●陳衛(wèi)東

黨的十八屆三中全會(huì)以來，司法體制改革成效卓著，黨的十八屆三中、四中全會(huì)確定的131項(xiàng)司法體制改革任務(wù)已經(jīng)全部完成，主要領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度體系基本完成。在此基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告和十九屆四中全會(huì)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《十九屆四中全會(huì)決定》）都提出要“深化司法體制綜合配套改革”，這為下一步司法體制改革指明了方向。“深化司法體制綜合配套改革”是全面深化改革的重要一環(huán)，對(duì)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)我們國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。但理論和實(shí)踐中對(duì)司法體制綜合配套改革是什么、向何對(duì)象配套、配套何種制度、怎么配套尚缺乏深入系統(tǒng)的研究。實(shí)踐中，已經(jīng)有很多司法機(jī)關(guān)展開了探索，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但這些改革方案舉措不一、思想多元，缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，是否契合司法體制綜合配套改革的精神還有待深入觀察。而理論上目前僅有少數(shù)學(xué)者展開了初步探索，但對(duì)于司法體制綜合配套改革一些核心實(shí)質(zhì)問題的思考和解釋缺乏共識(shí)。有鑒于此，本文擬對(duì)司法體制綜合配套改革的一些核心問題進(jìn)行系統(tǒng)闡述，以期為深化司法體制綜合配套改革提供一種理論闡釋。

一、深化司法體制綜合配套改革的思路

深化司法體制綜合配套改革，首要的是明確司法體制綜合配套改革的思路。正確的思路容易形成司法體制綜合配套改革的“合力”，是改革成功的重要保證。因此，有必要從整體上思考我國司法體制綜合配套改革的思路。

（一）當(dāng)前理論和實(shí)踐中的三種改革思路

觀察我國司法體制綜合配套改革的理論和實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，在深化司法體制綜合配套改革方面，我國存在著三種不同的改革思路。一種改革思路認(rèn)為，司法體制綜合配套改革的實(shí)質(zhì)是司法責(zé)任制綜合配套改革，改革的重點(diǎn)是配套司法責(zé)任制，筆者稱為“司法責(zé)任制改革配套思路”。第二種改革思路則認(rèn)為，司法體制綜合配套改革是上一階段司法體制改革的深入，司法體制綜合配套改革是在上一階段四項(xiàng)基礎(chǔ)改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行深加工、精裝修，針對(duì)的是四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革，是一種附屬性、輔助性的改革，核心是進(jìn)一步落實(shí)四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革。筆者稱為“四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革配套思路”。還有一種改革思路則認(rèn)為，深化司法體制綜合配套改革不僅要對(duì)四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革進(jìn)行深化，也要對(duì)其他的一些重大的體制性問題進(jìn)行改革。筆者稱為“體制性改革配套思路”。

目前來看，理論界和實(shí)務(wù)界持“四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革配套思路”的占多數(shù)。例如，上海進(jìn)行的司法體制綜合配套改革試點(diǎn)中，將改革的內(nèi)容界定為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、深化科技應(yīng)用、完善分類管理、維護(hù)司法權(quán)威，并提出了25項(xiàng)改革措施、117項(xiàng)改革任務(wù)，〔1〕參見《人民法治》編輯部：《上海市率先開展司法體制綜合配套改革試點(diǎn)》，載《人民法治》2018年第1期。這些改革措施、改革任務(wù)實(shí)際上是對(duì)四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革的深入和發(fā)展。其他地方的司法體制綜合配套改革也大都堅(jiān)持這種思路。與實(shí)踐中堅(jiān)持這種“深化四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革的思路”相似，理論上很多研究者也持這種觀點(diǎn)。例如，有學(xué)者指出，司法體制綜合配套改革，首先應(yīng)當(dāng)圍繞四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革展開，延伸性地進(jìn)行司法人員分類管理制度改革、司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革、司法人員職業(yè)保障制度改革和司法機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制度改革，〔2〕參見劉傳稿：《在新起點(diǎn)上深化司法體制綜合配套改革——訪中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員熊秋紅》，載《人民檢察》2017年第21期。也有學(xué)者指出，司法體制綜合配套改革是在四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革為主體的基礎(chǔ)上所提出來的輔助性、協(xié)調(diào)性的完善措施，為司法體制改革建立精細(xì)化的配套和銜接機(jī)制。在該學(xué)者看來，“綜合”所強(qiáng)調(diào)的是司法體制改革要全面考慮各項(xiàng)因素并把握其內(nèi)在邏輯；“配套”則意味著改革的附屬性/填補(bǔ)性、靈活性和多樣性，將點(diǎn)、狀、塊的改革成果連成線、形成面、組成體；而“深入”一詞所強(qiáng)調(diào)的一是要進(jìn)行深水區(qū)，二是改革不是孤立的，與以往的改革是緊密相連的?！?〕參見江國華、李蕓書：《司法體制綜合配套改革探析》，載《時(shí)代法學(xué)》2018年第4期。還有學(xué)者認(rèn)為，在黨的十八大完成“主體架梁”后，司法改革進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代，即司法體制綜合配套改革階段。在這個(gè)新時(shí)代和新階段中，要進(jìn)行的是在主體框架的基礎(chǔ)上對(duì)法治大廈進(jìn)行的深加工、精裝修?！?〕參見劉強(qiáng)：《理清改革思路、勇于探索創(chuàng)新——深化司法體制綜合配套改革重點(diǎn)問題探討會(huì)綜述》，載《人民法院報(bào)》2018年7月13日，第6版。此外，還有學(xué)者采取了更為狹窄的司法責(zé)任制綜合配套改革思路，認(rèn)為司法體制綜合配套改革的路線應(yīng)當(dāng)是以司法責(zé)任制為核心，以員額制為主線?！?〕參見徐莉薇：《司法體制綜合配套改革的實(shí)踐探索與路徑選擇》，載《延邊黨校學(xué)報(bào)》2018年第6期。

與之不同的是，有學(xué)者則主張?bào)w制性改革配套思路，該學(xué)者指出，深化司法體制綜合配套改革一是要夯實(shí)四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革的基本框架，二是要填空，對(duì)制度之間的縫隙進(jìn)行填充，使司法體制改革更為豐滿，此外，對(duì)一些懸而未決的重大事項(xiàng)也要進(jìn)行改革，例如，審執(zhí)分離改革就屬于基礎(chǔ)性的改革，需要從頂層設(shè)計(jì)的層面作出決策。〔6〕參見張璁：《深化司改、護(hù)航公平正義》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年11月15日，第17版。

（二）三種改革思路比較及我國應(yīng)采取的思路

司法責(zé)任制配套改革思路將司法責(zé)任制改革的配套問題作為司法體制綜合配套改革的唯一內(nèi)容；四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革配套思路的核心是對(duì)四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革的深化和發(fā)展；而體制性改革配套思路不僅包括四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革的深化和發(fā)展，也包括體制性改革的深化和發(fā)展，是對(duì)體制性改革之間的縫隙的填補(bǔ)?？梢姡噍^于司法責(zé)任制配套改革思路和四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革配套思路，體制性改革配套思路更為豐富，不僅有縱向的推進(jìn)，也有橫向的拓展。由于司法責(zé)任制改革配套思路和四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革配套思路是相似的，而司法責(zé)任制改革內(nèi)含于四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革，因此，下文主要從四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革配套思路和體制性改革配套思路的比較進(jìn)行。

表面來看，似乎是四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革配套思路堅(jiān)持了上一階段司法體制改革的思路，具有“政治正確性”，而體制性改革配套思路則不再單純堅(jiān)持上一階段司法體制改革的思路；而且，司法體制綜合配套改革是在上一階段司法體制改革的基礎(chǔ)上提出來的，作為改革的“第二季”，似乎司法體制綜合配套改革所針對(duì)的是四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革是順理成章、理所當(dāng)然的事情。因而，應(yīng)該采取四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革配套思路。

實(shí)際上，在筆者看來，采取體制性改革思路不僅更契合“司法體制綜合配套改革”這一表述的應(yīng)有內(nèi)涵，也是對(duì)上一階段改革的繼承和發(fā)展，更符合我國的實(shí)際情況，也更有助于全面推動(dòng)我國的司法體制改革。

首先，從“司法體制綜合配套改革”這一表述來看，“司法體制”是改革的核心，而“綜合”“配套”則是對(duì)司法體制改革提出的要求。應(yīng)該來講，四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革涉及到司法體制的核心問題，對(duì)于奠定我國司法體制的基礎(chǔ)具有重要意義。正如有學(xué)者所指出的，司法責(zé)任制意在祛除審判活動(dòng)的“行政化”魔咒；人員分類管理在我國的司法中嵌入了職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)和管理模式；人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管則直指我國的司法地方化問題；司法職業(yè)保障則成為保障審判公正和審判獨(dú)立的保護(hù)神。〔7〕參見蔣惠嶺：《到底什么是綜合配套司法改革》，載《人民法院報(bào)》2018年7月13日，第6版。盡管四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革對(duì)推進(jìn)司法體制改革發(fā)揮了重要作用，但也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，司法體制所涉及的問題并非僅限于上述四個(gè)方面，上述四個(gè)方面也僅是最為基礎(chǔ)的體制性問題，而不能代表司法體制的全部?jī)?nèi)涵。例如，公、檢、法機(jī)關(guān)的職權(quán)配置問題也屬于體制問題，也應(yīng)納入到司法改革的范疇加以討論?？梢?，將司法體制綜合配套改革限定為對(duì)四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革進(jìn)行綜合配套是對(duì)“司法體制”這一概念的誤讀，限縮了改革的范圍。基于這一前提，筆者認(rèn)為，在“司法體制綜合配套改革”這一表述中，“綜合”所指的是要綜合考慮各種因素，既包括體制上的因素，也包括機(jī)制上的因素；而“配套”則是指這一改革不僅要關(guān)注司法體制自身的改革，也要包括配套制度的改革，而非有學(xué)者所認(rèn)為的僅是單純的附屬性改革，即司法體制綜合配套改革僅是附屬于或者說是依附于四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革的。因此，司法體制綜合配套改革的實(shí)際含義是對(duì)司法體制進(jìn)行全面、徹底的改革，不僅要對(duì)體制進(jìn)行改革，也要考慮制度、機(jī)制、法治環(huán)境改革和配套制度建設(shè)，而非僅對(duì)四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革所進(jìn)行的配套改革。

其次，體制性改革配套思路對(duì)于我們國家來講具有更為重要的意義。十八大以來開啟的司法體制改革啃下了很多硬骨頭、攻克了很多難關(guān)、做成了很多以前想做而沒有做成的事情，〔8〕關(guān)于對(duì)十八大以來開啟的司法體制改革的評(píng)析，參見陳衛(wèi)東：《十八大以來司法體制改革的回顧與展望》，載《法學(xué)》2017年第10期。但這并不意味著體制性問題得到了全面解決。習(xí)近平總書記在《十九屆四中全會(huì)決定說明》中也指出，“我們啃下了不少硬骨頭但還有許多硬骨頭要啃，我們攻克了不少難關(guān)但還有許多難關(guān)要攻克，我們決不能停下腳步，決不能有松口氣、歇歇腳的想法”。實(shí)際上，我國的司法體制還有很多問題需要解決，不僅四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革自身面臨著深化發(fā)展、協(xié)調(diào)配套的問題，其他的改革未涉及到的體制問題也需要予以解決，例如，不同機(jī)關(guān)之間的職權(quán)配置、司法管理體制等還面臨著很大的問題。因此，四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革只是奠定了未來整個(gè)司法體制改革的基礎(chǔ)，并沒有實(shí)現(xiàn)司法體制的全面改革。如果以四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革配套思路作為下一步改革的思路，將排除其他體制性問題的改革，人為限縮了司法改革的范圍。這不僅不利于司法體制改革的全面發(fā)展，也容易造成體制改革已經(jīng)全部完成的假象，給未來的司法改革自縛手腳，否則就會(huì)導(dǎo)致改革話語的前后矛盾。相反，以體制性改革配套思路作為改革的思路拓展了體制改革的內(nèi)容，使司法體制改革的內(nèi)容更加全面，也為未來的改革開拓了廣泛的空間，留足了余地。對(duì)于像我國這樣無論是政治、經(jīng)濟(jì)還是司法制度正處在歷史轉(zhuǎn)型期的國家而言，以體制性改革思路作為下一步改革的方向，更有助于全面打造形成具有我國特色的司法制度。可見，采取體制性改革思路對(duì)我國的司法改革而言具有重要的戰(zhàn)略意義。

再次，體制性改革配套思路并不是對(duì)四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革的改弦更張，體制性司法體制綜合配套改革是對(duì)四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革的繼承和發(fā)展。四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革對(duì)于我國的司法體制改革具有基礎(chǔ)性意義，是最為根本的改革，體制性改革配套思路是在此基礎(chǔ)上的繼續(xù)推進(jìn)，不僅包含了四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革本身及其配套改革，也包括了其他體制性問題的改革及其配套制度改革。可見，體制性改革配套思路不僅發(fā)展了四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革，也實(shí)現(xiàn)了司法體制改革的橫向拓展，彌補(bǔ)了四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革之間的體制空隙，實(shí)現(xiàn)了司法體制綜合配套改革向縱深發(fā)展。因此，體制性改革思路與上一階段司法體制改革的政策精神是一致的，并不是對(duì)原來改革方向的否定。

最后，體制性改革配套思路盡管強(qiáng)調(diào)了改革的綜合性、全面性，但也沒有否認(rèn)四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革綜合配套改革特別是司法責(zé)任制綜合配套改革的重要地位。毫無疑問，司法責(zé)任制改革在整個(gè)司法體制改革中具有非常重要的核心地位。正如習(xí)近平總書記指出的，司法責(zé)任制在“深化司法體制綜合配套改革中居于基礎(chǔ)性地位，是必須牽住的‘牛鼻子’”。〔9〕習(xí)近平：《在中央政法工作會(huì)議上的講話》，載《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第102頁。但是，需要注意的是，強(qiáng)調(diào)司法責(zé)任制綜合配套改革的重要性，只是一種改革方法論上的考量，目的是使內(nèi)容龐大復(fù)雜的司法體制改革有重點(diǎn)、有核心，做到綱舉目張，以司法責(zé)任制改革來撬動(dòng)其他領(lǐng)域的改革，而不是說只有司法責(zé)任制改革才是司法體制改革，其他的改革不是司法體制改革。當(dāng)然，對(duì)于司法體制綜合配套改革而言，雖然并不僅限于司法責(zé)任制綜合配套改革，但正如下文所要指出的，仍然要以司法責(zé)任制綜合配套改革作為牛鼻子，以此來牽動(dòng)其他領(lǐng)域的改革。

二、司法體制綜合配套改革的主體性工程

（一）司法體制綜合配套改革主體性工程的確定思路

黨的《十九屆四中全會(huì)決定》提出要“深化司法體制綜合配套改革”，但理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)這項(xiàng)改革到底包括哪些內(nèi)容則是存在不同認(rèn)識(shí)的。筆者在上文已經(jīng)闡明我國的司法體制綜合配套改革應(yīng)當(dāng)采取體制性改革的思路，其中，體制性改革具有基礎(chǔ)、根本和引領(lǐng)作用，是改革的核心問題。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于司法體制綜合配套改革的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)從主體性質(zhì)的改革和配套性質(zhì)的改革兩個(gè)方面進(jìn)行歸納概括。其中，主體性質(zhì)的改革大多屬于體制性改革，而配套性質(zhì)的改革大多屬于制度機(jī)制方面的改革。

司法體制綜合配套改革的內(nèi)容非常龐雜，如何恰當(dāng)?shù)卮_定司法體制綜合配套改革的內(nèi)容需要遵循一定的邏輯和規(guī)律。有學(xué)者指出，司法體制綜合配套改革的內(nèi)容需要遵循一定的邏輯結(jié)構(gòu)，即目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向?！?0〕參見胡仕浩：《一以貫之推進(jìn)司法體制綜合配套改革》，載《法制日?qǐng)?bào)》2018年7月25日，第11版。也有學(xué)者指出，司法體制綜合配套改革要做好兩項(xiàng)工作，一是夯實(shí)，二是填空。筆者認(rèn)為，這兩種思路的組合能夠更好地指導(dǎo)下一步體制改革的思路。其中，第一種思路從目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向思考司法體制改革有助于明確改革的問題意識(shí)和方向意識(shí)，確保改革的目標(biāo)和方向不偏離，也有助于改革有的放矢，這是“眼望星空”的問題；而第二種思路則是要看到既有的改革，總結(jié)回顧哪些體制性改革在進(jìn)行，哪些沒有進(jìn)行，進(jìn)行的體制改革效果如何以及下一步如何推進(jìn)，這是“腳踏實(shí)地”的問題。

（二）目標(biāo)和問題視野下我國司法體制改革中本體性改革的方向

習(xí)近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”，《十九屆四中全會(huì)決定》也指出，“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。應(yīng)該說，“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”是我國司法體制改革的最終目標(biāo)，落實(shí)到制度上便是建立健全公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。其中，公正是本源性的問題。

在這一目標(biāo)之下，反思我國司法體制中存在的問題，從根本上來講還是司法的地方化、司法的行政化以及權(quán)力的割據(jù)化問題。這三個(gè)方面的問題是我國司法體制長(zhǎng)期以來存在的重大“頑疾”，我國司法不公最終的根源即在于此。其中，司法的地方化使司法機(jī)構(gòu)受到地方對(duì)具體案件的干預(yù)較多，使司法機(jī)關(guān)成為地方權(quán)力的附庸；而司法的行政化，以法院為例，則是在法院內(nèi)部和法院審級(jí)之間的關(guān)系異化，表現(xiàn)為審判權(quán)運(yùn)行上的行政化和司法行政事務(wù)和司法事務(wù)的一體化管理，這使法官成為院、庭長(zhǎng)的附庸，低審級(jí)的法院成為高審級(jí)法院的附庸；權(quán)力的割據(jù)化，則是指我國公、檢、法、司之間的權(quán)力配置不科學(xué)，特別是公、檢、法之間的權(quán)力配置不科學(xué)，各自行使各自的權(quán)力，沒有權(quán)力的交叉和重疊，使不同機(jī)關(guān)部門之間行使權(quán)力中相互配合多于相互制約，不利于發(fā)揮各自的職能，也不利于發(fā)揮權(quán)力分立的監(jiān)督制約作用?！?1〕參見陳衛(wèi)東：《司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)研究》，載《中國法學(xué)》2014年第2期。

對(duì)于司法地方化、司法行政化問題以及權(quán)力割據(jù)化問題，黨的十八大開啟的新一輪司法體制改革給予了高度關(guān)注，并提出了改革的任務(wù)要求。例如，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出了“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”“完善司法體制，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制”“探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)”，等等。上述改革任務(wù)涉及到司法地方化、司法行政化以及權(quán)力的割據(jù)化等諸多問題，解決了一些以往改革想解決而沒有解決的問題，這正是這一輪司法體制改革的顯著特點(diǎn)?！?2〕關(guān)于十八大以來司法體制改革的評(píng)析，同前注〔8〕，陳衛(wèi)東文。

黨的十八大開啟的新一輪司法體制改革為我國的司法體制改革樹立了正確的改革目標(biāo)，同時(shí)，也找到了問題的癥結(jié)點(diǎn)，觸及到了這一核心的問題，并對(duì)此確立了一系列的改革任務(wù)，對(duì)于深化司法體制綜合配套改革而言，筆者認(rèn)為，黨的十八大開啟的新一輪司法體制改革對(duì)我國司法體制改革方向和司法體制問題的判斷是正確的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持這一改革方向和對(duì)問題的判斷，在下一步的改革中應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞這一目標(biāo)和問題進(jìn)行。

（三）“夯實(shí)”和“填空”視野下司法體制綜合配套改革的本體性內(nèi)容

1.“夯實(shí)”視野下司法體制綜合配套改革的本體性內(nèi)容。對(duì)于我國的體制性問題，我國已經(jīng)提出了一些改革任務(wù)。具體而言，針對(duì)司法的地方化問題，改革過程中提出了改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制以及建立跨行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)的改革任務(wù)；針對(duì)司法權(quán)的行政化問題，我國提出了司法責(zé)任制改革的應(yīng)對(duì)方案，并要求探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離的改革；針對(duì)權(quán)力的割據(jù)問題，提出了偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)各司其職、相互配合、相互制約的體制機(jī)制改革任務(wù)、推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)、完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制的改革任務(wù)。

對(duì)于這些改革任務(wù)，總結(jié)來看，有的推進(jìn)得比較順利，有的則并未取得多大進(jìn)展。在去司法行政化方面，有一些進(jìn)步，例如，司法責(zé)任制改革在實(shí)踐中已經(jīng)確立了一些規(guī)則，明確了辦案人員的權(quán)力，進(jìn)展相對(duì)比較好，但是也有不足，在司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離的改革方面沒有看到相應(yīng)的改革舉措。但是對(duì)于其他的改革，主要是在去司法地方化、去權(quán)力的割據(jù)化方面則進(jìn)展似乎并不那么順利。在司法的去地方化改革方面，對(duì)于司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制改革，在以往改革過程中并沒有過多地涉及，也未有建設(shè)性的改革方案。〔13〕參見張智輝：《論司法責(zé)任制綜合配套改革》，載《中國法學(xué)》2018年第2期。對(duì)于跨行政區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)的設(shè)置問題也未取得實(shí)質(zhì)性突破。不可否認(rèn)，在司法實(shí)踐中，我國在陸續(xù)設(shè)置一批專門法院，比如，互聯(lián)網(wǎng)法院、金融法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等，改造了鐵路運(yùn)輸法院，最高人民法院也設(shè)置了巡回法庭，但是，這些專門法院、改造的鐵路運(yùn)輸法院、最高法巡回法庭似乎與跨行政區(qū)劃的法院有別，稱不上是跨行政區(qū)劃的法院，至少這些法院的設(shè)置與我們實(shí)現(xiàn)去司法地方化的初衷是不同的。在權(quán)力的去割據(jù)化改革方面，無論是偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互各司其職、相互配合、相互制約的體制改革，還是審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革抑或是統(tǒng)一執(zhí)行刑罰體制的改革目前來看都沒有進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性改革階段。這不得不說是改革過程中的一大缺憾。

對(duì)于上述問題，筆者認(rèn)為，在司法體制綜合配套改革必須進(jìn)一步夯實(shí)。從“夯實(shí)”的角度來看，需要繼續(xù)對(duì)已經(jīng)開展的體制改革進(jìn)行進(jìn)一步的深化改革。當(dāng)前，我國正在推進(jìn)司法體制綜合配套改革，有些地方、有些司法機(jī)關(guān)已經(jīng)出臺(tái)了一些改革文件，對(duì)已經(jīng)開展的體制改革提出了進(jìn)一步改革的目標(biāo)，對(duì)以往改革不理想的改革任務(wù)也提出了一些下一步改革的任務(wù)和方向。例如，上海推進(jìn)的司法體制綜合配套改革試點(diǎn)中，提出了25項(xiàng)改革任務(wù)，上海高院又將其分解為8大類72條改革任務(wù)。按照上海高院制訂的實(shí)施方案來看：第一類“規(guī)范審判權(quán)力運(yùn)行，完善監(jiān)督制約機(jī)制，提升審判質(zhì)效”改革在實(shí)質(zhì)上來看是落實(shí)司法責(zé)任制的問題，也就是解決司法權(quán)行政化中的權(quán)力運(yùn)行行政化問題；第二類改革中的“深入跨行政區(qū)劃法院建設(shè)”、第六類改革中的“推動(dòng)市以下地方法院財(cái)物統(tǒng)一管理”則是意在解決司法的地方化問題，〔14〕參見上海高院研究室：《一圖讀懂上海法院司法體制綜合配套改革工作方案》，載微信公眾號(hào)“中國上海司法智庫”，2018年6月8日。這是以往司法體制改革中的薄弱環(huán)節(jié)，在司法體制綜合配套改革中則明確提出來作為下一步改革的重要任務(wù)。又如，為了落實(shí)十九大報(bào)告提出的“深化司法體制綜合配套改革”，最高人民法院發(fā)布了《五五改革綱要》，該綱要也體現(xiàn)了夯實(shí)上一輪司法體制改革的特點(diǎn)?！段逦甯母锞V要》提出的第五類“健全以司法責(zé)任制為核心的審判權(quán)力運(yùn)行體系”改革目標(biāo)指向司法行政化問題，第六類“完善法院組織體系和機(jī)構(gòu)職能體系”中的“深化與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度改革”“穩(wěn)妥推進(jìn)省以下地方法院編制、人事管理改革”等改革針對(duì)的是司法地方化問題；〔15〕參見《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》，載《人民法院報(bào)》2019年2月28日，第3版。第八類“健全切實(shí)解決執(zhí)行難長(zhǎng)效制度體系”則提出了要“深化執(zhí)行體制改革機(jī)制”“深入推進(jìn)審執(zhí)分離體制改革，優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置”的改革任務(wù)，也是針對(duì)的以往改革中的薄弱環(huán)節(jié)。這是當(dāng)前司法體制綜合配套改革取得的積極進(jìn)展，不僅對(duì)于已有的改革提出了進(jìn)一步深化的要求，對(duì)于已經(jīng)提出來但未推進(jìn)或者未取得積極進(jìn)展的改革也提出了下一步的改革任務(wù)，這對(duì)于夯實(shí)十八大以來提出的司法體制改革目標(biāo)和任務(wù)具有重要意義，值得肯定。

2.“填空”視野下司法體制綜合配套改革的本體性內(nèi)容。從“填空”的角度來講，要對(duì)那些以往改革中提出但沒有落實(shí)或者進(jìn)展不大的改革完成“填空”作業(yè)。對(duì)于司法的去地方化問題、司法的去割據(jù)化問題，黨的十八屆四中全會(huì)決定里面已經(jīng)提出了這方面的改革任務(wù)和要求，但是在改革過程中并沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在司法體制綜合配套改革中必須要直面這些問題，提出改革的方案。如上所述，在推進(jìn)司法體制綜合配套改革過程中，上海市和最高人民法院已經(jīng)拿出了自己的改革方案，其中，已經(jīng)對(duì)一些改革任務(wù)進(jìn)行了填空作業(yè)，但整體來看，還是有一些改革的“空白領(lǐng)域”。

第一，人財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管問題。無論是上海市的方案還是最高人民法院的《五五改革綱要》方案都有值得反思改進(jìn)的地方。最高人民法院對(duì)《五五改革綱要》僅是提出要“研究完善人民法院司法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。研究完善財(cái)物管理機(jī)制，研究建立經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制?！边@與財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管體制改革似乎是不同的，也不是一個(gè)層面上的改革；上海高院提出的改革方案中則僅涉及“財(cái)物”的管理體制問題，對(duì)于“人”的管理體制問題沒有涉及，也是不全面的。未來，在推進(jìn)司法責(zé)任制綜合配套改革方案中，還是應(yīng)該堅(jiān)持以十八屆四中全會(huì)提出的人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革作為改革的方向。

第二，司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)的分離改革問題。對(duì)于十八屆四中全會(huì)提出這一改革目標(biāo)，在上海高院和最高人民法院的司法體制綜合配套改革方案中，我們沒有看到相關(guān)的改革舉措。法院、檢察院內(nèi)部管理的行政化是導(dǎo)致法官無法獨(dú)立行使審判權(quán)的重要掣肘，也是關(guān)乎我國司法體制改革成敗的重要一環(huán)。權(quán)力運(yùn)行的行政化只是司法行政化的表象，而管理的行政化則是司法行政化的實(shí)質(zhì)。只進(jìn)行司法責(zé)任制改革，不徹底改變這種行政化管理的體制，司法責(zé)任制改革可能會(huì)因?yàn)椴豢沙掷m(xù)而影響最終的改革效果。因此，司法體制綜合配套改革必須在管理體制上將司法權(quán)和司法行政管理權(quán)區(qū)分開來。

第三，權(quán)力的割據(jù)化問題。對(duì)于權(quán)力的割據(jù)化問題，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出了一些改革的目標(biāo)，包括：“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”“完善司法體制，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”。在最高人民法院的《五五改革綱要》改革方案中，我們只看到了審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離體制改革的內(nèi)容；在上海高院的實(shí)施方案中則沒有涉及這一部分的內(nèi)容。權(quán)力的割據(jù)化問題也是導(dǎo)致我國司法不公的體制性原因。司法體制綜合配套改革中應(yīng)當(dāng)對(duì)該問題進(jìn)行研究、論證，提出一系列科學(xué)可行的改革方案。在這方面，需要做的“填空”作業(yè)比較多、任務(wù)也比較重。在筆者看來，至少在以下方面還需要進(jìn)行填空作業(yè)：一是偵查權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)的關(guān)系問題，特別是在批捕權(quán)的配置上、偵檢關(guān)系上需要進(jìn)行改革；二是在統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制上也需要進(jìn)行改革。

三、司法體制綜合配套改革中的配套性——以法院司法責(zé)任制綜合配套改革為例的分析

司法體制綜合配套改革的內(nèi)容實(shí)際上非常龐雜，如何確定司法體制綜合配套改革中配套的內(nèi)容也是值得思考的一個(gè)重要問題。有學(xué)者指出，推進(jìn)綜合配套改革需要考慮四個(gè)方面的因素：重點(diǎn)突破、外部協(xié)調(diào)、新舊銜接、服務(wù)大局?！?6〕參見陳杭平：《在司法獨(dú)立和司法負(fù)責(zé)之間——美國州法官考評(píng)制度之考察與評(píng)析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。應(yīng)該說，這大致框定了我國司法體制綜合配套改革的內(nèi)容。實(shí)際上，就具體的改革而言，配套什么內(nèi)容則在很大程度上是由改革中面臨的問題所決定的。當(dāng)然，這個(gè)問題并不是一些表面性的問題，而是指要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，看現(xiàn)象背后根本性的障礙在哪里。

對(duì)于司法體制綜合配套改革而言，從司法制度層面來看，筆者認(rèn)為其中最為重要也最為基礎(chǔ)的是司法責(zé)任制綜合配套改革。司法責(zé)任制改革被稱為改革的“牛鼻子”，這是因?yàn)檫@一改革從根本上觸及審判權(quán)這一核心權(quán)力的運(yùn)作，是改革的核心內(nèi)容，而且，這也牽動(dòng)了其他制度的改革，是改革的主線，可以將其他的改革串聯(lián)起來。司法責(zé)任制改革牽動(dòng)了法官準(zhǔn)入制度改革、司法人員分類管理改革、完善法官員額制改革、法官職業(yè)保障制度改革、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理體系改革、防止違法干預(yù)司法活動(dòng)、省以下地方法院和檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革、優(yōu)化司法職權(quán)配置、以審判為中心的訴訟制度改革等?！?7〕參見張文顯：《論司法責(zé)任制》，載《中州學(xué)刊》2017年第1期?？梢?，司法責(zé)任制改革作為一項(xiàng)牛鼻子可以撬動(dòng)其他方面的改革，鞏固好司法責(zé)任制改革，也有助于推進(jìn)其他領(lǐng)域的改革。

（一）法院司法責(zé)任制改革評(píng)估

為了落實(shí)中央關(guān)于司法責(zé)任制改革的要求，最高人民法院陸續(xù)下發(fā)了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》 《關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機(jī)制的意見（試行）》《司法責(zé)任制實(shí)施意見（試行）》《關(guān)于進(jìn)一步全面落實(shí)司法責(zé)任制的實(shí)施意見》等文件，對(duì)司法責(zé)任制改革進(jìn)行了全面部署。按照改革的方案，構(gòu)建起了法官行使審判權(quán)、院庭長(zhǎng)行使審判監(jiān)督管理權(quán)的一種新型審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。在審判權(quán)方面，由獨(dú)任法官或者合議庭獨(dú)立簽署裁判文書，院庭長(zhǎng)對(duì)其未參加審理的案件裁判文書不再進(jìn)行審核簽發(fā)。對(duì)于院庭長(zhǎng)而言，除了直接參加案件的審理外，還有一些宏觀的管理和監(jiān)督工作，特別是按照改革的安排，院庭長(zhǎng)對(duì)于“四類案件”〔18〕所謂“四類案件”，即（1）涉及群體性糾紛，可能影響社會(huì)穩(wěn)定的；（2）疑難、復(fù)雜且在社會(huì)上有重大影響的；（3）與本院或者上級(jí)法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；（4）有關(guān)單位或者個(gè)人反映法官有違法審判行為的。享有監(jiān)督的職責(zé)，即院庭長(zhǎng)對(duì)于這類案件可以要求合議庭或者獨(dú)任法官報(bào)告案件進(jìn)展和評(píng)議結(jié)果，當(dāng)然，院庭長(zhǎng)不能直接改變合議庭的意見，只能將案件提交專業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)進(jìn)行討論。與此種權(quán)力配置相適應(yīng)，通常審判責(zé)任由合議庭或者獨(dú)任法官承擔(dān)，當(dāng)審判委員會(huì)討論案件時(shí)，合議庭對(duì)其匯報(bào)的事實(shí)負(fù)責(zé)，而審判委員會(huì)委員對(duì)其本人發(fā)表的意見及最終表決負(fù)責(zé)?？梢姡痉ㄘ?zé)任制改革作為四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革之首，其核心內(nèi)容在于改變混沌的權(quán)力分享模式，建立誰行使權(quán)力誰負(fù)責(zé)的機(jī)制?！?9〕參見傅郁林：《司法責(zé)任制的重心是職責(zé)界分》，載《中國法律評(píng)論》2015年第4期。

問題在于，這種看似清晰的審判權(quán)和審判監(jiān)督管理權(quán)分置模式是否是一種平衡穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)呢？文本上的權(quán)力與責(zé)任的切割只是體現(xiàn)了書面上審判權(quán)運(yùn)行的理想狀態(tài)，但審判權(quán)運(yùn)行中現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下的結(jié)果是怎么樣的呢？辦案法官是否有足夠的動(dòng)機(jī)和保障獨(dú)立行使職權(quán)？而院庭長(zhǎng)是否有足夠的“定力”而不主動(dòng)干預(yù)案件的辦理？這些都是需要予以考量的問題。

對(duì)于辦案法官而言，辦案責(zé)任的加重似乎并不足以促使法官維護(hù)自身辦案的獨(dú)立性，因?yàn)榉ü俦灸艿貢?huì)逃避辦案責(zé)任和辦案風(fēng)險(xiǎn)，并將院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理作為逃避辦案責(zé)任和辦案風(fēng)險(xiǎn)的手段。而正向的激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建不足，無論是單獨(dú)的職務(wù)序列、提高員額法官的待遇、擴(kuò)大員額法官的獨(dú)立自主權(quán)，等等。目前來看似乎也并不足以引導(dǎo)法官獨(dú)立行使審判權(quán)?！?0〕參見杜磊：《審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革中的三權(quán)分置模式研究》，載中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心主編：《程序正義與司法改革要論——陳衛(wèi)東教授六十華誕祝賀文集》，法律出版社2019年版，第686頁及以下。

與之相比，那些打破審判權(quán)和審判監(jiān)督管理權(quán)的因素則是根深蒂固的。整體來看，對(duì)于法官獨(dú)立行使職權(quán)而言最大的問題在于其身處于一個(gè)行政化運(yùn)作的法院控制之下。院長(zhǎng)作為法院事實(shí)上的“一把手”，承擔(dān)的不僅僅是司法職能，對(duì)外也要承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，從院長(zhǎng)的角度而言，審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革是一種“權(quán)力在法官，責(zé)任在法院，壓力在院長(zhǎng)”的權(quán)責(zé)配置模式。因此，院長(zhǎng)本身是有積極介入到個(gè)案辦理的訴求，在客觀上也必然會(huì)加強(qiáng)審判監(jiān)督管理。正因如此，有學(xué)者指出，我國司法改革的核心困難是審判權(quán)獨(dú)立行使、自主負(fù)責(zé)和“一把手”結(jié)構(gòu)下的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之間的沖突?！?1〕同前注〔19〕，傅郁林文。而這種制度上的審判監(jiān)督管理抑或是非正式制度的審判監(jiān)督管理之所以能夠取得實(shí)際效果，則在于院長(zhǎng)本身所具有的強(qiáng)大的資源調(diào)動(dòng)能力。例如，院長(zhǎng)本身掌握著考績(jī)的權(quán)力，考績(jī)的結(jié)果將會(huì)作為獎(jiǎng)懲、晉升的根據(jù)，更容易導(dǎo)致對(duì)辦案法官的控制。在我國，一方面實(shí)行的主要是一種“業(yè)績(jī)中心”的考核方式，而非“崗位中心”的考核方式，也被稱為工分制的考核方式，這種方式強(qiáng)調(diào)量化考核，并以此作為分配獎(jiǎng)金或者晉升的根據(jù)。而且，在考核的方式上，我國實(shí)行的仍舊是行政化的考核方式，即由院領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)、部門輔助并具體實(shí)施的考核方式，雖然有普通的員額法官參加，但是行政主導(dǎo)性特征非常明顯，使績(jī)效考核成為推動(dòng)司法監(jiān)督管理的重要手段。〔22〕參見龍宗智：《試論建立健全司法績(jī)效考核制度》，載《政法論壇》2018年第4期。又如，我國的司法責(zé)任制改革雖然看起來有一定的事務(wù)性獨(dú)立，但是在職務(wù)保障方面卻是不足的。盡管現(xiàn)在改革確立了工資保障，但是職務(wù)升遷問題也是一個(gè)較大的問題。在這種行政化的管理模式之下，法官可能會(huì)因?yàn)椴蛔駨纳霞?jí)意見而被調(diào)動(dòng)崗位、免職，更主要的是可能難以升遷。正如有學(xué)者所指出的，過去很多年雖然也進(jìn)行了多次改革，但沒有達(dá)到預(yù)期的目的，原因就在于行政化的管理方式?jīng)]有改變?！?3〕參見張智輝：《司法改革：?jiǎn)栴}與思考》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期。

因此，這種審判權(quán)和審判監(jiān)督管理權(quán)相互分離的改革，盡管明晰了辦案法官和院庭長(zhǎng)的職責(zé)劃分，但因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)和運(yùn)行環(huán)境的原因很可能會(huì)重演權(quán)責(zé)不一的歷史一幕，即這種“獨(dú)立很不充分”——“責(zé)任很不明確”的脆弱平衡很容易被打破?！?4〕同前注〔16〕，陳杭平文；王亞新，李謙：《解讀司法改革——走向權(quán)能、資源與責(zé)任之新的均衡》，載《清華法學(xué)》2014年第5期。

（二）法院司法責(zé)任制綜合配套改革的核心舉措

在筆者看來，要鞏固審判權(quán)和審判監(jiān)督管理權(quán)相分離的改革，構(gòu)建法官獨(dú)立行使審判權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，必須集中精力對(duì)危及這一結(jié)構(gòu)平衡的要素進(jìn)行配套改革。

1.加強(qiáng)法官的職業(yè)保障，提升法官的職業(yè)榮譽(yù)感。從法官的角度而言，筆者認(rèn)為應(yīng)該提供法官足夠的制度激勵(lì)，提高法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)的積極能動(dòng)性。

首先，最為重要的是，要加強(qiáng)對(duì)法官的職業(yè)保障。這種職業(yè)保障既是物質(zhì)方面的保障，也是職務(wù)上的保障，既要保障法官避免非因法定原因被調(diào)職、停職、免職，也要保證法官的正常晉升。當(dāng)前，我國推進(jìn)的司法體制改革中，陸續(xù)提高了員額法官的待遇，但這種物質(zhì)激勵(lì)尚不足以支撐法官的獨(dú)立性。例如，在美國，聯(lián)邦一般公務(wù)員的起薪為18785美元/年，最高收入為136659美元/年，與聯(lián)邦法官的最低薪酬水平208000美金/年形成鮮明對(duì)比?！?5〕參見王祿生：《美國法官薪酬的數(shù)據(jù)觀察：聯(lián)邦與州的比較》，載微信公眾號(hào)“數(shù)說司法”，2019年6月3日。物質(zhì)激勵(lì)不一定能塑造出獨(dú)立自主的法官，但缺乏物質(zhì)激勵(lì)的制度安排更無助于法官的獨(dú)立自主性。在職務(wù)保障方面則缺乏較為有效的改革。如前所述，我國的職務(wù)保障方面的改革側(cè)重于法官非因法定原因被調(diào)職、停職、免職，但實(shí)際上這在實(shí)踐中問題并不是太大，更主要的問題是法官的晉升問題，如果法官的晉升完全掌控在院庭長(zhǎng)的手中，那么，法官的獨(dú)立自主性也很難保障。因此，筆者贊同法官按服務(wù)年限自動(dòng)晉升的制度安排，即以法官服務(wù)年限為基準(zhǔn)，只要完成日常工作，沒有發(fā)生違反法律的事情，即應(yīng)正常晉升，以區(qū)別于現(xiàn)在的法官之間排名、評(píng)比方式的晉升制度設(shè)計(jì)?！?6〕當(dāng)然，對(duì)于選拔性晉升則需要設(shè)置不同的條件。參見傅郁林：《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。這樣可以去除法院管理中的行政化因素，強(qiáng)化法官的職業(yè)保障，而完備科學(xué)的職業(yè)保障是吸引優(yōu)秀法律精英人才到法官隊(duì)伍的核心競(jìng)爭(zhēng)力，也是確保法官依法獨(dú)立行使職權(quán)的核心舉措。

其次，要在制度上明確法官和法官助理的職責(zé)，提升法官崗位的吸引力。隨著員額制改革、司法人員分類管理改革的推進(jìn)，在司法實(shí)踐中呈現(xiàn)出兩種截然不同的狀態(tài)：一是員額法官成為事實(shí)上的中層“管理者”，法官助理承擔(dān)了從司法行政事務(wù)到審判的所有工作，改革變成了“法官領(lǐng)導(dǎo)，助理審判”；二是員額法官難以指揮法官助理，員額法官事必躬親，事無巨細(xì)地從事從司法行政事務(wù)到審判的所有工作。無論是哪種狀態(tài)都違背了改革的初衷，理想的狀態(tài)是明確法官和法官助理的職責(zé)，特別是要盡可能地授權(quán)給法官助理獨(dú)立處理特定事務(wù)的權(quán)限，讓法官助理不僅分擔(dān)法官的責(zé)任，而且分擔(dān)法官的權(quán)限，讓法官集中精力處理那些真正的專業(yè)審判事務(wù)，這樣不僅可以提高訴訟的效率，也可以提升法官的職業(yè)榮譽(yù)感，提高法官職位的吸引力，將那些優(yōu)秀的法律人才吸引到法官崗位上來。

最后，要重構(gòu)法官的養(yǎng)成機(jī)制，提升法官的素質(zhì)。由一批具有職業(yè)良知、職業(yè)操守和專業(yè)水平都值得信服的精英分子來擔(dān)任法官才是確保審判權(quán)獨(dú)立運(yùn)行而又不出現(xiàn)權(quán)力濫用的根本保障，無論是審判中的監(jiān)督管理還是審判后的責(zé)任追究都不過是一種底線保障。〔27〕同前注〔26〕，傅郁林文。其實(shí)，吸引優(yōu)秀的法律精英人才到審判崗位和提升法官的榮譽(yù)感、強(qiáng)化法官獨(dú)立行使職權(quán)是相互促進(jìn)的關(guān)系，吸引優(yōu)秀的法律精英人才到審判崗位可以弱化對(duì)法官的審判監(jiān)督管理，而這可以強(qiáng)化法官的獨(dú)立地位，提升法官的職業(yè)榮譽(yù)感；而提升法官的職業(yè)榮譽(yù)感、強(qiáng)化法官的獨(dú)立地位則又可以吸引優(yōu)秀的法律精英人才到審判崗位上來?？梢?，法官的養(yǎng)成非常重要。當(dāng)前，員額法官遴選工作基本完成，將一大批具有豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)的法官配置到了辦案第一線，這對(duì)于提升法官的辦案質(zhì)量、加強(qiáng)法官依法獨(dú)立審判的能力具有非常重要的意義，但改革對(duì)于如何招錄、培養(yǎng)法官似乎還沒有成型的改革思路。對(duì)此，深化司法體制綜合配套改革過程中必須給予足夠的關(guān)注。筆者認(rèn)為，在法官的養(yǎng)成方面：一是要加強(qiáng)從優(yōu)秀律師、法學(xué)教師中選拔法官的力度，將一些真正優(yōu)秀的法律人才充實(shí)到我們的法官隊(duì)伍；二是要加強(qiáng)法官的初任選拔，要提高初任法官任職的條件，特別是以優(yōu)厚的職業(yè)保障吸引那些法律精英人才到法官隊(duì)伍中來，怎么選拔那些優(yōu)秀的人才到法官隊(duì)伍中來是我們必須破解的重大難題；三是要改革我國的法學(xué)教育模式和法律職業(yè)資格考試制度，提升法律職業(yè)教育的質(zhì)量，從源頭上培養(yǎng)優(yōu)秀的法律人才；四是加強(qiáng)法官的職業(yè)倫理建設(shè)，特別是要建立健全法官接觸律師、當(dāng)事人的行為規(guī)范，暢通違反職業(yè)倫理行為的監(jiān)督制約機(jī)制。

2.祛除法院管理中的行政化因素。首先，應(yīng)該尊重司法自身的規(guī)律，卸除法院所承擔(dān)的非司法性職能。對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，面臨的一個(gè)非常核心的問題是承擔(dān)了很多非司法性的工作。例如，司法機(jī)關(guān)承擔(dān)著為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航的作用，要“為大局服務(wù)” “服務(wù)中心工作”，要承擔(dān)一些諸如“創(chuàng)城”“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”等社會(huì)性工作；在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，也有上級(jí)單位主辦的“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)”等各項(xiàng)非司法性的活動(dòng)，也需要下級(jí)司法機(jī)關(guān)積極作為。這部分非司法性工作不減少，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、司法人員分類管理改革等司法體制改革所帶來的改革紅利就無法真正享受到，反而成為掣肘改革的重要因素。例如，法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革之后，雖然內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在數(shù)量上減少了，但是非司法性工作并沒有減少，一些部門內(nèi)必然會(huì)有很多人要從事這些管理性或者綜合性的工作，這就使實(shí)際上真正投入到辦案一線的人員并沒有增加，加之員額制改革之后有獨(dú)立辦案權(quán)限的法官數(shù)量減少，可能會(huì)出現(xiàn)案多人少的難題。因此，卸除法院管理中的行政化因素，首要的就是卸除這些非司法性的工作和任務(wù)，特別是那些外部性的非司法性工作，使法院和法官主要承擔(dān)司法性的工作，讓法院更像是法院、法官更像是法官。這需要我們的黨政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變管理理念，尊重司法的規(guī)律，不再把法官單純地看作是公務(wù)員、把法院看成是政府的組成部門，不再簡(jiǎn)單地對(duì)司法機(jī)關(guān)“發(fā)號(hào)施令”，不讓法院、法官承擔(dān)非司法性的事務(wù)，特別是那些與審判工作沒有關(guān)聯(lián)甚至相違背的事務(wù)。在制度上，我們應(yīng)該探討法院、法官除了司法職能之外，到底還應(yīng)保留哪些非司法性的職能，除此之外，法院、法官不承擔(dān)非司法性的職責(zé)。

其次，切實(shí)推進(jìn)“人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管”改革，從體制上切斷外部干預(yù)司法的渠道。司法機(jī)關(guān)傳統(tǒng)上被視為是“地方的”司法機(jī)關(guān)，而不是“中央的”司法機(jī)關(guān)。在人員任命和管理上，以地方為主（這被稱為“塊塊關(guān)系”），上級(jí)主管部門為輔（這被稱為“條條關(guān)系”）。例如，在法院院長(zhǎng)的任命上，塊塊中的上級(jí)黨委行使決定權(quán)，而條條中的上級(jí)法院行使的則是協(xié)管權(quán)，建議任免權(quán)則是由塊塊中的本級(jí)黨委行使。在條塊關(guān)系中，最為重要的便是人員的任命權(quán)，官員通常對(duì)產(chǎn)生自己的上級(jí)負(fù)責(zé)，“管住人，才能管住事；管住人，人事兩全；只管事，管不住人，人事兩空”〔28〕劉忠：《條條塊塊關(guān)系下的法院院長(zhǎng)產(chǎn)生》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第1期。。因此，“管住人”的地方權(quán)力自然也就可以理所當(dāng)然地管住法院的“事權(quán)”。而且，地方權(quán)力在司法機(jī)關(guān)的財(cái)政上也有支配權(quán)。按照現(xiàn)行做法，地方司法機(jī)關(guān)的人員類經(jīng)費(fèi)和日常公用類經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政保障，辦案經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)則由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政按比例負(fù)擔(dān)。這也使得司法機(jī)關(guān)對(duì)地方財(cái)政高度依賴。要去除司法行政化，必須從根本上改變這種司法過度依賴地方的管理體制。為此，黨的十八屆三中全會(huì)提出了人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革的目標(biāo)。但是，這一改革在司法實(shí)踐中遇到了障礙，目前還沒有全面施行。〔29〕同前注〔13〕，張智輝文。因此，在深化司法體制綜合配套改革過程中，必須對(duì)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革給予高度重視，積極探索可行的方案，切實(shí)解決好地方司法機(jī)關(guān)的管理體制問題。

再次，要在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行司法事務(wù)和司法行政事務(wù)的區(qū)分。在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部也要進(jìn)行去行政化改革。司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政化也是影響法官依法獨(dú)立行使職權(quán)的重要因素。在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的去行政化方面，也還有很多的工作要做。司法本身就是最不需要管理的部門，〔30〕參見張千帆：《如何設(shè)計(jì)司法？法官、律師與案件數(shù)量比較研究》，載《比較法研究》2016年第1期。司法機(jī)關(guān)內(nèi)部去行政化在本質(zhì)上來講就是去管理化，尊重司法的規(guī)律，盡量地縮小管理的范圍。在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行司法事務(wù)和司法行政事務(wù)的區(qū)分包括身份上的區(qū)分、職能上的區(qū)分和效力上的區(qū)分，也就是負(fù)責(zé)司法行政事務(wù)的人員不能行使司法權(quán)，也無權(quán)干預(yù)司法活動(dòng)的進(jìn)行，司法行政職能不能也不應(yīng)干預(yù)司法權(quán)的正常運(yùn)作，司法行政管理要尊重司法人員的意見，以服務(wù)辦案為宗旨，而不是相反?！?1〕同前注〔13〕，張智輝文。而且，與外部卸除司法機(jī)關(guān)的非司法性工作一致，在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部也要不斷地壓縮行政人員和行政事務(wù)，對(duì)于法官的行政性事務(wù)也必須進(jìn)行縮減，卸除其審判職能之外的其他行政職能?！?2〕參見龍宗智、袁鍵：《深化改革背景下對(duì)司法行政化的遏制》，載《法學(xué)研究》2014年第1期。

復(fù)次，要改革現(xiàn)行考績(jī)制度?，F(xiàn)行考績(jī)制度將考績(jī)結(jié)果作為司法人員獎(jiǎng)懲、晉升的依據(jù)，而考績(jī)制度則是在院庭長(zhǎng)的組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，司法人員對(duì)院庭長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮監(jiān)督不具有抵抗力。作為行政管理手段的考績(jī)制度和司法規(guī)律之間的矛盾是顯而易見的，也是理論和實(shí)務(wù)上的共識(shí)。因此，改革考績(jī)制度實(shí)屬必要。而在筆者看來，改革考績(jī)制度，首要在于明確考績(jī)制度的功能不在于獎(jiǎng)懲或者作為晉升的根據(jù)，而只能作為法官自我評(píng)估、改進(jìn)之用，從根本上根除考績(jī)制度對(duì)司法行政化的影響。例如，在德國，職務(wù)評(píng)核的目的不是進(jìn)行人事處理，主要是考核法官的專業(yè)能力和品格，對(duì)法官業(yè)務(wù)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)?！?3〕參見孔祥承：《德國法官職務(wù)監(jiān)督制度及其對(duì)我國的啟示》，載《河南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第2期。在美國，基于保障法官獨(dú)立行使職權(quán)不受考績(jī)的影響，避免考績(jī)成為超越法律的事實(shí)上的指揮棒的考慮，考績(jī)的結(jié)果不會(huì)用作法官評(píng)比、競(jìng)爭(zhēng)的依據(jù)，也不作為法官晉升的依據(jù)，除了作為選任法官的參考之外，僅作為法官自我評(píng)估改進(jìn)的參照?！?4〕同前注〔16〕，陳杭平文。當(dāng)然，就制度設(shè)計(jì)而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)考績(jī)主體進(jìn)行改革，吸納社會(huì)因素參與到考績(jī)過程中，形成多元化的考績(jī)主體，稀釋院庭長(zhǎng)的考績(jī)決定權(quán)，改變由院庭長(zhǎng)主導(dǎo)考績(jī)的做法。此外，考績(jī)的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)主要集中在審判業(yè)務(wù)上，而不是那些審判之外的行政事務(wù)。

最后，要逐步實(shí)現(xiàn)審判監(jiān)督管理事項(xiàng)的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國在推進(jìn)司法責(zé)任制改革過程中，基于防止法官辦案權(quán)限擴(kuò)大所帶來的權(quán)力濫用難題，在法官的審判權(quán)之外又設(shè)置了院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理權(quán)。但是，院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理權(quán)有時(shí)所針對(duì)的是審判事務(wù)，這容易導(dǎo)致對(duì)法官獨(dú)立審判權(quán)力的侵蝕。在筆者看來，未來應(yīng)該將院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理權(quán)向非核心的審判事務(wù)或者審判外事務(wù)進(jìn)行調(diào)整，不應(yīng)直接針對(duì)核心的審判事務(wù)。例如，在德國，基于對(duì)法官進(jìn)行職務(wù)監(jiān)督以及保障司法救濟(jì)權(quán)的需要，在司法懲戒之外又進(jìn)行了獨(dú)立的職務(wù)監(jiān)督，這些職務(wù)監(jiān)督所針對(duì)的則主要是審判外的或者非核心區(qū)域的工作。而職務(wù)監(jiān)督的措施主要是諸如批評(píng)、勸告、職務(wù)評(píng)核等一些輕緩的措施，如果這些措施不足以發(fā)揮警示法官的作用時(shí)，則可以提請(qǐng)發(fā)動(dòng)懲戒程序，而不是直接干預(yù)法官審判權(quán)的行使?！?5〕同前注〔33〕，孔祥承文。這種職務(wù)監(jiān)督方式不直接干預(yù)法官審判權(quán)的行使，同時(shí)也有一定的監(jiān)督制約作用，可以實(shí)現(xiàn)法官依法獨(dú)立行使職權(quán)和避免權(quán)力濫用之間的平衡。

3.建立健全訴訟程序。盡管司法責(zé)任制改革所處理的是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)責(zé)劃分，但改革若沒有健全的訴訟程序的保障，則可能會(huì)產(chǎn)生一些不良反應(yīng)。例如，如果訴訟程序不健全，那么當(dāng)事人可能就不會(huì)感受到司法責(zé)任制改革的成果，那么，讓人民群眾在每一起案件中都感受到公平正義的目標(biāo)也就無法達(dá)成。而且，司法責(zé)任制改革之后法官權(quán)力的擴(kuò)張也需要有一種監(jiān)督制約，而當(dāng)事人的監(jiān)督制約和社會(huì)公眾的監(jiān)督則是制約審判權(quán)濫用最好的方式，這也對(duì)訴訟程序的改革完善提出了更高的要求。此外，健全的訴訟程序也是維系審判權(quán)和審判監(jiān)督管理權(quán)平衡的重要制度保障，通過健全的訴訟程序可以阻斷審判監(jiān)督管理權(quán)對(duì)訴訟程序的不當(dāng)干預(yù)。因此，在筆者看來，司法責(zé)任制綜合配套改革，不僅在司法制度方面需要有所作為，在訴訟程序建設(shè)方面也必須跟進(jìn)。

首先，應(yīng)該加強(qiáng)救濟(jì)程序建設(shè)?！盁o救濟(jì)，無權(quán)利?！奔訌?qiáng)程序救濟(jì)是保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約的重要路徑。以刑事訴訟程序?yàn)槔?，程序救?jì)機(jī)制不暢是社會(huì)公眾對(duì)刑事司法不滿的一項(xiàng)重要原因。這種救濟(jì)機(jī)制不暢體現(xiàn)在多個(gè)方面，擇其要者而言，主要是兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，偵查行為的不可訴，即偵查行為并沒有納入到司法救濟(jì)的范疇，對(duì)于偵查機(jī)關(guān)的違法偵查行為，不能通過訴訟的方式獲得救濟(jì)，現(xiàn)在的訴訟程序也無法提供有效的救濟(jì)途徑，通常當(dāng)事人只能通過申訴、控告的方式進(jìn)行救濟(jì)，但是這種救濟(jì)方式的力度和效果都是非常有限的。偵查行為的不可訴，不僅使程序的公正性令人懷疑，也使人們對(duì)法官的獨(dú)立性產(chǎn)生懷疑。即便是推進(jìn)司法責(zé)任制改革，法官獲得了一定的獨(dú)立自主性，如果在這方面不改進(jìn)，法官的獨(dú)立自主性也無法為當(dāng)事人所感知、認(rèn)同，社會(huì)公眾也無法獲得司法責(zé)任制改革的紅利。第二，對(duì)程序違法行為的救濟(jì)失靈。訴訟程序作為一種救濟(jì)程序，本身應(yīng)當(dāng)公正進(jìn)行，并提供給當(dāng)事人予以救濟(jì)的機(jī)會(huì)。盡管我國的刑事司法制度近些年來有了很大的進(jìn)步，但在程序違法行為的救濟(jì)方面，則長(zhǎng)期處于程序建設(shè)滯后、救濟(jì)失靈的狀態(tài)。除了對(duì)部分違法行為可以獲得救濟(jì)之外，對(duì)于訴訟過程中發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)程序違法行為，當(dāng)事人沒有暢通、有效的救濟(jì)途徑，檢察院的監(jiān)督也很乏力，當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利很難獲得救濟(jì)，這削弱了當(dāng)事人對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督制約，給程序的公正性蒙上了一層陰影。因此，在筆者看來，加強(qiáng)救濟(jì)程序建設(shè)首要的兩個(gè)任務(wù)是：一是明確偵查行為的可訴性，允許對(duì)違法的偵查行為進(jìn)行司法救濟(jì)；二是暢通程序違法行為救濟(jì)機(jī)制，對(duì)于審判過程中發(fā)生的程序違法行為，應(yīng)該有相應(yīng)的程序救濟(jì)機(jī)制建設(shè)。比如，管轄權(quán)爭(zhēng)議，應(yīng)該允許提起管轄權(quán)異議，對(duì)于管轄權(quán)異議的裁定，應(yīng)允許上訴；對(duì)于審判程序中的期限拖延、侵犯律師權(quán)利的行為，也應(yīng)設(shè)置有效的救濟(jì)機(jī)制。

其次，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)程序公開。貝卡利亞曾經(jīng)說過：“審判應(yīng)當(dāng)公開，犯罪的證據(jù)應(yīng)當(dāng)公開，以便使或許是社會(huì)唯一制約手段的輿論能夠約束強(qiáng)力和欲望；這樣，人民就會(huì)說：我們不是奴隸，我們受到保護(hù)?！薄?6〕［意］切薩雷·貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，北京大學(xué)出版社2018年版，第42頁。當(dāng)前，我國在推進(jìn)司法公開，審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開三大平臺(tái)建設(shè)以及庭審公開網(wǎng)建設(shè)都取得重大成就，這對(duì)于發(fā)揮社會(huì)力量監(jiān)督司法具有重要作用。在看到成績(jī)的同時(shí)，也要注意的是，程序公開也存在著不足之處，即對(duì)于庭審背后的審判權(quán)力運(yùn)作則是不公開的，特別是那些影響審判權(quán)獨(dú)立運(yùn)作的領(lǐng)導(dǎo)批示、內(nèi)部請(qǐng)示匯報(bào)材料、人大監(jiān)督情況等都應(yīng)當(dāng)公開。只有這樣，才能真正將那些干擾審判權(quán)獨(dú)立的因素排除在審判權(quán)運(yùn)作之外，法官才能依法獨(dú)立行使職權(quán)，訴訟程序也更為公正。對(duì)此，筆者認(rèn)為，一是應(yīng)該限縮審判工作秘密的范圍，領(lǐng)導(dǎo)批示、內(nèi)部請(qǐng)示匯報(bào)材料、人大監(jiān)督等都不應(yīng)屬于審判秘密的范疇；二是應(yīng)該改革我國內(nèi)卷和外卷相區(qū)分的案卷制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)卷的公開。〔37〕參見張新寶、王偉國：《司法公開三題》，載《交大法學(xué)》2013年第4期。

四、司法體制綜合配套改革應(yīng)注意的問題

除了抓住改革的核心問題，提出科學(xué)的改革對(duì)案之外，確保司法體制綜合配套改革取得積極進(jìn)展還必須有正確的方法論。十八大以來的司法體制改革積累了一系列的經(jīng)驗(yàn)，為下一步的司法體制綜合配套改革提供了有力的經(jīng)驗(yàn)支撐。這些經(jīng)驗(yàn)包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)、遵循先試點(diǎn)后推廣的改革方法、重視改革的合法性、觸動(dòng)體制改革和抓住改革的“牛鼻子”等?！?8〕同前注〔8〕，陳衛(wèi)東文；陳衛(wèi)東：《中國司法體制改革的經(jīng)驗(yàn)——習(xí)近平司法體制改革思想研究》，載《法學(xué)研究》2017年第5期。這些經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)在下一步的司法體制綜合配套改革過程中繼續(xù)堅(jiān)持。當(dāng)然，筆者在先前的研究中也指出，要增強(qiáng)理論研究、重視外部參與、加強(qiáng)改革的整體協(xié)調(diào)性、推進(jìn)司法政策措施落地見效和加強(qiáng)嚴(yán)格司法；〔39〕同前注〔8〕，陳衛(wèi)東文。要實(shí)現(xiàn)從“司法改革”到“政法改革”的轉(zhuǎn)變；堅(jiān)持體制改革和頂層設(shè)計(jì)，也要調(diào)動(dòng)地方和被改革者的積極性；改革必須抓住“去行政化的管理模式”這一核心問題；應(yīng)重視改革的整體性、計(jì)劃性和系統(tǒng)性；應(yīng)樹立理性的司法改革觀等。〔40〕參見陳衛(wèi)東：《改革開放四十年中國司法改革的回顧與展望》，載《中外法學(xué)》2018年第6期。對(duì)于這些建議，筆者認(rèn)為在下一步的司法體制綜合配套改革中也應(yīng)當(dāng)給予重視。當(dāng)然，對(duì)于下一步的司法體制綜合配套改革，筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)注意以下四個(gè)方面的問題：

第一，無論是司法體制改革，還是司法體制綜合配套改革，其最終目的都是實(shí)現(xiàn)“讓人民群眾在每一起案件中都感受到公平正義”，因此，在改革過程中必須以人民群眾是否可以感受到司法公正作為評(píng)價(jià)改革效果的核心標(biāo)準(zhǔn)，如果不能達(dá)到這個(gè)核心標(biāo)準(zhǔn)就說明改革還有待繼續(xù)推進(jìn)。對(duì)此，要注意糾正改革中的一種現(xiàn)象，即以制定文件作為評(píng)價(jià)是否完成改革任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，制定了文件便以為完成了改革任務(wù)，反之，則認(rèn)為沒有完成改革任務(wù)。因此，改革中可見各地改革發(fā)文無數(shù)，如果文山文海落實(shí)不到實(shí)處，那么也沒有實(shí)質(zhì)意義。

第二，抓住主要矛盾，從核心突破。改革是一項(xiàng)龐大的工程，如果眉毛胡子一把抓，便會(huì)模糊重點(diǎn)，逃避難點(diǎn)。因此，筆者認(rèn)為，在改革過程中可以適當(dāng)鋪開改革的“面”，但一定要抓住核心的“點(diǎn)”，“面”是由“點(diǎn)”決定的，必須先突破“點(diǎn)”再拓展“面”。這些“點(diǎn)”就是那些體制性的問題。不可否認(rèn)，這些體制性問題改革起來有很大難度，但是改革的意義也非常重大，如果解決不好這些體制問題，其他的改革不僅很難發(fā)揮效果，可能還將構(gòu)成體制改革的障礙。下一步的改革必須以體制問題為核心，重點(diǎn)圍繞體制問題進(jìn)行突破，對(duì)那些與體制改革直接相關(guān)的、對(duì)體制改革有推動(dòng)意義的應(yīng)該優(yōu)先推進(jìn)，對(duì)那些與體制改革目標(biāo)無關(guān)要緊的改革則可以適當(dāng)放后一些，集中精力在體制問題上。

第三，對(duì)于體制性問題需要由中央?yún)f(xié)調(diào)推動(dòng)。按照現(xiàn)在的改革思路，在中央進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)后，由各有關(guān)機(jī)關(guān)部門進(jìn)行自主探索，設(shè)計(jì)改革思路。這種改革模式是符合我國當(dāng)前實(shí)際的。問題在于，各有關(guān)機(jī)關(guān)部門在改革過程中可能會(huì)出現(xiàn)部門利益問題，在改革舉措上可能很難進(jìn)行突破，特別是對(duì)那些體制性問題，各有關(guān)機(jī)關(guān)部門更是難以超脫于現(xiàn)行體制進(jìn)行改革。例如，對(duì)于執(zhí)行體制改革問題、偵檢關(guān)系調(diào)整問題，這些都不是哪一個(gè)機(jī)關(guān)哪一個(gè)部門自己就可以決定的。不可否認(rèn)，各有關(guān)機(jī)關(guān)部門在改革中不乏壯士斷腕的勇氣和舉動(dòng)，但畢竟改革不能完全寄希望于此。對(duì)于這些體制性的問題，應(yīng)該在中央層面統(tǒng)一牽頭設(shè)計(jì)方案、拿出對(duì)策、整體推進(jìn)，不能由有關(guān)機(jī)關(guān)部門自主進(jìn)行改革?！?1〕同前注〔38〕，陳衛(wèi)東文，《中國司法體制改革的經(jīng)驗(yàn)——習(xí)近平司法體制改革思想研究》。

第四，加強(qiáng)改革論證，提升改革對(duì)策的科學(xué)性。正確的改革思路還必須有科學(xué)可行的改革方案。缺乏科學(xué)可行的改革方案，可能會(huì)使改革適得其反。例如，對(duì)于人民陪審員制度的改革，現(xiàn)在的改革方案中強(qiáng)化對(duì)人民陪審員的培訓(xùn)，似乎要把人民陪審員變成編外的法官，讓人民陪審員像法官一樣思考。這種改革方案可能就需要反思，人民陪審員制度的積極意義恰恰在于其民間性，〔42〕參見陳衛(wèi)東：《公民參與司法：理論、實(shí)踐及改革》，載《法學(xué)研究》2015年第2期。如果把人民陪審員變成一種馴從的兼職法官，那么，改革的初衷也就很難實(shí)現(xiàn)了。因此，在改革過程中，需要對(duì)改革的方案進(jìn)行詳細(xì)論證，不能不經(jīng)論證倉促出臺(tái)改革舉措；要吸收專家學(xué)者以及社會(huì)公眾參與改革方案的研究論證；改革要始終朝向改革目標(biāo)走，而不是繞著改革目標(biāo)走。當(dāng)然，對(duì)于不可行的改革方案，在經(jīng)過試點(diǎn)之后應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

五、結(jié)論

黨的十八大以來推動(dòng)的新一輪司法體制改革撬動(dòng)了司法體制的核心問題，也為下一步的司法體制改革奠定了基礎(chǔ)。為了鞏固改革的成果，對(duì)《十九屆四中全會(huì)決定》提出的“深化司法體制綜合配套改革”必須從更廣的層面上進(jìn)行解讀，不能局限于對(duì)司法責(zé)任制改革進(jìn)行綜合配套改革，也不能局限于對(duì)四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革進(jìn)行綜合配套改革，而是應(yīng)在四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革的基礎(chǔ)上，對(duì)司法體制問題進(jìn)行全面梳理，對(duì)其他的司法體制性問題也進(jìn)行改革，拓寬司法體制改革的“面”。同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)行的司法體制改革要不斷地深化，緊緊圍繞體制性問題進(jìn)行配套改革，也就是說配套改革的目的還是要從根本上推動(dòng)體制改革，必須針對(duì)體制性問題這一核心進(jìn)行，不能繞著問題改革，而且，配套改革的舉措必須是有助于解決體制性問題的，不宜無限度地?cái)U(kuò)張?？傊痉w制綜合配套改革是一項(xiàng)龐大的工程，需要科學(xué)設(shè)計(jì)、縝密論證，也需要敢于探索、積極探索。