【摘 要】推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的改革與發(fā)展需要分析梳理城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的相關(guān)政策，提高對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的認(rèn)識(shí)，借助創(chuàng)新機(jī)制體制、優(yōu)化教育資源配置、差異補(bǔ)償和發(fā)展學(xué)校品質(zhì)的策略，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化深入發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育一體化;教育資源配置;教育公平

【中圖分類號(hào)】G521? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】B? 【文章編號(hào)】1005-6009（2020）02-0028-04

【作者簡介】孫向陽，江蘇省中小學(xué)教學(xué)研究室（南京，210000）綜合教研員，副研究員。

“推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育。”這是黨的十九大報(bào)告中關(guān)于我國義務(wù)教育和基礎(chǔ)教育的有關(guān)論述，在具體實(shí)踐中我們需要提高認(rèn)識(shí)，科學(xué)施策。

一、對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的認(rèn)識(shí)

1.城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的政策梳理。

21世紀(jì)以來，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育雖然逐步普及，農(nóng)村教育得到加強(qiáng)，但目前城鄉(xiāng)教育發(fā)展之間的二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然突出，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏，教師質(zhì)量有待提高，師生流失嚴(yán)重，農(nóng)村學(xué)?！翱諝せ睂乙姴货r;與此相對(duì)的是城鎮(zhèn)教育資源配置不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，大班額問題嚴(yán)重，尤其在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大班額和超大班額比比皆是。因此，如何合理統(tǒng)籌教育資源，使其充分合理地向鄉(xiāng)村傾斜，真正提高鄉(xiāng)村的教育教學(xué)質(zhì)量，使師源、生源逐漸回流，從根本上解決“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”的難題，成為當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化面臨的最核心問題。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化是社會(huì)發(fā)展對(duì)教育提出的新要求，聚焦于解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾、縮小城鄉(xiāng)教育發(fā)展之間的巨大差距，其重點(diǎn)任務(wù)是積極推進(jìn)基礎(chǔ)教育中義務(wù)教育學(xué)段的城鄉(xiāng)一體化。早在2003年9月，國務(wù)院就出臺(tái)了有關(guān)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的方針，明確農(nóng)村教育在教育工作中重要地位，決定重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育，促進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，提高農(nóng)村教育質(zhì)量和效益。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，自2003年至2016年，國家層面上直接與城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展相關(guān)的政策文件、法律法規(guī)、各類會(huì)議有十多項(xiàng)。2016年7月11日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。

《若干意見》提出城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的主要工作目標(biāo)：一是“四個(gè)統(tǒng)一、一個(gè)全覆蓋”。即統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、教師編制標(biāo)準(zhǔn)、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)額標(biāo)準(zhǔn)、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)和“兩免一補(bǔ)”政策的城鄉(xiāng)全覆蓋;二是逐步解決“鄉(xiāng)村弱、城鎮(zhèn)擠”的難題，從合理布局城鄉(xiāng)學(xué)校，均衡配置城鄉(xiāng)師資力量，逐步提高教師待遇水平和增強(qiáng)教師崗位的吸引力等維度實(shí)施改革與創(chuàng)新;三是九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%，縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)。

2.城鄉(xiāng)教育一體化與城鄉(xiāng)教育均衡、城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌的概念辨析。

在推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的理論研究和政策實(shí)踐探索中，都有將教育一體化與城鄉(xiāng)教育均衡、城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌概念混淆的現(xiàn)象。其實(shí)，這三個(gè)概念有著完全不同的意義與指向。

城鄉(xiāng)教育一體化遵循的核心價(jià)值取向是教育公平。教育公平強(qiáng)調(diào)教育起點(diǎn)、過程和結(jié)果的公平。因此，針對(duì)長久以來城鄉(xiāng)教育發(fā)展的“二元僵局”進(jìn)行一體化改革，強(qiáng)調(diào)要消解城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差距，使其互幫互助，相互促進(jìn)，形成城鄉(xiāng)教育共同體，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平。

城鄉(xiāng)教育一體化的倫理訴求是促進(jìn)社會(huì)的公平正義，其本質(zhì)是要促進(jìn)教育公平，教育公平既是推動(dòng)教育內(nèi)部優(yōu)質(zhì)、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的保障，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)優(yōu)質(zhì)、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的保障。因?yàn)榻逃闹饕姑菫榻?jīng)濟(jì)社會(huì)培養(yǎng)人才;主要任務(wù)是消除城鄉(xiāng)教育發(fā)展之間的壁壘，縮小城鄉(xiāng)教育差距，使其雙贏共進(jìn);主要目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的和諧發(fā)展。這里的和諧發(fā)展主要是指城鄉(xiāng)教育培養(yǎng)目標(biāo)的一致性、城鄉(xiāng)教育發(fā)展速度的協(xié)同性和城鄉(xiāng)教育發(fā)展質(zhì)量的趨同性。推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展需要運(yùn)用城鄉(xiāng)一體的系統(tǒng)思維，把城鄉(xiāng)置于由城市和鄉(xiāng)村所構(gòu)成的一個(gè)大系統(tǒng)之中，把城鄉(xiāng)教育作為一個(gè)整體，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展，共同實(shí)現(xiàn)教育的現(xiàn)代化。

城鄉(xiāng)教育一體化與城鄉(xiāng)教育均衡、城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌主要有兩個(gè)共同點(diǎn)：一是城鄉(xiāng)教育一體化與城鄉(xiāng)教育均衡及城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌有著共同的價(jià)值追求，即縮小城鄉(xiāng)教育發(fā)展之間的過大差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平。二是城鄉(xiāng)教育一體化和均衡發(fā)展需要運(yùn)用系統(tǒng)思維和統(tǒng)籌管理的方法，從城鄉(xiāng)教育的體制機(jī)制、資源分配、教育質(zhì)量、校本特色發(fā)展這些核心要素著力加強(qiáng)。

城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)教育一體化、城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的不同點(diǎn)主要集中在這三方面：一是城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌與后兩者的層次不同。城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌屬于上位概念，為后兩者提供理念與方法上的指導(dǎo)。城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌是在“統(tǒng)籌治理”理念與方法論的指導(dǎo)下，統(tǒng)籌治理城鄉(xiāng)教育，使受教育機(jī)會(huì)、教育過程和教育結(jié)果等方面達(dá)到城鄉(xiāng)均衡和城鄉(xiāng)一體化。也就是說，城鄉(xiāng)教育一體化和城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展是城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌的必然結(jié)果，城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌必然促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化和均衡發(fā)展。從概念可以看出，教育統(tǒng)籌也是以“教育公平”作為其根本價(jià)值取向，因此，城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)教育一體化和均衡發(fā)展是由高到低不同的三個(gè)層次。二是城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌與后兩者的適用范圍不同。城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌涉及的內(nèi)容非常廣泛，既包括教育系統(tǒng)內(nèi)部各因素的統(tǒng)籌治理，也包括教育系統(tǒng)與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他子系統(tǒng)之間的統(tǒng)籌治理。然而，城鄉(xiāng)教育一體化與均衡發(fā)展的適用范圍僅局限于義務(wù)教育，而不適用全部的基礎(chǔ)教育、高等教育和職業(yè)教育。三是城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)教育均衡、城鄉(xiāng)教育一體化的側(cè)重點(diǎn)不同。城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌主要是謀劃城鄉(xiāng)各級(jí)各類教育間的比例協(xié)調(diào)關(guān)系，統(tǒng)籌規(guī)劃各類教育的規(guī)模和培養(yǎng)目標(biāo)，使各類各級(jí)教育的發(fā)展相互適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的良性互動(dòng)和雙贏共進(jìn);城鄉(xiāng)教育均衡意味著同一化和標(biāo)準(zhǔn)化，主要強(qiáng)調(diào)教育資源的公平分配;城鄉(xiāng)教育一體化強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)教育互動(dòng)互助、消解差距，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平。

二、推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的策略

1.創(chuàng)新體制機(jī)制。

體制機(jī)制的創(chuàng)新主要表現(xiàn)在制度的更新上。首先，廢除影響城鄉(xiāng)義務(wù)教育融合的制度，如原有的在城鄉(xiāng)二元分治背景下運(yùn)行的學(xué)生培養(yǎng)制度、質(zhì)量評(píng)價(jià)制度、招生制度、辦學(xué)制度和教育管理制度等。其次，確立有利于城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的新制度。一是建立推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的專門責(zé)任機(jī)構(gòu)，明確其相應(yīng)的權(quán)責(zé);二是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革，先在義務(wù)教育領(lǐng)域，對(duì)于隨遷子女的戶籍放開限制，再逐步建立以納稅人身份為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育戶籍制度;三是實(shí)行電子學(xué)籍管理制度，實(shí)現(xiàn)包括隨遷子女在內(nèi)的義務(wù)教育學(xué)籍的網(wǎng)絡(luò)化管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)“城中鄉(xiāng)”中隨遷子女的義務(wù)教育公平;四是健全督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制，當(dāng)務(wù)之急是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一和科學(xué)的義務(wù)教育質(zhì)量督導(dǎo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)機(jī)制。

2.優(yōu)化教育資源配置。

教育資源主要包括自然資源、人力資源與物質(zhì)資源。優(yōu)化教育資源配置意味著將這些資源合理分布與安排到城鄉(xiāng)義務(wù)教育中，其基本的要求是城鄉(xiāng)教育平等與統(tǒng)一，也就是要摒除重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的做法。

從優(yōu)化自然資源配置方面來說，重心是完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃。一方面，對(duì)于城鎮(zhèn)而言，在布局義務(wù)教育學(xué)校規(guī)劃時(shí)不僅要考慮城鎮(zhèn)規(guī)劃和常住人口規(guī)模等微觀因素，也要綜合考慮經(jīng)濟(jì)、人文等宏觀因素;另一方面，對(duì)于農(nóng)村而言，既要關(guān)注學(xué)校位置的交通便利性和人口密集程度等因素，合理布局義務(wù)教育學(xué)校，也要辦好鄉(xiāng)村小規(guī)模義務(wù)教育學(xué)校。

從優(yōu)化物質(zhì)資源配置方面來說，一是要改革義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)體制。目前實(shí)施的義務(wù)教育財(cái)政體制雖然明確了中央與地方之間各自的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任，但省級(jí)以下的各級(jí)政府責(zé)任仍不夠明確，且縣級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)承擔(dān)能力有限，所以建議改為以市為主的經(jīng)費(fèi)投入體制;二是明確各級(jí)政府對(duì)于隨遷子女教育的投入責(zé)任，讓輸出地和輸入地的政府各自承擔(dān)一定的投入責(zé)任;三是提高學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平。城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，特別是要完善鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。

從優(yōu)化人力資源配置方面來說，一是要完善教師編制管理機(jī)制，深化教師“縣管校聘”制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)校長及教師的合理流動(dòng)，鼓勵(lì)大學(xué)生支教及新加入工作的教師為貧困農(nóng)村地區(qū)的教育事業(yè)多做貢獻(xiàn);二是要努力提升城鄉(xiāng)教師尤其是鄉(xiāng)村教師的師德水平和業(yè)務(wù)能力，這是促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的根本;三是要完善教師尤其是鄉(xiāng)村教師的待遇保障制度，設(shè)立“優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師”“優(yōu)秀特崗教師”獎(jiǎng)項(xiàng)，定期進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村教師崗位的吸引力。

3.運(yùn)用差異補(bǔ)償原則。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育機(jī)會(huì)均等并不是指對(duì)教育資源進(jìn)行機(jī)械地平均分配，而是在關(guān)注不同地區(qū)學(xué)生的主體性和差異性的前提下，進(jìn)行有差異的平均分配。現(xiàn)實(shí)中的城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距很大，若想達(dá)到城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的目標(biāo)，有必要運(yùn)用差異補(bǔ)償原則，即對(duì)鄉(xiāng)村教育的短板進(jìn)行針對(duì)性的目標(biāo)提升，這種補(bǔ)償可以是人、財(cái)、物、事等方面的補(bǔ)償，比如讓城市反哺鄉(xiāng)村教育，對(duì)薄弱鄉(xiāng)村學(xué)校進(jìn)行經(jīng)費(fèi)投入傾斜等，尤其要關(guān)注城鄉(xiāng)義務(wù)教育中的弱勢群體。對(duì)弱勢群體的教育補(bǔ)償有幾個(gè)要點(diǎn)：一是完善隨遷子女就學(xué)機(jī)制;二是關(guān)愛保護(hù)農(nóng)村留守兒童，建立社會(huì)、學(xué)校、家庭三位一體的工作體系;三是重視殘疾兒童義務(wù)教育，在基本普及殘疾少年兒童15年免費(fèi)教育方面提出新的要求;四是完善經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系。

4.推動(dòng)學(xué)校品質(zhì)發(fā)展。

學(xué)校是實(shí)施城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的基本單元與實(shí)質(zhì)載體，因此，提升城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的品質(zhì)是促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的重中之重。這里的“品質(zhì)”是指一所學(xué)校的品格與教育教學(xué)質(zhì)量。城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校一體化發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是消除城鄉(xiāng)學(xué)校教育之間的過大差距，首要任務(wù)是使城鄉(xiāng)學(xué)校的教育教學(xué)達(dá)到國家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但這不是鼓勵(lì)和提倡學(xué)校教育的機(jī)械模仿和復(fù)制，而是應(yīng)該開展和挖掘不同地區(qū)學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展、品質(zhì)發(fā)展。城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化不是城鄉(xiāng)學(xué)校的同質(zhì)化，而是城鄉(xiāng)學(xué)校利用各自優(yōu)勢，相互交融，互助互進(jìn)，個(gè)性發(fā)展。

激發(fā)學(xué)校品質(zhì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制大體上有外部動(dòng)力機(jī)制與內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制。外部動(dòng)力機(jī)制的激發(fā)主要有兩個(gè)要點(diǎn)：一是建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校協(xié)同發(fā)展機(jī)制。通過實(shí)施學(xué)區(qū)化、集團(tuán)化辦學(xué)以及學(xué)校聯(lián)盟，均衡配置師資等方式，加大對(duì)薄弱學(xué)校和鄉(xiāng)村學(xué)校的扶持力度，促進(jìn)均衡發(fā)展，達(dá)到合理的分流學(xué)生與消除大班額的目的;二是實(shí)施特色學(xué)校創(chuàng)建計(jì)劃。以特色促發(fā)展，圍繞實(shí)現(xiàn)“一校一品牌、一校一特色、一校一風(fēng)格”的目標(biāo)促進(jìn)學(xué)校的品質(zhì)發(fā)展。

激發(fā)學(xué)校品質(zhì)發(fā)展的內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制主要有三個(gè)要點(diǎn)：一是校本課程的開發(fā)與實(shí)施。建立城鄉(xiāng)課程開發(fā)與實(shí)施的共享機(jī)制，依據(jù)城鄉(xiāng)不同的課程資源優(yōu)勢，開發(fā)城鄉(xiāng)不同特色的地方及校本課程。二是促進(jìn)校本研修改革。建立城鄉(xiāng)一體的區(qū)域性教研平臺(tái)，開放城鄉(xiāng)一體的課程與教學(xué)資源，加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師的教研交流。學(xué)校要探索以解決自身問題為取向的校本研修制度，切實(shí)加強(qiáng)教師的專業(yè)化發(fā)展進(jìn)程。三是探索校本的人才培養(yǎng)目標(biāo)。在完成國家制定的學(xué)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)學(xué)校需要進(jìn)行校本化人才培養(yǎng)的探索。