張曉磊

[內容提要]加強海上非傳統(tǒng)安全合作，是中日構建建設性安全關系的一條有效路徑。它對緩解中日間可能的海洋戰(zhàn)略沖突、增強防務部門間的“行動互信”，以及建構更為積極的地區(qū)安全格局乃至共建“海洋命運共同體”，都有著重要的作用。中日海上非傳統(tǒng)安全合作政策理念上基本一致，而且同時參加了大多數相關國際條約和對話及合作機制，但依然存在發(fā)展不同步、雙邊機制不完善、聯演聯訓密度和深度不夠等系列問題。中日應在總體合作框架、具體對話和合作機制、合作領域先后次序以及聯演聯訓類型模式等方面，強化雙邊的海上非傳統(tǒng)安全合作。

當前的中日關系正處于穩(wěn)步改善并進一步發(fā)展的關鍵階段，但無論與橫向的中日其他領域關系對比還是從縱向發(fā)展過程看，安全關系依然是中日關系中的最大短板。有鑒于此，要構建“契合新時代要求的中日關系”，必須修復這一短板，推動中日構建建設性安全關系，這也成為中日兩國政府的共識。中日雙方保持正面的相互安全認知和定位，持續(xù)進行積極的安全戰(zhàn)略互動，并采取有效的爭端解決措施和危機管控機制，三者相互補充，形成良性循環(huán)，構成中日建設性安全關系的應有內涵。(1)2018年10月，中日首腦會談中確認了關于構建中日建設性安全關系的共識。關于中日建設性安全關系的醞釀過程及內涵，參見張曉磊：《中日構建建設性安全關系探析》，《和平與發(fā)展》2019年第2期。

中日建設性安全關系的確立，需要以運轉良好的中日安全機制為基礎和平臺。根據國際機制的定義以及學界對安全機制的研究，所謂安全機制系指行為體(國家)在雙邊或多邊安全關系上或特定安全問題上達成的一系列明示或默認的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。套用到中日安全關系層面，中日安全機制則指中日在雙邊或多邊安全關系上或特定安全問題上達成的一系列明示或默認的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。

完整的中日安全機制，應包括傳統(tǒng)領域和非傳統(tǒng)領域的安全機制。傳統(tǒng)領域目前以2018年6月啟動的“中日?？章摻j機制”為標志，非傳統(tǒng)領域以2018年10月簽訂的《中日海上搜尋救助合作協定》(SAR)為代表?？梢哉f，目前的中日安全機制已經開啟了初步構建步伐，但依然存在較多問題。

一般說來，非傳統(tǒng)領域的合作要比傳統(tǒng)領域的合作相對簡單，且容易推進。SAR的簽訂標志著中日非傳統(tǒng)安全領域合作進入機制化的新的歷史階段，同時也有望為加快兩國傳統(tǒng)安全領域關系的改善和可能的合作帶來傳導效應，更在亞太地區(qū)的非傳統(tǒng)安全合作領域具有示范意義。

本文將以中日強化海上非傳統(tǒng)安全合作為中心分析其現實意義，對中日海上非傳統(tǒng)安全合作與中日建設性安全關系之間的邏輯聯系進行梳理，評估其現狀及問題，并提出具有可行性的操作建議。

一、中日加強海上非傳統(tǒng)安全合作的現實意義

非傳統(tǒng)安全領域的合作具有共同利益、共同威脅、非零和博弈等基本特點，這決定了其對于推動兩國積極安全互動、建立信任措施具有積極作用，是一個良好的溝通平臺。從海洋戰(zhàn)略、海上傳統(tǒng)安全以及中日相互的安全政策三個層面看，中日加強海上非傳統(tǒng)安全合作有重要的現實意義，它對緩解中日間可能的海洋戰(zhàn)略沖突、強化管控海上傳統(tǒng)安全問題上的行動互信以及為加強兩國的安全積極互動都有著重要的作用。

(一)有利化解中日海洋戰(zhàn)略沖突，共建“海洋命運共同體”

近年來，中日陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略傾向愈加明顯，海上利益愈加交叉，在一定程度上增加了中日海洋戰(zhàn)略發(fā)生沖突的可能性，中日加強海上非傳統(tǒng)安全合作有利于相互明確戰(zhàn)略意圖，對共建“海洋命運共同體”具有示范性意義。

從現實主義的視角看，中日海上戰(zhàn)略關系的影響變量，主要包括中日海上實力對比、雙方意圖及亞太安全格局的變化。其中，中國海上實力的日益增強，正逐漸成為影響中日海上戰(zhàn)略關系的最主要變量。隨著中國提出“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設海洋強國”(2)《習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(全文)》，2017年12月3日，求是網，http://www.qstheory.cn/llqikan/2017-12/03/c_1122049424.htm[2020-02-01]。的海洋發(fā)展戰(zhàn)略以及中國海軍提出從“近海防御”到“遠海防衛(wèi)”的戰(zhàn)略轉變(3)參見范進發(fā)：《中國海軍三大發(fā)展階段 將打造藍水海軍》，人民網，2014年8月12日，http://www.81.cn/rd/2014-08/12/content_6090628_3.htm[2020-02-01]。，中國的海上防衛(wèi)未來將拓展到世界上任何中國國家利益所在的所有海域和空間。與此同時，日本也相繼在《第三期海洋基本計劃》(4)「海洋基本計畫第3期」(平成30年5月15日閣議決定)、http://www8.cao.go.jp/ocean/policies/plan/plan.html[2020-02-01]。和新《防衛(wèi)計劃大綱》(5)「平成31年度以降に係る防衛(wèi)計畫の大綱について」(國家安全保障會議及び閣議決定)、平成30年12月18日。中，分別提出了“綜合性海洋安全保障”與“跨域綜合防衛(wèi)”的安全理念，意在打通傳統(tǒng)的陸海空和新興的空天網之間的界限，本質上也是一種陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略。這意味著中日在海洋發(fā)展戰(zhàn)略的方向和區(qū)域上存在著交叉，海洋利益存在著重疊。

為保護各自日益拓展的海洋利益，中日海洋軍事戰(zhàn)略也相應發(fā)生了變化，這使中日海洋戰(zhàn)略的沖突性大大增加。從日本海洋戰(zhàn)略學界的最新研究成果看，隨著傳統(tǒng)上的陸權和海權國家的界限日益模糊，兩種類型國家的海洋軍事戰(zhàn)略也愈加交融?；诓煌繕撕蛻?zhàn)力投射范圍，海洋軍事戰(zhàn)略主要包括三種類型：區(qū)域拒止、制海和戰(zhàn)力投射。(參見表1)。

表1 海洋軍事戰(zhàn)略

類 型戰(zhàn)略目標戰(zhàn)力投射范圍區(qū)域拒止近海防衛(wèi)陸地、沿岸?海洋制 海遏制敵方,航行自由海洋?海洋戰(zhàn)力投射敵方近海,反區(qū)域拒止海洋?陸地、沿岸

資料來源：後潟桂太郎『海洋戦略論』、勁草書房、2019年、12頁。

日本學者認為，從2010年開始，中國的海洋軍事戰(zhàn)略就開始從區(qū)域拒止逐步向制海和戰(zhàn)力投射(向南海輻射)轉換，而因應中方戰(zhàn)略的變化，日本的海洋軍事戰(zhàn)略也在2010年從過去(1990—2009年)擴大活動區(qū)域和提高制海能力向提高反區(qū)域拒止能力過渡。(6)後潟桂太郎『海洋戦略論』、勁草書房、2019年、130頁、180頁。同時也有學者認為日本的新《防衛(wèi)計劃大綱》反映了與馬漢同期的英國海洋戰(zhàn)略學家朱利安·科貝特的海陸聯合作戰(zhàn)的思想。(7)帖佐聡一郎「コーベットの海洋戦略から読み解く新防衛(wèi)大綱」、中曽根平和研究所、平和研研究レポート、2019年10月。

從亞太海洋安全格局的變化來看，近年來美國在亞太的海洋軍事戰(zhàn)略傾向于將日本以及東南亞國家推到前臺，發(fā)展所謂的對華“主動拒止”戰(zhàn)略(8)Heginbotham, Eric, and Richard J.Samuels,“Active Denial:Redesigning Japan’s Response to China’s Military Challenge”,International Security,Vol.42,No.04,May 2018, pp.128-169.Michael Beckley, “The Emerging Military Balance in East Asia-How China’s Neighbors Can Check Chinese Naval Expansion”,International Security,Vol.42, No.2(Fall 2017),pp.78-119, doi:10.1162/ISEC_a_00294.。從現實主義的視野看，這是由于美國實力的相對下降，其開始側重自身在亞太的“離岸平衡者”角色，但采取的是“推卸責任”策略。這一策略也促使日本通過加強自身防衛(wèi)以達到均勢的戰(zhàn)略目的，進而容易造成中日間的海洋軍事戰(zhàn)略誤判。

在上述因素的交互作用下，中日如何避免相互間的海洋軍事戰(zhàn)略誤判，如何在重疊的海洋空間求得共存，是擺在兩國面前的一個棘手難題。為此，中日都在做著努力。2019年4月23日，習近平主席在青島集體會見應邀出席中國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動的外方代表團團長時，提出集思廣益、增進共識，努力為推動構建海洋命運共同體貢獻智慧。(9)參見《人民海軍成立70周年 習近平首提構建“海洋命運共同體”》，人民網，2019年4月24日，http://www.qstheory.cn/zdwz/2019-04/24/c_1124407372.htm[2020-02-01]。“海洋命運共同體”的戰(zhàn)略理念，為中日共同推進全球海洋治理提供了方向，而強化海上非傳統(tǒng)安全合作，則是踐行“海洋命運共同體”理念的重要路徑。

(二)強化管控海上傳統(tǒng)安全問題，增強“灰色事態(tài)”中的“行動互信”

東海方面的島嶼主權爭端、油氣資源開發(fā)等依然是中日之間的敏感問題，為管控這些問題，中日之間達成并開始實施?？章摻j機制。(10)參見《中日歷經12年達成?？章摻j機制協議》，日經中文網，2018年5月11日，https://cn.nikkei.com/china/cpolicssociety/30443-2018-05-11-09-13-57.html[2020-02-01]。但從現狀看，這一機制的落實依然存在諸多問題，歸結到一點就是缺乏“行動互信”(11)“行動互信”概念由美國太平洋艦隊情報和信息作戰(zhàn)主任、海軍上校戴爾·里拉赫(Captain Dale Rielage)在2015年提出。他認為，行動互信是一種預期：通常指軍隊之間一方認為另一方在作戰(zhàn)行動中是安全的、勝任的和可靠的。這種互信不僅在聯合作戰(zhàn)中是一個要素，在彼此靠近的作戰(zhàn)行動中也是。參見：CAPT Dale C.Rielage,U.S.Navy,“An Imperative to Engage”,U.S.Naval Institute Proceedings,Vol.141,No.4,April 2015, http://www.usni.org/magazines/proceedings/2015-04-0/imperative-engage[2020-01-20]。，即雙方防務部門之間在實際操作中依然缺乏互信，而不解決行動互信的問題，就無法為更高層次的戰(zhàn)略互信奠定基礎。

圖1 2014—2019年中日海上執(zhí)法隊伍公務船(千噸以上)對比 (單位：艘)

尤其需要強調的是，隨著中日在海上執(zhí)法隊伍實力上的此消彼長(參見圖1)，這一問題將愈加突出。中日在東海爭端中最為敏感的領域是日方所謂的“灰色事態(tài)”(12)「領土や主権、経済権益などをめぐる、純然たる平時でも有事でもない、いわゆるグレーゾーンの事態(tài)が増加·長期化する傾向にある」、防衛(wèi)省編『平成29 年版防衛(wèi)白書』、2017 年、63 頁。(未達到武力攻擊的事態(tài)，比如對方執(zhí)法部門或者民兵、漁船等進入己方領海12海里之內)，最為敏感的主體是雙方的海洋執(zhí)法部門(即中國海警局與日本海上保安廳)，而這實際上已經超越了傳統(tǒng)安全的外延，要解決上述領域的行動互信問題，就需要到非傳統(tǒng)安全領域尋找解決問題的路徑。

“中日?？章摻j機制”主要包括三項內容：中日防務部門間的年度會議(局長或副局長級)和專門會議(處長級)；開設防務部門間的直通熱線；確認中日艦機相遇時的聯絡方式。(13)「日中海空連絡メカニズム」、2018年5月14日、https://www.komei.or.jp/komeinews/p2504/[2019-12-11]。寺田博之「日中?？者B絡メカニズム—運用開始の意義と評価—」、海上自衛(wèi)隊幹部學校、研究コラム105、2018年6月6日、https://www.mod.go.jp/msdf/navcol/SSG/topics-column/col-105.html[2019-12-11]?！吨腥諝v經12年達成?？章摻j機制協議》，日經中文網，2018年5月11日，https://cn.nikkei.com/china/cpolicssociety/30443-2018-05-11-09-13-57.html[2019-12-11]。防衛(wèi)省編『令和元年版防衛(wèi)白書』、2019 年。目前三部分內容的實施存在以下一些問題：

第一，定期會晤的實效性問題。具體說來是指定期會晤的落實和執(zhí)行有可能會因為突發(fā)事件中的激烈對立而被單方面延長或中止，或者由于雙方在會晤中各說各話而沒有實際進展，日本防務部門人士在梳理至今為止的關于中日會晤的歷史基礎上表達了擔憂。(14)同上。

第二，由于上述定期會晤的實效性問題，設置直通熱線電話才更加值得重視，它可以在一定程度上彌補定期會晤在形式上和程序上的相對復雜性，但現在的問題是，中日間的熱線電話遲遲未開通，因為其中涉及諸多技術性和細節(jié)性問題，比如雙方要設置何種級別的熱線電話，電話線路是否加密，如果加密使用何種加密方式和密碼，使用何種語言、待機態(tài)勢。(15)寺田博之「日中?？者B絡メカニズム—運用開始の意義と評価—」、海上自衛(wèi)隊幹部學校、研究コラム105、2018年6月6日、https://www.mod.go.jp/msdf/navcol/SSG/topics-column/col-105.html[2019-12-13]?！秶啦浚褐腥针p方在防務安全領域取得一系列交流成果》，中國軍視網，2019年2月28日，http://www.js7tv.cn/video/201902_174737.html[2019-12-15]。中美間開通軍事熱線花了四年的時間，對于中日間熱線電話的開通恐怕也需要有一定的耐心，從中國國防部對外公布的消息看，中日海空聯絡機制直通電話專家組磋商正在進行并取得了一定成果。(16)參見《中美花四年開通軍事熱線》，國際在線，2018年4月15日，http://news.cri.cn/gb/12764/2008/04/15/2945@2020731.htm[2019-12-13]。即便開通了熱線，具體使用過程中也會產生一些回應方面的類似定期會晤的無限期停用等問題。

第三，正因為前面兩項內容的一些固有問題，?？障嘤鲆?guī)則的作用凸顯，它更像是一種兜底規(guī)則，防止最壞事態(tài)的發(fā)生,但目前關于海上意外相遇規(guī)則(CUES)的使用，中日之間并沒有明確是否適用于釣魚島海域，如果此區(qū)域發(fā)生不測事態(tài)，中日間在是否適用CUES上沒有形成明確一致的意見。日方還有一點擔心在于，CUES僅適用于軍事單位間的相遇規(guī)則，而對于準軍事單位的相遇這種灰色區(qū)域，依然缺乏相應的規(guī)則約束。

另外，在具體適用相遇規(guī)則的過程中，還有一些自由裁量和磨合性的問題，這些都有待雙方協調和協商。可見，中日海空聯絡機制落實中的問題主要還是“行動互信”的問題。中日若能強化海上非傳統(tǒng)安全合作，將是一個增強雙方“行動互信”的有效途徑。

(三)加強中日積極互動，塑造穩(wěn)定的地區(qū)安全格局

從建構主義的視角看，鑒于美國實力的相對下降和特朗普政府亞洲政策的不確定性(17)關于特朗普政府外交政策的整體特征，學界依然有著爭議，其亞洲政策也具有很大的不確定性，但從趨勢看，加強對華遏制和輕視日美同盟凸顯了特朗普本人的政策傾向，這兩點使得中日互動成為日益重要的變量。筆者認為，特朗普的外交政策屬于美國學者沃爾特·米德概括的安德魯·杰克遜派，即強調自力更生、慣用高壓政治的民粹主義者，美國前副總統(tǒng)切尼和前國防部部長拉姆斯菲爾德即屬于此派。參見約瑟夫·奈：《軟實力》，馬娟娟譯，北京：中信出版社，2013年，第188頁。，中日相互的安全政策及其互動成為更重要的變量，對亞洲的地區(qū)安全格局起著越來越重要的塑造作用。從近來中美日三邊關系研究的最新成果來看，“中日關系對中美關系、美日關系的‘反作用’在上升，已不再是后者的完全因變量，中國對日外交也越來越帶有超越雙邊的全局意涵”(18)楊伯江：《新時代中美日關系：新態(tài)勢、新課題、新機遇》，《日本學刊》2019年第1期。。這為中日安全關系的地區(qū)影響提供了佐證。英國學者巴里·布贊早就分析過中日安全互動的外溢效應，“在東亞，中國和日本構成了一個兩極大國地區(qū)安全復合體的核心。因為大國卷入其中，因此人們可以預期它會對鄰近地區(qū)產生更廣泛的擴溢，換言之，它會帶來比正常情況更高程度的地區(qū)間互動”。布贊預言：“東亞地區(qū)安全復合體要么走向沖突形態(tài)中較為溫和的一端，要么靠近地區(qū)安全機制的弱端。”(19)巴里·布贊、奧利·維夫：《地區(qū)安全復合體與國際安全結構》，潘忠岐等譯，上海：上海人民出版社，2009年，第58、165頁。

可見，當前中日安全互動與東亞地區(qū)安全復合體的未來態(tài)勢有著極強的聯動效應，若中日安全互動更為積極，則東亞地區(qū)格局將日益向地區(qū)安全機制的方向發(fā)展，而若互動更為消極，則東亞地區(qū)格局將日益凸顯沖突一面。有學者認為：“中日兩國有關地區(qū)秩序構建的概念認知與路徑選擇，正在深刻地影響著彼此間安全關系的發(fā)展趨勢，需要雙方采取積極措施來共同構建新型地區(qū)安全關系?！?20)徐萬勝、姬世倫：《論“地區(qū)”視域下中日安全關系的演變脈絡》，《日本學刊》2020年第1期。這正是中日謀求構建建設性安全關系和積極安全互動的地區(qū)意義所在。因此，中日若強化海上非傳統(tǒng)安全合作，在應對共同威脅基礎上維護共同的安全利益，促進雙方的積極安全互動，將對建構積極的地區(qū)安全格局有著重要作用。

二、中日海上非傳統(tǒng)安全合作的現狀及問題

海上的非傳統(tǒng)安全合作領域頗多，如海上搜救、反恐、反海盜、反跨國有組織犯罪等。中日海上非傳統(tǒng)安全合作政策理念上基本一致，又面臨不少共同威脅，而且同時參加了大多數相關國際條約和對話及合作機制，這些都為未來強化雙方的合作奠定了基礎。本節(jié)將對這些合作進行評價，并就其中的一些問題略作梳理。

(一)政策理念上的契合：重視地區(qū)和國際合作

中國的非傳統(tǒng)安全政策和理念保持了連續(xù)性。在2002年的《關于加強非傳統(tǒng)安全領域合作的中方立場文件》和2017年的《中國的亞太安全合作政策》白皮書中，中國主張，處理跨國問題，需要跨國合作。針對非傳統(tǒng)安全問題的跨國和跨地區(qū)的特點，各國只有加強相互協調，開展國際和地區(qū)合作，才能有效應對非傳統(tǒng)安全問題帶來的新挑戰(zhàn)。中國作為國際社會負責任的一員，愿與各方開展在非傳統(tǒng)安全領域的協調與合作。在海上安全領域，中國一貫提倡平等、務實、共贏的海上安全合作，堅持合作應對海上傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅。中國致力于與各方加強合作，共同應對挑戰(zhàn)，維護海上和平穩(wěn)定。(21)參見《關于加強非傳統(tǒng)安全領域合作的中方立場文件》(2002年5月)，http://www.chinacommercialoffice.org/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t4547.shtml[2020-02-20]；中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的亞太安全合作政策》(2017年1月)，http://www.gov.cn/zhengce/2017-01/11/content_5158864.htm[2020-02-20]。

日本更早將非傳統(tǒng)安全政策納入國家戰(zhàn)略，是開展非傳統(tǒng)安全合作的先行者。早在20世紀80年代和90年代末，日本就提出了“綜合安全保障”“人的安全保障”概念，并將“經濟安全保障”(國家面臨的非軍事威脅)、“全球性課題”(人類面對的非軍事威脅)和“非傳統(tǒng)威脅”(來自非國家主體的軍事威脅)三項政策課題作為重點。在確保“人的安全保障”方面，日本致力于通過外交努力建立國際合作機制和普及理念，比如2001年，在日本倡導下，聯合國成立了“人類安全委員會”，并成功通過包括“人的安全保障”的國際合作宣言。在反恐方面，“9·11”事件后，日本積極制定國際反恐對策，基于《反恐特別措施法》以及《補給支援特別措施法》向印度洋派遣海上自衛(wèi)隊艦艇，在廣泛領域開展國際合作，并通過政府開發(fā)援助(ODA)幫助發(fā)展中國家提高反恐能力。(22)參見防衛(wèi)大學安全保障學研究會編著，武田康裕、神谷萬丈主編：《日本安全保障學概論》，劉華譯，北京：世界知識出版社，2012年，第339頁。在反海盜方面，日本積極參加2008年以來亞丁灣的國際反海盜行動，同時推動《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協定》于2006年9月正式生效，進而促進了亞洲反海盜的國際合作。此外，日本還在2018年12月出臺的新《防衛(wèi)計劃大綱》中強調，為增進與中國的相互理解與信任關系，推進多層次的對話和交流。(23)「中國との間では、相互理解·信頼関係を増進するため、多層的な対話や交流を推進する」、「平成31年度以降に係る防衛(wèi)計畫の大綱について」(國家安全保障會議及び閣議決定)、2018年12月18日、15頁。

(二)多邊條約和機制中的重要成員

中日長期參與全球和地區(qū)海上非傳統(tǒng)安全合作，參加了多數相關國際條約及對話和合作機制，是全球和地區(qū)海上非傳統(tǒng)安全合作的重要角色，這為兩國強化海上非傳統(tǒng)安全合作打下了實踐和能力基礎。

從國際條約方面看，截至2020年年初，中國加入的與海上非傳統(tǒng)安全合作相關的條約(含綜合性條約)包括：絕大多數反恐公約(12項公約中的11項)、《1974年國際海上人命安全公約》(SOLAS公約)修正案、《國際船舶和港口設施保安規(guī)則》(ISPS規(guī)則)、《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《麻醉品單一公約》、《精神藥物公約》、《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》、《東盟和中國禁毒合作行動計劃》、《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協定》(ReCAAP)，與70個國家締結司法協助、引渡等條約共123項(中日之間已在2008年締結刑事司法協助條約，但沒有締結引渡條約)。除《東盟和中國禁毒合作行動計劃》外，日本也是中國參加的相關公約的締約國。(24)參見《關于加強非傳統(tǒng)安全領域合作的中方立場文件》(2002年5月)，http://www.chinacommercialoffice.org/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t4547.shtml；中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的亞太安全合作政策》(2017年1月)，http://www.gov.cn/zhengce/2017-01/11/content_5158864.htm；中華人民共和國國務院新聞辦公室：《新時代的中國國防》(2019年7月)，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1660314/1660314.htm[2020-01-20]。另外，中日還于2018年10月簽署了 《中日海上搜尋救助合作協定》(SAR)。

從國際對話和合作機制看，中國主導或參加的海上國際對話和合作機制(含綜合性機制)包括：東盟地區(qū)論壇、東盟與中日韓領導人會議、中國—東盟防長非正式會晤(2015年首次在華召開)、中日韓領導人會議、東亞峰會、東盟防長擴大會、亞洲相互協作與信任措施會議、香格里拉對話會、雅加達國際防務對話會、西太平洋海軍論壇、馬六甲海峽安全討論、北京香山論壇、亞太國防軍司令會議、亞太海事局長會議、北太平洋地區(qū)海岸警備執(zhí)法機構論壇、亞太航標管理人員培訓班、亞太地區(qū)大規(guī)模海上人命救助(MRO)培訓及桌面演習、亞太經合組織反恐工作組、全球反恐論壇、支持《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協定》(ReCAAP)“信息分享中心”能力建設和發(fā)展(向“中心”派駐中國海警職員)以及亞丁灣、索馬里海域執(zhí)行護航任務。(25)參見《關于加強非傳統(tǒng)安全領域合作的中方立場文件》(2002年5月)，http://www.chinacommercialoffice.org/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t4547.shtml[2020-01-20]；中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國的亞太安全合作政策》(2017年1月)，http://www.gov.cn/zhengce/2017-01/11/content_5158864.htm[2020-01-20]；中華人民共和國國務院新聞辦公室：《新時代的中國國防》(2019年7月)，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1660314/1660314.htm[2020-01-20]；安德魯·埃里克森、奧斯丁·斯特蘭奇：《邁向“競爭性共存”：通過海上建立信任措施與非傳統(tǒng)安全合作構建行動互信》，何岸譯，載《中國國際戰(zhàn)略評論2015》，第103頁。除中國—東盟防長非正式會晤外，中日都參與了(各有主導，中國主辦北京香山論壇、日本主導《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協定》的成立及落實)上述多個海上對話與合作機制，基本做到全覆蓋。此外，中日還常態(tài)化舉行反恐雙邊磋商，2018年7月中日共同舉行了第四次反恐磋商。(26)參加《外交部涉外安全事務司司長劉少賓主持中日第四次反恐磋商》，外交部網站，2018年7月11日，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676836/xgxw_676842/t1576224.shtml[2019-12-15]。

(三)主要問題

綜合中日各自情況來看，中日在海上非傳統(tǒng)安全合作領域存在發(fā)展不同步、雙邊機制不完善、聯演聯訓密度和深度不夠等系列問題。

1.中日在非傳統(tǒng)安全政策上的發(fā)展不同步：日本屬于先行者，中國屬于追趕者

從國際政治經濟學視角來看，各個國家的非傳統(tǒng)安全政策及措施是一種安全層面上的國際公共產品?？陀^來看，由于日本早已是發(fā)達國家，經濟和安全上走出去的經驗更為豐富，政策落實更為扎實，細節(jié)更為到位。過去的一段時間，在非傳統(tǒng)安全領域，中國屬于日本支援的對象。比如自中日兩國邦交正?；?，兩國便開始在生態(tài)環(huán)境領域開展合作，到上世紀90年代，中日環(huán)境合作聯合委員會機制、中日環(huán)境合作綜合論壇和中日友好環(huán)境保護中心相繼建立，并取得了良好的效果。這是日方支援中方的典型事例。再如與東盟的防務交流和合作，早在上世紀90年代日本就與東盟開始了防務交流，進入21世紀后日本與東盟進入到防務合作的階段，2010年以來日本與東盟的防務合作程度逐步深化。

當前，日本在多邊層面為國際社會提供的國際公共安全產品日益成熟，逐步從非傳統(tǒng)安全方面的交流向合作過渡，同時朝著機制化方向發(fā)展，值得中國借鑒。比如在多邊安全保障框架與對話措施方面，日本注意利用東盟防長擴大會議和作為亞太地區(qū)安全保障合作框架的東盟地區(qū)論壇等多邊框架，每年都舉辦日本東盟防務當局次長級會議及東京防務論壇等，對強化地區(qū)多邊合作做出貢獻。在能力建設支援方面，日本防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊自2012年以來，以亞太地區(qū)為主，在人道支援和災害救援、維和行動、海洋安全保障、國際法等領域對14個國家和1個機構提供了支援。在多邊聯合訓練方面，防衛(wèi)省和自衛(wèi)隊在亞太地區(qū)，除以往實施的預設戰(zhàn)斗訓練之外，還積極參加包括人道支援、災害救援、非戰(zhàn)斗人員撤離行動等涵蓋非傳統(tǒng)安全保障領域的多邊聯合訓練。在推進與各國的防務合作和交流方面，除了聯合訓練、能力建設支援、防衛(wèi)裝備和技術合作以外，還完善了《物資勞務相互提供協定》(ACSA)等制度性框架等，適當組合多種手段，將兩國在防務領域的關系逐步從以往的交流層面提高到合作階段。(27)防衛(wèi)省編『令和元年版 防衛(wèi)白書』、2019 年。

總的來看，如果把海上非傳統(tǒng)安全對外政策分為交流、初步合作、深化合作三個階段，日本基本處于深化合作且日益細分的階段，而中國目前基本處于從交流到初步合作且從屬于傳統(tǒng)安全的過渡階段。下頁圖表將對中日之間的差距進行對比。表2將中日分別主導的海上多邊對話或合作機制分別列出并標出序號，圖2以“交流”與“合作”兩種政策表現形式為橫軸，以交流與合作的深度為縱軸組成四個象限，將中日各自的機制在圖上標記，以進行較直觀的對比。

2.中日在海上非傳統(tǒng)安全合作上的雙邊機制尚不完善，缺乏宏觀層面的備忘錄或者協定

盡管兩國曾經在東日本大地震和中國汶川大地震期間有過雙邊合作，但像這種人道主義援助和救災的合作(HA/DR)更多停留在軟性對話和一事一議層面，沒有朝深入的機制化發(fā)展。雙方已經簽訂的SAR是一個單一領域的協定，一方面需要進一步細化和完善，同時它也對其他方面的非傳統(tǒng)安全合作不具備指導和規(guī)制效應。

中日非傳統(tǒng)安全領域的交流一度非常密切，我們選取2009年至2012年之間中日的非傳統(tǒng)安全領域合作過程作為分析案例：

2009年3月，日本防衛(wèi)大臣濱田靖一訪華，中日雙方確定將在反海盜行動中推動情報信息交換合作。2010年4月28日，在東非索馬里海域的亞丁灣，日本海盜對策指揮官、海上自衛(wèi)隊上校南孝宜在中國執(zhí)行護航任務的“廣州”號驅逐艦上與中國南海艦隊副參謀長張文旦舉行了會談。這是中日兩國首次在反海盜方面進行的實際合作。同年5月23日，張文旦副參謀長等人登上日本海上自衛(wèi)隊“大波”號導彈驅逐艦進行回訪，雙方繼續(xù)進行了磋商。2012年2月，中、日、印三國聯手打擊索馬里海盜。(28)《日本防相20日訪華 就打擊索馬里海盜問題尋求合作》，人民網，http://japan.people.com.cn/35469/6618190.html[2020-02-10]；《中國海軍第五批護航編隊指揮員訪問日本護航艦艇》，中國政府網，2010年5月24日，http://www.gov.cn/jrzg/2010-05/24/content_1612478.htm[2020-02-10]；《中印日三國海軍聯手打擊海盜》，《環(huán)球時報》2012年7月9日。

表2 中日分別主導的海上多邊對話與合作機制

①從2009到2018年的歷次日本東盟副部長級防務會的內容來看，這一會議更偏重于合作，因此將其歸于合作機制。防務會內容參見：防衛(wèi)省編『令和元年版 防衛(wèi)白書』、2019年。

資料來源：本表由筆者整理。

圖2 中日海上非傳統(tǒng)安全政策對比

資料來源：本圖由筆者編制。

從上述過程來看，2010年至2012年間中日非傳統(tǒng)安全領域合作的形式已涉及艦艇互訪、反海盜任務合作等多種方式，但卻始終沒有深入一步，形成一些關鍵領域的協定和機制，從而在2012年之后因為兩國外交關系陷入僵局而停滯。

無論傳統(tǒng)還是非傳統(tǒng)安全領域的合作，大體遵循著一個規(guī)律，即從交流到合作、從一事一議到機制化的由淺入深的過程。以日本的防務交流與合作形式來看，按照由淺入深的階段劃分的話，可以分為防務交流和合作兩個具有遞進關系的階段：在防務交流階段，主要包括留學生交換和研究教育交流，防務當局、各軍種間人員的高頻交流，各軍種間的交流、艦艇和飛機的互訪，最后是友好訓練，這些方式之間也是層層遞進的關系；在防務合作階段，主要包括簽訂防務交流與合作備忘錄，能力建設支援，非傳統(tǒng)安全領域的各類合作(包括共同訓練)，簽訂防務合作相關協定，防衛(wèi)裝備合作，人道主義援助和救災的國際合作，最后是制定共同對處計劃以及在此基礎上的共同訓練、共同防務(29)防衛(wèi)省編『令和元年版 防衛(wèi)白書』、2019 年。等，這一階段的各種形式同樣是逐步深入。需要指出的是，由于意識形態(tài)、政治制度、發(fā)展過程、能力差異等各種因素的限制，兩國的安全合作不一定會發(fā)展到最后類似于軍事同盟的階段，但從安全交流到安全合作、從一事一議到機制化、從非傳統(tǒng)安全合作過渡到傳統(tǒng)安全合作這種方向性的發(fā)展，是存在較大可能性的。

3.中日在海上非傳統(tǒng)安全領域的聯演聯訓密度和深度不夠

對于中日間的聯演聯訓需要分雙多邊、實施主體幾個層面來具體分析。

第一，從雙邊來看，鑒于前述中日雙方缺少宏觀性的雙邊合作機制，中日雙邊的聯演聯訓是缺乏的，這里的聯演聯訓與禮節(jié)性的友好訓練是有區(qū)別的。如2019年10月，中國海軍“太原”號導彈驅逐艦赴日本神奈川縣橫須賀新港商業(yè)碼頭(30)「中國海軍の艦船が10年ぶりに來港、防衛(wèi)関連交流により日中関係が継続改善」、『東方新報』2019年10月16日、https://headlines.yahoo.co.jp/hl?a=20191016-03249582-clc_toho-cn[2019-12-11]。，本將參加由日本海上自衛(wèi)隊主辦的國際艦隊閱艦式活動，但由于日本遭受臺風災害取消了閱艦式(31)「臺風19號で中止になった海自『観艦式』 災害対応最優(yōu)先が映す自衛(wèi)隊の現在地『政府の姿勢示すシンボル』」、WITHNEWS、2019年10月16日、https://headlines.yahoo.co.jp/hl?a=20191015-00000001-withnews-soci[2019-12-11]。，隨后在返航途中應日方邀請，在東京灣以南海域，與日本海上自衛(wèi)隊“五月雨”號驅逐艦開展海上聯合訓練。這里的聯合訓練從性質上看屬于禮節(jié)性的友好訓練，缺乏實質性操作。

第二，從多邊來看，海上執(zhí)法機構間的非傳統(tǒng)安全合作要強于防務部門間的合作，原因在于海上執(zhí)法機構的敏感性弱，更易于進行跨國合作，防務部門作為同時應對傳統(tǒng)安全的多重性主體自然更為敏感。

在航道安全、漁業(yè)執(zhí)法、海上搜救等領域的海上多邊安全對話和合作框架內，中國和日本海上執(zhí)法機構間的對話和交流更頻繁，合作也更具實質性。比如作為國際海事組織(International Maritime Organization, IMO)管理理事會中的A 類理事國，中國一直參與馬來西亞、印度尼西亞、新加坡以及包括日本在內的國際海事組織成員國參加的馬六甲海峽安全討論；中國漁業(yè)執(zhí)法巡邏船與美國、日本和俄羅斯同行一道工作，在北太平洋海岸警衛(wèi)隊論壇——東亞唯一的海上安全組織——框架內防止非法使用流網捕魚。(32)參見安德魯·埃里克森、奧斯丁·斯特蘭奇：《邁向“競爭性共存”：通過海上建立信任措施與非傳統(tǒng)安全合作構建行動互信》，何岸譯，載《中國國際戰(zhàn)略評論2015》，第103頁。另外，還有中日業(yè)已簽訂的SAR。

第三，在同一多邊對話和合作框架下，尤其在防務部門層面，日本的多邊合作密度和深度要強于中國。

原因有兩個方面：一是中日發(fā)展進度不同，多邊對話和合作頻率很大程度于受制于主體國在多邊框架內與各個國家的雙邊對話與合作頻率，而日本走出去并進行多個雙邊對話的時間要遠長于中國，目前更加大力量強化對東盟等國安全能力的支援。據日本2019年《防衛(wèi)白皮書》的數據統(tǒng)計，日本已經與33個國家(已與土耳其有意向，未最終簽訂，不計入)簽訂了雙邊防務條約或備忘錄(包括共同聲明)，與九個國家簽訂了《情報保護協定》，與美、澳、英、法、加五國簽訂了《相互提供物資與勞務協定(ACSA)》(正與印度、新西蘭、韓國進行磋商)，與九個國家簽訂了《防務裝備與技術轉移協定》(正與越南、印尼、泰國進行磋商)。這些雙邊協定將為日本加強與其他國家多邊框架下的合作，提供政治、情報、物資、勞務、裝備和技術等各方面基礎。

表3 日本與東盟國家間的雙邊防務合作協定概覽

國家印尼馬來西亞菲律賓越南泰國新加坡柬埔寨備忘錄或聲明2015年3月簽訂2018年9月簽訂2015年1月簽訂2011年10月簽訂無有有防務裝備和技術轉移協定2015年12月開始磋商2018年4月簽訂并生效2016年4月生效磋商中磋商中無無

資料來源：防衛(wèi)省編『令和元年版 防衛(wèi)白書』、2019 年?！笘|南アジアと防衛(wèi)協力」、『産経新聞』2019年11月26日。

二是受制于亞太地區(qū)存在多個美國主導的傳統(tǒng)意義上的軍事同盟體系，比如美日、美菲、美泰、美韓等，這些軍事同盟體系內部或其輻射區(qū)域內的非傳統(tǒng)安全合作具有一定程度的排他性，從而限制了日本與同盟體系外國家進行對話和合作的戰(zhàn)略空間。據日本2019年《防衛(wèi)白皮書》(33)防衛(wèi)省編『令和元年版 防衛(wèi)白書』、2019 年。的數據統(tǒng)計，2016年4月至2019年6月日本共參加多邊聯演聯訓76次，其中較突出非傳統(tǒng)安全的聯演聯訓約13次(包括綜合性的“眼鏡蛇”聯合軍演和環(huán)太軍演，中國參加其中的人道主義救援演練)，中國參加了76次中的7次聯演聯訓(3次“眼鏡蛇”聯合軍演、3次東盟防長擴大會框架下的聯合軍演以及1次環(huán)太聯合軍演)。另外，中國還組織了兩次多邊聯合軍演(2018年中國東盟聯合軍演以及中國、泰國、馬來西亞三國聯合軍演)?？梢姡腥赵诙噙吙蚣芟碌穆撗萋撚栔睾隙缺容^低，沒有演練密度自然就沒有演練深度可言。三年間日本與東南亞各國的雙邊聯訓(包括友好訓練和共同訓練)具有非常高的密度，達到28次(菲律賓10次、馬來西亞5次、越南4次、文萊4次、泰國3次、印尼2次)，這與其此前簽訂的一系列防務協定具有密切的聯系，而同期中國與東南亞各國的雙邊軍演只有8次(中越海軍北部灣聯合巡邏5次、泰國2次、馬來西亞1次)。

三、中日強化海上非傳統(tǒng)安全合作的現實路徑

結合目前存在的問題以及現有的條件和形勢，中日應在總體合作框架、具體對話和合作機制、合作領域的先后次序以及聯演聯訓的類型模式等幾個方面，強化雙邊的海上非傳統(tǒng)安全合作。在合作過程中，既要借鑒各方面經驗，又要根據具體問題創(chuàng)新合作形式，使雙方的合作具有針對性和可操作性，并對傳統(tǒng)安全合作具有良好的傳導效應。

(一)通過日益頻繁的高層和防務對話，形成兩國一攬子海上非傳統(tǒng)安全對話和合作框架

要推動海上非傳統(tǒng)安全合作從對話逐步過渡到合作，并提高合作密度和強度，需要兩國政府和防務部門間的一攬子合作框架，這是強化合作的政治和制度基礎。而要想形成總體合作框架，又需要雙方高層和防務部門在頻繁的交流中逐步形成合作共識，最終水到渠成達成合作框架。

目前中日首腦會晤日益密切，2019年12月，習主席與來華出席第八次中日韓領導人會議的安倍首相會晤時，雙方首腦再次明確“要更加積極地構建建設性安全關系”。(34)《習近平會見日本首相安倍晉三》，外交部網站，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676836/xgxw_676842/t1727165.shtml[2020-01-03]。雙方綜合性、戰(zhàn)略性、安全以及海上事務的高層和防務部門間的對話平臺愈加全面，目前中日在政治和安全層面，除了首腦會晤以外，形成了從副國級領導到副部級再到司局級的多個層面的雙邊對話和協商機制，即中日高級別政治對話、中日戰(zhàn)略對話、中日安全對話和外交當局定期磋商、中日海洋事務高級別磋商，這些對話機制成為落實首腦會晤提出的建設性安全關系的重要協調平臺。從某些對話平臺對外公開的內容來看，兩國正在形成從對話向合作過渡的良好氛圍，比如2018年12月和2019年5月，中日陸續(xù)舉行第十輪和第十一輪海洋事務高級別磋商。第十輪磋商的重要成果是中國海上搜救中心與日本海上保安廳確認了《中日海上搜救協定》生效后的聯絡方式，確認將促進信息交換、共同訓練等。第十一輪磋商的重要成果包括：雙方同意，為增進涉海領域的相互理解和信任，將開展中日外交部門涉海人員互訪交流；雙方確認遵守中日雙方關于海洋科考相互通報框架和《聯合國海洋法公約》有關規(guī)定，愿就相關事宜繼續(xù)保持溝通。(35)參見《中日舉行第十輪海洋事務高級別磋商》，新華社，2018年12月18日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1620176110391621549&wfr=spider&for=pc[2019-12-11]；《中日舉行第十一輪海洋事務高級別磋商》，新華網，2019年5月11日，http://www.xinhuanet.com/2019-05/11/c_1124480563.htm[2019-12-11]。

鑒于以上的良好條件和氛圍，雙方政府應借機就海上非傳統(tǒng)安全合作形成一個總體性的框架協議。這一框架應明確雙方的合作主體包括海上執(zhí)法機構和海軍等軍警各主要部門，確定合作領域包括漁業(yè)執(zhí)法、航道安全、海上搜救、反海上恐怖主義、反海盜、打擊海上跨國有組織犯罪等，就各領域的合作條件和優(yōu)先順序展開綜合評估，制定各領域的具體合作機制和聯演聯訓計劃，消除影響合作的負面清單，積累有利因素，為機制化開展海上非傳統(tǒng)安全合作打下良好基礎；為提高效率，集約化解決同類的一攬子問題，可將之前非傳統(tǒng)安全相關的問題進行合并，集中到同一個對話平臺比如海洋事務高級別磋商機制，并在此機制下設置次級專門機制。

(二)完善和細化現有雙邊海上非傳統(tǒng)安全合作機制，做好聯訓計劃，積累合作經驗

近些年來，中國在海上搜救方面日益與國際接軌，強化“全球視角”，推動國際合作，能力和經驗都有了大幅提升，這也為2018年兩國在良好政治氛圍下簽署雙邊合作協定打下了基礎。目前中國海上搜救機構為交通運輸部的救助打撈局和海上搜救協調中心，二者共同構成中國唯一一支國家海上專業(yè)救撈力量。救助打撈局是海上搜救的具體執(zhí)行主體，下轄3個救助局、3個打撈局和4個救助飛行隊，海上待命點88個，最遠的一個位于南沙島礁，海上搜救力量基本覆蓋中國18000公里海岸線。(36)參見交通運輸部救助打撈局官網，http://www.crsmot.org/jigougk_jlj/danweijj_jjgk/[2019-12-11]?！督衲昵?0個月中國各級海上搜救中心成功搜救1266艘遇險船舶》，中國新聞網，2019年11月22日，http://news.sina.com.cn/o/2019-11-22/doc-iihnzhfz0968754.shtml[2019-12-11]。海上搜救協調中心負責與交通運輸部應急辦公室合署辦公，負責國家海上搜救和國家重大海上溢油部際聯席會議的日常工作，統(tǒng)一組織協調中國海上搜救、船舶污染事故和重大海上溢油應急處置工作以及保障人命財產安全和海洋生態(tài)環(huán)境。(37)參見《中國海上搜救中心(中國海上溢油應急處置中心)機構職能》，交通運輸部官網，http://xxgk.mot.gov.cn/jigou/zghssjzx/201808/t20180809_3055932.html[2019-12-11]。有學者認為，中國海上搜救協調中心可以在緊急時期負責協調軍事部門、中央和地方政府以及商業(yè)和社會資源。(38)參見安德魯·埃里克森、奧斯丁·斯特蘭奇：《邁向“競爭性共存”：通過海上建立信任措施與非傳統(tǒng)安全合作構建行動互信》，何岸譯，載《中國國際戰(zhàn)略評論2015》，第104頁。2010—2018年，全國各級海上搜救中心共組織協調搜救行動18474次，協調各類船艇84586艘次，協調飛機3451架次，在中國搜救責任區(qū)內成功搜救13592艘中外遇險船舶、150687名中外遇險人員，平均每天成功救助45人，搜救成功率96.2%。(39)參見《今年前10個月中國各級海上搜救中心成功搜救1266艘遇險船舶》，中國新聞網，2019年11月22日，http://news.sina.com.cn/o/2019-11-22/doc-iihnzhfz0968754.shtml[2019-12-11]。

在簽訂中日SAR協定之前，兩國已經有了多邊框架下的對話和訓練基礎。比如2005年7月，中國、韓國和日本在東海舉行聯合搜救演習；中、俄、韓、日自1996年起輪流舉辦海上搜救操作級別聯席會議，這是四國政府間搜救合作機制的一項重要內容，旨在加強西北太平洋海上搜救合作，建立日常搜救信息交流和四國海上搜救中心之間的聯合搜救與通信演習的制度。早在2008年的四國海上搜救操作級別聯席會議中，中國與日本代表團便簽署了中日雙邊海上搜救合作框架協議，目前的SAR雙邊協定可謂水到渠成。(40)參見《第13屆中、俄、韓、日海上搜救操作級別會議召開》，中央政府門戶網站，2008年10月16日，http://www.gov.cn/govweb/gzdt/2008-10/16/content_1122319.htm[2019-12-11]。

因此，中日下一步的工作應該是進一步完善和細化SAR機制，做好聯訓計劃，積累合作經驗。從SAR協定的內容來看，還是一個框架性文本，具有較大程度的象征意義。(41)參見《日本國政府和中華人民共和國政府海上搜尋救助合作協定》，http://www.mofa.go.jpmofajpressreleasepress4_006634.html[2019-12-11]。協定的簽署主體為雙方的兩個機構，即日方的海上保安廳和中方的交通運輸部中國海上搜救中心，但在實際的海上搜救行動中，將涉及雙方各個相關機構甚至包括日本海上自衛(wèi)隊和中國海軍，那么在具體的行動中，上述兩個機構關于指揮合作搜救的具體權限如何，各自怎樣協調，是作為議事協調機構還是具體的指揮中樞？都沒有詳細的界定。而從協定的程序來看，比較簡單，主要參照《1979年國際海上搜尋救助公約》，沒有具體細化的機制。(42)2019年11月7日，筆者在海口參加由中國南海研究院和日本笹川財團海洋政策研究所共同舉辦的中日海洋對話時，雙方一致的共識是中日雙方下一步需要對SAR的細化和落實，從而保證實施的實效。

中日雙方的海上搜救體制各有特點，有互補性和合作動力。日本體制屬于綜合型，日本海上保安廳既作為海上執(zhí)法機構同時也負責海上搜救，這種體制的優(yōu)點是海上保安廳能夠在出動海上搜救任務時高效協調，統(tǒng)一調配，缺點是任務繁雜，有可能存在顧此失彼的情況；中國體制屬于單列式，優(yōu)點是可以集中人力、物力、財力進行海上搜救的力量建設，但缺點是在出動海上搜救任務時，可能還需要根據具體的搜救情況進行二次協調和調配，會在一定程度上影響搜救效率。除此以外，由于中日海上搜救發(fā)展不同步，日本在硬件和軟件層面具有一定的優(yōu)勢，同等硬件和人力條件下搜救能力和經驗也更為豐富。

表4 中日海上搜救力量對比

日本海上保安廳中國救撈人 員13744人,巡邏船機人員6927人1萬人左右,專業(yè)技術人員、潛水員和船員八成以上船 艇巡邏船艇共435艘(特種救撈船63艘)測量船13艘(可用于預測漂流痕跡)海上專業(yè)救助船72艘,各類打撈工程船120艘直升機各類直升機52架救助直升機24架

資料來源：海上保安庁「海上保安庁の任務·體制」、『海上保安レポート2018』、https://www.kaiho.mlit.go.jp/info/books/report2018/index.html[2019-12-11]；單位簡介，交通運輸部救助打撈局官網，http://www.crsmot.org/jigougk_jlj/danweijj_jjgk/[2019-12-11]；《今年前10個月中國各級海上搜救中心成功搜救1266艘遇險船舶》，中國新聞網，2019年11月22日，http://news.sina.com.cn/o/2019-11-22/doc-iihnzhfz0968754.shtml[2019-12-11]。

總之，中日的海上搜救體制具有互補性，比如日本的海洋情報信息收集(MDA)(43)關于日本的MDA，參見張曉磊:《日本第三期海洋基本計劃評析》，《日本問題研究》2018年第6期。是否可以實現與中方的部分共享，以提高救災效率。關于這一問題，有日本學者認為日本的MDA可以實現有限的開放和共享，至于哪些可以共享、哪些受限，可視相關信息是否涉及安全防務為區(qū)分標準。(44)2019年11月7日，筆者在?？趨⒓佑芍袊虾Ｑ芯吭汉腿毡竟G川財團海洋政策研究所共同舉辦的中日海洋對話時，與日本上智大學法學部教授兼原敦子進行了關于日本MDA的相關討論，她表達了上述觀點。再比如中國國內的政治和社會動員經驗，也可以與日方共享。(45)中國國內政治和社會動員經驗豐厚，實踐舉世矚目，2020年初的新冠肺炎疫情防控工作，得到國際社會的高度贊揚。

綜合來看，中日強化海上搜救合作既有動力也有基礎，應該借助當前良機嘗試加強雙邊海上搜救演練。從人員配合、信息共享、裝備和技術操作等細節(jié)入手，逐步積累合作經驗，做好詳細的聯訓計劃，訓練科目可以由淺入深、由少到多，漸進增強密度和強度，聯訓后配以專業(yè)的實際操作交流討論會以總結經驗、形成機制。這種雙邊海上搜救演練，對東海主權爭端中的緊張態(tài)勢具有相當的緩釋作用。

(三)加強多邊非傳統(tǒng)安全合作框架下的聯演聯訓重合度和協調度，強化反海盜、人道主義援助與救災演訓或行動合作，強化防務部門間的“行動互信”

如本文第一節(jié)所述，防務部門間缺乏“行動互信”是中日海空聯絡機制落實中的最大障礙和短板，鑒于中日海上傳統(tǒng)安全層面的敏感問題依然存在，目前來看，從非傳統(tǒng)安全領域、在已有的多邊框架下尋求增強兩國防務部門間的“行動互信”是一個有效路徑。

1.加大目前中日均參加的多邊聯合軍演甚至軍事行動中的協調程度

譬如，反海盜聯合演練、“眼鏡蛇”聯合軍演、東盟防長擴大會框架下的聯合軍演等，中日可以探討在這些聯合軍演中設置部門間的相互訪問、交流、研討，加強彼此的溝通和了解，并適當增加次一級訓練科目。實際上，中日在亞丁灣的反海盜演練中已經有了非常好的嘗試，未來可以在此基礎上加強協調的密度和深度。

2.拓展聯演聯訓的領域，提高演練綜合性，探討在人道主義援助與救災方面的聯演聯訓

與海上搜救、反恐、反海盜這些單一領域相比，人道主義援助與救災涉及范圍更廣，綜合性更強，因此更具有實質性的演練效果，有利于防務部門間更深入的了解彼此的行動流程和規(guī)則執(zhí)行度，也就更利于增強“行動互信”。大多數的多邊框架軍演是綜合性軍演，涵蓋傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全多個領域，演練科目大多帶有綜合性，“行動互信”跨越非傳統(tǒng)的界限，向傳統(tǒng)安全領域順勢傳導。2014年，中國在參加環(huán)太軍演時，中美間演練的科目值得中日借鑒。這是2014年度“環(huán)太平洋軍演”的一個主要科目：一支由中國艦艇和護航的美國海軍所組成的編隊，在從東亞到夏威夷的航行期間，演練了“海上意外遭遇規(guī)則”科目。這種演練對促成中美間的危機管理機制具有重要的操作意義。就在同年11月，中美兩國宣布創(chuàng)建軍事互信構建機制，并簽署兩個“諒解備忘錄”——“公海海域?？哲娛掳踩袨闇蕜t”(針對軍事遭遇時的通信和操作程序)和“重大軍事行動相互通報機制”(涉及彼此政治、戰(zhàn)略發(fā)展與軍事活動觀察的相互通報)。(46)參見安德魯·埃里克森、奧斯丁·斯特蘭奇：《邁向“競爭性共存”：通過海上建立信任措施與非傳統(tǒng)安全合作構建行動互信》，何岸譯，載《中國國際戰(zhàn)略評論2015》，第110、111頁。

3.加強中國在南海非傳統(tǒng)安全合作領域的存在感，加大與日美協調，糾正日美等在東南亞區(qū)域人道援助與救災演練中日益強烈的排他性和零和博弈苗頭

多年來，日美基于軍事同盟關系在東南亞的HA/DR合作，客觀上的確提升了救援的經驗和能力，美日同盟在東南亞的HA/DR合作始于2004年印尼海嘯，這種合作能力在其應對2011年東日本大地震時得到提高和推進。合作核心概念被概括為VDR(即Voluntary, Demonstration, Response，強調自愿性、展示性和以提高反應能力為主要目的)，于2009年5月在美國和菲律賓主導的在東盟地區(qū)論壇下的首次災害救援演習所采用。(47)下平拓哉『日本の安全保障—海洋安全保障と地域安全保障—』、成文堂、2018年、90頁。2011年3月，日本和印尼主導了東盟地區(qū)論壇下的第二次災害救援演習，并沿用了VDR模式。

但近些年來，日美主導的HA/DR訓演模式過于偏重于日美雙邊關系，日益帶有地緣政治博弈色彩。日美希望通過增強同盟本身的HA/DR能力進而提高威懾力，達到與中國軍事力量在該區(qū)域的動態(tài)平衡。在這種情況下，美日同盟的伙伴關系網絡是排他性的。對于東南亞國家來說，中國和日美在東南亞實現動態(tài)平衡才符合區(qū)域國家的最大利益，而HA/DR合作如果只有上述的美日同盟模式，顯然并不利于東南亞國家的平衡策略。鑒于此，如果日美同盟能在東南亞區(qū)域以及非傳統(tǒng)安全領域增強對中國的包容性，保持對與中方開展非傳統(tǒng)安全領域合作的開放性，將更有利于東南亞的地區(qū)安全。

因此，未來東南亞區(qū)域的HA/DR合作應該逐步恢復到VDR模式，在保持東盟地區(qū)穩(wěn)定戰(zhàn)略環(huán)境的同時，提高區(qū)域的抗災能力。為此，日本學者建議“日美應在加強同盟管理的同時，向中國及東盟國家傳遞出更為積極的政治信號，保證多邊合作規(guī)則的順利達成，加強與中國的有效合作以及在前兩者基礎上強化同盟管理”(48)古賀慶「日米同盟における人道支援·災害救援活動(HA/DR)協力：政治的シグナルと3つの協力モデル」、日本國際交流センター、「日米同盟と災害救援」項目中間報告、2014年。http://jcie.or.jp/japan/gt/dr-aps/2014/p01.html[2019-12-11]。。

四、結 語

綜合以上分析，筆者認為，盡管中日海上非傳統(tǒng)安全合作并非新問題，但它在新的時代背景下具有新的意義，本文正是從推動中日構建建設性安全關系的新視角對上述問題進行了重新審視。

中日加強海上非傳統(tǒng)安全合作的現實意義重大，與中日建設性安全關系之間有著密切的邏輯聯系。中日加強海上非傳統(tǒng)安全合作，既有宏觀意義也有微觀作用，宏觀上利于共建“海洋命運共同體”，微觀上則有利于加強雙方的“行動互信”。

同時，中日加強海上非傳統(tǒng)安全合作具有政策、理念基礎，問題在于如何理順實際操作層面的機制和流程。中日加強海上非傳統(tǒng)安全合作，既要立足現有的雙多邊合作機制，同時也要根據實際條件和時代背景進行創(chuàng)新，創(chuàng)設具有針對性的合作機制，關鍵是要加強雙方的“行動互信”，準確判斷對方的戰(zhàn)略意圖。