張燕雪丹，崔金星

(1.上海海洋大學(xué)，上海 201306；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029)

1 海洋生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管新格局

1.1 涉海部門環(huán)境保護監(jiān)督管理職能的調(diào)整

2018年，根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，原國家海洋局海洋環(huán)境保護職能劃入生態(tài)環(huán)境部，海洋資源管理職能劃入自然資源部。同年，根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》，中國海警局轉(zhuǎn)隸中國人民武裝警察部隊，履行海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法任務(wù)。地方政府也根據(jù)省級機構(gòu)改革方案作出相應(yīng)調(diào)整。海洋生態(tài)環(huán)境保護行政管理職能和監(jiān)督管理格局隨之發(fā)生重大變化。

這一變化有著深刻的歷史原因。首先，盡管部分學(xué)者指出建立海洋統(tǒng)一行政管理體制的優(yōu)勢，但事實上極少有國家采用一個海洋部門統(tǒng)管所有海洋事務(wù)的建制。中國傳統(tǒng)的以職能為邊界而非地域邊界劃分進行部門設(shè)置，以及海洋流動性強、多用途的特性，導(dǎo)致原國家海洋局事實上難以進行統(tǒng)籌管理，在職權(quán)交叉領(lǐng)域與其他部委權(quán)力沖突明顯。反觀將海洋行政管理事務(wù)進行分散管理，統(tǒng)一執(zhí)法，更符合我國行政管理體制，有利于建構(gòu)相互合作、相互制約的監(jiān)管體制[1]。具體到海洋環(huán)境保護領(lǐng)域，海域使用、海洋資源利用與海洋環(huán)境保護的分離，使資源環(huán)境利用“運動員”和“裁判員”得以區(qū)分，可以更好地確保對海洋環(huán)境保護的監(jiān)督。

其次，將海陸分割管理的做法不利于海洋環(huán)境保護整體目標(biāo)的實現(xiàn)[2]。20世紀(jì)90年代后，隨著我國社會經(jīng)濟生活的快速發(fā)展，海洋環(huán)境狀況持續(xù)惡化，近海海水質(zhì)量不斷下降、赤潮頻發(fā)、海洋生物資源生存環(huán)境受到嚴(yán)重威脅。然而，從污染源看，80%以上的污染是陸源污染，海洋環(huán)境污染的根本解決之道在于對陸源污染的控制。因此，進一步加強生態(tài)環(huán)境部對海洋環(huán)境保護工作的統(tǒng)籌，將能更好地從“陸海統(tǒng)籌”的角度出發(fā)，統(tǒng)一環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以海定陸，制定沿海、入海河流的污染物控制方案和具體污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，實施更加嚴(yán)格的建設(shè)項目環(huán)評及工程事中事后監(jiān)管等[3]。

第三，作為正部級單位的生態(tài)環(huán)境部將更有能力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門參與保護工作，也更有經(jīng)驗將環(huán)保督察、目標(biāo)責(zé)任制等水污染治理方法運用于海洋環(huán)境保護領(lǐng)域[4]。

當(dāng)然，在這一新格局下，監(jiān)管也面臨著諸多重大挑戰(zhàn)。海洋行政管理職能的進一步分散帶來不同職能部門分工邊界的再調(diào)整，我國目前海上多部門協(xié)作不靈已廣受詬病，海洋環(huán)境保護的監(jiān)管工作正面臨著進一步碎片化、邊緣化的風(fēng)險。鑒于此，生態(tài)環(huán)境部門迫切需要重新認(rèn)識當(dāng)前的監(jiān)管新格局，承擔(dān)更多的直接監(jiān)管任務(wù)，重新梳理與涉海相關(guān)部門在海洋環(huán)境保護上的協(xié)同、協(xié)作機制，并針對新任務(wù)、新問題，構(gòu)建符合現(xiàn)實情況、可操作的新型監(jiān)管機制。

1.2 當(dāng)前海洋環(huán)境保護監(jiān)督管理機制的特點

監(jiān)督管理制度的合理設(shè)置，是實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)的重要保障。在目前機構(gòu)改革的大背景下，可以看到我國海洋環(huán)境保護監(jiān)管具有如下三大特點。

1.2.1 生態(tài)環(huán)境部門將承擔(dān)更大的直接監(jiān)管責(zé)任

1982年《海洋環(huán)境保護法》確立了環(huán)境保護部門作為統(tǒng)一監(jiān)督管理部門的地位。然而，多年來，在涉海環(huán)境保護諸多監(jiān)管事項上，由于和原國家海洋局存在分工不清、職責(zé)不明的問題，環(huán)境部門未能很好地履行其監(jiān)管職責(zé)。本次改革后，海洋環(huán)境保護職能納入生態(tài)環(huán)境部門，使其在多個領(lǐng)域面臨承擔(dān)更大直接監(jiān)管任務(wù)的責(zé)任。

首先，在涉海工程監(jiān)管上，生態(tài)環(huán)境部門將作為所有涉海工程的環(huán)評批復(fù)主體，工程建設(shè)過程中“三同時”制度實施和污染排放監(jiān)視主體，以及項目環(huán)評驗收主體。過去海洋工程與海岸工程分割管理的局面得到改善，涉海工程環(huán)評要求不一致、程序不統(tǒng)一的狀況將得到改變。環(huán)評批復(fù)部門與自然資源部門主導(dǎo)的土地、海域使用批復(fù)相分離，將加強對項目開發(fā)的環(huán)境監(jiān)督管理。

其次，在入海排污口的監(jiān)管上，生態(tài)環(huán)境部門將承擔(dān)更大的固定源排放監(jiān)管職責(zé)。作為統(tǒng)一環(huán)評批復(fù)主體，生態(tài)環(huán)境部門將更好地掌握涉海工程排污情況。同時，經(jīng)由最近幾年對入海排污口摸底排查，生態(tài)環(huán)境部門將可以逐步把入海排污口納入現(xiàn)行排污許可管理制度，加強企業(yè)的排污控制。

第三，對于海上傾倒廢棄物，根據(jù)“三定”方案，生態(tài)環(huán)境部門將負(fù)責(zé)傾倒區(qū)劃定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等。雖然目前并未明確，但可以預(yù)期，其將在傾倒活動方面承擔(dān)更加直接的監(jiān)管責(zé)任。

除上述事項外，對于海洋油氣勘探開發(fā)活動等，生態(tài)環(huán)境部門也將承擔(dān)更多直接監(jiān)管責(zé)任。

1.2.2生態(tài)環(huán)境部門將進一步協(xié)調(diào)相關(guān)涉海部門，與相關(guān)部門進行協(xié)同監(jiān)管

我國目前采取了以行業(yè)部門為基礎(chǔ)的分部門協(xié)作機制，通過協(xié)調(diào)涉海部門，加強與相關(guān)部門在海洋環(huán)境保護方面的協(xié)同監(jiān)管，是必須逾越的難題[5]。而作為部級單位的生態(tài)環(huán)境部，相較之前將更有能力與其他部門就海洋環(huán)境保護事務(wù)進行協(xié)調(diào)。

具體到本次機構(gòu)改革背景下，與其他部門的協(xié)同監(jiān)管將主要集中在三個方面，三個方面監(jiān)管的合作程度將極大地影響監(jiān)管效果：

首先，與自然資源部門之間重新構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管關(guān)系。海岸、海島、近海海域的開發(fā)管理和資源利用活動必然帶來生態(tài)環(huán)境的損害。對允許范圍內(nèi)的活動，可以通過生態(tài)補償制度進行減緩、代償；對不可承受范圍內(nèi)的活動，則應(yīng)當(dāng)通過法律否定性評價予以制止。自然資源部門作為開發(fā)/利用活動的主管部門，在海域環(huán)境底數(shù)、海洋環(huán)境調(diào)查、活動監(jiān)測等方面有天然優(yōu)勢，其與生態(tài)環(huán)境部門的協(xié)同監(jiān)管，將是實現(xiàn)監(jiān)管目的的關(guān)鍵，盡管生態(tài)環(huán)境部門可以依靠環(huán)評、排污許可等制度作為直接監(jiān)管抓手，但事實證明孤立的制度很難從根本上遏制違法開發(fā)和資源利用活動。

其次，與海事部門、漁業(yè)主管部門之間進一步協(xié)調(diào)關(guān)于移動污染源的監(jiān)管。對于商業(yè)船舶和漁業(yè)船舶污染，盡管現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》第5條規(guī)定海事部門、漁業(yè)主管部門作為主要監(jiān)督管理部門，但生態(tài)環(huán)境部門作為統(tǒng)一監(jiān)管部門，需要與其協(xié)商，制定更具操作性的監(jiān)管措施，包括會同相關(guān)部門，更新油污、污水、空氣污染、垃圾處置等排放標(biāo)準(zhǔn)，制定更為嚴(yán)格的防止海洋污染證書和文書要求，建立更暢通的海上污染事故處置和修復(fù)監(jiān)管機制等。

第三，與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、發(fā)展改革部門、水利部門等建立基于實現(xiàn)具體保護目標(biāo)的協(xié)同監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部門已經(jīng)在水污染防治方面與上述機構(gòu)建立了一定的協(xié)同監(jiān)管機制，目前需要從海洋環(huán)境保護的目標(biāo)出發(fā)，由海及陸，從源頭管控陸域生產(chǎn)活動對海洋的污染[6]。

1.2.3 針對新監(jiān)管領(lǐng)域，建構(gòu)新的監(jiān)督管理機制

在機構(gòu)改革下，隨著海洋環(huán)境保護管理目標(biāo)的變化，相關(guān)領(lǐng)域?qū)霈F(xiàn)一些新的或更明確的監(jiān)管需求，這些需要將進一步轉(zhuǎn)化為新的或更嚴(yán)格的監(jiān)管目標(biāo)，對這些監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)往往需要建立新的監(jiān)管機制，例如針對違法采集海砂活動的監(jiān)管、針對漁業(yè)養(yǎng)殖污染的監(jiān)管、針對岸灘垃圾的監(jiān)管等[7]。

2 聚焦海洋環(huán)境執(zhí)法：困境與破解路徑

2.1 海洋環(huán)境執(zhí)法變局

海洋環(huán)境保護監(jiān)管格局變化是海洋環(huán)境執(zhí)法的全面調(diào)整。“執(zhí)法”在這里指政府機關(guān)及其執(zhí)法人員基于行政管理目的，依照法定職權(quán)和法定程序，通過檢查、巡查、查驗、勘驗等手段，對特定行政相對人給予行政處罰或采取行政強制措施的活動[8]。作為一種直接監(jiān)管方式，有效地遏制了違法活動，是目前實現(xiàn)監(jiān)管目的的主要手段和重要保障。

海洋環(huán)境保護執(zhí)法包括陸域執(zhí)法和海域執(zhí)法。從陸上來說，目前生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革正在進行中。根據(jù)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法形成省、市、縣三級執(zhí)法層級，省級主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作，原則上不設(shè)執(zhí)法隊伍。市縣具體承擔(dān)執(zhí)法事項，縣級執(zhí)法隊伍在整合相關(guān)部門人員后，隨同級生態(tài)環(huán)境部門上收到設(shè)區(qū)的市，由設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮?？h級生態(tài)環(huán)境分局一般實行“局隊合一”體制。

從海上來說，中國海警與中國海事是中央層面我國海上執(zhí)法的兩支主要力量。在地方政府層面，各省區(qū)市情況有所不同，部分基層仍存在海洋監(jiān)察、邊防海警、漁政監(jiān)督、漁港監(jiān)督、自然保護區(qū)執(zhí)法等多支海洋執(zhí)法隊伍，執(zhí)法隊伍與行政主管部門之間的關(guān)系未理順，執(zhí)法內(nèi)容仍以行業(yè)管理權(quán)限為界，涉海執(zhí)法權(quán)高度分散在各個行業(yè)執(zhí)法機構(gòu)之間[9]。相對來說，生態(tài)環(huán)境部門在傳統(tǒng)上并無專門海上執(zhí)法隊伍，當(dāng)前執(zhí)法力量顯得極為單薄。

總體來看，在現(xiàn)有監(jiān)管格局下，海洋環(huán)境保護執(zhí)法必須通過理順海警執(zhí)法，并加強陸上與海上執(zhí)法之間的互動和配合以實現(xiàn)更高的監(jiān)管目的。生態(tài)環(huán)境部門傳統(tǒng)上主要承擔(dān)陸域執(zhí)法任務(wù)，其執(zhí)法理念的調(diào)整以及與海上執(zhí)法隊伍之間的融合，將對海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的效果產(chǎn)生重要影響。另一方面，過去地方海上執(zhí)法存在的多頭分割問題必須得到改善，否則可能會導(dǎo)致海洋環(huán)境監(jiān)管的進一步削弱。

2.2 海洋環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀與困境

2.2.1 海警機構(gòu)調(diào)整帶來的執(zhí)法權(quán)行使問題

根據(jù)2018年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》(以下稱《決定》)，中國海警行使海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，包括海洋生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法任務(wù)。然而，目前除這一概括性授權(quán)外，海警行使海洋環(huán)境保護執(zhí)法并無其他依據(jù)，具體執(zhí)法活動面臨諸多問題[10]。

首先，根據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，規(guī)定行政主體涉海執(zhí)法權(quán)限的法律共計24部，每一部法律的制定和修改都需由全國人大常委會按照立法、修法程序進行。相較而言，決定的出臺則依照不同程序。因此，通過《決定》對上述法律執(zhí)法主體直接進行變更的做法，值得商榷。比較國外立法，設(shè)立集中式綜合執(zhí)法隊伍的國家也多通過法律針對具體監(jiān)管事項明確進行授權(quán)[11]。

其次，這種概括性的授權(quán)帶來了對其一系列執(zhí)法活動合法性、公正性的質(zhì)疑。行政執(zhí)法活動需有明確的權(quán)限，包括執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、行政強制手段的使用及限度、陳述申辯權(quán)利的行使、自由裁量權(quán)的使用等[12]。特別是在當(dāng)前推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度改革的情形下，更加需要保證執(zhí)法環(huán)節(jié)的合法性和公正性。但目前《決定》僅概括性地規(guī)定海警行使行政機關(guān)執(zhí)法職權(quán)，很難在機制上保證對執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督。特別是海警機關(guān)同時可以行使公安機關(guān)相關(guān)查封、扣押和限制人身自由的權(quán)限，如何保證海警在執(zhí)行其他執(zhí)法事項時不超過授權(quán)直接運用其警察權(quán)力，也是一個問題[13]。另一方面，行政機關(guān)對于其不履職的行為，在事實上很難進行監(jiān)督。

第三，海警行使行政機關(guān)執(zhí)法權(quán)限有一定的現(xiàn)實困難，需要在規(guī)則上進一步明確。例如，其行使執(zhí)法權(quán)是授權(quán)執(zhí)法還是委托執(zhí)法？海警作為重要執(zhí)法機構(gòu)，國務(wù)院、部委制定涉及海上執(zhí)法的行政法規(guī)、規(guī)章時，是否需要吸納海警參與制定過程，是否需要采納或在何種情況下不采納其意見？對于一些主要由地方行政機關(guān)決定的執(zhí)法事宜，如對罰沒物的處置，海警依何規(guī)定執(zhí)行？行政復(fù)議、行政訴訟的對象和管轄如何確定？對于應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N相關(guān)證照的執(zhí)法活動，海警機構(gòu)是否及如何提請相關(guān)行政機關(guān)吊銷證照，部門之間如何銜接？

第四，盡管海警劃入武警部隊，但從《決定》的授權(quán)范圍看，其與武警部隊在執(zhí)行任務(wù)上差別較大，海警權(quán)力行使不僅限于安全保衛(wèi)、秩序維護、搶險救災(zāi)等，而且是深度參與行政監(jiān)管。因此，如《海警法》參照《人民武裝警察法》制定，恐怕其從事執(zhí)法活動的法律供給會嚴(yán)重不足。另外，《海警法》的制定同時，其他相關(guān)涉海法律必然要對其執(zhí)法職權(quán)也相應(yīng)進行修改、明確，保證相關(guān)內(nèi)容之間不存在沖突和相互抵觸。

2.2.2地方執(zhí)法隊伍整合后海洋環(huán)境執(zhí)法職能的不確定

隨著《近岸海域污染防治方案》《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》等重要文件的出臺，以及中央生態(tài)環(huán)境保護督察的持續(xù)推進，地方人民政府作為實現(xiàn)環(huán)境保護責(zé)任目標(biāo)的責(zé)任主體，在入海河流治理、重點區(qū)域/海域環(huán)境治理、沿海灘涂/岸線管控、入海排污口監(jiān)管、涉海工程監(jiān)管等方面的監(jiān)管任務(wù)不斷加重。這些任務(wù)的實現(xiàn)不可能僅僅依靠陸域執(zhí)法?？梢灶A(yù)見，地方海洋執(zhí)法隊伍在近岸海域執(zhí)法中將扮演更加重要的角色。

然而，隨著海洋資源管理、漁船漁港管理和海洋環(huán)境保護在行政管理職能上的分離，執(zhí)法隊伍產(chǎn)生巨大變化，海洋環(huán)境保護執(zhí)法職能存在不確定性和不穩(wěn)定性。盡管目前地市級機構(gòu)改革尚未完成，但已經(jīng)可以看到存在多種不同整合形式：有成立一支海上綜合執(zhí)法隊伍的，如廣東省海洋綜合執(zhí)法總隊，廣東省政府授權(quán)其進行海洋環(huán)境保護、漁船漁港和海洋監(jiān)察集中執(zhí)法(1)見《廣東省機構(gòu)改革方案》《廣東省關(guān)于市縣機構(gòu)改革的總體意見》《廣東省人民政府關(guān)于開展海洋綜合執(zhí)法工作的公告》。；臺州市港航口岸和漁業(yè)管理局，下設(shè)執(zhí)法隊承擔(dān)綜合執(zhí)法任務(wù)；有執(zhí)法隊伍歸屬于一個業(yè)務(wù)主管部門的，生態(tài)環(huán)境部門進行委托執(zhí)法(2)見山東省、福建省、浙江省省級機構(gòu)設(shè)置情況。；有執(zhí)法隊伍歸屬不同業(yè)務(wù)主管部門的，保留單位建制(3)見江蘇省、河北省省級機構(gòu)設(shè)置情況。；有執(zhí)法隊伍分屬不同業(yè)務(wù)主管部門的，收編進入相應(yīng)的綜合執(zhí)法隊伍，如生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法、自然資源綜合執(zhí)法、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍等(4)見天津市、上海市市級機構(gòu)設(shè)置情況。。

從整體上看，盡管各有不同，但未來海洋環(huán)境保護執(zhí)法很可能呈現(xiàn)出海上綜合執(zhí)法和委托執(zhí)法兩種主要的執(zhí)法方式。而從現(xiàn)實情況看，目前大部分省區(qū)市生態(tài)環(huán)境部門尚未明確進行委托執(zhí)法，委托權(quán)限、委托事項范圍和內(nèi)容等都不確定，造成地方海上環(huán)境執(zhí)法存在一定真空，部分違法活動海監(jiān)查處執(zhí)法權(quán)限不足，一些專項執(zhí)法行動未能很好地開展。

2.2.3 陸上與海上執(zhí)法之間的銜接問題

目前執(zhí)法的另一個關(guān)鍵問題涉及陸上與海上執(zhí)法力量的銜接。由于海上執(zhí)法的特殊性，對裝備和人員的要求極高。生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊伍改革目前主要仍聚焦在陸域執(zhí)法領(lǐng)域。因此，通過加強海陸執(zhí)法隊伍之間的協(xié)調(diào)銜接，建構(gòu)完整有效的海洋執(zhí)法隊伍仍是主要趨勢。

在傳統(tǒng)執(zhí)法行刑銜接機制的基礎(chǔ)上，部分省區(qū)市目前已經(jīng)形成了較為成熟的公安機關(guān)與海上執(zhí)法隊伍之間的銜接機制，例如針對海岸、海上傾倒垃圾案件，違法入海排污口案件，地方已經(jīng)出現(xiàn)大量成功移刑案件。相較之下，目前生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法與海上執(zhí)法之間的銜接協(xié)調(diào)機制仍顯不足，除在少量保護區(qū)聯(lián)合執(zhí)法中兩部門之間存在協(xié)作外，相互之間銜接并不順暢。

應(yīng)當(dāng)說，部分陸域違法活動會延伸到海上，而大多數(shù)海上違法活動會落腳于陸地，有效的執(zhí)法行動不應(yīng)局限于海上或陸地。這種執(zhí)法銜接不足將造成在具體執(zhí)法工作中各自為政，分割執(zhí)行，不利于執(zhí)法目的的實現(xiàn)。這方面的一個典型例子是違法采海砂活動。在地方上，以海事、海警和地方海上執(zhí)法部門為主的海上聯(lián)合執(zhí)法，在執(zhí)法效果上往往不如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、市場監(jiān)督管理、生態(tài)環(huán)境、海事、海警和地方海上執(zhí)法多部門參與的全鏈條聯(lián)合執(zhí)法(5)參見江蘇省《關(guān)于建立治理違規(guī)海砂聯(lián)動工作機制的實施意見》；楊玉章，整治海砂違采，行政執(zhí)法機制待理順，《中國海洋報》，2019年12月26日第2版。。后者可以深入海砂運輸、市場銷售和建筑使用環(huán)節(jié)，進行前后端的聯(lián)動追蹤。

2.3 破解海洋執(zhí)法問題的路徑

2.3.1 加強海警立法

第一，針對目前海警機構(gòu)面臨的執(zhí)法困境，建議盡快制定出臺《海警法》，對海警海上環(huán)境保護執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、行政強制手段、行政相對人救濟程序、執(zhí)法監(jiān)督等進行規(guī)定。同時，對海警機構(gòu)參與國務(wù)院行政法規(guī)制定、行政主管部門規(guī)章制定等涉及執(zhí)法的內(nèi)容明確其參與的程序。

第二，在制定《海警法》同時，同步修改《海洋環(huán)境保護法》等海洋環(huán)境保護相關(guān)法律，針對具體海洋環(huán)境保護的執(zhí)法內(nèi)容，明確海警機構(gòu)的執(zhí)法管轄范圍、執(zhí)法內(nèi)容邊界等，并就具體制度規(guī)定其與行政主管部門之間的銜接配合機制。

第三，在出臺《海警法》后，海警機構(gòu)進一步針對其行使行政主管部門執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容，制定相關(guān)規(guī)則，特別在內(nèi)部監(jiān)督程序、行政相對人的申訴和救濟程序、信息共享與信息公開等方面，確保其執(zhí)法行為的公正合法。

第四，在目前《最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》的基礎(chǔ)上，盡快與最高人民法院、最高人民檢察院繼續(xù)就行政訴訟、國家賠償?shù)壬嫠痉ㄊ聞?wù)的管轄、檢察監(jiān)督權(quán)等進行明確規(guī)定。

2.3.2 委托執(zhí)法及橫向與縱向協(xié)作機制的構(gòu)建

與海上設(shè)立綜合執(zhí)法隊伍不同，委托執(zhí)法存在很大的不確定性，容易出現(xiàn)主管部門與執(zhí)法機構(gòu)之間互相推諉的情形。對此，地方生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)進一步明確委托執(zhí)法的內(nèi)容。廈門市是一個很好的例子，其在2020年3月通過發(fā)布執(zhí)法委托書的形式，對委托事項的范圍進行明確，并要求對于情節(jié)嚴(yán)重，涉及較大數(shù)額罰款、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照等違法行為的處罰，須報告生態(tài)環(huán)境局研究決定，明確生態(tài)環(huán)境局作為聽證、復(fù)議及訴訟主體(6)廈門市生態(tài)環(huán)境局：廈門市生態(tài)環(huán)境局行政執(zhí)法委托書，2020年3月1日。http：//sthjj.xm.gov.cn/zwgk/tzgg/202001/t20200107_2414347.htm。。明確委托事項更有利于開展工作，且采取公開委托書這一形式，對行政相對人的預(yù)期也有很好的保障。

針對目前海陸之間執(zhí)法橫向協(xié)作機制不健全的問題，可以通過推動部門之間的聯(lián)合執(zhí)法行動，加強聯(lián)動配合。2020年4月在全國范圍內(nèi)啟動“碧海2020”專項執(zhí)法行動是一個好的開頭(7)“四部門聯(lián)合開展海洋生態(tài)環(huán)境保護‘碧海2020’專項執(zhí)法行動啟動”，法制日報，2020年4月2日第3版。。另外可進一步開展“綠盾”等重大專項執(zhí)法行動，加強部門之間的聯(lián)動。

另一方面，地方執(zhí)法也應(yīng)當(dāng)因地制宜，探索聯(lián)合執(zhí)法之外的長效機制，如在縣級層面建立“綜合指揮平臺+海陸聯(lián)合執(zhí)法”的機制[14]；效仿機動車尾氣排放污染生態(tài)環(huán)境部門與交通執(zhí)法之間的聯(lián)動方式，設(shè)立固定聯(lián)絡(luò)人，針對船舶開展常規(guī)執(zhí)法；設(shè)立聯(lián)席會議，加強執(zhí)法情況的通報和信息共享等。

除上述橫向協(xié)作機制，在縱向協(xié)作方面，也應(yīng)在目前基礎(chǔ)上，進一步加強海洋環(huán)境保護行政執(zhí)法部門與公安、海警、檢察院之間的移送銜接機制。這里面應(yīng)特別注重一些當(dāng)前機制未能覆蓋的問題，如刑事向行政的反向移送機制，行政處罰、吊銷證照等行政處罰與刑事處罰的同時適用條件，恢復(fù)性刑事處罰措施執(zhí)行中行政部門的協(xié)作義務(wù)等。

2.3.3 更加重視監(jiān)測監(jiān)視手段的應(yīng)用

鑒于海洋生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性、違法活動的多樣性，在加強執(zhí)法隊伍能力建設(shè)之外，生態(tài)環(huán)境部門還應(yīng)增加對監(jiān)測監(jiān)控技術(shù)手段的應(yīng)用，通過運用人力需求少、覆蓋面積大、監(jiān)控效果好的設(shè)施設(shè)備，加強對海洋環(huán)境的監(jiān)控[15]。

首先，應(yīng)當(dāng)加強以企業(yè)為主體的環(huán)境監(jiān)測要求，將重點入海污染源納入自動監(jiān)測管理，通過對重點污染源的常規(guī)監(jiān)測，確保企業(yè)依法排放。同時，對監(jiān)測數(shù)據(jù)造假等行為依照《環(huán)境保護法》等進行嚴(yán)厲處罰。

其次，應(yīng)當(dāng)加強與自然資源開發(fā)監(jiān)督管理部門的溝通與信息共享，掌握建設(shè)項目的進展進度，并通過無人機等技術(shù)手段加強對項目執(zhí)行環(huán)評措施的監(jiān)視。在有條件的情況下，可嘗試委托第三方進行工程環(huán)境監(jiān)視。

第三，應(yīng)當(dāng)進一步加強監(jiān)督監(jiān)測，與自然資源等部門進行合作，分享生態(tài)環(huán)境基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建針對重點污染區(qū)域、保護區(qū)域的天地一體化的監(jiān)測體系。

2.3.4 社會參與監(jiān)督

與陸域環(huán)境不同，海洋環(huán)境的社會公眾關(guān)注度相對較低。沿海岸線人口居住密度低，個人參與環(huán)境治理動機相對較弱。因此，如依靠諸如12369環(huán)保電話舉報的方式進行社會監(jiān)督，可能效果一般。進一步來說，海洋環(huán)境破壞和污染侵害的權(quán)益具有不特定性，海洋環(huán)境侵害權(quán)益往往是海洋生物整體、特定海域環(huán)境等。因此，海洋環(huán)境事務(wù)的社會監(jiān)督主體一般組織化程度較高，目標(biāo)公益性強。鑒于海洋的政治敏感性較強，目前社會群體參與監(jiān)督的方式仍受到一定限制，需要進一步開拓、探索較為合適的方式，如新聞媒體監(jiān)督、海洋環(huán)境公益訴訟等[16]。