管 華， 余若凡

(1. 中國人民大學 教育學院， 北京 100872； 2. 中國政法大學 人權研究院， 北京 100088)

教師申訴制度是由《教師法》第39條明文規(guī)定的教師權益救濟手段，意在解決學校及行政部門因侵權行為或處理決定而同教師產(chǎn)生的行政糾紛和民事爭議，是《憲法》中規(guī)定并保障的公民申訴權在教育法律關系中的具體體現(xiàn)[1]?！督處煼ā纷允状晤C布以來已近30年，新形勢對教師權益保障提出了更高要求。而教師申訴制度在制度構建上停滯不前，實質上已經(jīng)成為教師權益保障路上的“絆腳石”。

學界對教師申訴制度的研究主要集中在兩個領域：一是教師申訴制度目前所存在的缺陷和問題，以及導致其未能實現(xiàn)立法者預期目的的原因。制度構建上程序性規(guī)范缺失，與外部性救濟途徑關系不明且銜接不暢，實踐上很難真正發(fā)揮作用，當事人往往最終仍需訴諸訴訟途徑[2]，已基本成為共識。二是教師申訴制度的完善路徑，一般均以行政復議制度為藍本，從爭議面向、受理條件、受理機關、處理程序、再救濟、選擇適用等幾個方面展開①。在邏輯上，制度存在缺陷不一定要進行完善，也可以選擇廢止，現(xiàn)有研究忽視了這一進路。

現(xiàn)有研究主要以教師申訴的制度完善為中心和重點，并未進一步考察教師申訴的制度屬性和現(xiàn)有其他救濟途徑及其與糾紛解決多元化之間的關系。因此，本文的基本安排：一是以具體法律規(guī)定缺位和其他救濟途徑受阻為切入點，指出教師申訴制度供給的不足與排他；二是從教師申訴的制度屬性和教師法律身份多元化的現(xiàn)狀出發(fā)，分析教師申訴制度完善所面臨的雙重困境；三是以行政復議和行政訴訟、人事爭議處理制度及勞動爭議處理制度為對象，分析已有的權利保障體系；四是提出結論，即《教師法》修訂應當刪除第39條，廢止教師申訴制度。

一、教師申訴制度供給的不足與排他

1. 教師申訴制度供給不足

《教師法》第39條中關于教師有權向教育行政部門提出申訴的規(guī)定，為教師申訴制度提供了核心法律依據(jù)。1995年國家教委發(fā)布的《關于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》②(以下簡稱《實施意見》)中的第八部分“關于教師申訴”提供了基本的程序性規(guī)范。地方立法上，僅有《北京市教師申訴辦法》及《蘇州市教師申訴辦法》兩部地方政府規(guī)章，且上述兩部規(guī)章在內(nèi)容上基本只是重復了《教師法》及《實施意見》。在規(guī)范構建上，教師申訴制度仍舊停留在較為簡陋的層面。盡管現(xiàn)有規(guī)定已經(jīng)明確教師申訴的對象和事由，但其缺乏具體制度依據(jù)和程序制度規(guī)范，導致難以實際運行和操作[3]。

有學者認為，《事業(yè)單位人事管理條例》和《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》也構成教師申訴制度的規(guī)范依據(jù)，并以此分析教師申訴與其他救濟途徑的銜接③。但事業(yè)單位工作人員申訴制度與教師申訴制度在各方面均存在明顯不同，該制度只適用于公立學校編制內(nèi)教師。第一，制度適用群體不同。教師申訴制度是立法者為保障教師這一專業(yè)人員群體權益而設置的，而事業(yè)單位工作人員申訴則指向事業(yè)單位工作人員群體，兩大申訴制度均具有較強的身份性特征。盡管在當前制度設計下，事業(yè)單位工作人員和教師這兩個群體間存在較大的交叉之處，但二者不可等同。事業(yè)單位中除公立學校等教育單位外，還包括科技、文化、衛(wèi)生等多類事業(yè)單位，并具有復雜的管理體系。而學校等教育機構中不僅包括公立學校，還包括民辦學校等民辦教育機構?？梢?，事業(yè)單位工作人員和教師這兩大群體僅是在公立學校教師這一具有代表性和規(guī)模性的群體中產(chǎn)生了重合。第二，規(guī)范依據(jù)不同。教師申訴制度由《教師法》明文規(guī)定，而事業(yè)單位工作人員申訴制度的規(guī)范依據(jù)來源于《事業(yè)單位人事管理條例》和《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》。第三，救濟程序不同。教師申訴制度規(guī)定可直接提起申訴，事業(yè)單位工作人員申訴制度則涉及復核、申訴、再申訴三個環(huán)節(jié)。第四，受理機關和管轄不同。教師申訴制度規(guī)定，對于學校的申訴由當?shù)亟逃姓鞴懿块T受理，對于行政機關的申訴向同級或上級地方人民政府提起。而事業(yè)單位工作人員申訴制度規(guī)定，申訴前的復核由原處理單位受理，申訴則因復核決定作出單位的不同而存在差異，這又涉及事業(yè)單位的管理體系。第五，受案范圍不同。教師申訴制度意在解決對教師合法權益和依《教師法》享有的權益的侵犯，而事業(yè)單位工作人員申訴制度只適用于涉及本人的人事處理決定。

2. 其他救濟途徑適用受阻

目前，《教師法》對于教師權益救濟只做了單一性規(guī)定，對于涉及教師權益的糾紛所能采取的救濟措施只明確教師申訴這一渠道。盡管《實施意見》規(guī)定了對于有關人身權、財產(chǎn)權或其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍的申訴，未做處理的可以使用行政訴訟及行政復議作為救濟手段，但《實施意見》作為原國家教委發(fā)布的一份規(guī)范性文件，其效力層級較低，難以成為適用依據(jù)。并且該條文內(nèi)容只是概括地規(guī)定了教師申訴后的救濟途徑，也不涉及三者之間的選擇適用關系。在實踐中，問題主要聚焦于教師與學校等教育機構、教師與教育等行政部門之間產(chǎn)生的行政糾紛。由于作為教師權益保障特別法的《教師法》中只規(guī)定了教師申訴作為救濟途徑，并未規(guī)定行政訴訟、行政復議或其他救濟手段，根據(jù)特別法優(yōu)先于一般法的原則，相較于《行政訴訟法》和《行政復議法》中規(guī)定的行政訴訟和行政復議制度，教師申訴在救濟適用上具有優(yōu)先和排斥效力。在實踐中，教師申訴制度很大程度上成為排斥行政復議、行政訴訟等救濟制度進入的封閉性救濟途徑[4]。而在公立學校編制內(nèi)教師這一群體中，原本可適用的人事爭議仲裁制度和事業(yè)單位工作人員申訴制度，由于其規(guī)范依據(jù)效力層級均低于《教師法》，因此也被教師申訴制度所排斥。

除排斥其他救濟途徑在教師權益行政糾紛中的適用外，教師申訴制度還具有在實踐中同信訪制度難以區(qū)分的問題。這種難以區(qū)分的現(xiàn)狀除肇因于教師申訴的規(guī)范內(nèi)容缺失外，還源于教師申訴的制度屬性和權利依據(jù)。教師申訴制度與信訪制度擁有相同的憲法依據(jù)，即現(xiàn)行《憲法》第41條中規(guī)定的公民享有的申訴權。在司法實踐認定上，教師申訴制度缺乏制度化的規(guī)范性要求，其受理部門和操作程序不明，情境性救濟④特征明顯，因此教師的申訴行為在實踐中缺乏被認定為教師申訴的規(guī)范基礎，導致其易被認定為信訪行為。在譚大榮再審申請和譚俊松再審申請兩案中，當事教師和管轄法院均徑行認定其申訴行為屬信訪性質⑤。此外，二者在處理機構上也易發(fā)生混同。例如，原國家教委辦公廳曾發(fā)布文件要求，“各級教育主管部門可以依托信訪機構”，辦理有關行政申訴案件⑥。一旦申訴行為被認定為信訪，則必須遵循國務院《信訪條例》的有關規(guī)定，在信訪程序中解決。而最高人民法院在其裁定中認為，信訪行為在原則上不宜被納入行政訴訟受案范圍⑦，則又阻斷了教師通過行政訴訟進行再救濟的途徑。

總而言之，教師申訴將教師權益糾紛的救濟過程限制在教師和相關行政部門之間的內(nèi)部救濟機制中，排斥了其他外部機制的介入，以及行政和司法監(jiān)督機制的再救濟。

二、教師申訴制度完善面臨雙重困境

1. 功能定位阻礙教師申訴制度完善

前文已述，教師申訴制度具有趨于封閉的制度屬性。事實上，其所表現(xiàn)出的這種特征不僅來源于現(xiàn)行規(guī)范體系的不完善和不周延，還同時來源于教師申訴制度作為法定申訴制度所具有的功能定位。我國現(xiàn)有的法定申訴制度⑧主要包括公務員申訴、教師申訴和學生申訴。計劃經(jīng)濟時代，教師一直被視為國家工作人員，參照公務員進行管理。在經(jīng)濟體制轉軌過程中，教師退出國家工作人員序列，并在《教師法》中被明確為專業(yè)技術人員。公立學校接受國家財政撥款，具有公益性，屬于事業(yè)單位性質，因此公立學校教師仍被視為具有準公務員或國家工作人員的性質，其與學校之間的關系多被視為內(nèi)部管理關系范疇。從這個角度來說，教師申訴與公務員申訴具有更高的制度同質性。

以目前完善程度較高的公務員申訴為例，由于《行政訴訟法》和《行政復議法》在受案范圍中明確排除了內(nèi)部行政行為，當公務員人事行政權利受到侵害時，該群體無法通過上述途徑尋求外部性救濟，因此在制度構建時引入申訴作為內(nèi)部救濟的核心途徑[5]。換言之，如果相關糾紛能夠適用行政訴訟與行政復議進行救濟，就不能適用行政申訴[6]。這實際上表明了目前我國法定申訴制度的功能定位，即主要用來解決特別權力關系下的行政糾紛。從某種意義上說，其屬于行政復議在內(nèi)部行政管理關系中的替代制度[7]。如果法定申訴實質上作為行政復議的替代制度而發(fā)揮功能，則應當不再允許提起行政復議[8]。從這個角度出發(fā)，法定申訴和行政復議制度在相同權益領域內(nèi)應屬于互相替代的關系。隨著特別權力關系理論已成為時代之棄兒[9]，法定申訴制度在權益救濟體系內(nèi)所應發(fā)揮的作用應當被重新考慮。而在其功能定位的影響下，教師申訴制度的完善路徑將與現(xiàn)已基本完善的行政復議制度發(fā)生重合，不僅喪失了申訴制度獨有的制度優(yōu)勢，還因重復的制度建設而進一步影響教師權益保障體系的協(xié)調性和統(tǒng)一性。

應當指出的是，加強公民申訴權在具體法律關系中的落實和保障，并不意味著應當在法律層面上明確規(guī)定申訴制度，而應在保證現(xiàn)有權益救濟系統(tǒng)正常、順暢運行的前提下，充分利用申訴制度受案范圍限制更小、受理機關權威性更強、權益救濟成本更小、申訴處理決定執(zhí)行更為迅速等優(yōu)點[10]，在學校內(nèi)部、事業(yè)單位內(nèi)部等領域，依托效力低于法律的規(guī)范依據(jù)建立申訴制度。這既提供了內(nèi)部救濟途徑，又不因適用順序優(yōu)先等因素排斥外部救濟制度的介入。

2. 教師法律身份多元化趨勢阻礙教師申訴制度完善

從計劃經(jīng)濟體制轉向市場經(jīng)濟體制的過程中，教育事業(yè)領域同時也在開展辦學體制改革，逐漸吸納社會資本進入辦學領域。2002年《民辦教育促進法》頒布后，明確了民辦學校與公辦學校的同等法律地位，自此，我國民辦教育事業(yè)進入全面發(fā)展時期，民辦學校等教育機構教師群體日益擴大，成為教師群體的重要組成部分[11]。在市場經(jīng)濟體制下，教育事業(yè)呈現(xiàn)出多學段、多類別的特點，不同教育階段的國家化程度具有顯著不同[12]。中共中央、國務院2011年頒布的《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中將承擔義務教育的事業(yè)單位劃入公益一類，將承擔高等教育的事業(yè)單位劃入公益二類。這事實上也昭示了國家對于不同階段、不同類別教師進行分類管理的趨勢。

總體而言，民辦學校教師與民辦學校間簽訂勞動合同，屬于民事關系，并不受特別權力關系影響，可以直接適用民事訴訟、勞動仲裁等外部性救濟途徑。公辦學校接受國家財政撥款，承擔公益事業(yè)，行使一定行政權力。其中，公立中小學與公立高校在公益性程度高低和辦學自主權大小方面又存在顯著不同，在教師身份上應當進行分類管理。

現(xiàn)行《教師法》的相關規(guī)定將教師定性為專業(yè)人員，但在法律屬性上教師群體已日趨多元化，公立學校與民辦學校教師處于截然不同的法律關系之中。教師群體權益保障的法律適用橫跨民事法、勞動法、行政法與教育法等領域，教師權益糾紛呈現(xiàn)出多元化趨勢。一種制度、一個路徑顯然無法覆蓋所有爭議事項，反而會造成救濟適用上的無端和封閉。從功能定位上講，糾紛解決機制應當保持自身特色，不應相互混淆或同質化[13]。具有高度混淆性和同質化特征的糾紛解決機制的設置有浪費立法資源之嫌。當現(xiàn)有糾紛解決制度資源已臻充足時，還必然導致制度運行的沖突與不自洽。因此，在教師群體處于多元法律關系中的現(xiàn)狀下，針對整個教師群體設置統(tǒng)一的救濟制度，其自身性質和功能自然難以分明，對于具體制度內(nèi)容的完善也會陷入僵局。在實際管理過程中，需要根據(jù)教育階段和學校所代表的公益性質程度，明確不同類別教師的不同法律身份，針對不同教師群體的不同法律身份明確相應的救濟渠道，建立多元化教師權益保障體系。

三、現(xiàn)有制度基本能夠發(fā)揮教師申訴制度的功能

根據(jù)《教師法》第39條的規(guī)定，教師可針對學校、其他教育機構，以及當?shù)厝嗣裾嘘P行政部門三類主體提起申訴，申訴事由包括學校或其他教育機構侵犯教師合法權益、有關行政部門侵犯教師依據(jù)《教師法》所享有的權益，以及對學校或其他教育機構做出的處理不服三類。按申訴對象分類，教師申訴具體可以分為兩大類：一是對學校等教育機構提出的申訴；二是對政府行政部門提出的申訴。其中，第二類申訴解決的是教師與當?shù)卣姓块T之間的行政糾紛，從功能定位看，其與行政復議實無差別，無法提供多樣化救濟[14]。第一類申訴解決的是教師與學校等其他教育機構之間的糾紛，具體事由包括兩種：第一種是侵犯教師合法權益；第二種是對處理決定不服。其中，第一種指向學校與公民之間的侵權糾紛，其中既包括人事爭議，也存在民事爭議。第二類指向學校在具體管理過程中和教師所產(chǎn)生的糾紛。定位在公立學校編制內(nèi)教師時，屬于人事爭議；定位在民辦學校和公立學校編制外教師時，屬于勞動爭議。在解決民事爭議時，教師申訴其實是行政裁決的一種形式；而解決人事爭議時，教師申訴屬于類似于公務員申訴的內(nèi)部救濟渠道[15]。

因此，教師申訴制度意在解決的教師權益糾紛，既包括行政爭議、人事爭議，又包括民事爭議。而目前對于行政爭議、人事爭議和民事爭議，已建立完善的爭議解決機制?，F(xiàn)有救濟制度主要包括行政救濟制度和其他救濟制度。前者包括行政復議和行政訴訟，后者包括勞動人事爭議處理制度和事業(yè)單位工作人員申訴制度。

1. 行政復議和行政訴訟

行政復議是由《行政復議法》規(guī)定的行政救濟措施，自1999年《行政復議法》頒布以來，已取得了相當?shù)某晒?，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。在受案范圍上，《行政復議法》第6條雖以列舉形式將納入行政復議范圍的情形一一明確，但也規(guī)定其他侵犯行政相對人合法權益的具體行政行為都在行政復議受案范圍之內(nèi)。也就是說，行政復議理論上能夠將所有由具體行政行為引發(fā)的行政糾紛納入處理范圍之內(nèi)。因此，行政復議制度可以作為教師和相關行政部門之間行政糾紛的外部性救濟途徑。同時，對于教師權益糾紛中涉及的其他行政糾紛，行政復議制度也同樣存在適用基礎。在受理機關上，行政復議受理機關通常為上級主管行政機關，不同于司法部門、信訪處理部門，以及具體行政行為作出部門，其集專業(yè)性和中立性為一身，在教師權益糾紛這個專業(yè)性較高的領域，具有其他糾紛解決部門所不具有的優(yōu)勢。在立法定位上，行政復議制度已逐漸轉型為行政爭議解決機制；在功能定位上，已明確將其作為解決行政爭議的主渠道[16]。出于對司法成本和大學自治的考慮，行政訴訟介入高等教育行政糾紛領域存在諸多難題和障礙，行政復議制度可以作為司法介入和高校自主辦學間的緩沖程序選擇，為教師權益救濟提供更具有可行性和操作性的選擇[17]。

行政訴訟是由《行政訴訟法》規(guī)定的訴訟救濟途徑，其作為終局救濟途徑，屬于教育法司法實施的重要形式。自改革開放以來，教育行政訴訟的救濟覆蓋范圍逐步擴大，教育司法已從拒斥轉為逐步接納[18]。根據(jù)《行政復議法》第5條的規(guī)定，當事人對于行政復議處理決定不服的，可以提起行政訴訟。因此，教師和相關行政部門之間的行政糾紛在適用行政復議后如未得到解決，可以繼續(xù)適用行政訴訟作為該權益糾紛的再救濟途徑。教育行政訴訟作為司法審判介入教育行政領域的典型體現(xiàn)，具有中立性和權威性的天然制度優(yōu)勢，有利于促進以權利為本位的教師權益保障體系形成。

2. 人事爭議處理制度和勞動爭議處理制度

人事爭議處理制度實際上已經(jīng)覆蓋了公立大中小學中的編制內(nèi)教師，而民辦學校教師可以受到勞動爭議處理制度的保障。人事爭議處理制度以《人事爭議處理規(guī)定》為規(guī)范依據(jù)，主要包括人事爭議調解和人事爭議仲裁，該項制度可適用于事業(yè)單位之工作人員與其單位之間因解除人事管理、履行聘用合同所產(chǎn)生的爭議，因此可以適用于公立學校與其編制內(nèi)教師因內(nèi)部管理關系而產(chǎn)生的人事爭議。勞動爭議處理制度以《勞動爭議調解仲裁法》為規(guī)范依據(jù)，主要包括勞動爭議調解和勞動爭議仲裁，該制度適用于簽訂勞動合同的雙方之間的爭議。民辦學校與其教師、公立學校與其編制外教師間均屬于勞動關系，因此可以適用勞動爭議處理制度加以解決。

應當指出的是，2009年后，有關部門已對勞動爭議處理和人事爭議處理進行整合管理，以《勞動人事仲裁辦案規(guī)則》為基本程序規(guī)則，實現(xiàn)勞動爭議處理機制和人事爭議處理機制的協(xié)同發(fā)展。因此，無論是公立學校教師所涉及的人事爭議還是民辦學校教師所涉及的勞動爭議均可在同一管理體制內(nèi)得到解決。目前，我國勞動人事爭議處理體系已全面建立，相關程序與政策法律體系均已基本形成，具有持續(xù)制度性解決大量勞動人事爭議的能力[19]。此外，對于仲裁裁決不服的當事人可向人民法院提起訴訟的規(guī)定，明確了訴訟作為人事爭議仲裁和勞動爭議仲裁的再救濟途徑，將訴訟救濟與仲裁救濟銜接起來。

3. 事業(yè)單位工作人員申訴制度

事業(yè)單位工作人員申訴制度以《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》為規(guī)范依據(jù)，該項制度主要用于解決事業(yè)單位之工作人員與其單位之間就涉及其本人的人事處理所產(chǎn)生的糾紛，且只適用于涉及考核結果和處分決定的人事處理。因此，該制度可適用于公立學校與其編制內(nèi)教師因內(nèi)部管理關系而產(chǎn)生的人事爭議。盡管事業(yè)單位人員申訴制度作為內(nèi)部性救濟未與其他外部性救濟途徑相接軌，但其程序性規(guī)范同教師申訴制度相比，較為完善。其明確規(guī)定了復核作為申訴的前置環(huán)節(jié)，再申訴作為申訴的救濟途徑。兩者已經(jīng)在實質上成為教師對于符合其受理條件的人事處理進行申訴的規(guī)范依據(jù)和制度途徑，并且其受案范圍同人事爭議處理受案范圍形成了互補。

4. 公務員申訴制度

公務員申訴制度是法定申訴制度的重要組成部分，是公務員人事行政權利救濟的核心途徑。2018年頒布的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》規(guī)定，“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位”，已制定的省級意見也大多明確了這一點⑨。但國家公職人員并非法律概念，從教師職業(yè)的公共性和實現(xiàn)教師職業(yè)的保障目的出發(fā)，將公辦中小學教師納入公務員序列具有合理性和必要性基礎[20]。若將公辦中小學教師明確為公務員，則公辦中小學與其教師間的人事爭議屬于公務員人事爭議，直接適用公務員申訴制度進行救濟即可。

總之，對于教師與有關行政機關間的行政糾紛，可以適用行政復議、行政訴訟作為救濟途徑。對于公立學校編制內(nèi)教師與學校間因內(nèi)部管理關系所發(fā)生的爭議，可以適用人事爭議處理機制作為救濟途徑。此外，公立學校編制內(nèi)教師對于涉及本人的考核結果、處分決定不服的，可以適用事業(yè)單位工作人員申訴制度進行救濟。對于民辦學校和公立學校編制外教師與學校間因管理關系所發(fā)生的爭議，可以適用勞動爭議處理機制作為救濟途徑。若明確公辦中小學教師公務員身份，則其直接適用公務員申訴機制進行人事爭議救濟。

四、教師申訴制度應廢止

第一，從實際效果出發(fā)，教師申訴在制度構建上尚且屬于起步階段，實效不顯，其權益救濟功能實質上已為人事爭議處理制度和信訪制度所代替。并且，其在受理機關、受理程序等重大程序性規(guī)范上的缺失，使得在行政、司法實踐中難以對教師申訴行為進行準確的認定，進而影響對于申訴結果的再救濟。

第二，從完善進路出發(fā)，教師申訴完善必然會以行政復議的現(xiàn)有制度設計和改革方向為藍本，實現(xiàn)作為行政復議替代制度的功能。出于節(jié)省立法資源和更好地銜接行政訴訟等救濟途徑的考慮，在教師權益行政糾紛中直接適用行政復議顯然是更為簡潔和高效的選擇，也呼應了行政復議制度行政爭議解決主渠道的定位。

第三，從申訴權保障出發(fā)，廢止在《教師法》層面上的教師申訴制度絕不代表廢止所有意義上的教師申訴。申訴制度作為內(nèi)部性救濟制度的重要組成部分，具有其自身特殊優(yōu)勢，能夠有效彌補其他行政糾紛解決制度所具有的缺陷。因此，廢除《教師法》意義上的教師申訴制度并不意味著申訴權在教師權益保障領域的排除，而是出于協(xié)調行政復議、行政訴訟、行政申訴三類制度關系的考慮，力圖構建運行順暢的教師權益糾紛解決體系。

第四，從適應教師法律身份多元化的趨勢出發(fā)，教師法律身份的多元化必然要求教師權益保障體系的同步多元化，以適應性質愈加復雜的教師權益糾紛。教師申訴制度作為教師法律身份較為統(tǒng)一和簡單時代的產(chǎn)物，已難以適應和滿足教師權益保障的時代需求，反而因規(guī)范體系不健全、制度屬性趨于封閉而客觀地排斥了其他具有充足制度資源的救濟途徑的介入。因此，廢除《教師法》意義上的教師申訴制度，滿足了構建多元化教師權益保障體系的需要。

目前，《教師法》修訂已進入關鍵時刻，十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃[21]及教育部2019年工作要點[22]均已將其列入。綜上所述，作為保護教師合法權益、確認教師法律地位核心規(guī)范的《教師法》，在修改時應當刪除原第39條中教師可以提出申訴的內(nèi)容，并明確規(guī)定“教師合法權益受到侵犯的，可以適用行政復議、行政訴訟、民事訴訟、勞動人事爭議處理，以及事業(yè)單位工作人員申訴和公務員申訴等制度”，以此打開原本趨于封閉的救濟渠道，適應教師法律身份趨于多元的現(xiàn)狀，充分利用資源充足的現(xiàn)有救濟體系，在法律層面上將上述途徑整合進入法定教師權益保障體系中，避免制度資源的閑置和冗余，構建多元化教師權益保障體系。

注 釋：

① 參見：魚 霞,申素平,張瑞芳.教師申訴制度研究[J].教師教育研究,2005(3):57-62；湛中樂.論我國高等學校教師申訴制度的完善[J].中國教育法制評論,2008(00):105-134；施彥軍,姚植興.權利本位視域下高校教師申訴救濟制度的法律屬性、問題及對策——基于現(xiàn)行教育法律規(guī)范文本的分析與思考[J].教育探索,2016(4):128-135.

② 該規(guī)范性文件現(xiàn)行有效。

③ 參見：解立軍.教師申訴制度的法律分析[J].中小學管理,2015(9):36-38；解立軍.教師申訴制度與其他救濟制度的關系[J].中小學管理,2015(10):37-39.

④ 情境性救濟是指相對缺乏規(guī)范、充滿隨意性的救濟；與之相對的是規(guī)范性救濟，主要以選擇救濟時是否以規(guī)范性、程序性和確定性為基本考慮因素為劃分標準。參見：耿寶建.行政糾紛解決的路徑選擇[M].北京:法律出版社,2013:79.

⑤ 參見：最高人民法院(2018)最高法行申1983號行政裁定書；最高人民法院(2018)最高法行申1986號行政裁定書。

⑥ 參見：《國家教委辦公廳關于印發(fā)〈關于開展加強教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見〉的通知》，教策廳〔1995〕14號，1995年8月28日發(fā)布。

⑦ 參見：最高人民法院(2017)最高法行申682號行政裁定書。

⑧ 法定申訴制度是指具有憲法之外的制定法上依據(jù)的申訴，與之相對的即為非法定申訴。參見：耿寶建.行政糾紛解決的路徑選擇[M].北京:法律出版社,2013:109.

⑨ 參見：http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2018n/2018_zt03/，2020年3月30日訪問。