汪曉夢

(中共合肥市委黨校 ?？庉嫴?，合肥 230031)

面對公共衛(wèi)生危機，僅僅依靠政府部門單方面的力量很難覆蓋到治理的全部過程，其中一旦某個環(huán)節(jié)處理不妥，則可能會直接導致危機進一步惡化。因此，在公共衛(wèi)生危機治理過程中有必要協(xié)同公共衛(wèi)生危機涉及到的各方利益相關(guān)者，一方面可以凝聚和集結(jié)各方社會力量，有效補充和增強政府部門的公共衛(wèi)生危機治理能力；另一方面有助于管理與決策者能夠清晰地了解和認識公共衛(wèi)生危機可能波及的各類利益相關(guān)者實際訴求，及時采取合理的協(xié)調(diào)措施和支持策略，幫助各方利益相關(guān)者因公共衛(wèi)生危機影響而造成的各類損失最小化。

1 公共衛(wèi)生危機中利益相關(guān)者的界定與分類

利益相關(guān)者(Stakeholder)理論，最早源自于企業(yè)管理領(lǐng)域。受西方日益興起的對企業(yè)社會責任(Corporate Social Responsibility)相關(guān)討論影響，[1]弗里曼(1984)在其著作《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》中認為，廣義的利益相關(guān)者應(yīng)當包含任何能夠影響企業(yè)目標實現(xiàn)，或者受到企業(yè)目標實現(xiàn)所影響的個人或群體。[2]該理論目前已經(jīng)由企業(yè)管理領(lǐng)域向多個領(lǐng)域擴展，比如說公共危機治理等，而對于公共衛(wèi)生危機，該理論亦能夠有效地發(fā)揮其作用。

公共衛(wèi)生危機中的利益相關(guān)者是指在預防、爆發(fā)和治理的過程中，受到影響并采取積極措施對抗公共衛(wèi)生危機的組織、群體或個人，并依據(jù)公共衛(wèi)生危機發(fā)展的歷程邏輯將涉及到的利益相關(guān)者分為四大類。[3，4]

誘發(fā)者誘發(fā)者是指導致公共衛(wèi)生危機發(fā)生和惡化的自然或人為因素，包括導致突發(fā)傳染性的病源、未能及時預警和遏制擴散的職能部門、隱瞞公共衛(wèi)生危機不報的感染者以及干擾或阻礙治理工作的群體或個人。誘發(fā)者還包括危機前預防工作執(zhí)行不到位和自我錯誤者。此外，在公共衛(wèi)生危機剛剛出現(xiàn)而并沒有采取有效措施的相關(guān)機構(gòu)也應(yīng)當被視作誘發(fā)者。

反應(yīng)者反應(yīng)者是指從事與公共衛(wèi)生危機治理工作有關(guān)聯(lián)的組織、群體或個人，包括專業(yè)的處理者和志愿援助者，與公共衛(wèi)生危機相關(guān)的國際組織，[5]各級政府部門、醫(yī)療單位、軍警單位、媒體機構(gòu)和志愿者等都是作為公共衛(wèi)生危機的反應(yīng)者。需要注意的是公共衛(wèi)生危機的影響范圍之廣，所涉及的第三方組織并不僅僅是紅十字會，還包括為公共衛(wèi)生危機做出貢獻的其他社會組織。同時，反應(yīng)者也包括所有為此做出貢獻的個人、組織和團體。

受害者受害者是指直接或間接受到公共衛(wèi)生危機影響的組織、群體或個人，即因為公共衛(wèi)生危機，自身生命安全、精神心理和物質(zhì)利益受到損害的相關(guān)方。公共衛(wèi)生危機直接影響的是社會公眾的健康和生命安全，此外還有為抑制公共衛(wèi)生危機擴散而停工企業(yè)的經(jīng)濟損失，為救治病人而冒著感染風險和勞累的醫(yī)務(wù)工作者。從廣義來看，整個社會都是公共衛(wèi)生危機的受害者。

旁觀者旁觀者并不是指“事不關(guān)己”的袖手旁觀者，而是指關(guān)注中國公共衛(wèi)生工作的其他各國，它們也在以自己的方式援助公共衛(wèi)生工作。雖然它們只能作為國界外的旁觀者，但所作所為也與反應(yīng)者一致，積極的幫助對抗公共衛(wèi)生危機。

因此，公共衛(wèi)生危機中的利益相關(guān)者具體包括：政府機構(gòu)、一線人員、第三方社會組織、社會公眾、媒體單位、企業(yè)、各級各類教育機構(gòu)以及國外政府和組織。

2 公共衛(wèi)生危機中利益相關(guān)者的的三維特征分析

米切爾(Mitchell)和伍德(Wood)等(1997)發(fā)現(xiàn)，僅僅依據(jù)權(quán)力性(Power)和合法性(Legitimacy)兩個屬性并不能縮小廣義利益相關(guān)者的定義范圍，于是在前兩種屬性的基礎(chǔ)上提出了緊迫性(Urgency)的屬性概念?；谶@3個屬性可以將所有利益相關(guān)者群體組建成一個可理解的動態(tài)系統(tǒng)模型，這種分類方法又稱“米切爾評分法”，[6]即依據(jù)這3類屬性對利益相關(guān)者進行評分，根據(jù)分值的高低對所涉及的利益相關(guān)者進行分類。

將評分法放置于公共衛(wèi)生危機治理的域境下，面對其直接威脅生命安全的嚴重性，利益相關(guān)者要具有更強的主體能動性；面對突發(fā)性公共衛(wèi)生危機事件，各類利益相關(guān)者將發(fā)揮更加主動的交互性，各相關(guān)者之間以及與環(huán)境之間的互動將直接導致公共衛(wèi)生危機的下一步將如何演變；公共衛(wèi)生危機事件中的利益相關(guān)者具有更好的協(xié)同性和統(tǒng)一性，步調(diào)一致，不是以離散和獨立的形式發(fā)揮作用。[7]因此，借鑒“米切爾評分法”的評分思路，認為可以公共衛(wèi)生危機利益相關(guān)者的相關(guān)度、緊急性和影響力3個角度進行分類。(1)影響力。不同的利益相關(guān)者在面對突發(fā)性公共衛(wèi)生危機的反應(yīng)能力是不一樣的，有些利益相關(guān)者對公共衛(wèi)生危機有絕對的影響力，這種影響力包含正向和負向兩部分；(2)緊急性。在突發(fā)性疫事件的整個過程中，不同時期階段所涉及的利益相關(guān)者的緊急性是存在差異的，有些利益相關(guān)者的利益訴求是需要緊急補救的，其他的利益相關(guān)者則隨著公共衛(wèi)生危機的發(fā)展緊急性逐漸增加；(3)相關(guān)度。不同利益相關(guān)者的利益訴求與公共衛(wèi)生危機的關(guān)系有輕重緩急之分。

公共衛(wèi)生危機中各利益相關(guān)者的三維特征分析如下。

政府機構(gòu)政府機構(gòu)的職責是在知悉公共衛(wèi)生危機的事實之后，依據(jù)相關(guān)法規(guī)，從中央到地方各級政府的相關(guān)職能部門應(yīng)當及時采取有效對策來防范公共衛(wèi)生危機的進一步擴大化，即竭力避免重大公共危機發(fā)生。作為權(quán)力和決策管理機構(gòu)，政府在公共衛(wèi)生危機事件中扮演者關(guān)鍵角色，有很高的影響力，且作為公共衛(wèi)生危機中的核心指揮和資源調(diào)配單位。同時，作為公共管理的關(guān)鍵行動主體，面對公共衛(wèi)生危機其具有很高的相關(guān)性，承擔著核心責任。因此，政府在公共衛(wèi)生危機中具備高影響力、高緊急性和高相關(guān)性，屬于核心利益相關(guān)者。

社會公眾當突發(fā)性公共衛(wèi)生危機發(fā)生，社會公眾是受影響最大的受害者，公共衛(wèi)生危機會直接威脅到其生命安全以及心理健康。公共衛(wèi)生工作的主要目標就是為了保護公眾的根本利益，即生命安全不受公共衛(wèi)生危機侵襲。社會公眾也是公共衛(wèi)生危機治理過程中的重要主體，但是考慮到目前公眾有關(guān)公共衛(wèi)生危機的專業(yè)知識較為缺乏，在面對謠言信息時的甄別能力還有待提升，因此公眾在治理過程中主要還是起到配合作用。[8]因此，這也要求公眾自身要采取積極的態(tài)度如各類有效預防措施和及時尋求救治，這也才能在公眾層面最大化防止公共衛(wèi)生危機可能產(chǎn)生的風險，有效與政府等相關(guān)組織在公共衛(wèi)生危機治理中聯(lián)動合作。這有助于在整個社會層面形成戰(zhàn)勝公共衛(wèi)生危機的良好氛圍，有助于政府相關(guān)公共衛(wèi)生危機政策和措施的順利實施。[9]社會公眾在突發(fā)性公共衛(wèi)生危機事件中具有高緊急性和相關(guān)性，影響力相對較弱，因此屬于邊緣利益相關(guān)者。

第三方社會機構(gòu)作為非政府類的社會組織，一般指紅十字會這樣的各類慈善組織，擁有獨立的自決和運轉(zhuǎn)機制，在面對公共衛(wèi)生危機時，僅僅依靠政府單方面的力量很難有效全面應(yīng)對公共衛(wèi)生危機的蔓延和擴散，這個時候社會組織就可以作為重要的輔助力量成為連接政府與公眾的紐帶，在歷次事件中都發(fā)揮了非常重要的作用。由此可見，第三方社會組織在面對公共衛(wèi)生危機時是具有一定的影響力屬性的。但是，社會組織的行動本質(zhì)是處于道義上的責任，并不存在強制性的約束，這說明社會組織作為重要的補充力量與公共衛(wèi)生危機的相關(guān)性屬性較低，但是大多情況都會基于組織的創(chuàng)辦使命積極參與到危機援助中去[10]，因為組織公益性的設(shè)定，與抗疫治理的直接關(guān)聯(lián)度要稍弱。此外，在公共衛(wèi)生危機中還有像世界衛(wèi)生組織這樣的國際組織作為重要的合作溝通協(xié)調(diào)力量[11]，協(xié)調(diào)和推動各個國家和機構(gòu)加速研發(fā)相關(guān)醫(yī)療技術(shù)，給予中國抗擊公共衛(wèi)生危機重要的支持。由此可見，社會組織在面對公共衛(wèi)生危機時具有一定的影響和相關(guān)度，同時因為組織公益性和非強制性的設(shè)定，所以具有緊急性屬性較弱，因此第三方社會組織整體屬于邊緣利益相關(guān)者類型。

一線人員在公共衛(wèi)生危機的過程中，醫(yī)療機構(gòu)、社區(qū)街道、實驗室等是一線陣地，醫(yī)護人員、軍隊、警察、科研人員、基層干部和志愿者等是主力軍，在公共衛(wèi)生危機治理過程中發(fā)揮著重要的影響力，是直接與公共衛(wèi)生危機對抗的一線人員。一線人員是公共衛(wèi)生危機治理的重要依靠力量，正是一線人員的全力以赴，才會有全面攻堅和消滅公共衛(wèi)生危機的基礎(chǔ)。因此，公共服務(wù)與科研單位以及所屬人員，與公共衛(wèi)生危機具有緊密相關(guān)性，同時發(fā)揮重要影響力，身處一線的緊急性也較高，屬于核心利益相關(guān)者。

媒體單位媒體在公共衛(wèi)生危機事件中扮演著很重要的中介角色，媒體的主要功能包括澄清、引導和反思，確保真實的公共衛(wèi)生危機發(fā)展情況、預防措施和專家建議等信息及時傳遞給公眾，努力維持政府與公眾在信息知悉上的平衡，還能夠引導對公共衛(wèi)生危機預防和治理中的失誤與不足進行反思，幫助公共衛(wèi)生危機過后進一步優(yōu)化健全相關(guān)預防與治理體制。[12]就像英國危機公關(guān)專家邁克爾 ·里杰斯特在其著作《危機公關(guān)》指出的“只有進行有效的傳播管理,才能進行有效的危機管理”[13]，足以可見媒體在危機管理中的重要性，與公共衛(wèi)生危機的治理進程緊密相關(guān)。媒體作為利益相關(guān)者的緊急性屬性要分成兩部分討論，一部分是在面對上述阻滯公共衛(wèi)生危機治理進程的負面事件中，媒體力量的及時介入可以幫助有關(guān)部門及時進行監(jiān)督和整改，也可以積極做好與公眾對負面事件的溝通工作；另一部分則是在危機公共衛(wèi)生危機事件中，突發(fā)性的公共危機輿情事件，某些人會利用自媒體發(fā)布不實內(nèi)容，煽動社會群眾抨擊政府[14]，繼而錯誤引導民眾情緒影響社會穩(wěn)定。這兩種情況都具有一定緊急性，前者是為了監(jiān)督公共衛(wèi)生危機治理工作，后者則是關(guān)乎科學傳播、公眾認知和社會穩(wěn)定。因此，在公共衛(wèi)生危機治理過程中媒體的參與可能在一定程度上優(yōu)化治理進程，因此具有高相關(guān)性；同時媒體在公眾參與的情況下能夠發(fā)揮較高的影響力，其緊急性取決于事件的嚴重和關(guān)注程度，所以媒體屬于邊緣型利益相關(guān)者。

企業(yè)企業(yè)的三種屬性是隨著公共衛(wèi)生危機持續(xù)的時間而逐漸顯現(xiàn)的。公共衛(wèi)生危機會迅速改變公眾的消費模式，非生活必要品的需求大大降低，整體需求會發(fā)生改變，通過乘數(shù)效應(yīng)影響整個社會經(jīng)濟。隨著公共衛(wèi)生危機擴散的持續(xù)影響，全國范圍內(nèi)企業(yè)延遲復工直接影響企業(yè)的生產(chǎn)，使得企業(yè)的經(jīng)濟活動很難照原計劃開展，很多項目和投資擱置，即使是與公共衛(wèi)生產(chǎn)品相關(guān)的企業(yè)也會因為成本增加和勞動力缺失等問題影響產(chǎn)出。企業(yè)在公共衛(wèi)生危機中的影響力主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是企業(yè)直接捐助資金和物資用以支援公共衛(wèi)生工作，另一方面公共衛(wèi)生危機防控重點物資生產(chǎn)企業(yè)能夠提供足夠的產(chǎn)能來生產(chǎn)公共衛(wèi)生危機所需物資。關(guān)于緊急性屬性，要從宏觀-國家和微觀-企業(yè)兩個層次來看，公共衛(wèi)生危機只是一次短期的需求沖擊和暫時的消費模式改變，只是對總需求的沖擊而非總供給沖擊，不會改變我國經(jīng)濟長期增長的發(fā)展趨勢[15]，公共衛(wèi)生危機的確會影響企業(yè)政策經(jīng)營狀況的同時，國家已經(jīng)及時出臺扶持政策措施，政策目前覆蓋有金融融資、財稅支持、穩(wěn)崗措施等多個企業(yè)急需支持的多個方面，這些政策能夠有效幫助企業(yè)渡過公共衛(wèi)生危機時期，幫助保護中小微企業(yè)的生存[16]，也為公共衛(wèi)生危機結(jié)束后企業(yè)能夠迅速恢復生產(chǎn)力做好政策支持基礎(chǔ)。綜上，企業(yè)作為公共衛(wèi)生危機中的利益相關(guān)者是具有相關(guān)性的，在治理過程中發(fā)揮的支持作用說明其有一定的影響力屬性，因為國家和地區(qū)及時的支持幫扶，其緊急性屬性一般，因此屬于邊緣利益相關(guān)者。

教育機構(gòu)學校作為人口稠密的聚集區(qū)域，一旦有公共衛(wèi)生危機發(fā)生是重點關(guān)注和保護對象。在公共衛(wèi)生危機爆發(fā)前期，學校近需要做好對教師學生的宣傳和調(diào)查工作即可。公共衛(wèi)生危機對各級各類教育機構(gòu)的影響逐漸顯現(xiàn)。因為公共衛(wèi)生危機的影響，原定的教學計劃無法執(zhí)行，教師和學生都無法返校。尤其是對初、高中畢業(yè)班的學生來說，延遲返校會直接影響到中、高考的備考；高校畢業(yè)生的畢業(yè)論文(設(shè)計)答辯和就業(yè)安排進度也會受到影響。綜上，可以看出教育機構(gòu)作為公共衛(wèi)生危機中的利益相關(guān)者，其相關(guān)性、緊急性和影響力均與公共衛(wèi)生危機周期成正比，但因為其針對的社會群體主要還是以學生為主，所以其三個屬性的程度都相較于其他利益相關(guān)者較低。

國外政府公共衛(wèi)生危機治理也關(guān)乎其他國家的公共衛(wèi)生安全，世界各國有責任和義務(wù)參與全球公共衛(wèi)生治理[17]，同時站在國家利益的立場上來看，中國作為國際市場的重要組成部分，一旦出現(xiàn)危機引發(fā)的一系列連鎖反應(yīng)必然會波及到國際范圍；另一方面，也是國家與國家之間同屬人類命運共同體，各國之間的互幫互助能夠有效支持和抵御公共衛(wèi)生危機的侵襲。綜上可見，國外政府在我國發(fā)生突發(fā)性公共衛(wèi)生危機時，一方面非常關(guān)注公共衛(wèi)生危機的發(fā)展，另一方面也積極提供援助支持，與公共衛(wèi)生危機具有一定的相關(guān)性，同時介于國界等因素的影響，在公共衛(wèi)生危機治理過程中有一定的影響，因為公共衛(wèi)生危機主要限制在中國境內(nèi)，因此緊急性相對較低，因此屬于潛在利益相關(guān)者。

3 基于利益相關(guān)者分析的突發(fā)性公共衛(wèi)生危機治理模式

公共衛(wèi)生危機中利益相關(guān)者治理即是由處于核心地位的政府等相關(guān)組織發(fā)揮主導和調(diào)配的作用，社會公眾、公共衛(wèi)生一線人員、第三方社會組織和企業(yè)等多元化的利益相關(guān)者主體，在政府相關(guān)職能部門的統(tǒng)一指揮下，各司其職、各盡其能，而組成的一個對抗公共衛(wèi)生危機的利益相關(guān)者自組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。根據(jù)公共衛(wèi)生危機擴散的區(qū)域大小以及惡化程度，將整個治理過程分為4個治理階段，每個階段對應(yīng)不同的治理模式。

公共衛(wèi)生危機預防階段此階段主要是圍繞預防展開，主要公共衛(wèi)生危機突發(fā)監(jiān)測和緊急預案制定兩部分展開。監(jiān)測方面有政府和專家兩個主導因素，政府相關(guān)職能部門主要發(fā)揮監(jiān)管作用；專家主要以技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用為主，包括公共衛(wèi)生危機檢測相關(guān)的生命科學研究和大數(shù)據(jù)監(jiān)測等核心技術(shù)。預案方面，由政府部門統(tǒng)一組織和資助，引進包括多學科專家在內(nèi)的各方利益相關(guān)者代表，結(jié)合過往國內(nèi)外突發(fā)性公共衛(wèi)生危機的治理經(jīng)驗，逐步優(yōu)化現(xiàn)有的公共衛(wèi)生危機預防與治理機制，同時，還要注重公眾相關(guān)的個人健康保護宣傳和相關(guān)的科普工作，提升公眾對公共衛(wèi)生危機的合理認知和預防意識。

公共衛(wèi)生危機輕度(地區(qū))治理階段此時公共衛(wèi)生危機事件初現(xiàn)端倪，已經(jīng)出現(xiàn)有確診的感染者，擴散規(guī)模此時還局限于小范圍區(qū)域內(nèi)。相關(guān)監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)當及時上報決策部門，根據(jù)預案規(guī)定內(nèi)容，有秩序進行公共衛(wèi)生危機排查和防控工作，并及時向公眾公布相關(guān)公共衛(wèi)生危機信息，必要時可限制疑似公共衛(wèi)生危機區(qū)域的人員流動，防止公共衛(wèi)生危機擴散。醫(yī)療機構(gòu)對病患及時進行救治和隔離，并將公共衛(wèi)生危機樣本和臨床表現(xiàn)傳遞至相關(guān)科研機構(gòu)做進一步分析。媒體單位做好對公眾的公共衛(wèi)生危機防控宣傳，同時對不實信息及時辟謠。公眾配合政府部門的安排，有序預防不恐慌，有疑似病狀及時自我隔離并上報。

公共衛(wèi)生危機中度(國家)治理階段公共衛(wèi)生危機形式進一步惡化，擴散面積和感染人數(shù)呈現(xiàn)不可控型增長。政府應(yīng)當及時宣布國家進入緊急狀態(tài)，對公共衛(wèi)生危機影響嚴重區(qū)域?qū)嵭袘?zhàn)時管制，封鎖國境以防止公共衛(wèi)生危機蔓延至國外，緊急調(diào)配醫(yī)院、軍隊和交通等所有部門投入到公共衛(wèi)生危機治理之中。各公共衛(wèi)生危機相關(guān)者各司其職，服從政府部門統(tǒng)一調(diào)度，集合國家全部力量圍繞公共衛(wèi)生危機治理部署展開。組織國內(nèi)頂尖科研團隊聯(lián)合國際力量，共同攻關(guān)公共衛(wèi)生危機治病機理、公共衛(wèi)生危機治療方法和預防公共衛(wèi)生危機疫苗等重點科研內(nèi)容，同時，集中優(yōu)勢醫(yī)療力量援助公共衛(wèi)生危機嚴重地區(qū)，并加強疑似病患排查。

公共衛(wèi)生危機全球治理階段此時公共衛(wèi)生危機已經(jīng)在多個國家出現(xiàn)并傳播，各國政府在確認公共衛(wèi)生危機嚴重性后，及時進行管控，對各自國家內(nèi)的確診病患進行隔離救治，并大力排查潛在傳播者。必要時，多個國家圍繞世界衛(wèi)生組織成立合作交流平臺，匯集各國優(yōu)勢力量集中攻關(guān)公共衛(wèi)生危機治理，并及時發(fā)布治理進度相關(guān)信息。

綜合而言，每個響應(yīng)階段都會在前一階段的基礎(chǔ)上涉及更多的利益相關(guān)者，每個階段都是在公共衛(wèi)生危機發(fā)生區(qū)域的政府組織主導下進行利益相關(guān)者溝通和協(xié)調(diào)，統(tǒng)一調(diào)配各相關(guān)者職能進行公共衛(wèi)生危機治理，將利益相關(guān)者共同治理貫穿于公共衛(wèi)生危機治理的整個過程之中。一方面可以隨時洞悉各個利益相關(guān)者的利益訴求和與各相關(guān)者可能隱含的不確定因素，能夠以共同利益原則和協(xié)同治理原則匯集各個利益相關(guān)者的優(yōu)勢力量，首先化解社會層面因為相關(guān)者利益不協(xié)調(diào)而導致的利益沖突和執(zhí)行低效等問題，再逐步化解整體公共衛(wèi)生危機。[18]另一方面，還能夠?qū)崟r監(jiān)測和跟蹤各相關(guān)者實際利益訴求的變化并做好政策或資源上的支撐，以維護整體治理網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性和高效性。多元利益相關(guān)者的積極互動還能夠有效增強預防和恢復階段的防范和反饋機制，在公共衛(wèi)生危機風險出現(xiàn)之前就可以在衛(wèi)生健康和治理預案兩個方面增強公共衛(wèi)生危機的防控能力。讓整個網(wǎng)絡(luò)體系保持動態(tài)和開放，不各自為戰(zhàn)，積極根據(jù)現(xiàn)實條件的變化做好公共衛(wèi)生危機防控機制的調(diào)整和變革。