章 君

(重慶財經(jīng)職業(yè)學(xué)院， 重慶 402160)

以減稅降費為主旋律的稅收優(yōu)惠政策是治理脫貧的重要手段。稅收支持脫貧攻堅的作用機制在于，稅收是政府籌集財政收入的主要來源，為扶貧開發(fā)工作提供重要的資金保障和財政支持，實現(xiàn)“輸血”功能；稅收的再分配功能能夠防止貧富差距擴大，稅收的調(diào)控功能可以引導(dǎo)資源合理地向貧困地區(qū)聚集，實現(xiàn)“造血”功能。通過對稅收政策進行調(diào)整，實施一系列減免稅的優(yōu)惠政策和完善稅收服務(wù)，落實減稅降費政策，引導(dǎo)要素流向貧困地區(qū)，降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，促進產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶貧，實現(xiàn)精準扶貧。

一、 支持脫貧攻堅的稅收優(yōu)惠政策現(xiàn)狀

新版《支持脫貧攻堅稅收優(yōu)惠政策指引》涉及貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)、貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、普惠金融、老少邊窮地區(qū)發(fā)展、扶貧捐贈六大領(lǐng)域，共計110項推動脫貧攻堅的稅收優(yōu)惠政策。

(一)支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域

為破除我國貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)瓶頸，國家稅收方面出臺了4類15項優(yōu)惠政策，涵蓋農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)民住宅建設(shè)、農(nóng)村飲水工程建設(shè)等方面。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的優(yōu)惠政策主要是針對國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅“三免三減半”，對農(nóng)村電網(wǎng)維護費免征增值稅；農(nóng)田水利建設(shè)方面，對縣級及縣級以下小型水力發(fā)電單位可選擇適用簡易計稅辦法繳納增值稅，對水利設(shè)施及其管護用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅，農(nóng)田水利占用耕地不征收耕地占用稅，對國家重大水利工程建設(shè)基金免征城市維護建設(shè)稅；農(nóng)民住宅建設(shè)方面，針對農(nóng)村居民、困難居民群體新建住宅減免耕地占用稅；農(nóng)村飲水工程方面，涉及企業(yè)所得稅、增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、印花稅等減免。

上述15項稅收優(yōu)惠政策從立法層級或政策依據(jù)上看，大多是以財政部、稅務(wù)總局出臺的規(guī)范性文件予以規(guī)范，少數(shù)優(yōu)惠政策是通過企業(yè)所得稅法及其實施條例、新頒布的耕地占用稅法及暫行條例實施細則予以規(guī)范和明確；從發(fā)文時間上看，大多優(yōu)惠政策都是原來的老政策，只有少數(shù)如對農(nóng)村飲水工程方面的優(yōu)惠政策是2019年新出臺的，涉及到耕地占用稅優(yōu)惠政策主要是根據(jù)2019年耕地占用稅法的實施而對原有文件進行延續(xù)和小微幅度調(diào)整。

(二)推動涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域

在推動涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，《支持脫貧攻堅稅收優(yōu)惠政策指引》共梳理了5類41項稅收優(yōu)惠政策，助力稅收對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧方面的“造血”功能。在優(yōu)化土地資源配置方面，涵蓋土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、承包地的流轉(zhuǎn)、用于農(nóng)林牧漁方面的生產(chǎn)用地、農(nóng)村集體經(jīng)濟股份制改革和組織清產(chǎn)核資、集體資產(chǎn)收回、農(nóng)村土地房屋確權(quán)等優(yōu)惠政策；在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，主要包括農(nóng)產(chǎn)品的銷售、批發(fā)零售、進口、單一大宗農(nóng)產(chǎn)品的流通、農(nóng)產(chǎn)品進項稅額的抵扣、農(nóng)業(yè)服務(wù)、農(nóng)用機車等共16項優(yōu)惠政策；在支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展方面，包括“公司+農(nóng)戶”經(jīng)營模式的優(yōu)惠、農(nóng)民專業(yè)合作社方面的優(yōu)惠；在促進農(nóng)產(chǎn)品流通方面，涉及蔬菜、鮮活肉蛋產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)及農(nóng)貿(mào)市場用地、農(nóng)副產(chǎn)品收購等稅收優(yōu)惠；在促進農(nóng)業(yè)資源綜合利用方面，主要針對農(nóng)林剩余或廢棄原料再利用或回收生產(chǎn)等行為實施增值稅即征即退政策、所得稅減計收入或減免等優(yōu)惠政策。

我國是農(nóng)業(yè)大國，廣大貧困地區(qū)主要位居農(nóng)村，支持貧困地區(qū)立足資源稟賦發(fā)展涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)是擺脫貧困的重要一環(huán)。精準扶貧的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)扶貧，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是脫貧的根本，稅收政策的調(diào)整和實施對于精準扶貧具有十分重要的作用。從上述推動涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策看，主要涉及增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、印花稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、車輛購置稅、車輛購置稅的減免，涵蓋的稅種較多，但大多是從減免稅入手，形式較為單一。

(三)激發(fā)貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)活力領(lǐng)域

在激發(fā)貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)活力方面，《支持脫貧攻堅稅收優(yōu)惠政策指引》梳理了2類12項優(yōu)惠政策，主要包括對小微企業(yè)和重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)優(yōu)惠政策。其中針對小微企業(yè)方面的稅收優(yōu)惠包括對增值稅小規(guī)模納稅人銷售額限額內(nèi)免征增值稅、小型微利企業(yè)減免企業(yè)所得稅、增值稅小規(guī)模納稅人減免地方“六稅兩費”、小微企業(yè)免征政府性基金；對重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)方面，包括重點群體創(chuàng)業(yè)扣減增值稅、城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育費附加和個人所得稅，吸納重點群體就業(yè)扣減增值稅、城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育費附加和企業(yè)所得稅優(yōu)惠，支持殘疾人創(chuàng)業(yè)、安置殘疾人就業(yè)方面對企業(yè)和殘疾人雙方的稅收優(yōu)惠政策。

創(chuàng)業(yè)就業(yè)是最直接也是最有效的脫貧致富方式，通過稅收政策推動貧困戶、特殊群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)，用自己的雙手創(chuàng)造屬于自己的幸福生活，是脫貧致富的重要手段。針對激發(fā)貧困地區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)活力的稅收優(yōu)惠政策，從優(yōu)惠方式上看，有限額免征、直接減免、稅收扣減、即征即退、加計扣除等，方式靈活多樣；從政策享受范圍上看，通過上調(diào)小規(guī)模納稅人銷售限額標準、提高小微企業(yè)減免所得稅標準，擴大受益群體，提高政策普惠性；從享受條件上看，不少優(yōu)惠政策設(shè)定了較高的享受門檻，或是出現(xiàn)優(yōu)惠政策交叉和重疊，影響政策的執(zhí)行效果。

(四)推動普惠金融發(fā)展領(lǐng)域

在推動普惠金融發(fā)展領(lǐng)域，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策涵蓋銀行類金融機構(gòu)貸款稅收優(yōu)惠、小額貸款公司貸款稅收優(yōu)惠、融資擔(dān)保及再擔(dān)保業(yè)務(wù)稅收優(yōu)惠、農(nóng)牧業(yè)保險業(yè)務(wù)稅收優(yōu)惠四類，通過對貸款利息收入免征增值稅、貸款利息收入企業(yè)所得稅減計收入、貸款損失稅前扣除、簡易計稅等方式實現(xiàn)減免。

小微企業(yè)(特別是涉農(nóng)領(lǐng)域)融資難問題一直是近年來國家面臨的一個棘手問題。通過稅收政策大力發(fā)展普惠金融，增強金融對社會薄弱環(huán)節(jié)和弱勢困難群體的服務(wù)保障能力，是實現(xiàn)全面脫貧的重要支撐。針對普惠金融領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策主要是以農(nóng)戶和小微企業(yè)為重點對象，鼓勵各類金融企業(yè)加大對扶貧開發(fā)的金融支撐力度，是一種帶有特定公共利益傾向的政策性規(guī)制，具有激勵性和補償性功能。

(五)促進老少邊窮地區(qū)加快發(fā)展領(lǐng)域

為促進老少邊窮地區(qū)加快發(fā)展，《支持脫貧攻堅稅收優(yōu)惠政策指引》從支持欠發(fā)達地區(qū)和革命老區(qū)發(fā)展、支持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展和易地扶貧搬遷三個層面合計21項優(yōu)惠政策。其中支持欠發(fā)達地區(qū)和革命老區(qū)發(fā)展包括西部地區(qū)及贛州市鼓勵類產(chǎn)業(yè)可以享受15%稅率的所得稅優(yōu)惠；對長江上游、黃河中上游、東北、內(nèi)蒙地區(qū)天然林保護工程(二期)實施企業(yè)和單位免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；支持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展稅收優(yōu)惠主要針對新疆地區(qū)、青藏鐵路公司及其所屬單位的稅收優(yōu)惠；易地扶貧搬遷優(yōu)惠政策主要涉及易地扶貧搬遷貧困人口的有關(guān)收入、安置住房用地、建設(shè)土地等相關(guān)方面的稅收優(yōu)惠政策。

受歷史和自然因素影響，我國老少邊窮地區(qū)稅收負擔(dān)較重，形成越窮越摳，越摳越窮的惡性循環(huán)。從現(xiàn)有的促進老少邊窮地區(qū)發(fā)展的稅收政策看，政策覆蓋面較窄，主要針對新疆、西藏、東北、內(nèi)蒙等地區(qū)，而專門針對云南、廣西、貴州、甘肅、陜西等省份的優(yōu)惠政策偏少。在促進西部扶貧開發(fā)中以所得稅優(yōu)惠政策為主線，形式和方式較單一，享受稅收優(yōu)惠政策的門檻較高，政策優(yōu)惠力度欠佳。

(六)鼓勵社會力量加大扶貧捐贈領(lǐng)域

鼓勵社會力量加大扶貧捐贈的稅收優(yōu)惠政策具體包括：(1)企業(yè)通過公益性社會組織或政府部門的公益性捐贈，不超過企業(yè)年度會計利潤總額12%的部分準予稅前扣除，超過部分允許結(jié)轉(zhuǎn)以后3年內(nèi)在計算所得稅前扣除。(2)個人通過社會團體或國家機關(guān)的公益性捐贈，不超過個人申報的應(yīng)納稅所得額30%的部分準予扣除。(3)對境外捐贈人捐贈慈善物資免征進口環(huán)節(jié)的增值稅。(4)企業(yè)符合條件的扶貧捐贈所得(用于目標脫貧地區(qū)的扶貧捐贈)準予稅前據(jù)實扣除。

從鼓勵社會力量加大扶貧捐贈的稅收政策內(nèi)容上看，同以往的政策相比發(fā)生了較大變化。首先，企業(yè)的公益性捐贈支出超過年度會計利潤總額12%的部分，原來的政策是不允許扣除的，但財稅〔2018〕15號規(guī)定超過部分準予在以后三年內(nèi)扣除。其次，新增了扶貧捐贈的優(yōu)惠政策，明確企業(yè)用于832個國家扶貧開發(fā)工作重點縣、集中連片特困地區(qū)縣、建檔立卡貧困村(以下簡稱目標脫貧地區(qū))的扶貧捐贈支出，準予據(jù)實扣除；明確單位或個體工商戶對目標貧困地區(qū)進行扶貧貨物捐贈，免征增值稅?？梢?，國家通過加大對扶貧捐贈的優(yōu)惠力度，廣泛引導(dǎo)社會力量積極參與，對有效解決“兩不愁、三保障”、促進脫貧攻堅發(fā)揮了重要作用。

二、 支持脫貧攻堅的現(xiàn)行稅收政策存在的問題

到2020年按時打贏脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)進入了倒計時的關(guān)鍵階段，伴隨著稅收優(yōu)惠政策的不斷加碼，稅收優(yōu)惠政策在支持脫貧攻堅中的引導(dǎo)、鼓勵和激勵作用越來越重要。但是同全面建成小康社會的要求及目標，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略相比，現(xiàn)行的稅收政策和措施尚存在不足。

(一)脫貧攻堅問題復(fù)雜程度高

現(xiàn)行支持脫貧攻堅的稅收優(yōu)惠政策，在農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)以及涉農(nóng)資源綜合利用等方面做出重要貢獻，但鄉(xiāng)村特別是貧困地區(qū)的可流動生產(chǎn)要素單方向流向城市的趨勢尚未改進，城市發(fā)展、鄉(xiāng)村衰敗，城鄉(xiāng)二元差距加大，現(xiàn)有支持脫貧攻堅的稅收優(yōu)惠政策及制度設(shè)計對應(yīng)對要素單向流動問題缺乏系統(tǒng)性的對策?，F(xiàn)有稅收涉農(nóng)舉措沒有走出以“流轉(zhuǎn)”為核心的制度安排，忽視了產(chǎn)品或要素背后人的因素。貧困問題的復(fù)雜程度遠遠高于稅收政策調(diào)整所面臨問題的復(fù)雜程度，稅收支持脫貧攻堅的理論探索存在社會認知和偏差。由于國情及發(fā)展水平的差異，我國不能照搬西方國家稅收治理的經(jīng)驗，而應(yīng)結(jié)合國情和實情，形成系統(tǒng)的政策框架。

(二)稅制體系不完善

隨著營業(yè)稅改征增值稅的全面推開，營業(yè)稅退出歷史舞臺，以營業(yè)稅為代表的地方稅主體稅種缺失，地方政府財力不足，省級以下財政收支缺口加大，貧困地區(qū)政府籌集財政扶貧資金的難度增加；政策分布較為零散，缺乏系統(tǒng)性設(shè)計，力度不大且針對性不強，導(dǎo)致政策執(zhí)行的隨意性較強。從《支持脫貧攻堅稅收優(yōu)惠政策指引》中可以看出，大多數(shù)的稅收優(yōu)惠政策分散在促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)、軍轉(zhuǎn)干部、退役士兵、殘疾人創(chuàng)業(yè)就業(yè)、涉農(nóng)產(chǎn)品及服務(wù)、小微企業(yè)等稅收優(yōu)惠政策當(dāng)中，很多優(yōu)惠政策設(shè)置的門檻較高，限制性條件多，從而影響政策覆蓋面，真正享受到優(yōu)惠的納稅人較少。同時，稅收政策缺乏綱領(lǐng)性文件指引，涉及支持脫貧攻堅的稅收優(yōu)惠政策大多分布于稅收法規(guī)、稅務(wù)規(guī)章以及稅收規(guī)范性文件等多個層面的規(guī)定當(dāng)中，尚未形成一個系統(tǒng)的綱領(lǐng)性文件。稅收政策的精準性不夠，缺乏專門針對脫貧攻堅領(lǐng)域的優(yōu)惠政策體系。

(三)支持脫貧攻堅的稅收政策落地不夠，效果欠佳

(1)稅收征管對脫貧攻堅的指導(dǎo)作用不強。政府各部門之間的信息整合不夠，共享性不強，稅務(wù)部門的信息孤島現(xiàn)象依然存在。稅務(wù)機關(guān)運用“互聯(lián)網(wǎng)+人工智能”技術(shù)手段進行稅收分析和預(yù)測還處于初級階段，導(dǎo)致稅收數(shù)據(jù)對精準脫貧的支撐作用不夠明顯。(2)支持脫貧攻堅的稅收政策宣傳不夠。廣大貧困地區(qū)的農(nóng)民對稅收政策促進扶貧開發(fā)的認識不夠，理解不透，熱情不足，影響對稅收優(yōu)惠政策的運用。(3)支持脫貧攻堅的稅收政策減免效果不佳。雖然稅收優(yōu)惠政策涉及的稅種較多，但貧困地區(qū)普遍存在生態(tài)環(huán)境破壞，生產(chǎn)率低下，社會保障程度較弱等短板，嚴重制約精準扶貧工作的順利開展，稅收優(yōu)惠政策無法全面展開，僅在較小范圍內(nèi)開花結(jié)果，因而優(yōu)惠政策效果欠佳。

三、進一步支持脫貧攻堅的稅收優(yōu)惠政策建議

合理有效的稅收政策能夠充分引導(dǎo)社會資本、先進技術(shù)、高端人才等社會資源流向貧困地區(qū)，產(chǎn)生聚集效應(yīng)，推動貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和居民增收，最終消除貧困，促進鄉(xiāng)村振興，全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

(一)樹立以人民為中心的脫貧攻堅稅收政策新思維

以人民為中心的脫貧攻堅理念要求稅收政策以促進人的全面發(fā)展為第一要義，讓人力、物力、財力等資源更好地支持脫貧攻堅。(1)樹立以人民中心的理念，為稅收支持脫貧攻堅提供理論支撐。如對特定人才到貧困地區(qū)就業(yè)取得的收入及福利給予個人所得稅稅收優(yōu)惠；對貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村企業(yè)引進的各類技術(shù)人才發(fā)生的人力資本支出準予所得稅加計扣除；對企業(yè)援助鄉(xiāng)村扶貧工作人員扶貧工作期間的工資薪金全額免征個人所得稅；對企業(yè)給予貧困鄉(xiāng)村的直接捐贈支出準予稅前扣除等。(2)出臺有利于人才流向貧困地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策。貧困地區(qū)有了產(chǎn)業(yè)才能留住人才，在以人民為中心的脫貧攻堅稅收政策新思維下，稅收政策應(yīng)為資本下鄉(xiāng)創(chuàng)造適宜的土壤，為人才下鄉(xiāng)營造有利的環(huán)境氛圍。

(二)完善稅制體系和支持脫貧攻堅稅收政策的頂層設(shè)計

(1)加快完善地方體系，提高扶貧工作成效。根據(jù)黨的十八屆三中全會提出的“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”的要求，加快推進房地產(chǎn)稅收立法，推進環(huán)境保護稅和資源稅改革，構(gòu)建以房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅和資源稅為主體的地方稅體系，增加地方稅政管理權(quán)，建立稅收政策增強地方財力的長效機制，讓地方政府擁有充足的財政資金實施產(chǎn)業(yè)扶貧和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進精準扶貧順利實施。(2)根據(jù)現(xiàn)行的《支持脫貧攻堅稅收優(yōu)惠政策指引》，對數(shù)量眾多的分散于各類稅務(wù)規(guī)章和規(guī)范性文件中的支持脫貧攻堅的稅收政策進行調(diào)整、廢止和完善，降低優(yōu)惠政策的享受門檻，減少限制性條件，擴大政策覆蓋范圍，并根據(jù)新的需求予以補充，逐步形成以稅收法律、法規(guī)和規(guī)章為主導(dǎo)、稅收規(guī)范性文件為補充的支持脫貧攻堅的稅收政策體系。(3)做好支持脫貧攻堅稅收政策的頂層設(shè)計。充分考慮縱向、橫向產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的同步發(fā)展需求，發(fā)揮和動員社會各界力量積極投身脫貧攻堅的積極性和主觀能動性，通過制定綱領(lǐng)性的稅收指導(dǎo)性文件，為制定具體的脫貧攻堅稅收政策提供指導(dǎo)。

(三)支持脫貧攻堅的稅收政策執(zhí)行落地，確保實施效果

脫貧攻堅是一項長期性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性的工程，需要長效穩(wěn)定的稅收機制來協(xié)調(diào)和跟蹤。(1)深化“放管服”改革，強化稅務(wù)部門的稅收征管能力，強力主推脫貧攻堅。稅務(wù)、工商、銀行等部門加強數(shù)據(jù)共享，整合涉稅信息，切實利用涉稅數(shù)據(jù)為脫貧攻堅工作提供指導(dǎo)；各級稅務(wù)機關(guān)要充分運用互聯(lián)網(wǎng)思維和信息技術(shù)，深入挖掘涉稅數(shù)據(jù)背后蘊含的經(jīng)濟規(guī)律，為扶貧攻堅提供決策指導(dǎo)。(2)強化政策宣傳力度，構(gòu)建稅收政策宣傳大格局。地方政府、稅務(wù)部門和農(nóng)戶需加強合作和配合，加強對貧困地區(qū)和困難群體稅收優(yōu)惠政策的宣傳和培訓(xùn)，聘請專業(yè)人士對貧困地區(qū)的稅收優(yōu)惠進行精準設(shè)計，稅務(wù)部門通過制作通俗易懂的宣傳圖案或流程圖，將關(guān)于農(nóng)業(yè)合作社、易地搬遷、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、普惠金融等優(yōu)惠政策在貧困地區(qū)普及推廣。(3)進一步提高稅收政策參與精準扶貧的力度，增強實施效果。加大稅收政策改革創(chuàng)新力度，通過減免稅方式鼓勵社會資本和民間資本投入精準脫貧，加強與其他部門聯(lián)動，多渠道多角度支持精準扶貧工作，增強政策實施效果。