湛中樂(lè)， 靳瀾濤

(1. 北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871； 2. 石河子大學(xué) 政法學(xué)院， 新疆 石河子 832003)

一、引 言

近年來(lái)，蘭州高校女教師患癌被開(kāi)除事件、湖南大學(xué)教師解聘案、安徽六安教師集體討薪事件、山東日照教師因懲戒學(xué)生被列入信用黑名單事件等頻頻引起社會(huì)公眾關(guān)注，這些事件或者案件盡管都是個(gè)案，但由此反映出的教師權(quán)益保障不力問(wèn)題是普遍而深刻的[1]。作為基礎(chǔ)性、專(zhuān)門(mén)性的權(quán)利救濟(jì)制度，教師申訴在這些糾紛解決過(guò)程中發(fā)力甚微，經(jīng)由申訴再提起復(fù)議或訴訟，甚至回歸信訪(fǎng)的情況并不少見(jiàn)，使得前者的制度功效在許多個(gè)案處理中呈現(xiàn)“虛化”傾向。同時(shí)，作為教師申訴制度的主要規(guī)范依據(jù)，《教師法》于2019年步入立法修訂進(jìn)程，在諸多立法動(dòng)因及相應(yīng)建議的討論中，教師申訴制度因其制度規(guī)則的粗疏和實(shí)踐運(yùn)行的偏差受到了理論界的高度重視，被視為法律修訂中需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題[2]。

我們要審慎地反思，教師申訴制度的實(shí)踐運(yùn)行為何距離立法目的之達(dá)成尚有較大差距，這不僅涉及此項(xiàng)制度的功能定位和價(jià)值導(dǎo)向等宏觀(guān)命題，而且關(guān)系到具體的制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)則等微觀(guān)議題。我們需要運(yùn)用歷時(shí)性和動(dòng)態(tài)性的研究視角，考察制度的歷史演進(jìn)和現(xiàn)實(shí)運(yùn)作及其對(duì)教育治理所產(chǎn)生的系統(tǒng)性影響，從而為未來(lái)的制度變革尋求某些認(rèn)識(shí)論和方法論的依循。

二、教師申訴制度的創(chuàng)設(shè)、內(nèi)容和價(jià)值

教師申訴制度的形成和發(fā)展有著深刻的社會(huì)背景和時(shí)代意義，早已嵌入從教育管理邁向教育治理的話(huà)語(yǔ)體系變遷之中。盡管此項(xiàng)制度的實(shí)效性并不盡如人意，但作為教師權(quán)利救濟(jì)的基礎(chǔ)性、專(zhuān)門(mén)性、便利性措施，教師申訴制度的創(chuàng)設(shè)與運(yùn)行對(duì)于教師權(quán)益保障的目標(biāo)宣示和涉教矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)化解還是發(fā)揮了一定的作用。

1. 教師申訴制度的成型過(guò)程

任何制度都必然經(jīng)歷產(chǎn)生、發(fā)展和完善的過(guò)程，教師申訴制度也不例外。教師向?qū)W校及其主管部門(mén)提出維權(quán)訴求的社會(huì)實(shí)踐由來(lái)已久，但成型的法律制度直到1993年《教師法》出臺(tái)才得以正式落實(shí)。該法第39條從總體上規(guī)定了教師申訴的主要事由、受理機(jī)構(gòu)、處理時(shí)限等，并經(jīng)該法實(shí)施意見(jiàn)的細(xì)化，初步確立了教師權(quán)利救濟(jì)的基本方式。事實(shí)上，早在20世紀(jì)50年代，申訴作為教師維權(quán)手段已經(jīng)初見(jiàn)端倪。教育部于1953年曾明確教師作為國(guó)家工作人員的身份定位，而隨后出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》將申訴作為行政處分的救濟(jì)方式，盡管并未囊括其他教育行政行為，該規(guī)定仍為作為國(guó)家工作人員的教師提供了特定事由的申訴權(quán)，這可以視為我國(guó)教師申訴制度的雛形。

20世紀(jì)80年代以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革所帶來(lái)的權(quán)利訴求多元化，我國(guó)在教師職務(wù)聘任、人事管理，尤其是薪資待遇方面暴露出不少短板，《教師法》出臺(tái)的主要?jiǎng)右蚓褪腔貞?yīng)“保障教師權(quán)益”的社會(huì)期盼[3]。為此，該法不僅突出了上述立法宗旨，采用列舉的方式規(guī)定了教育教學(xué)、指導(dǎo)評(píng)價(jià)等六項(xiàng)教師權(quán)利，而且通過(guò)教師申訴制度的確立來(lái)維護(hù)實(shí)體權(quán)益，并在法律責(zé)任章節(jié)中對(duì)教師申訴的免受報(bào)復(fù)也作出了安排，此項(xiàng)制度由此走向定型化和規(guī)范化。

此后，關(guān)于教師申訴的部門(mén)規(guī)章醞釀多年卻遲遲未能出臺(tái)[4]，但教育部在關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的部門(mén)規(guī)章或規(guī)范性文件中進(jìn)一步明確了幾類(lèi)常見(jiàn)的教師申訴事項(xiàng)，涉及績(jī)效考核結(jié)果、資格注冊(cè)結(jié)果、師德失范處理決定及其他處分決定等(說(shuō)見(jiàn)表1)。雖然這些內(nèi)容較為零散且屬于不完全歸納，并未充分揭示教師申訴受案范圍的廣泛性，不過(guò)對(duì)于部分典型爭(zhēng)議訴諸申訴渠道解決還是起到了一定的推動(dòng)作用。同時(shí)，許多地方法規(guī)規(guī)章及學(xué)校章程也對(duì)教師的申訴權(quán)利作出了明確規(guī)定。

表1 關(guān)于教師申訴制度的部分規(guī)范

2. 教師申訴制度的主體規(guī)則

教師申訴，從名稱(chēng)就可以看出，其適用于教師而非行政人員或教輔人員，后者的權(quán)利保護(hù)同樣重要，但不必訴諸教師申訴制度。同時(shí)，《教師法》作為教師行業(yè)的“龍頭法”，它所正式確立的教師申訴制度還普遍適用于各個(gè)學(xué)段或單位的教師，包括公立學(xué)校、私立學(xué)校及中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的教師均享有提起申訴的權(quán)利。這些學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)固然存有差異，意味著國(guó)家的干預(yù)程度有所不同，但并不影響教師職業(yè)的公共性色彩，他們同樣可以通過(guò)申訴來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。當(dāng)然，就現(xiàn)實(shí)而言，民辦學(xué)校教師的權(quán)利保障往往受制于《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等法律法規(guī)，多數(shù)糾紛訴諸仲裁、訴訟等渠道解決，申訴手段的運(yùn)用比例相對(duì)有限。

在教師申訴法律關(guān)系中，與申訴人相對(duì)的另一方就是被申訴人，亦即學(xué)校、教育機(jī)構(gòu)或者行政機(jī)關(guān)。略有不同的是，若被申訴人為行政機(jī)關(guān)，則申訴處理機(jī)構(gòu)既可以是同級(jí)政府，也可以是上一級(jí)政府有關(guān)部門(mén)，這在形式上類(lèi)似于行政復(fù)議。同時(shí)，《關(guān)于〈教師法〉若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》(以下有的地方簡(jiǎn)稱(chēng)為《〈教師法〉實(shí)施意見(jiàn)》)還確立了屬地管理為主的原則及管轄權(quán)異議的處理辦法，并通過(guò)審查義務(wù)的明確和處理時(shí)限的規(guī)定來(lái)確保申訴處理機(jī)構(gòu)依法履職。在申訴決定類(lèi)型方面，上述實(shí)施意見(jiàn)借鑒了《行政復(fù)議法》第28條的立法經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置了維持、變更、撤銷(xiāo)、責(zé)令重做等四種決定形式，并在后續(xù)救濟(jì)機(jī)制中提供了復(fù)核、復(fù)議，或者訴訟等多種選擇。這些內(nèi)容初步構(gòu)建了教師申訴制度的主體框架，也是當(dāng)前教師申訴制度運(yùn)行過(guò)程的主要規(guī)范。

3. 教師申訴制度的社會(huì)價(jià)值

對(duì)于教師申訴的制度設(shè)計(jì)及其意義的理解，應(yīng)當(dāng)置于特定的歷史和社會(huì)語(yǔ)境中。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育治理中的權(quán)利保障更多地是以學(xué)生(受教育者)為話(huà)語(yǔ)主體，教師權(quán)益則往往被淡化甚或被忽視，作為權(quán)利救濟(jì)途徑的教育申訴制度在師生群體間的運(yùn)用上也呈現(xiàn)出不均衡的局面。眾所周知，《教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等法律規(guī)范，不僅明確將教育申訴作為受教育者的權(quán)利予以規(guī)定，而且將教職員工預(yù)設(shè)為潛在的侵權(quán)主體之一，加劇了現(xiàn)實(shí)中教師管理的權(quán)力操控色彩。出臺(tái)于20世紀(jì)90年代的《教師法》首次通過(guò)第39條的規(guī)定正式創(chuàng)設(shè)了教師申訴制度，這與《教師法》關(guān)于教師權(quán)益保障的立法目的是相吻合的。同時(shí)，對(duì)比其他行業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的立法，如執(zhí)業(yè)醫(yī)師、律師、警察等，這些行業(yè)的基本法律多為業(yè)務(wù)管理要求而鮮見(jiàn)專(zhuān)門(mén)的申訴或類(lèi)似的制度設(shè)計(jì)，而《教師法》對(duì)于教師申訴的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定則體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)教師群體權(quán)益保障的高度重視。簡(jiǎn)言之，教師申訴制度的創(chuàng)設(shè)不僅宣示了尊師重教的立場(chǎng)和價(jià)值，而且為其權(quán)利救濟(jì)提供了制度化、專(zhuān)門(mén)化的實(shí)踐路徑，這是教育立法的重要成果。

三、教師申訴制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行及困境

無(wú)論從創(chuàng)設(shè)目的還是從主體規(guī)則來(lái)看，教師申訴制度的核心都在于保障教師權(quán)益。然而，近年來(lái)，實(shí)踐層面的實(shí)效性不彰及理論層面的質(zhì)疑聲不斷，也說(shuō)明教師申訴制度還不夠成熟和完善。毋庸置疑，受行政權(quán)力主導(dǎo)的高強(qiáng)度影響，教師申訴制度的程序性、中立性、專(zhuān)業(yè)性難以得到有效保障，且與復(fù)議、訴訟的關(guān)系不甚清晰，不利于定紛止?fàn)幒蜋?quán)利救濟(jì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，由此就造成了制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境。

1. 申訴程序規(guī)則的粗疏制約其執(zhí)行力

相較于復(fù)議或訴訟，申訴是針對(duì)教師的法定、專(zhuān)門(mén)、基礎(chǔ)的救濟(jì)方式，但這種法定性?xún)H僅停留于制度依據(jù)及較為粗疏的主體框架，難以為維權(quán)活動(dòng)提供更為細(xì)致的執(zhí)行性規(guī)范。教育部相關(guān)司局的實(shí)務(wù)工作人員在研究成果中曾坦言，從多年來(lái)的實(shí)踐看，教師申訴制度法律規(guī)定較為原則寬泛，可操作性不強(qiáng)[5]。

眾所周知，《教師法》涉及教師申訴制度的內(nèi)容僅有第36、39條，申訴處理機(jī)構(gòu)固然為政府及其教育行政部門(mén)，但具體由哪個(gè)機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)受理及其處理程序則不甚清晰。盡管《〈教師法〉實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)管轄、受理、程序等內(nèi)容作出了簡(jiǎn)要的說(shuō)明，但教師申訴制度依然存在著許多重要制度規(guī)范的缺失，如說(shuō)明理由、回避、聽(tīng)證等程序性制度暫付闕如；教師申訴決定的種類(lèi)及其適用條件也不甚健全，尤其是申請(qǐng)、受理、審查、決定等處理過(guò)程缺乏明確規(guī)定。例如，在“湖南大學(xué)兩副教授被學(xué)校解聘”事件中，涉事教師曾向教育部提交了申訴材料，但掛號(hào)信寄出后的兩個(gè)月里并無(wú)回音，他們既無(wú)法知悉處理過(guò)程，也難以針對(duì)性地訴諸后續(xù)救濟(jì)手段，這顯然不利于教師維權(quán)和監(jiān)督[6]。

再如，據(jù)筆者了解，2020年1月，西部某省Q縣教師陳某曾以當(dāng)?shù)卣疄楸簧暝V人向省政府提交了申訴申請(qǐng)書(shū)，反映了中小學(xué)教師工資收入遠(yuǎn)低于本地公務(wù)員平均水平等問(wèn)題[7]。姑且不論案件事實(shí)、被申訴人的適格性，以及法律的解釋和適用，該案僅僅在程序性處理上就呈現(xiàn)出不少漏洞：首先，省政府在移送管轄后，由Q縣教育局擔(dān)任申訴處理機(jī)構(gòu)有違程序正義理念；其次，縣教育局于3月5日作出了《信訪(fǎng)事項(xiàng)處理意見(jiàn)書(shū)》(Q縣教信〔2020〕11號(hào))而非申訴處理決定書(shū)，顯然將申訴與信訪(fǎng)相混淆，其處理意見(jiàn)也不具有相應(yīng)的法律意義；最后，整個(gè)申訴處理過(guò)程耗時(shí)兩個(gè)多月，與行政復(fù)議的法定審查期限相差無(wú)幾，并未體現(xiàn)出申訴措施的便利性。這些問(wèn)題的出現(xiàn)固然源于法律規(guī)則的執(zhí)行不力，但與相關(guān)程序性規(guī)定的粗疏也不無(wú)關(guān)系，尤其相較于復(fù)議、訴訟而言，教師申訴作為專(zhuān)門(mén)救濟(jì)制度的操作性規(guī)范是極為薄弱的，這給教師的維權(quán)行動(dòng)帶來(lái)不可避免的障礙。

2. 申訴機(jī)構(gòu)公正性不足削弱其公信力

我國(guó)《教師法》對(duì)教師申訴處理機(jī)構(gòu)的規(guī)定極為模糊，所謂的“教育行政部門(mén)”和“同級(jí)政府或者上一級(jí)政府有關(guān)部門(mén)”的表述并未清晰地指示具體的受理機(jī)構(gòu)及其權(quán)力和職責(zé)。實(shí)踐中，一般由教育行政部門(mén)內(nèi)部的法制、人事、督查等機(jī)構(gòu)單獨(dú)或聯(lián)合受理[8]。眾所周知，這些機(jī)構(gòu)與學(xué)校、教育機(jī)構(gòu)或者實(shí)施教育行政管理的有關(guān)單位之間保持著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)聯(lián)。它們?cè)谔幚斫逃暝V時(shí)往往會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地形成某種傾向性，面臨著較為強(qiáng)烈的公正性質(zhì)疑，這是我國(guó)教師申訴制度的痼疾。從實(shí)踐來(lái)看，申訴制度的獨(dú)立性和中立性確實(shí)并不夠，維持比例極高，申訴后繼續(xù)尋求復(fù)議、訴訟等其他救濟(jì)手段的并不在少數(shù)，有的案件甚至還回歸信訪(fǎng)途徑，導(dǎo)致申訴的應(yīng)有功能遠(yuǎn)未發(fā)揮出來(lái)。

同時(shí)，教師的教育活動(dòng)涉及受教育者智識(shí)和倫理的內(nèi)化培養(yǎng)，因此對(duì)教師的日常管理活動(dòng)具有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和特殊性，如職稱(chēng)評(píng)審、崗位聘任、教學(xué)科研、民主管理、獎(jiǎng)懲考核、福利待遇等。從尊重教育自身內(nèi)在規(guī)律和教育職業(yè)專(zhuān)業(yè)性的角度出發(fā)，立法者、司法者及教育行政管理者并非教育專(zhuān)家，他們對(duì)許多專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)，如職稱(chēng)評(píng)定、科研考核、民主參與等問(wèn)題的判斷能力相對(duì)有限，單純由教育行政部門(mén)下屬的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)(科室)來(lái)處理教師申訴案件具有難以避免的認(rèn)知短板，進(jìn)而會(huì)影響處理結(jié)果的科學(xué)性和公信力。

3. 申訴處理結(jié)果的模糊影響其約束力

《教師法》沒(méi)有規(guī)定申訴處理結(jié)果的種類(lèi)及其適用條件，其實(shí)施意見(jiàn)在借鑒《行政復(fù)議法》第28條的基礎(chǔ)上，設(shè)置了維持、變更、撤銷(xiāo)、責(zé)令重做等四種申訴決定形式，并適用于“不同情況”。這固然從形式上作出了類(lèi)型化的形態(tài)劃分，但仔細(xì)來(lái)看，申訴決定的種類(lèi)、適用條件及效力等都存在不少漏洞。

一方面，上述四種申訴決定種類(lèi)并不周延[9]。首先，撤銷(xiāo)決定沒(méi)有區(qū)分全部撤銷(xiāo)和部分撤銷(xiāo)，難免出現(xiàn)部分合法的申訴決定被全部撤銷(xiāo)的情形，容易使被申訴人在二次處理時(shí)顧慮重重。其次，“責(zé)令重做”并不適宜作為獨(dú)立的申訴決定類(lèi)型。就邏輯關(guān)系而言，責(zé)令重做的前提在于否定或部分否定原申訴處理決定，需要與撤銷(xiāo)(部分撤銷(xiāo))決定“捆綁”適用。例如，在行政訴訟中，責(zé)令重做的判決就依附于撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)判決，作為后者的補(bǔ)充措施(《行政訴訟法》第70條)。最后，行政訴訟中原有的“維持判決”一度備受批評(píng)，教師申訴在參考該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的同時(shí)，也面臨著“未能有效回應(yīng)當(dāng)事人訴求”“袒護(hù)被申訴人”等質(zhì)疑。從理論上看，維持決定意味著申訴處理機(jī)構(gòu)與被申訴人作出了幾近相同的事實(shí)判斷和法律處理，它們?cè)趶?fù)議或再申訴中都應(yīng)作為被審查對(duì)象且宜并案處理(《行政訴訟法》第26條在被告資格的認(rèn)定上，對(duì)于作出維持決定的復(fù)議機(jī)關(guān)就采取了“共同被告”的理念)，這種情形顯然并不符合《教師法》及其實(shí)施意見(jiàn)關(guān)于申訴后續(xù)救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)。

另一方面，關(guān)于申訴處理決定所對(duì)應(yīng)的“不同情況”缺乏具體規(guī)定，且它的實(shí)際效力也難以得到切實(shí)保障。在《〈教師法〉實(shí)施意見(jiàn)》中，教師申訴決定的種類(lèi)設(shè)定固然參考了《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的類(lèi)型化立法經(jīng)驗(yàn)，但具體的適用條件卻暫付闕如，只是留下了“根據(jù)不同情況(處理)”的模糊規(guī)定，使得申訴處理機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)行使既無(wú)適當(dāng)?shù)南拗埔矡o(wú)必要的保障。此外，相較于申訴處理決定種類(lèi)及其適用情形的粗疏，申訴處理決定效力的模糊性進(jìn)一步削弱了它的約束力。執(zhí)行期限、強(qiáng)制執(zhí)行措施，以及相關(guān)法律責(zé)任的缺位造成申訴決定在很大程度上只具有形式意義，教師仍然處于弱勢(shì)地位。在實(shí)踐中，若學(xué)校拒絕履行或遲延履行申訴決定的內(nèi)容，教師只能另行提起復(fù)議或訴訟，使得申訴結(jié)果往往流于形式。

四、教師申訴制度變革的基本目標(biāo)及路徑

教師申訴制度在涉教糾紛多元化解決機(jī)制中具有基礎(chǔ)性地位，這是由其應(yīng)當(dāng)具備的開(kāi)放靈活的受案范圍、相對(duì)專(zhuān)業(yè)的審查模式、高效便捷的處理過(guò)程等優(yōu)勢(shì)所決定的，而未來(lái)的制度變革旨在充分激發(fā)這些優(yōu)勢(shì)，使應(yīng)然層面的功能定位、制度優(yōu)勢(shì)與實(shí)然層面的規(guī)則設(shè)計(jì)相稱(chēng)。為此，有必要從法律規(guī)則體系化、受理機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)化、申訴程序規(guī)范化、處理決定類(lèi)型化、處理效力明確化等幾個(gè)方面予以完善，并加強(qiáng)教師申訴與其他救濟(jì)渠道的銜接，更加高效地回應(yīng)教師權(quán)益保障的緊迫需要。

1. 發(fā)揮申訴在糾紛解決中的基礎(chǔ)性作用

鑒于教育行政爭(zhēng)議的專(zhuān)業(yè)性、權(quán)利救濟(jì)需求的多元性，以及復(fù)議、訴訟等方式的受案范圍相對(duì)有限，教師申訴制度有其存在的必要性和重要性。筆者承認(rèn)，在教師申訴中，若以行政機(jī)關(guān)作為被申訴人，則在外觀(guān)上與行政復(fù)議有相似之處；同時(shí)，若以學(xué)校為被申訴人，后續(xù)的行政復(fù)議的審查對(duì)象往往在校外申訴決定和學(xué)校的處理決定或其他侵權(quán)行為之間拿捏不準(zhǔn)。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，校外申訴和行政復(fù)議不排除存在整合的可能性。但就目前而言，在行政復(fù)議受理范圍和審查強(qiáng)度相對(duì)有限的情況下，若將二者合并，則在很大程度上壓縮許多涉教糾紛通過(guò)制度化渠道來(lái)解決的空間。這也從反面印證了教師申訴在教師權(quán)益保護(hù)體系中的基礎(chǔ)性和重要性。

一方面，關(guān)于教師與學(xué)校之間的糾紛，無(wú)論是否局限于《教師法》所規(guī)定的權(quán)利清單，只要實(shí)際影響教師的權(quán)利義務(wù)，均可以通過(guò)申訴渠道予以救濟(jì)。這就使得它在受理范圍上自然大于行政復(fù)議或訴訟。

具體而言，教師申訴的事由不僅包括針對(duì)教師個(gè)人的處理決定，如解聘決定或處分決定等，類(lèi)似于行政復(fù)議或訴訟所受理的“具體行政行為”，而且包括其他“侵犯教師合法權(quán)益的行為”。實(shí)踐中，通過(guò)內(nèi)部規(guī)則的方式或者其他侵權(quán)行為(非處理行為或非行政措施)影響教師權(quán)益的情況屢見(jiàn)不鮮，如職稱(chēng)評(píng)定(王曉華訴華中科技大學(xué)案)、檔案管理(于翠平等訴懷仁縣人民政府案)、工資發(fā)放(吳培國(guó)訴寧波大榭開(kāi)發(fā)區(qū)文教衛(wèi)生局案)等，這些糾紛通過(guò)復(fù)議或訴訟渠道來(lái)解決尚有一定困難。相反，在教師申訴法律規(guī)定中，關(guān)于“侵犯其合法權(quán)益”的模糊化事由表述將正式處理決定之外的許多侵權(quán)行為也囊括其中,這是申訴相較于復(fù)議、訴訟的優(yōu)勢(shì)所在。正如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的部分學(xué)者所言，申訴標(biāo)的(事由)的開(kāi)放性和靈活性恰恰是申訴制度的特色[10]。

另一方面，不同權(quán)利救濟(jì)方式的功能和優(yōu)勢(shì)各有不同，彼此之間相互依存且不可或缺，對(duì)于教師申訴的功能定位及其特殊優(yōu)勢(shì)的認(rèn)識(shí)，必須置于多元化糾紛解決機(jī)制的整體框架中才能得到更為全面、客觀(guān)、科學(xué)的理解。相較而言，學(xué)校與教師之間的許多糾紛具有專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性，乃至學(xué)術(shù)性等特殊之處，行政復(fù)議或訴訟面臨受案難和審理難的雙重困境。教育仲裁固然具有專(zhuān)業(yè)評(píng)判上的優(yōu)勢(shì)，但在我國(guó)僅限于天津等少數(shù)地方針對(duì)特定爭(zhēng)議(如教育考試、招生錄取)作出的試點(diǎn)，并無(wú)普遍適用的規(guī)范依據(jù)和制度體系。同時(shí)，具有明確法律依據(jù)的人事?tīng)?zhēng)議仲裁也僅限于辭職、辭退和聘用糾紛，顯然只能解決一小部分案件，既難以囊括其他人事處理行為，也不包括更為廣泛的侵權(quán)活動(dòng)。從應(yīng)然層面來(lái)看，教師申訴具有受案范圍開(kāi)放、專(zhuān)業(yè)程度較強(qiáng)、處理過(guò)程便捷等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，奠定了它在救濟(jì)體系中的基礎(chǔ)性地位，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)制度完善的認(rèn)識(shí)論前提。

進(jìn)言之，教師申訴制度的確立有其深刻的歷史淵源和社會(huì)背景，體現(xiàn)了立法者對(duì)教師權(quán)益保障的特殊關(guān)懷。這一立法成果在涉教糾紛與日俱增的今天更加值得珍惜尊重，而不是加以改變動(dòng)搖。實(shí)踐層面的實(shí)效性不彰，以及理論層面質(zhì)疑聲不斷,很大程度上源于許多具體的規(guī)則設(shè)計(jì)與制度功能定位、目標(biāo)并不相稱(chēng)，而非制度本身存續(xù)的正當(dāng)性不足。為了進(jìn)一步明確教師提起申訴的權(quán)利，強(qiáng)化《教師法》不同章節(jié)之間的銜接性，可以考慮在《教師法》第2章第7條的“教師享有的權(quán)利”中，增加關(guān)于“申訴權(quán)”(或者更全面地稱(chēng)之為“法律救濟(jì)權(quán)”)的規(guī)定，將教師提起申訴、復(fù)議、訴訟的權(quán)利單列出來(lái)，作為教師尋求法律救濟(jì)的直接依據(jù)。同時(shí)，為了對(duì)具體的規(guī)則設(shè)計(jì)作出更為周密、規(guī)范和科學(xué)的安排，不僅要細(xì)化《教師法》關(guān)于教師申訴制度的內(nèi)容，而且有必要盡快出臺(tái)類(lèi)似《教師申訴辦法》等法規(guī)或規(guī)章[11]。

2. 建立相對(duì)獨(dú)立的教師申訴委員會(huì)

《依法治教實(shí)施綱要(2016—2020年)》提出了完善教師申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置的總體要求，此前印發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》則突出了教師申訴委員會(huì)構(gòu)成的代表性和權(quán)威性。然而，機(jī)構(gòu)組成的來(lái)源、比例等規(guī)則缺失，以及獨(dú)立性不足顯然不利于制度的普及和實(shí)效性保障。例如，山西省F市在政府權(quán)責(zé)清單中將教師申訴的裁決權(quán)賦予市教科局局務(wù)會(huì)而非申訴委員會(huì)[12]；山東省S區(qū)固然成立了教師職業(yè)道德申訴委員會(huì)，但人員組成多為領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)負(fù)責(zé)人、校(園)長(zhǎng)，即使是教師代表也限定于“優(yōu)秀教師”[13]。從這些個(gè)例中不難發(fā)現(xiàn)，教師申訴處理機(jī)構(gòu)的改革與運(yùn)行仍然還有較大提升空間。

要使教師申訴制度真正發(fā)揮實(shí)效，申訴受理機(jī)構(gòu)的法律地位至少具有相對(duì)的獨(dú)立性，以免影響其對(duì)案件的公正處理。機(jī)構(gòu)組成人員應(yīng)當(dāng)更為多樣，尤其是教師和法律專(zhuān)家(如教育法專(zhuān)家)應(yīng)保持相當(dāng)?shù)谋壤?，以便更加充分地代表教師群體的利益和更加精準(zhǔn)地裁斷相關(guān)涉教爭(zhēng)議。這不僅是糾紛裁決的共識(shí)，也是域外國(guó)家或地區(qū)有益制度經(jīng)驗(yàn)的借鑒。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的教師申訴制度也肇始于20世紀(jì)90年代，不僅設(shè)有專(zhuān)門(mén)的教師申訴評(píng)議委員會(huì)，而且出臺(tái)了《教師申訴評(píng)議委員會(huì)組織及評(píng)議準(zhǔn)則》。該組織設(shè)在各級(jí)主管機(jī)關(guān)及學(xué)校內(nèi)，由教師、學(xué)者、社會(huì)公正人士、行政機(jī)關(guān)代表等共同組成，且對(duì)未擔(dān)任行政職務(wù)的教師人數(shù)作出了最低比例要求；當(dāng)事人還有權(quán)以審評(píng)會(huì)組織不合法或未依法行事為由向所謂“教育部中央申評(píng)會(huì)”提起再申訴，這有助于促成評(píng)議決定的專(zhuān)業(yè)性和公正性[14]。

從處理機(jī)構(gòu)的人員組成來(lái)看，教師申訴與理論上的教育仲裁有相似之處，亦即突出中立性和專(zhuān)業(yè)性。早在2001年，教育部關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)性文件曾將申訴與仲裁并列，共同作為“十五”期間依法治教需要重點(diǎn)完善的內(nèi)容。盡管文件主要針對(duì)中等職業(yè)學(xué)校，但對(duì)于整個(gè)教師申訴制度還是具有一定的指導(dǎo)價(jià)值。目前，我國(guó)教育仲裁機(jī)制雖然尚不健全，僅僅停留于天津等少數(shù)地方針對(duì)特定爭(zhēng)議(如教育考試、招生錄取)作出的試點(diǎn)，但教育仲裁所具有的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，卻是教師申訴制度在完善過(guò)程中值得借鑒的。筆者建議，各級(jí)教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)設(shè)立教師申訴委員會(huì)，專(zhuān)職處理教師申訴案件。該委員會(huì)的代表主要由教師、學(xué)校管理者、教育行政管理者、有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者等共同組成。其中，可以考慮對(duì)教師代表人數(shù)在比例上作出最低要求，以便充分傾聽(tīng)教師群體的意見(jiàn)。這些內(nèi)容都需要在《教師法》或類(lèi)似《教師申訴辦法》等法規(guī)規(guī)章中予以明確。

3. 明確程序性規(guī)定和處理決定效力

教育法治既是實(shí)體法治，亦是程序法治[15]。申訴權(quán)不僅是教育法所規(guī)定的教師的職業(yè)權(quán)利，更是由《憲法》及相關(guān)法律賦予的公民權(quán)利[16]。目前，教師申訴申請(qǐng)的提出固然具有實(shí)定法的支撐，但具體的程序性規(guī)定不甚清晰，尤其是申訴處理決定效力的模糊進(jìn)一步削弱了此項(xiàng)救濟(jì)方式的實(shí)效性。在依法治教的宏觀(guān)語(yǔ)境下，筆者建議應(yīng)當(dāng)參酌司法程序的相關(guān)規(guī)定，明確教師申訴制度的程序性規(guī)則和處理決定效力。

一方面，必須細(xì)化處理程序、議事規(guī)則與主要制度。為了確保案件得到及時(shí)處理，首先要對(duì)一般的申訴處理期限作出限定，并從申請(qǐng)、受理、審查、決定及其監(jiān)督與救濟(jì)等全過(guò)程，來(lái)設(shè)定申訴人、被申訴人、申訴處理機(jī)構(gòu)的權(quán)利(權(quán)力)和義務(wù)(職責(zé))。同時(shí)，教師申訴委員會(huì)還需要遵循一定的議事規(guī)則，如集體評(píng)議、少數(shù)服從多數(shù)等，并導(dǎo)入必要的程序性制度，如回避、說(shuō)明理由、聽(tīng)證、送達(dá)等，使得申訴程序不僅具有可操作性，而且符合公平正義的一般理念，進(jìn)而增強(qiáng)申訴處理決定的可接受性。以美國(guó)教師申訴制度為例，其日常運(yùn)行主要依托集體協(xié)商、聽(tīng)證、仲裁等路徑，對(duì)應(yīng)不同的紛爭(zhēng)階段與執(zhí)行程序，并與司法程序相銜接[17]。無(wú)獨(dú)有偶，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在《教師申訴評(píng)議委員會(huì)組織及評(píng)議準(zhǔn)則》中，也對(duì)教師申訴的整個(gè)過(guò)程形成了較為周密的制度規(guī)定。

另一方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)定申訴決定種類(lèi)、適用條件與效力。正如前文所述，《教師法》沒(méi)有規(guī)定申訴處理結(jié)果的種類(lèi)及其適用條件，其實(shí)施意見(jiàn)固然設(shè)定了四類(lèi)處理決定，但類(lèi)型劃分并不周延，且具體的適用條件也缺乏明確規(guī)定。毋庸置疑，以《行政復(fù)議法》為藍(lán)本設(shè)置申訴決定種類(lèi)和適用條件，在立法思路上是值得肯定的，還需要進(jìn)一步考慮種類(lèi)劃分的周延性、適用條件的對(duì)應(yīng)性，以及申訴人所受的損害和希望獲得的補(bǔ)救。筆者認(rèn)為，申訴決定種類(lèi)應(yīng)當(dāng)更為豐富，主要包括：駁回申訴、責(zé)令補(bǔ)正、決定撤銷(xiāo)(部分撤銷(xiāo))、變更決定、責(zé)令履行法定職責(zé)、責(zé)令停止，以及責(zé)令重作、賠償損失等附帶性決定，尤其還要規(guī)定不同種類(lèi)決定的具體適用情形，避免“同案不同處理”或者“不同案件相同處理”的情況出現(xiàn)。

4. 加強(qiáng)申訴與其他救濟(jì)渠道的銜接

伴隨著教育體制改革的日趨深入，不同主體的利益博弈將更加激烈，教育糾紛的產(chǎn)生在所難免。鑒于爭(zhēng)議類(lèi)型的多樣化、主體的多元化和案情的復(fù)雜化，所以形成多元化的教育行政爭(zhēng)議解決機(jī)制勢(shì)在必行。當(dāng)然，僅僅滿(mǎn)足形式上的多樣是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，教師申訴制度必須與其他救濟(jì)渠道形成有效銜接，才能使不同手段的功效實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化[18]。

一方面，作為教師申訴制度在校內(nèi)的延伸，我國(guó)早在1995年的《關(guān)于開(kāi)展加強(qiáng)教育執(zhí)法及監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》即提出構(gòu)建校內(nèi)申訴制度，并在此后印發(fā)的一系列政策文件中，對(duì)建立健全校內(nèi)申訴制度做了多次強(qiáng)調(diào)，有必要通過(guò)法律的形式予以確認(rèn)和固化，并將其作為前置性程序，以便激發(fā)學(xué)校內(nèi)部“自我糾錯(cuò)”的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，教師申訴(校外申訴)可以作為通向復(fù)議或訴訟的渠道，即使立法不規(guī)定校外申訴前置，大多數(shù)教師仍然會(huì)將該項(xiàng)便利性措施作為維權(quán)首選。因此，不妨將申訴(校外申訴)、復(fù)議、訴訟作為教師可以自由選擇的三項(xiàng)救濟(jì)渠道。換言之，教師可以申訴(校外申訴)—復(fù)議—訴訟，也可以復(fù)議—訴訟或申訴—訴訟，還可以直接提起訴訟，三者之間是并行和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。

另一方面，在自由選擇的理想模式下，尤其對(duì)于“申訴—復(fù)議—訴訟”或者“申訴—訴訟”的情形而言，復(fù)議被申請(qǐng)人和訴訟被告可能是教師申訴委員會(huì)，這就使申訴處理機(jī)構(gòu)處于裁判者和被審查者的矛盾角色中，儼然將一審法官作為二審被告。這不僅由于雙重爭(zhēng)議增加了復(fù)議機(jī)關(guān)或法院的負(fù)擔(dān)，而且使得申訴處理機(jī)構(gòu)因害怕承擔(dān)“連帶責(zé)任”而顧慮重重。為此，筆者建議不妨將復(fù)議/訴訟作為再申訴(換言之，將再申訴轉(zhuǎn)入復(fù)議/訴訟)，亦即申訴決定作出后不管是經(jīng)由復(fù)議再提起訴訟，還是徑行提起訴訟，均應(yīng)以學(xué)校、教育機(jī)構(gòu)為被申請(qǐng)人/被告，審查原處理行為或其他侵權(quán)行為。這樣使得申訴處理機(jī)構(gòu)免于處于被審查者的位置，促使其更有效地裁斷相關(guān)爭(zhēng)議(當(dāng)然，這種設(shè)計(jì)還必須有賴(lài)于復(fù)議和訴訟受理范圍的放開(kāi)，將更多的涉教糾紛納入審查范疇)。事實(shí)上，《〈教師法〉實(shí)施意見(jiàn)》曾對(duì)申訴的后續(xù)救濟(jì)做了一定區(qū)分。對(duì)于申訴決定不服的可以要求復(fù)核，而復(fù)議、訴訟與申訴相銜接的前提在于原申訴內(nèi)容符合二者的受案范圍。這種立法傾向體現(xiàn)出申訴后續(xù)救濟(jì)的審查重點(diǎn)仍然在于原侵權(quán)行為而非申訴處理機(jī)構(gòu)作出的處理決定。這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在未來(lái)的立法中予以明確和落實(shí)。

五、余 論

教師申訴制度的應(yīng)然定位和實(shí)然運(yùn)行之間存在張力，這是不可否認(rèn)的客觀(guān)事實(shí)，但張力的存在并非是對(duì)制度存續(xù)正當(dāng)性的質(zhì)疑，相反，它對(duì)制度的規(guī)則完善和功能實(shí)現(xiàn)提出了更高要求，以便彌合這種張力，更加高效地實(shí)現(xiàn)教育權(quán)益保障的目標(biāo)。

近年來(lái)，隨著教育事業(yè)的改革與發(fā)展不斷深入，教師與學(xué)校、教育機(jī)構(gòu)之間的矛盾糾紛日益增多，教師權(quán)益保障問(wèn)題尤為突出，已經(jīng)成為全面推進(jìn)依法治教、依法治校的重要議題。鑒于教育行政爭(zhēng)議的技術(shù)性、權(quán)利救濟(jì)需求的多樣性，以及復(fù)議、訴訟等方式的受案范圍相對(duì)有限的前提，教師申訴制度以其開(kāi)放性、專(zhuān)業(yè)性、便利性等優(yōu)勢(shì)吸引了許多案源，理應(yīng)成為教師權(quán)益保障體系中的基礎(chǔ)性制度。然而，教師申訴制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中面臨著程序性規(guī)則粗疏、機(jī)構(gòu)公正性不足、處理效力模糊化等問(wèn)題。這既源于制度本身的不完善，也是行政權(quán)力主導(dǎo)的體現(xiàn)，使得實(shí)際工作的開(kāi)展往往面臨無(wú)據(jù)可循的困境。這種困境的解決在很大程度上有賴(lài)于《教師法》，以及類(lèi)似《教師申訴辦法》等法規(guī)或規(guī)章的頂層設(shè)計(jì)來(lái)推進(jìn)。

當(dāng)然，徒法不足以自行，教師申訴制度的良性運(yùn)行僅僅依靠立法中的規(guī)則完善還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。規(guī)則適用所賴(lài)以存在的現(xiàn)實(shí)環(huán)境將直接影響其實(shí)效性。后者涉及的問(wèn)題將更為寬泛，包括但不限于教師的法律身份、學(xué)校與教師間的法律關(guān)系、教師分類(lèi)管理、學(xué)校自主權(quán)的范圍和邊界、外部審查介入教育糾紛的廣度和深度等。這些事項(xiàng)往往涉及整個(gè)教育行政體制，滲透著個(gè)體與組織體、權(quán)利和權(quán)力、自治與他治、行政救濟(jì)與司法救濟(jì)等多對(duì)關(guān)系的調(diào)適和平衡，它們對(duì)于教師申訴制度的實(shí)際運(yùn)作起著甚為關(guān)鍵的作用，且必須嵌入整個(gè)教育治理乃至社會(huì)治理的宏觀(guān)語(yǔ)境下進(jìn)行更為深入的討論。這預(yù)示著教師申訴制度的完善將是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程和歷史進(jìn)程。