羅 星， 郭芷材

（1.中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，北京100877；2.清華大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京100084）

一、探索與發(fā)展：新中國(guó)成立初期“四位一體”監(jiān)督體系的形成（1949-1954）

新中國(guó)成立后，黨和國(guó)家在繼承發(fā)展馬克思主義黨內(nèi)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家治理面臨的新問(wèn)題新情況新矛盾，開(kāi)始建立適合中國(guó)國(guó)情的行政監(jiān)察和司法監(jiān)督體制，逐漸形成了包括黨內(nèi)監(jiān)督體系、行政監(jiān)察體系、司法監(jiān)督體系、社會(huì)監(jiān)督體系“四位一體”的監(jiān)督格局。

第一，黨內(nèi)監(jiān)督體系。在新中國(guó)成立之前，黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)名稱幾經(jīng)改變，由最初的監(jiān)察委員會(huì)改為審查委員會(huì)，后又更名為黨務(wù)委員會(huì)。由于受?chē)?yán)峻革命斗爭(zhēng)形勢(shì)的影響，黨內(nèi)專門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期也不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，紀(jì)律處分和黨內(nèi)監(jiān)督工作往往由各級(jí)黨委直接承擔(dān)。1949 年11 月，在中央政治局通過(guò)《關(guān)于成立中央及各地黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》中，要求從中央到地方建立各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)以加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)是檢查各級(jí)黨組織和黨員違反紀(jì)律的行為，受理、審查和決定對(duì)黨組織和黨員的紀(jì)律處分，或取消這些處分；在黨內(nèi)加強(qiáng)紀(jì)律教育，使得全體黨員增強(qiáng)紀(jì)律意識(shí)等。1950 年，中央政治局批準(zhǔn)了《中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則》，對(duì)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的組成機(jī)構(gòu)、辦案程序、會(huì)議制度、報(bào)告制度、工作會(huì)議制度等進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。從領(lǐng)導(dǎo)體制上看，這一時(shí)期的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是作為同級(jí)黨委的一個(gè)工作部門(mén)出現(xiàn)，在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，是各級(jí)黨委在執(zhí)行紀(jì)律上的“助手”［1］。到1951 年4 月，除了個(gè)別地區(qū)之外，縣級(jí)及其以上黨委均成立了紀(jì)律檢查委員會(huì)，地市級(jí)以上黨委和縣委還設(shè)立了辦事機(jī)構(gòu)，配備了專門(mén)的干部。黨內(nèi)監(jiān)督不僅是紀(jì)委的責(zé)任，更是黨委的責(zé)任。但在實(shí)踐中，少數(shù)地方黨委以為黨內(nèi)監(jiān)督就是紀(jì)委的事情，自己當(dāng)起了“甩手掌柜”。針對(duì)此種錯(cuò)誤觀點(diǎn)，朱德在1951 年的講話中指出“黨的基層組織和下級(jí)黨委對(duì)于黨員違反紀(jì)律的事情，看得很平常，既不研究總結(jié)，也不向上級(jí)報(bào)告，采取一種庸俗的自由主義態(tài)度；而有些上級(jí)黨委對(duì)于紀(jì)律檢查工作也沒(méi)有足夠的重視［2］。在這個(gè)思想的指導(dǎo)下，各級(jí)黨委在加強(qiáng)對(duì)干部的管理和監(jiān)督方面采取了一系列行動(dòng)。

第二，行政監(jiān)察體系。新中國(guó)成立前夕，黨就開(kāi)始探索和設(shè)計(jì)適合中國(guó)國(guó)情的行政監(jiān)察制度。在奠定新中國(guó)政治架構(gòu)的藍(lán)圖《共同綱領(lǐng)》中明確提出，要在縣市以上各級(jí)政府中設(shè)立人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，強(qiáng)化對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員履行職責(zé)的監(jiān)督，并“糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員”。1949 年11 月在中央層面成立了中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)，人民監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立辦公廳、第一廳（財(cái)政、銀行、海關(guān)等）、第二廳（工業(yè)、鐵道、郵電、交通等）、第三廳（內(nèi)務(wù)、公安、司法、法制等）［3］。從地位上看，中央監(jiān)察委員會(huì)作為政務(wù)院下屬的四個(gè)委員會(huì)之一，地位上高于各部、署等。政務(wù)院1950 年10 月批準(zhǔn)的《人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》對(duì)政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立、領(lǐng)導(dǎo)體制、職權(quán)進(jìn)行了具體規(guī)定。中央人民監(jiān)察委員會(huì)成立后，地方各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也紛紛建立。到1953 年底，共推動(dòng)建立大行政區(qū)、?。ㄊ校?、市（專署）、縣（市）四級(jí)人民監(jiān)察機(jī)構(gòu)3 586 個(gè)［4］。從職責(zé)定位上看，人民監(jiān)察委員會(huì)的主要任務(wù)是監(jiān)察國(guó)家機(jī)關(guān)以及公務(wù)人員有無(wú)違反國(guó)家政策和法律狀況以及是否存在危害國(guó)家利益的行為，并頒布決議和命令，審查其執(zhí)行情況。同時(shí)，接受人民群眾對(duì)政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員的控告。這一時(shí)期監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然作為行政機(jī)關(guān)的組成部分，但在監(jiān)察對(duì)象上不僅覆蓋了行政機(jī)關(guān)的工作人員，還涵蓋了司法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的工作人員［5］。

第三，司法監(jiān)督體系。十月革命勝利后，列寧為了加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力量，于1922 年制定了《檢察監(jiān)督條例》，把蘇聯(lián)的檢察機(jī)關(guān)定性為專門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、各種團(tuán)體組織、個(gè)人行為進(jìn)行監(jiān)督。新中國(guó)成立之初的司法監(jiān)督在很大程度上是“以俄為師”［6］，并結(jié)合自身國(guó)情進(jìn)行積極探索，把檢察機(jī)關(guān)定義為我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)政府組織法》明確規(guī)定，成立最高人民檢察署作為最高檢察機(jī)關(guān)，其職能是對(duì)政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全體國(guó)民遵守法律狀況進(jìn)行檢查。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，最高人民檢察署設(shè)立三個(gè)處，其中第二處的主要職能是負(fù)責(zé)刑事案件偵察、檢舉以及公訴等事項(xiàng)，這其中就包括了對(duì)公職人員濫用權(quán)力犯罪案件的偵察事項(xiàng)。在《中共中央建立各級(jí)檢察署的指示》中要求在各大行政區(qū)、各省市都建立相應(yīng)的檢察署，到1951 年則要在各個(gè)縣內(nèi)普遍設(shè)立檢察署，并認(rèn)為檢察工作不同于一般司法工作，要求負(fù)責(zé)檢察工作的干部必須政治品質(zhì)優(yōu)良、能力相當(dāng)、作風(fēng)正派［7］。為了進(jìn)一步規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，1951 年制定的《中央人民政府最高檢察署暫行組織條例》規(guī)定：檢察署隸屬于人民政府，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。檢察機(jī)關(guān)在懲治職務(wù)犯罪方面扮演了重要角色。

第四，社會(huì)監(jiān)督體系。注重引入社會(huì)力量參與監(jiān)督，是中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，這一時(shí)期社會(huì)監(jiān)督的形式主要是輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督和民主黨派的監(jiān)督。第一，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。1950 年4 月，中央發(fā)布了《關(guān)于在報(bào)紙上展開(kāi)批評(píng)和自我批評(píng)的決定》，號(hào)召?gòu)V大人民群眾通過(guò)報(bào)紙和公開(kāi)出版物揭露黨內(nèi)存在的官僚主義、不正之風(fēng)的現(xiàn)象，并要求被批評(píng)者要做出回應(yīng)。不僅如此，中央還要求報(bào)紙的通訊員“要寫(xiě)出群眾中和他們自己對(duì)于政府工作、生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)和社會(huì)生活的意見(jiàn)”［8］。以《人民日?qǐng)?bào)》為代表的黨刊在輿論監(jiān)督上發(fā)揮了重要的作用，以讀者來(lái)信的形式公開(kāi)曝光和揭露黨內(nèi)存在的問(wèn)題，有力促進(jìn)了反腐敗斗爭(zhēng)的深入開(kāi)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1950 年4 月《人民日?qǐng)?bào)》收到的讀者來(lái)信多達(dá)1 600 多件，5 月增加到2 400 多件。人民來(lái)信來(lái)訪成了這一時(shí)期群眾開(kāi)展監(jiān)督的一個(gè)重要手段。政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于處理人民來(lái)信來(lái)訪和接見(jiàn)人民工作的決定》，要求各級(jí)人民政府高度重視人民來(lái)信，見(jiàn)面談話應(yīng)當(dāng)熱情接待，對(duì)群眾的訴求要及時(shí)辦理。第二，建立人民監(jiān)察通訊員制度。早在監(jiān)察機(jī)關(guān)建立之初，中央就認(rèn)為，監(jiān)察工作不能僅僅依靠黨和政府，一定要走群眾路線，發(fā)動(dòng)群眾參與到監(jiān)察工作中去，要在政府各部門(mén)、各人民團(tuán)體中聘請(qǐng)一批監(jiān)察通訊員。從1950 年7月起，政務(wù)院下屬的人民監(jiān)察委員會(huì)就開(kāi)始在中央機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、人民團(tuán)體中選拔出一些優(yōu)秀代表?yè)?dān)任監(jiān)察通訊員。1953 年政務(wù)院通過(guò)了《各級(jí)人民政府人民監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置人民監(jiān)察通訊員通則》，要求各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置監(jiān)察通訊員，發(fā)揮人民群眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)察作用。人民監(jiān)察通訊員的任務(wù)主要有以下幾個(gè)方面：①調(diào)查政府機(jī)關(guān)與所屬部門(mén)工作人員存在的一切違法、損害國(guó)家或人民利益的行為和工作上的重要問(wèn)題，并征求群眾對(duì)政府的政策、法令、工作的意見(jiàn)，向其主管的人民監(jiān)察機(jī)關(guān)或所在機(jī)關(guān)、部門(mén)首長(zhǎng)報(bào)告；②宣傳監(jiān)察工作之意義及其作用，啟發(fā)人民群眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督；③管理并開(kāi)檢人民監(jiān)察機(jī)關(guān)在該機(jī)關(guān)、部門(mén)、團(tuán)體、街道、村莊所設(shè)立的人民意見(jiàn)箱子［9］。人民監(jiān)察通訊員在黨和國(guó)家政治生活中發(fā)揮了重要作用，及時(shí)反映揭發(fā)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違紀(jì)違法、官僚主義的行為，對(duì)于加強(qiáng)監(jiān)督工作提出了很多合理化意見(jiàn)，并向人民群眾宣傳監(jiān)察工作的意義，及時(shí)收集到群眾中普通反映的問(wèn)題［10］。為了更好調(diào)動(dòng)這些通訊員開(kāi)展監(jiān)督的積極性，1954 年9 月，中央專門(mén)制定了《人民監(jiān)察通訊員獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》，提出對(duì)在監(jiān)督工作中具有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人或組織，要給予相應(yīng)的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。截止到1954 年9 月，全國(guó)設(shè)置了人民監(jiān)察通訊員共計(jì)10.6 萬(wàn)人。第三，發(fā)揮民主黨派的監(jiān)督。新中國(guó)成立后，各民主黨派積極參與社會(huì)監(jiān)督工作，有力推動(dòng)了反腐敗斗爭(zhēng)的開(kāi)展。

這一時(shí)期黨和國(guó)家監(jiān)督體系具有鮮明的時(shí)代特點(diǎn)：在黨內(nèi)和政府內(nèi)部建立了專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，分別對(duì)黨員和政府機(jī)關(guān)工作人員形成有效監(jiān)督和約束。檢察機(jī)關(guān)作為專門(mén)法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)等各個(gè)群體工作人員依法履職狀況進(jìn)行監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督通過(guò)發(fā)動(dòng)人民群眾、民主黨派參與、讓各種輿論活躍起來(lái)，和其他監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)力。從總體上看，在新中國(guó)成立之初的短短的幾年就構(gòu)建了這樣一個(gè)相對(duì)比較成熟、各不同要素密切配合的監(jiān)督體系是非常不易的。從實(shí)踐上看這個(gè)體系對(duì)預(yù)防腐敗、強(qiáng)化對(duì)黨員和所有公職人員的監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。

二、調(diào)整和變遷——曲折前行中的監(jiān)督體系（1954-1959）

伴隨著社會(huì)主義改造的進(jìn)程不斷加深，以及社會(huì)主義工業(yè)化的開(kāi)展，黨情國(guó)情出現(xiàn)了一些新變化，這一時(shí)期黨和國(guó)家監(jiān)督體系也隨之發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。但是，由于對(duì)社會(huì)主義政治建設(shè)的規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，在探索的過(guò)程中也遇到了曲折。

（一）對(duì)原有黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以監(jiān)委取代紀(jì)委

1955 年3 月，全國(guó)黨代表會(huì)議決定成立中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)以取代原來(lái)的紀(jì)委。關(guān)于這一時(shí)期為什么以監(jiān)委取代紀(jì)委，主要有以下幾個(gè)方面的考慮：第一，國(guó)家這一時(shí)期正在進(jìn)行社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)和對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)等的社會(huì)主義改造，社會(huì)上不少尖銳的矛盾都反映到了黨內(nèi)，黨內(nèi)違法亂紀(jì)的現(xiàn)象明顯增多；第二，原有紀(jì)委權(quán)力受限，僅僅是作為同級(jí)黨委管理下的一個(gè)部門(mén)，不能檢查處理同級(jí)黨委委員的問(wèn)題，對(duì)下級(jí)紀(jì)委的工作也不能過(guò)問(wèn)，導(dǎo)致黨內(nèi)監(jiān)督工作成效大打折扣。

如果對(duì)比新舊兩個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，新成立的監(jiān)察委員會(huì)有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，更加強(qiáng)調(diào)工作的經(jīng)常性，即經(jīng)常檢查和處理黨中央各部門(mén)、中央國(guó)家機(jī)關(guān)以及人民團(tuán)體中黨員違反黨章、黨紀(jì)和國(guó)家法律、法令的案件。第二，獨(dú)立性更強(qiáng)，在產(chǎn)生方式上是由黨的代表大會(huì)產(chǎn)生而不是由同級(jí)黨委產(chǎn)生，上級(jí)監(jiān)委可以檢查下級(jí)監(jiān)委的工作，有權(quán)審查、批準(zhǔn)甚至改變下級(jí)監(jiān)委對(duì)案件所做出的決定。第三，職權(quán)有所擴(kuò)大。相比與紀(jì)律檢查委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的權(quán)限更加擴(kuò)大，職責(zé)發(fā)展到“經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨章、黨紀(jì)和國(guó)家法律、法令的案件。”［11］從查辦黨員違紀(jì)問(wèn)題拓展到查處黨員違反法律的問(wèn)題，這體現(xiàn)了監(jiān)委監(jiān)督范圍在擴(kuò)大，這表明這一時(shí)期的監(jiān)委已經(jīng)不僅僅作為黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在，其職能已經(jīng)延伸到國(guó)家監(jiān)察層面。隨后，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在全國(guó)建立起來(lái)。

不僅如此，在中央監(jiān)委成立時(shí)，還注意發(fā)揮和其他監(jiān)督主體相互配合，“黨中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)必須同國(guó)家檢察機(jī)關(guān)和各級(jí)政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)密切結(jié)合進(jìn)行工作，以便充分有效發(fā)揮黨和國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用?！痹诖怂枷氲闹笇?dǎo)下，黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)采取聯(lián)合辦案、共同研究相關(guān)處分的形式來(lái)加強(qiáng)協(xié)作。不僅如此，這一時(shí)期我們還總結(jié)了黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)的不同特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)要防止黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)以黨代政，放松檢查和處理違反黨紀(jì)的現(xiàn)象和行為，同時(shí)又要防止國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)只注意有關(guān)黨紀(jì)案件而忽視其他違法行為的懲處。

（二）在國(guó)家監(jiān)督的層面，人大監(jiān)督正式確立，行政監(jiān)督則逐漸式微

伴隨著中央黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的調(diào)整與改革，大區(qū)一級(jí)的黨政機(jī)關(guān)逐漸退出歷史舞臺(tái)，1954 年的新中國(guó)首部憲法從法理上確立了人民代表大會(huì)制度，并明確提出各級(jí)行政機(jī)關(guān)都要接受人大的監(jiān)督。在實(shí)際工作中要加強(qiáng)人大代表的視察工作，以方便廣泛收取人民群眾意見(jiàn)，并且能夠加強(qiáng)地方各級(jí)人大對(duì)地方政府的監(jiān)督，由此確立人大在監(jiān)督體系中的地位。在此后幾年，各級(jí)人大在聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告、監(jiān)督財(cái)政支出情況方面發(fā)揮了重要作用。

《中華人民共和國(guó)組織法》把政務(wù)院改名為國(guó)務(wù)院。與此同時(shí)，人民監(jiān)察委員會(huì)也改為監(jiān)察部，只在中央、省、自治區(qū)人民委員會(huì)中設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，縣以及不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)不再單獨(dú)設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，可以派出相關(guān)的監(jiān)察組對(duì)這些地方進(jìn)行監(jiān)察。監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)和過(guò)去相比也發(fā)生了變化：第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)職能有所調(diào)整，主要突出維護(hù)政紀(jì)；第二，監(jiān)察范圍有所變化，即主要檢查各級(jí)行政機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中存在的問(wèn)題，不再對(duì)審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的工作人員進(jìn)行監(jiān)督；第三，除了受理對(duì)這些機(jī)關(guān)及其工作人員舉報(bào)之外，而且要受理這些機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)處分的申訴［12］。同時(shí)，由于1955 年成立從中央到地方的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，一直覆蓋到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至公社一級(jí)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中也承擔(dān)了大量行政監(jiān)察的工作，二者的合并已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，以黨內(nèi)監(jiān)督代替行政監(jiān)察成了當(dāng)時(shí)的主流話語(yǔ)。周恩來(lái)在1959 年4 月召開(kāi)的二屆人大會(huì)議上這樣指出，“監(jiān)察部自設(shè)立以來(lái)，在維護(hù)國(guó)家紀(jì)律、監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員方面做了許多工作。根據(jù)幾年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，這項(xiàng)工作必須在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并且依靠人民群眾，才能做好。因此，監(jiān)察部亦無(wú)單獨(dú)設(shè)立之必要。建議撤銷(xiāo)監(jiān)察部，今后對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督工作，一律由各有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)行?！保?3］1959 年國(guó)務(wù)院二次會(huì)議通過(guò)了撤銷(xiāo)監(jiān)察部的決議，在之后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)行政監(jiān)察工作幾乎不復(fù)存在。

（三）在社會(huì)監(jiān)督上的曲折探索

1956 年中共八大對(duì)建立黨和國(guó)家監(jiān)督體系做了重要探索，提出了一系列好的思想，比如要加強(qiáng)群眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，在輿論監(jiān)督上要堅(jiān)持“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”，把“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”作為和民主黨派之間合作的方針，鼓勵(lì)民主黨派參與監(jiān)督。為了解決黨內(nèi)存在的官僚主義和部分干部身上的特殊化現(xiàn)象，毛澤東曾經(jīng)設(shè)想通過(guò)“開(kāi)門(mén)整風(fēng)”的形式歡迎民主黨派參與到對(duì)黨和國(guó)家政治生活的監(jiān)督。但遺憾的是，這些好的設(shè)想在實(shí)踐中出現(xiàn)了偏差。與初衷發(fā)生相當(dāng)大的背離，群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督在這一時(shí)期出現(xiàn)了曲折，“疾風(fēng)暴雨”式的群眾運(yùn)動(dòng)成了監(jiān)督的主要形式，“大鳴大放大民主”代替了和風(fēng)細(xì)雨式的輿論監(jiān)督。

三、經(jīng)驗(yàn)與啟示：監(jiān)督體系演變的時(shí)代價(jià)值

從世界各國(guó)反腐敗和強(qiáng)化監(jiān)督的實(shí)踐來(lái)看，由于每個(gè)國(guó)家在歷史文化傳統(tǒng)、政治發(fā)展道路上都有著較大差異，這就需要結(jié)合本國(guó)國(guó)情來(lái)探索適合自己的監(jiān)督模式。雖然中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)就針對(duì)權(quán)力監(jiān)督進(jìn)行了細(xì)致的探索，但直到執(zhí)政后才真正意義上建立起黨和國(guó)家監(jiān)督體系。我們應(yīng)當(dāng)充分肯定這一時(shí)期探索的重要意義，那就是這十年的探索奠定了當(dāng)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系的基本框架。當(dāng)代“黨和國(guó)家監(jiān)督體系”中許多構(gòu)成要素，比如黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等在這一時(shí)期已有基本的雛形。由于在制度的初創(chuàng)期，這一時(shí)期探索也難免存在一些缺陷：第一，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)曾長(zhǎng)期受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致權(quán)威性不足，影響監(jiān)督工作的效果。第二，各種監(jiān)督主體往往呈現(xiàn)出各自為戰(zhàn)的局面，沒(méi)有形成有效的銜接機(jī)制。黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察二者在監(jiān)督對(duì)象上有很大的一致性，需要建立相互配合的機(jī)制，但在后來(lái)一個(gè)時(shí)期在強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)，行政監(jiān)察力量沒(méi)有跟上，甚至取消了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，影響了監(jiān)督的實(shí)際效果。第三，制度建設(shè)不足。雖然這一時(shí)期有不少關(guān)于監(jiān)督制度好的設(shè)想和做法，但由于沒(méi)有上升為制度安排，很多好的做法沒(méi)有能夠得到堅(jiān)持?？偨Y(jié)這一時(shí)期探索過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于我們?cè)谛聲r(shí)代健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系是大有裨益的。

（一）要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)監(jiān)督體系的全面領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，不僅是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的根本保證，也是中國(guó)特色權(quán)力監(jiān)督體系的鮮明特征。西方國(guó)家的政治發(fā)展建立在“三權(quán)分立”和“多黨競(jìng)爭(zhēng)”的邏輯之下，這就決定了其各種監(jiān)督主體雖然擁有共同的法律責(zé)任，但不可能形成共同的政治責(zé)任，更不可能形成具有整合效應(yīng)的權(quán)威力量［14］。在中國(guó)當(dāng)代的政治語(yǔ)境中，“黨和國(guó)家”是緊密聯(lián)系而不是可以分離的概念，我國(guó)的政治體制決定了權(quán)力監(jiān)督體系的配置應(yīng)該堅(jiān)持“黨和國(guó)家一體化”而不能是分開(kāi)進(jìn)行，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅要實(shí)現(xiàn)好對(duì)各級(jí)黨組織和黨員的監(jiān)督和管理，而且要領(lǐng)導(dǎo)好整個(gè)國(guó)家監(jiān)督工作的開(kāi)展。在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，包含黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等多個(gè)要素，這些要素之間不是簡(jiǎn)單的并列關(guān)系，而是有著內(nèi)在的結(jié)構(gòu)和層次，其功能定位和重要程度也有差異。正如習(xí)近平總書(shū)記指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的執(zhí)政是全面執(zhí)政，這就決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系各種形式中是最基本的、第一位的?！保?5］在新中國(guó)成立以來(lái)建構(gòu)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的過(guò)程中，始終堅(jiān)持把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫徹到監(jiān)督體系中。在做好黨內(nèi)監(jiān)督工作的同時(shí)，還建立起黨對(duì)行政監(jiān)察制度、司法監(jiān)督制度的領(lǐng)導(dǎo)體制，并積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)開(kāi)展廣泛的輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等。

（二）要通過(guò)體制機(jī)制改革來(lái)提高監(jiān)督的效能

黨的十九大對(duì)健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系提出的一個(gè)重要目標(biāo)是權(quán)威高效，要求實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體系運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)威高效，不僅要在擴(kuò)大監(jiān)督的覆蓋面上做到“無(wú)死角”，更要通過(guò)相應(yīng)的體制機(jī)制的改革來(lái)提高監(jiān)督效能。影響黨內(nèi)監(jiān)督效果的一個(gè)核心因素是如何處理紀(jì)委和同級(jí)黨委的關(guān)系。新中國(guó)成立初期，紀(jì)委自身的定位是同級(jí)黨委工作的助手，在領(lǐng)導(dǎo)體制上一直接受同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致監(jiān)督的權(quán)威性不夠，工作中往往遇到較大阻力。1955 年以監(jiān)委取代紀(jì)委，目的就是增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和覆蓋面。同樣，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)隸屬的部門(mén)，由于級(jí)別較低，在監(jiān)督的權(quán)威性上受到很大限制。十八大以來(lái)黨和國(guó)家監(jiān)督效能有了明顯增強(qiáng)，一個(gè)重要原因就是強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委在案件查辦、人事提名上的領(lǐng)導(dǎo)，在巡視全覆蓋的基礎(chǔ)上靈活采取專項(xiàng)巡視、機(jī)動(dòng)式巡視、巡視回頭看等多種形式，使得監(jiān)督效能得到較大提升。特別是通過(guò)深入推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，改變了過(guò)去行政監(jiān)察范圍過(guò)窄、級(jí)別過(guò)低的現(xiàn)象，顯著提升了國(guó)家監(jiān)察的力量。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察二者具有極強(qiáng)的互補(bǔ)性，需要統(tǒng)一起來(lái)，但不能相互替代

在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督起到了支柱的作用。在無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨長(zhǎng)期執(zhí)政的條件下，如何探索黨政聯(lián)合的監(jiān)督體系是一個(gè)重要的命題。列寧曾在1923 年建議實(shí)現(xiàn)黨的中央監(jiān)察委員會(huì)和國(guó)家層面的工農(nóng)檢察院的合署辦公。在新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期中，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，各自履行自身的監(jiān)督職責(zé)。由于國(guó)家機(jī)關(guān)的公職人員大部分是中共黨員，二者無(wú)論是在監(jiān)督目標(biāo)、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方法上都具有極大的相似性，很難完全區(qū)分開(kāi)來(lái)，只有進(jìn)行密切配合才能取得好的效果。為了加強(qiáng)二者之間的合作，1952 年中央發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查工作的指示》，提出各級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)可以酌情開(kāi)展合署辦公，以便形成監(jiān)督合力。在這個(gè)思想的指導(dǎo)下，一些地方開(kāi)始嘗試二者之間合署辦公，這些探索都是有益的。之后，隨著黨內(nèi)監(jiān)督的地位逐漸提升，對(duì)于國(guó)家監(jiān)察工作重視不足，監(jiān)察機(jī)關(guān)甚至遭到了撤銷(xiāo)，給我們的監(jiān)督工作帶來(lái)了許多曲折。盡管黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察之間具有極強(qiáng)的互補(bǔ)性和一致性，但由于二者分別隸屬于黨政不同的權(quán)力監(jiān)督序列，并不能相互替代。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委在工作機(jī)制上也實(shí)現(xiàn)了合署辦公，但“合署辦公”并不意味著機(jī)構(gòu)合并，一個(gè)作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，一個(gè)是國(guó)家監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)，不能以黨內(nèi)監(jiān)督代替國(guó)家監(jiān)察。

（四）要注重發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量，形成有效的監(jiān)督合力

健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，各個(gè)監(jiān)督主體和力量應(yīng)相互貫通，發(fā)揮“1+1>2”的合力效應(yīng)。群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等作為重要的社會(huì)監(jiān)督力量，它們具有廣泛性、全面性、及時(shí)性的特點(diǎn)，也是擴(kuò)大民主參與、實(shí)現(xiàn)群眾自我管理的重要手段。要善于引導(dǎo)社會(huì)監(jiān)督，使其能夠往正確的方向發(fā)展。雖然新中國(guó)初期以群眾運(yùn)動(dòng)的形式開(kāi)展監(jiān)督，工作出現(xiàn)曲折，但也不能因此就否認(rèn)了群眾參與在監(jiān)督工作中的作用。健全監(jiān)督體系要充分走群眾路線，但不能像過(guò)去那樣采取群眾運(yùn)動(dòng)的形式開(kāi)展。汲取新中國(guó)成立初期群眾監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，要特別注意在法治的軌道上引導(dǎo)群眾參與監(jiān)督，保護(hù)群眾檢舉、控告的權(quán)力，使群眾在監(jiān)督工作中發(fā)揮“利器”的作用。