(上海行政學(xué)院 公共管理教研部，上海 200233)

一、問(wèn)題提出

在現(xiàn)代國(guó)家治理中，政府的任何監(jiān)管行動(dòng)都受到體制、政策以及工具三種基本要素的直接塑造和制約。其中，“體制”的核心在于監(jiān)管權(quán)分配(涉及橫縱兩個(gè)方面)，相關(guān)聯(lián)的要素包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、層級(jí)/部際關(guān)系、資源配置、人員安排、信息流以及命令指揮鏈條等方面；“政策”的核心直指價(jià)值協(xié)調(diào)，這意味著政策設(shè)計(jì)需要解決(實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值的)行動(dòng)的目標(biāo)、資源、原則以及注意力分配等；監(jiān)管“工具”的核心在于目標(biāo)的拆解與整合，它涉及監(jiān)管技術(shù)、手段、機(jī)制以及方式方法等。三者緊密相關(guān)。當(dāng)體制和政策確定之后，監(jiān)管工具及其結(jié)構(gòu)則成為影響政府監(jiān)管能力的關(guān)鍵因素之一。

政府工具的創(chuàng)設(shè)、權(quán)衡與使用同特定政府治理模式相適應(yīng)。政府監(jiān)管模式層面的轉(zhuǎn)換或升級(jí)勢(shì)必對(duì)監(jiān)管工具創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)重組提出新的要求。2013年以來(lái)，我國(guó)啟動(dòng)了一項(xiàng)以“放管服”為戰(zhàn)略框架、以“推進(jìn)政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管”(國(guó)發(fā)〔2013〕38號(hào))為導(dǎo)向的政府治理模式升級(jí)議程。為適應(yīng)新的形勢(shì)，各級(jí)政府在過(guò)去五年中(2013—2018年)基于不同的抓手、切入點(diǎn)以及方法論等推出諸多富有新意的監(jiān)管機(jī)制及其組合，極大地豐富了政府監(jiān)管工具箱。本文旨在對(duì)近五年政府事中事后監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新(尤其是具有跨領(lǐng)域復(fù)制推廣潛力的創(chuàng)新)予以系統(tǒng)梳理，并從工具結(jié)構(gòu)角度為進(jìn)一步推進(jìn)改革創(chuàng)新提供思路。

二、政府監(jiān)管模式升級(jí)：從“有限準(zhǔn)入+處罰”轉(zhuǎn)向“全過(guò)程監(jiān)管”

現(xiàn)代政府監(jiān)管可劃分為事后型、事前型以及全過(guò)程監(jiān)管三種基本模式[1]41。當(dāng)前我國(guó)正在推進(jìn)的事中事后監(jiān)管改革，其改革的對(duì)象和起點(diǎn)很大程度上可視為事后型(即“以罰代管”)和事前型監(jiān)管(即“重審批，輕監(jiān)管”)的結(jié)合體，即所謂的“有限準(zhǔn)入+處罰”模式[2]9。這種監(jiān)管模式的工具結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，其主要監(jiān)管機(jī)制派生于以強(qiáng)制力為后盾的四種元機(jī)制，即資質(zhì)監(jiān)管、點(diǎn)式監(jiān)管、人力監(jiān)管以及機(jī)構(gòu)監(jiān)管。因此，從傳統(tǒng)的“有限準(zhǔn)入+處罰”模式轉(zhuǎn)向覆蓋事前、事中以及事后的全過(guò)程監(jiān)管至少需要推進(jìn)以下四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

(一)從資質(zhì)監(jiān)管轉(zhuǎn)向行為監(jiān)管

政府監(jiān)管包括結(jié)構(gòu)規(guī)制(即資質(zhì)監(jiān)管)和行為規(guī)制[3]216。當(dāng)前政府監(jiān)管改革的關(guān)鍵在于減少基于“準(zhǔn)入門(mén)檻/條件/限制”的結(jié)構(gòu)規(guī)制，從資源配置、注意力分配以及機(jī)制創(chuàng)新等方面加強(qiáng)“過(guò)程/行為/結(jié)果”規(guī)制，即“推動(dòng)政府部門(mén)工作重心由規(guī)范市場(chǎng)主體資格為主向規(guī)范市場(chǎng)主體行為為主轉(zhuǎn)變”(滬府辦發(fā)〔2016〕29號(hào))，并且更加注重評(píng)估活動(dòng)結(jié)果。作為一個(gè)新的課題，行為監(jiān)管要求政府工作方式做出相應(yīng)調(diào)整。“事前審批是別人找上門(mén)，事后監(jiān)管則是自己要下去，到現(xiàn)場(chǎng)了解情況，實(shí)施監(jiān)管”[4]。這種監(jiān)管重心、對(duì)象以及工作方式層面的變化對(duì)政府監(jiān)管的機(jī)制和機(jī)制結(jié)構(gòu)提出了全新要求。

(二)從點(diǎn)式監(jiān)管升級(jí)到線面式監(jiān)管

傳統(tǒng)資質(zhì)監(jiān)管本質(zhì)上是點(diǎn)狀的，屬于點(diǎn)式監(jiān)管。在政府監(jiān)管中，“點(diǎn)”即特定時(shí)間點(diǎn)或空間點(diǎn)上的個(gè)案(case)。一方面，從時(shí)間點(diǎn)角度，企業(yè)或個(gè)體破壞規(guī)則行為在受到常規(guī)懲處——包括聲譽(yù)罰(如警告、責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、通報(bào)批評(píng))、財(cái)產(chǎn)罰、資格罰以及人身自由罰等——之后即近乎宣告處罰結(jié)束或翻篇，此“個(gè)案”不再具有后續(xù)監(jiān)管效用(其中聲譽(yù)罰稍顯例外)；另一方面，從空間點(diǎn)角度，企業(yè)或個(gè)體在某地受到處罰，換個(gè)經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)(往往是跨行政區(qū)劃)即可輕松“洗白”并重操舊業(yè)。相較而言，行為監(jiān)管本質(zhì)上具有過(guò)程性質(zhì)。過(guò)程是點(diǎn)的集合，而且是點(diǎn)與點(diǎn)之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)與結(jié)合。換言之，從資質(zhì)監(jiān)管轉(zhuǎn)向行為監(jiān)管，其關(guān)鍵之一在于對(duì)待“點(diǎn)”(個(gè)案)的方式發(fā)生了質(zhì)的變化，即從隔離地、機(jī)械地處理“點(diǎn)”(個(gè)案)向整體地、有機(jī)地處理“點(diǎn)”(個(gè)案)轉(zhuǎn)變。一言以蔽之，就是要從點(diǎn)式監(jiān)管轉(zhuǎn)向線面式監(jiān)管。因此，按照線面式監(jiān)管的思路推進(jìn)(問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、事后矯正等方面的)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新乃是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要途徑之一。

(三)從人力監(jiān)管走向平臺(tái)型監(jiān)管

現(xiàn)代公共管理基本傾向是對(duì)于簡(jiǎn)單性、可控性以及確定性的追求。據(jù)此，從資質(zhì)監(jiān)管轉(zhuǎn)向過(guò)程/行為監(jiān)管就成了一種看似反常動(dòng)向，因?yàn)檫@迫使政府直面更多的不確定性和復(fù)雜性。這種反常需要通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新予以逆轉(zhuǎn)、抵消或吸收，即新的監(jiān)管機(jī)制要足以應(yīng)付與日俱增的不確定性和復(fù)雜性?；舅悸肥峭ㄟ^(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”“機(jī)器換人”等推進(jìn)基于平臺(tái)的監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，改變監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于以“人海戰(zhàn)術(shù)”為核心的監(jiān)管機(jī)制(譬如巡查、抽查、飛行檢查、駐場(chǎng)監(jiān)管、投訴舉報(bào)、網(wǎng)格化管理以及運(yùn)動(dòng)式整治等)、治理策略(譬如“高強(qiáng)度的監(jiān)管頻次”)以及工作方式(譬如人盯人、面對(duì)面、手把手、眼看手摸等)的依賴(lài)，實(shí)施智慧、精準(zhǔn)以及高效的行為監(jiān)管?？梢哉f(shuō)，唯有高水平的平臺(tái)型監(jiān)管方可成就高水平的事中事后監(jiān)管。

(四)從機(jī)構(gòu)監(jiān)管走向公私混合監(jiān)管

資質(zhì)監(jiān)管運(yùn)行的基礎(chǔ)在于監(jiān)管主體的身份和權(quán)威性，即不是誰(shuí)都可以確認(rèn)市場(chǎng)主體的資質(zhì)；而過(guò)程/行為監(jiān)管的關(guān)鍵在于信息和精準(zhǔn)性問(wèn)題，即及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)或偏差并精準(zhǔn)施策。換言之，從資質(zhì)監(jiān)管轉(zhuǎn)向行為監(jiān)管為從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向合作共治賦予了更大的制度空間。因?yàn)椤爸卫淼谋举|(zhì)在于其關(guān)注的治理機(jī)制不再依賴(lài)政府的權(quán)威和制裁”[5]112。在過(guò)程/行為監(jiān)管階段，政府監(jiān)管可以從科層機(jī)構(gòu)之外尋找?guī)褪?，推?dòng)監(jiān)管格局從傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管邁向多方參與的合作共治或“公私混合規(guī)制模式”[5]112，構(gòu)建市場(chǎng)主體自律、業(yè)界自治、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管互相聯(lián)系互相促進(jìn)的多元治理格局，從而減少“人少事多”“外行監(jiān)管內(nèi)行”等對(duì)于政府監(jiān)管能力的束縛和制約。

三、模式升級(jí)與機(jī)制創(chuàng)新：事中事后監(jiān)管工具結(jié)構(gòu)狀態(tài)診斷

在過(guò)去五年中，各級(jí)政府按照行為監(jiān)管、線面式監(jiān)管、平臺(tái)型監(jiān)管以及公私混合監(jiān)管等基本方向，陸續(xù)推出了諸多新的事中事后監(jiān)管機(jī)制。這些機(jī)制創(chuàng)新不僅覆蓋公共規(guī)制體系的導(dǎo)向器、檢測(cè)器以及矯正器等三個(gè)維度[6]49，而且亦觸及政府監(jiān)管創(chuàng)新的規(guī)制國(guó)和后規(guī)制國(guó)兩種框架及視野。后規(guī)制國(guó)理論認(rèn)為：“政府規(guī)制機(jī)構(gòu)在很多情況下無(wú)法實(shí)現(xiàn)其控制”，秩序生產(chǎn)涉及多種主體的合作共治。[5]113據(jù)此，規(guī)制國(guó)框架同“封閉-層級(jí)模型”這種監(jiān)管創(chuàng)新的主體要素模型相對(duì)應(yīng)；而后規(guī)制國(guó)框架則同“開(kāi)放-共治模型”這種監(jiān)管創(chuàng)新的主體要素模型相對(duì)應(yīng)。以此構(gòu)建復(fù)合框架，有助于系統(tǒng)梳理和呈現(xiàn)當(dāng)前事中事后監(jiān)管的工具結(jié)構(gòu)狀態(tài)(詳見(jiàn)表1)。

表1 事中事后政府監(jiān)管的工具箱

(一) “導(dǎo)向器”維度的事中事后監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新

作為公共規(guī)制體系的基礎(chǔ)要素，“導(dǎo)向器”(即行為導(dǎo)向機(jī)制)設(shè)計(jì)需考慮強(qiáng)制程度和作用點(diǎn)兩個(gè)關(guān)鍵維度。其中，導(dǎo)向機(jī)制的強(qiáng)制性處于0至1區(qū)間，其作用點(diǎn)處于主體(譬如偏好、動(dòng)機(jī)以及信仰等)與環(huán)境(即信息、選擇框架以及默認(rèn)設(shè)置等)之間[7]。據(jù)此，可將相關(guān)機(jī)制創(chuàng)新歸類(lèi)如圖1:

圖1 事中事后監(jiān)管體系導(dǎo)向機(jī)制分類(lèi)

1.基于主體的強(qiáng)制性導(dǎo)向機(jī)制。規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的科層式導(dǎo)控機(jī)制(譬如許可、監(jiān)管清單以及認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理機(jī)制等)是現(xiàn)代政府監(jiān)管的基本導(dǎo)向裝置。隨著工作重心轉(zhuǎn)向行為監(jiān)管，“對(duì)要求的或禁止的行為進(jìn)行界定的規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)”[8]就變得越發(fā)重要。在此方面，機(jī)制創(chuàng)新主要包括三種：其一，回溯評(píng)估機(jī)制。對(duì)監(jiān)管政策、規(guī)則以及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行回溯性評(píng)估是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的基礎(chǔ)工作之一。寬泛來(lái)講，政府清權(quán)和權(quán)力清單建設(shè)可視為其體現(xiàn)之一。其二，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用機(jī)制。廣東、湖北等地將“監(jiān)管清單”作為機(jī)制創(chuàng)新的重要抓手。其中，廣州開(kāi)發(fā)區(qū)(廣東省加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的試點(diǎn)區(qū))甚至將監(jiān)管清單作為改革創(chuàng)新的統(tǒng)領(lǐng)。本質(zhì)上，監(jiān)管清單乃是一種以標(biāo)準(zhǔn)化、透明化為導(dǎo)向的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用機(jī)制。監(jiān)管清單以手冊(cè)和指南的形式明確監(jiān)管主體、方式以及標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，有助于促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)更好地發(fā)揮作用。其三，標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)機(jī)制。在標(biāo)準(zhǔn)制定、清理和應(yīng)用的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)的監(jiān)督考核機(jī)制創(chuàng)新也是必要的。譬如《上海市標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(滬府辦發(fā)〔2016〕34號(hào))將加強(qiáng)各種屬性的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和落實(shí)情況的監(jiān)督反饋機(jī)制作為創(chuàng)新重點(diǎn)，其中“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督機(jī)制”是其重要內(nèi)容。

2. 基于主體的非強(qiáng)制性導(dǎo)向機(jī)制。通過(guò)非強(qiáng)制性方式或手段作用于主體本身實(shí)施行為導(dǎo)控也是導(dǎo)向機(jī)制創(chuàng)新的途徑之一。譬如傳統(tǒng)的“宣傳教育機(jī)制”就屬于此類(lèi)，它旨在通過(guò)政策法規(guī)宣傳、培訓(xùn)等強(qiáng)化主體規(guī)則意識(shí)，達(dá)到行為導(dǎo)控和無(wú)形之治的效果。當(dāng)前，此類(lèi)機(jī)制創(chuàng)新主要有兩種：其一，基于社群的導(dǎo)向機(jī)制。同行評(píng)議、行業(yè)協(xié)會(huì)以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)盟等屬于典型的社群環(huán)境，它們通過(guò)頒布、實(shí)施或捍衛(wèi)行業(yè)內(nèi)部通行的行業(yè)經(jīng)營(yíng)自律規(guī)范、自律公約以及職業(yè)道德準(zhǔn)則，梳理編制和完善行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)等，引導(dǎo)整個(gè)行業(yè)健康有序發(fā)展。這是加強(qiáng)導(dǎo)向器建設(shè)的重要內(nèi)容。其二，基于競(jìng)爭(zhēng)的導(dǎo)向機(jī)制。這是指通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)或競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)改變行動(dòng)主體的偏好、動(dòng)機(jī)，從而對(duì)主體行為實(shí)施導(dǎo)控。譬如各地推行的“創(chuàng)評(píng)”“示范店”“放心工程”“誠(chéng)信企業(yè)”以及“守合同重信用企業(yè)”等排名機(jī)制或量化分級(jí)管理機(jī)制皆屬于基于競(jìng)爭(zhēng)的導(dǎo)向機(jī)制。此外，國(guó)辦發(fā)〔2014〕38號(hào)文提出的“排污權(quán)有償使用和交易”機(jī)制亦屬此類(lèi)。

3.基于系統(tǒng)的強(qiáng)制性導(dǎo)向機(jī)制?！盎谙到y(tǒng)的行為導(dǎo)向”(包括強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性兩種)是一種歷史悠久的公共行為導(dǎo)向方案，它在本質(zhì)上屬于基于設(shè)計(jì)的管理。所謂基于系統(tǒng)的強(qiáng)制性導(dǎo)向機(jī)制乃是一種通過(guò)在環(huán)境或系統(tǒng)中注入強(qiáng)制性或設(shè)置物理障礙等方式來(lái)引導(dǎo)行為調(diào)整的做法。常見(jiàn)的例子包括：通過(guò)規(guī)劃和設(shè)置不可逾越的障礙來(lái)引導(dǎo)公共行為；火車(chē)站進(jìn)站口圍欄引導(dǎo)系統(tǒng)；城市馬路上人行道、非機(jī)動(dòng)車(chē)道以及機(jī)動(dòng)車(chē)道之間的物理分界線或花壇等；引導(dǎo)規(guī)范行人過(guò)馬路的強(qiáng)制性設(shè)施和裝置(包括自動(dòng)拉繩設(shè)備、人行道口馬路閘機(jī)等)；人防、物防、技防中的“物防”亦屬于此列。此外，城市公共空間中整治流動(dòng)攤販或流浪人員的“梅花樁”方案，也是其備受詬病的應(yīng)用之一。

4.基于系統(tǒng)的非強(qiáng)制性導(dǎo)向機(jī)制。最經(jīng)典的基于系統(tǒng)的行為導(dǎo)向是通過(guò)非強(qiáng)制性(包含但并不等同于自愿性)措施來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這主要是指確立在行為科學(xué)和認(rèn)知科學(xué)基礎(chǔ)之上的助推(Nudge)機(jī)制?！爸啤笔侵浮?憑借)選擇框架的任何方面(的設(shè)計(jì))，從而以一種可預(yù)見(jiàn)的方式改變?nèi)藗兊男袨?，而不禁止任何選項(xiàng)或者顯著改變其經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。為了成就一種純粹的助推，其干預(yù)措施必須容易(回避)且以低成本的方式予以回避”[9]。其中，“選擇架構(gòu)”是指人們做出選擇時(shí)所處的背景或環(huán)境線索。目前，助推方案在我國(guó)政府監(jiān)管實(shí)踐中應(yīng)用還不廣泛。主要做法有兩種：(1)清單提示機(jī)制。信息提示是一種對(duì)抗遺忘或僥幸心理的助推機(jī)制。譬如橫琴自貿(mào)片區(qū)實(shí)行的商事主體“電子證照卡”和“提示清單”——其目的在于整合監(jiān)管部門(mén)的信息資源，通過(guò)清晰的經(jīng)營(yíng)行為“雷區(qū)”和“紅線”引導(dǎo)企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)，減輕監(jiān)管壓力——就屬于此列。(2)公開(kāi)承諾機(jī)制。公開(kāi)承諾具有重要的助推作用。譬如商事登記制度改革之后推出的“雙承諾制”“告知承諾制”以及“個(gè)性化價(jià)格誠(chéng)信承諾制”等皆屬于此列。

行為導(dǎo)向機(jī)制的開(kāi)發(fā)必須以科學(xué)的行為發(fā)生學(xué)作為基礎(chǔ)。日常生活中行為發(fā)生乃是多重因素作用的結(jié)果，可供政府選擇的主導(dǎo)性行為導(dǎo)向機(jī)制也不同。譬如信仰(如宣傳教育機(jī)制)、利益(如強(qiáng)制或誘導(dǎo)機(jī)制)、預(yù)期(如規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì))、偏好(譬如告知絕大多數(shù)人的選擇)以及非理性沖動(dòng)(如默認(rèn)機(jī)制等)，等等。實(shí)際上，“為公共政策領(lǐng)域所逐漸接納的事實(shí)是，許多導(dǎo)控社會(huì)和經(jīng)濟(jì)行為的能力被掌握于非政府主體之手，還應(yīng)認(rèn)識(shí)到，有可能通過(guò)利用非政府標(biāo)準(zhǔn)的制定，來(lái)運(yùn)用各種機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)”[10]129。此外，依據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2014〕49號(hào)文，行為導(dǎo)向機(jī)制創(chuàng)新的另一種趨勢(shì)即擴(kuò)大采信第三方檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證結(jié)果，推動(dòng)檢測(cè)認(rèn)證結(jié)果及其標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際互認(rèn)。簡(jiǎn)言之，政府監(jiān)管導(dǎo)向機(jī)制建設(shè)應(yīng)當(dāng)多措并舉，從更廣闊的主體和空間格局中構(gòu)建一套立體有效的導(dǎo)向機(jī)制體系。

(二) “檢測(cè)器”維度的事中事后監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新

“檢測(cè)器”扮演的是問(wèn)題識(shí)別與發(fā)現(xiàn)機(jī)制的角色，其使命在于監(jiān)督對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的遵守和查獲違反的行為。在傳統(tǒng)監(jiān)管階段，監(jiān)管部門(mén)雖然也使用了電子眼、追溯系統(tǒng)等現(xiàn)代化手段，但問(wèn)題識(shí)別與發(fā)現(xiàn)主要還是倚重于“人海戰(zhàn)術(shù)”以及相應(yīng)的機(jī)制。這些發(fā)現(xiàn)機(jī)制依靠點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、人盯人、面對(duì)面等工作方式，其效率、覆蓋面以及精準(zhǔn)度很難適應(yīng)事中事后監(jiān)管階段政府監(jiān)管重心、方式以及業(yè)務(wù)量顯著變化等提出的挑戰(zhàn)。

為了適應(yīng)新的形勢(shì)，各級(jí)政府部門(mén)在規(guī)制國(guó)和后規(guī)制國(guó)兩種創(chuàng)新框架下，分別從傳統(tǒng)途徑(即傳統(tǒng)政治、管理與法律途徑)和現(xiàn)代信息化途徑(即依托互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)以及云計(jì)算等)兩個(gè)角度推進(jìn)檢測(cè)器層面的事中監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新?；诖耍蓪⑾嚓P(guān)機(jī)制創(chuàng)新歸為四類(lèi)(參見(jiàn)圖2)：

圖2 事中事后監(jiān)管體系問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制分類(lèi)

1.“傳統(tǒng)-修復(fù)型”問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新。這是指在規(guī)制國(guó)框架下，通過(guò)運(yùn)用整合、參與、注入隨機(jī)性以及分級(jí)分類(lèi)管理等方法修復(fù)傳統(tǒng)科層監(jiān)管體系而推出機(jī)制創(chuàng)新。主要措施包括：(1)觸角延伸與整合機(jī)制。為了增強(qiáng)監(jiān)管者的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)能力，升級(jí)改造其監(jiān)管觸角(譬如視覺(jué)、聽(tīng)覺(jué)、嗅覺(jué)、味覺(jué)和觸覺(jué)等)是必要的。譬如設(shè)置免費(fèi)舉報(bào)電話和匿名投訴舉報(bào)方式。當(dāng)前，采取的主要修復(fù)措施包括：整合既有熱線、市長(zhǎng)信箱以及新的渠道為“統(tǒng)一的政務(wù)咨詢投訴舉報(bào)平臺(tái)”(譬如浙江“一主兩配”改革)；通過(guò)“清單+網(wǎng)格化”的理念完善傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理機(jī)制(譬如廣東佛山市南海區(qū))，等等。通過(guò)修復(fù)和改進(jìn)，有助于促進(jìn)監(jiān)管過(guò)程中的政民互動(dòng)，提高問(wèn)題識(shí)別和發(fā)現(xiàn)的有效性及精準(zhǔn)性。(2) “雙隨機(jī)、一公開(kāi)”機(jī)制。通過(guò)“隨機(jī)抽取被檢查對(duì)象、隨機(jī)選派檢查人員”這種機(jī)制，為日常監(jiān)管注入隨機(jī)性和不確定性，從而有助于提高監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)范性與權(quán)威性。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)“抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)”這種監(jiān)管報(bào)告制度和公開(kāi)機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)監(jiān)管過(guò)程的透明度和規(guī)范性。(3)分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管機(jī)制。政府監(jiān)管資源的有限性決定了必須根據(jù)形勢(shì)動(dòng)態(tài)確定“針對(duì)性檢查的優(yōu)先對(duì)象”[11]145。所謂分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管是指根據(jù)市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)程度和企業(yè)信用等級(jí)評(píng)定結(jié)果，在結(jié)合其他參數(shù)的基礎(chǔ)上將市場(chǎng)主體按風(fēng)險(xiǎn)程度劃分等級(jí)并采取層次鮮明的差異化監(jiān)管措施。

2.“傳統(tǒng)-共治型”問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新。在后規(guī)制國(guó)框架下，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能加強(qiáng)社會(huì)共治乃是監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新的重要途徑。主要做法包括：其一，強(qiáng)制性自我監(jiān)管。最常見(jiàn)的方式是通過(guò)程序要求將檢查的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給被規(guī)制實(shí)體。政府部門(mén)實(shí)施定期或隨機(jī)性抽查，未實(shí)施檢查或者未留存記錄的監(jiān)管對(duì)象被視為程序不合規(guī)。[11]152譬如《上海市網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)監(jiān)督管理辦法》(滬食藥監(jiān)規(guī)〔2017〕15號(hào))要求平臺(tái)建立“食品安全信用評(píng)價(jià)體系”就是典型的例子。其二，行業(yè)協(xié)會(huì)參與監(jiān)管。國(guó)發(fā)〔2015〕62號(hào)文提出要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)對(duì)促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展的重要作用。建立政府與行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)間的信用信息互聯(lián)共享機(jī)制，并在事中事后監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)建立行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的參與機(jī)制。目前，各地正在積極探索和嘗試，譬如“自管會(huì)”“中介超市”“社會(huì)參與委員會(huì)”，等等。其三，第三方參與?！氨O(jiān)管外包”是其中的典型做法。譬如廣州開(kāi)發(fā)區(qū)在抽樣檢測(cè)、危險(xiǎn)因素監(jiān)測(cè)、規(guī)范認(rèn)證等方面，就采用了向第三方檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的做法。此外，基于技術(shù)審查與行政審批分離制度，我國(guó)在工程建設(shè)的消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收以及消防設(shè)施檢查測(cè)試等方面實(shí)行的委托機(jī)制，亦屬于此類(lèi)。

3.“技術(shù)-修復(fù)型”問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新。這是指在傳統(tǒng)規(guī)制國(guó)框架下，通過(guò)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)以及大數(shù)據(jù)等方法或技術(shù)進(jìn)行的問(wèn)題識(shí)別機(jī)制創(chuàng)新。主要?jiǎng)?chuàng)新趨勢(shì)包括：(1)集成化。在修復(fù)升級(jí)傳統(tǒng)平臺(tái)(譬如熱線、網(wǎng)格化平臺(tái)等)之外，各級(jí)政府還積極推進(jìn)公共信用信息服務(wù)平臺(tái)、事中事后綜合監(jiān)管平臺(tái)等基礎(chǔ)信息或功能集成平臺(tái)建設(shè)。(2)智能化。大數(shù)據(jù)或智能化監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)是其重點(diǎn)。運(yùn)用GPS定位、物聯(lián)感知、視頻識(shí)別以及大數(shù)據(jù)分析(譬如寧波“網(wǎng)絡(luò)訂餐監(jiān)控大數(shù)據(jù)抓取分析監(jiān)管系統(tǒng)”)等信息化技術(shù)和方法的運(yùn)用，極大地提高政府監(jiān)管的智能化水平和能級(jí)。(3)過(guò)程化。過(guò)程監(jiān)控或追溯系統(tǒng)是行為監(jiān)管的必備系統(tǒng)之一。當(dāng)前，各地將通過(guò)“機(jī)器換人”對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施過(guò)程監(jiān)控視為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要措施。譬如，各地正在復(fù)制推廣的環(huán)保監(jiān)管大數(shù)據(jù)系統(tǒng)、條形碼及射頻識(shí)別系統(tǒng)就是其中的典型。(4)可視化。空間立體可視化監(jiān)管機(jī)制(譬如“明廚亮灶”)是精準(zhǔn)監(jiān)管的重要手段。這是西安市加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的機(jī)制創(chuàng)新思路之一。通過(guò)可視化手段，不僅為政府監(jiān)管添加了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的公眾觸角，而且激活了消費(fèi)者“用腳投票”的市場(chǎng)壓力機(jī)制，有助于經(jīng)營(yíng)者改善經(jīng)營(yíng)狀況。(5)預(yù)警化?！帮L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和化解”乃是監(jiān)管的本意。這是當(dāng)前各地正在積極探索的機(jī)制創(chuàng)新之一。簡(jiǎn)單來(lái)講，其基本思路就是以信息共享整合和大數(shù)據(jù)智能關(guān)聯(lián)分析為基礎(chǔ)構(gòu)建市場(chǎng)主體監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制或預(yù)警機(jī)制，提高主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索的能力。

4.“技術(shù)-共治型”問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新。這是指在后規(guī)制國(guó)框架下，通過(guò)政社或者政企合作的方式推進(jìn)事中監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新。之所以尋求這種合作，是因?yàn)檫@些主體掌握了政府監(jiān)管所必須但又缺乏的資源、平臺(tái)、數(shù)據(jù)處理技術(shù)以及更為關(guān)鍵的大數(shù)據(jù)流。譬如“大數(shù)據(jù)打假聯(lián)盟”就是這方面的典型案例之一?！按髷?shù)據(jù)打假聯(lián)盟”由阿里巴巴于2017年1月成立。聯(lián)盟創(chuàng)始成員包括多家國(guó)際知名品牌和地方政府監(jiān)管部門(mén)(譬如公安治安總隊(duì)、公安經(jīng)偵總隊(duì)、打假中隊(duì)以及食藥環(huán)偵總隊(duì)等)。簡(jiǎn)單來(lái)講，其運(yùn)行模式為：聯(lián)盟通過(guò)平臺(tái)和品牌商掌握的數(shù)據(jù)流和大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)，快速鎖定可能的造假販假窩點(diǎn)并留存完整的證據(jù)鏈條，以此助力政府實(shí)施精準(zhǔn)的源頭打擊和線下監(jiān)管執(zhí)法。這是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)生的一種新的機(jī)制創(chuàng)新途徑，即通過(guò)政府、平臺(tái)以及品牌商之間的合作，構(gòu)建“線上/企業(yè)-線下/政府”協(xié)作打假模式和協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。目前，這種做法已逐步復(fù)制推廣?？梢哉f(shuō)，隨著大數(shù)據(jù)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展壯大，政府同平臺(tái)企業(yè)的合作監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新將成為重要趨勢(shì)之一。

在行為監(jiān)管階段，政府事中監(jiān)管的問(wèn)題識(shí)別和發(fā)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新需要多角度系統(tǒng)推進(jìn)。這既需要政府自身強(qiáng)身健體(譬如“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”)，又需要尋找外援(譬如政社/政企合作)；既需要技術(shù)優(yōu)化(譬如平臺(tái)建設(shè))，又需要方法革新(譬如分類(lèi)分級(jí)監(jiān)管)；此外，既需要運(yùn)用傳統(tǒng)的政治、管理與法律途徑，又需要運(yùn)用新興的技術(shù)和方法。

(三) “矯正器”維度的事中事后監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新

“矯正器”屬于規(guī)制三要素中的“制裁”或“執(zhí)行機(jī)制”，它被賦予權(quán)力制裁對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的偏離或違規(guī)。傳統(tǒng)事后矯正主要采取點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、個(gè)案式甚至翻篇式的點(diǎn)式監(jiān)管方案，難以收到持續(xù)性的線面懲戒和威懾效果。當(dāng)前，政府部門(mén)基于規(guī)制國(guó)和后規(guī)制國(guó)兩種框架，兼顧點(diǎn)式監(jiān)管和線面監(jiān)管兩種思路，從以下四種進(jìn)路推進(jìn)事后矯正機(jī)制創(chuàng)新(參見(jiàn)圖3)。

圖3 事中事后監(jiān)管體系矯正機(jī)制分類(lèi)

1.“點(diǎn)式-科層”事后矯正機(jī)制。在行為監(jiān)管階段，事后矯正機(jī)制仍以傳統(tǒng)行政處罰措施為基礎(chǔ)。然而，根據(jù)形勢(shì)需要，在傳統(tǒng)規(guī)制國(guó)框架下按照分級(jí)、規(guī)范、精準(zhǔn)以及有效懲戒等要求推進(jìn)事后矯正機(jī)制創(chuàng)新也是必要的。其一，分級(jí)懲戒機(jī)制。作為分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管的題中之義，分級(jí)懲戒也是事中事后監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新的基本方向。依據(jù)西安市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管工作的實(shí)施方案》，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度將市場(chǎng)主體區(qū)分為一、二、三級(jí)，對(duì)于一級(jí)市場(chǎng)主體要重點(diǎn)監(jiān)管。譬如“隨機(jī)抽查要提高抽查頻率、強(qiáng)化監(jiān)管鏈條、公開(kāi)違法記錄”。這既是問(wèn)題發(fā)現(xiàn)層面措施，同時(shí)亦具有顯著的加大懲戒的含義。其二，精準(zhǔn)懲戒機(jī)制。在行為監(jiān)管階段，兩方面的因素使得“精準(zhǔn)懲戒”命題的重要性突顯。一方面，行為發(fā)生機(jī)制及其歸因的復(fù)雜性和交叉性，使得懲戒作用點(diǎn)的精準(zhǔn)選取難度加大；另一方面，外因突變(譬如共享單車(chē)企業(yè)動(dòng)輒融資數(shù)億元)使得懲戒尺度的精準(zhǔn)設(shè)定的難度加大。前面提到的分級(jí)懲戒，其用意之一就是提高懲戒的精準(zhǔn)性。此外，在精準(zhǔn)懲戒方面做出的主要?jiǎng)?chuàng)新舉措之一就是按照“四個(gè)最嚴(yán)”的精神提高違法成本，譬如廣東省實(shí)施同型號(hào)商品“抽檢不合格、全省禁銷(xiāo)售”監(jiān)管措施。未來(lái)還需要從懲戒的作用點(diǎn)選取、懲戒的裁量基準(zhǔn)設(shè)置等方面進(jìn)一步推進(jìn)以“過(guò)罰相當(dāng)”“打蛇打七寸”為導(dǎo)向的事后精準(zhǔn)懲戒機(jī)制創(chuàng)新。其三，規(guī)范懲戒機(jī)制。在傳統(tǒng)懲戒機(jī)制方面，還有一個(gè)新動(dòng)向就是強(qiáng)調(diào)懲戒的規(guī)范性。譬如交警罰單固定格式文本罰款200元或50元，以此來(lái)壓縮自由裁量權(quán)的違規(guī)運(yùn)作空間。

2.“點(diǎn)式-合作”事后矯正機(jī)制。將傳統(tǒng)點(diǎn)式監(jiān)管同后規(guī)制國(guó)框架下的監(jiān)管思路結(jié)合起來(lái)亦是推動(dòng)事后矯正機(jī)制創(chuàng)新的途徑之一。相應(yīng)機(jī)制創(chuàng)新包括兩類(lèi)：其一，基于社群的懲戒機(jī)制。這是指違反某種社群、協(xié)會(huì)或共同體的規(guī)范將受到某種團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)準(zhǔn)則的制裁，而不是受到政府的直接懲戒。當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管中推出的自管會(huì)、中介超市以及社會(huì)參與委員會(huì)等皆設(shè)置了相應(yīng)的非正式制裁機(jī)制。以物業(yè)管理協(xié)會(huì)為例，協(xié)會(huì)可以以預(yù)防性教育、提醒與約談、內(nèi)部直接處分、后置式懲戒以及自律懲戒的關(guān)聯(lián)處理等方式，來(lái)進(jìn)行具體的行業(yè)自律管理工作。其二，基于市場(chǎng)/競(jìng)爭(zhēng)的懲戒機(jī)制。這是指由于行為偏差、行為結(jié)果未達(dá)標(biāo)而受到市場(chǎng)/競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的懲戒，譬如從某種排名榜單中除名或剝奪“重合同守信用企業(yè)”稱(chēng)號(hào)等，進(jìn)而不再享受各項(xiàng)政策優(yōu)惠。此外，共享單車(chē)事中事后監(jiān)管中某地采取“路長(zhǎng)制”即以管理服務(wù)換經(jīng)營(yíng)權(quán)做法，當(dāng)承包路段秩序運(yùn)維考核不達(dá)標(biāo)，政府最嚴(yán)可通過(guò)退市或剝奪其經(jīng)營(yíng)權(quán)(即路長(zhǎng))的方式進(jìn)行懲戒。

3.“線面-科層”事后矯正機(jī)制。這主要是指在傳統(tǒng)規(guī)制國(guó)框架下引入信用約束機(jī)制。自2014年以來(lái)，國(guó)發(fā)〔2014〕21號(hào)、第654號(hào)國(guó)務(wù)院令、國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)以及中辦發(fā)〔2016〕64號(hào)等文件頒布，推動(dòng)了信用監(jiān)管機(jī)制的產(chǎn)生。這種建立在社會(huì)信用體系、統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)以及企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等之上的信用監(jiān)管機(jī)制乃是推動(dòng)我國(guó)事中事后監(jiān)管從點(diǎn)式監(jiān)管升級(jí)為線面式監(jiān)管的核心機(jī)制之一。其運(yùn)行機(jī)制包括：其一，信用分級(jí)機(jī)制。譬如廣州市對(duì)食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)信用等級(jí)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，按“A、B、C、D”或“守信、警示、失信、嚴(yán)重失信”等四個(gè)等級(jí)分類(lèi)。相應(yīng)地采取差別化監(jiān)管措施：譬如對(duì)信用評(píng)價(jià)較低的企業(yè)，加大監(jiān)管頻次；對(duì)“失信及嚴(yán)重失信”企業(yè)列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，加大飛行檢查頻次。其二，信息披露機(jī)制。加強(qiáng)信用信息公開(kāi)和披露乃是開(kāi)展全民監(jiān)督和激活公眾用腳投票的重要舉措，這是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管基礎(chǔ)策略之一。譬如信用信息公示、失信被執(zhí)行人名單制度以及經(jīng)營(yíng)異常名錄制度(即“黑名單”制度)等皆屬于此類(lèi)。其三，聯(lián)合懲戒機(jī)制。部門(mén)聯(lián)合懲戒是信用懲戒的核心成效機(jī)制之一。通過(guò)啟動(dòng)行業(yè)層面(涉及行業(yè)準(zhǔn)入、土地、項(xiàng)目以及貸款等)或個(gè)人生活層面的聯(lián)合懲戒(譬如消費(fèi)限制等)，讓失信主體“一處違法，處處受限”。

4.“線面-合作”事后矯正機(jī)制。事后矯正機(jī)制創(chuàng)新的另一途徑是線面監(jiān)管同后規(guī)制國(guó)監(jiān)管思路聯(lián)姻。譬如將信用監(jiān)管思路引入合作共治框架當(dāng)中，即按照“政府主導(dǎo)和社會(huì)聯(lián)動(dòng)”“信用信息共享共用”的原則，加強(qiáng)政府、企業(yè)以及社會(huì)組織等主體之間的聯(lián)合懲戒機(jī)制建設(shè)。譬如浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局同第三方征信機(jī)構(gòu)芝麻信用合作構(gòu)建更大范圍的信用聯(lián)合懲戒機(jī)制，就是一個(gè)典型案例。根據(jù)信息流向，其做法可劃分為三類(lèi)：其一，政府→企業(yè)/社會(huì)。浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)向芝麻信用推送信息，包括浦東新區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)異常名錄企業(yè)信息、行政處罰信息(企業(yè)及個(gè)人)、嚴(yán)重違法失信企業(yè)信息及相關(guān)企業(yè)法定代表人與其履行職務(wù)相關(guān)的信息等，作為編制和更新芝麻信用“企業(yè)行業(yè)關(guān)注名單”和“個(gè)人行業(yè)關(guān)注名單”的重要參考，以此加強(qiáng)聯(lián)合懲戒。其二，企業(yè)/社會(huì)→政府。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)征信機(jī)構(gòu)反饋結(jié)果加強(qiáng)運(yùn)用，對(duì)“企業(yè)行業(yè)關(guān)注名單”上的企業(yè)，采取高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、增加檢查頻次、實(shí)施全項(xiàng)徹查等重點(diǎn)監(jiān)管措施，加大對(duì)失信企業(yè)的監(jiān)管力度。其三，企業(yè)/社會(huì)→企業(yè)/社會(huì)。芝麻信用將兩張名單披露給相關(guān)合作商戶，在金融、消費(fèi)等各種信用服務(wù)的應(yīng)用場(chǎng)景中，失信者將酌情受到限制(譬如涉及網(wǎng)購(gòu)、網(wǎng)絡(luò)簽證等)?；诖耍庞眉s束范圍從部門(mén)聯(lián)合懲戒拓展到更加廣闊的市場(chǎng)、社會(huì)以及日常生活領(lǐng)域，真正實(shí)現(xiàn)“一處失信，處處受限”。

對(duì)于政府監(jiān)管體系而言，“矯正器”要素設(shè)置不合理，政府監(jiān)管無(wú)法達(dá)到“懲前毖后、治病救人”的效果，自然也就缺乏基本的威懾力和預(yù)防性。在全過(guò)程監(jiān)管階段，政府監(jiān)管的事后矯正機(jī)制創(chuàng)新的基本方向是線面式、立體式(不僅僅罰款)以及聯(lián)合式懲戒機(jī)制建設(shè)。

(四)事中事后監(jiān)管工具結(jié)構(gòu)狀態(tài)

工具結(jié)構(gòu)視角將政府監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新的機(jī)理、維度、突破點(diǎn)以及相互關(guān)系以全景圖的方式予以整體呈現(xiàn)，有助于觀察者系統(tǒng)把握當(dāng)前政府事中事后監(jiān)管的工具結(jié)構(gòu)狀態(tài)和特點(diǎn)。

首先，政府監(jiān)管工具結(jié)構(gòu)日趨嚴(yán)整。通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，政府部門(mén)在傳統(tǒng)監(jiān)管工具之外，掌握了諸多后規(guī)制國(guó)框架下的監(jiān)管工具(譬如基于社群的監(jiān)管機(jī)制等)；在以作用于主體為主的傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制(譬如命令控制型機(jī)制、激勵(lì)誘導(dǎo)機(jī)制等)之外，逐步掌握了諸多作用于環(huán)境的監(jiān)管機(jī)制(譬如助推)；此外，從過(guò)程的角度來(lái)看，政府監(jiān)管的導(dǎo)向器、檢測(cè)器以及矯正器三大維度的機(jī)制體系日漸完備健全。

其次，線上和線下聯(lián)動(dòng)的機(jī)制體系。在OECD國(guó)家事中事后監(jiān)管改革中，信息手段是主要?jiǎng)?chuàng)新資源之一。[12]65當(dāng)前，我國(guó)以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化手段和技術(shù)等作為基礎(chǔ)，對(duì)政府監(jiān)管體系的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制和事后矯正機(jī)制進(jìn)行了極大創(chuàng)新，推動(dòng)我國(guó)政府監(jiān)管進(jìn)入信息化階段。這也佐證了學(xué)者的觀察，即“與商業(yè)化導(dǎo)致事后型監(jiān)管、工業(yè)化孕育事前型監(jiān)管不同的是，信息化是引發(fā)全過(guò)程監(jiān)管的重要?jiǎng)恿突A(chǔ)”[1]41?；诖?，逐步探索出了一些線上與線下機(jī)制聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管方案和模式。

最后，延伸和規(guī)范并行的機(jī)制體系。機(jī)制創(chuàng)新既有觸角延伸性質(zhì)的，也有權(quán)力規(guī)范性質(zhì)的。一方面，監(jiān)管觸角時(shí)空延伸的機(jī)制體系初步成型。五年的改革創(chuàng)新著力從行為監(jiān)管、線面監(jiān)管、平臺(tái)型監(jiān)管以及公私合作監(jiān)管等角度推進(jìn)政府監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，通過(guò)大數(shù)據(jù)、可視化、在線檢測(cè)、平臺(tái)監(jiān)管、追溯體系、機(jī)器換人以及合作監(jiān)管等做法極大地推動(dòng)了監(jiān)管觸角時(shí)空延伸；另一方面，政府監(jiān)管規(guī)范運(yùn)行機(jī)制體系取得突破。以權(quán)力規(guī)范為導(dǎo)向的機(jī)制創(chuàng)新根本目的在于修復(fù)傳統(tǒng)監(jiān)管體系。譬如權(quán)力清單(包括監(jiān)管清單)建設(shè)、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”以及固定文本格式等皆為監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行設(shè)置了諸多限制，有助于降低人情執(zhí)法、任性執(zhí)法以及監(jiān)管俘獲等問(wèn)題。

然而，從整體層面考察，事中事后監(jiān)管的工具結(jié)構(gòu)仍然有進(jìn)一步完善的空間：其一，行為導(dǎo)向機(jī)制方面。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管必須重視行為導(dǎo)向器的研究、清理和系統(tǒng)升級(jí)。這是當(dāng)前監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新的薄弱點(diǎn)之一。譬如如何在政府監(jiān)管中系統(tǒng)引入“助推”機(jī)制，如何以標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)為抓手推進(jìn)結(jié)果導(dǎo)向型監(jiān)管，等等。其二，元規(guī)制方面。當(dāng)前，對(duì)于如何加強(qiáng)市場(chǎng)秩序維護(hù)、質(zhì)量監(jiān)管以及安全管理等方面企業(yè)主體責(zé)任尚缺乏有效的機(jī)制。然而，在這個(gè)方面國(guó)外已經(jīng)有相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)可循。其三，新事物/新業(yè)態(tài)監(jiān)管方面?！丁笆濉笔袌?chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》(國(guó)發(fā)〔2017〕6號(hào))強(qiáng)調(diào)，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的沒(méi)有顯著風(fēng)險(xiǎn)和危害的新事物要實(shí)行審慎監(jiān)管。然而，對(duì)于如何確保審慎監(jiān)管尚缺乏可復(fù)制推廣的機(jī)制和制度。

四、結(jié)論及啟示：創(chuàng)新方法與可供選擇的創(chuàng)新方向

“在手里只有一把錘子的人眼里，世界就是一顆釘子”。 政府監(jiān)管工具的有限性或不合理的工具結(jié)構(gòu)將制約政府監(jiān)管的水平、能級(jí)以及想象力。

(一)機(jī)制創(chuàng)新深層邏輯：四種方法論

事中事后政府監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新兼有自上而下復(fù)制推廣型和自下而上的創(chuàng)新擴(kuò)散型。這涉及助推論、共治論、元規(guī)制理論、后規(guī)制國(guó)理論以及強(qiáng)制性自我監(jiān)管理論等機(jī)制創(chuàng)新方法論?；睘楹?jiǎn)，可將這些監(jiān)管創(chuàng)新方法論歸類(lèi)為以下四種：

(1)加法。“加法”是指那些促使傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)的創(chuàng)新方法論。本質(zhì)上，加法乃是一種修復(fù)之法，即修復(fù)、改進(jìn)和完善傳統(tǒng)官僚制模式。這種方法可以在行為導(dǎo)向、問(wèn)題識(shí)別以及事后懲戒等三個(gè)環(huán)節(jié)加以運(yùn)用。基于加法推出的創(chuàng)新包括：電子眼、追溯系統(tǒng)、監(jiān)管平臺(tái)、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”、“清單提示機(jī)制”，等等。

(2)減法。“減法”是指那些以減少政府監(jiān)管或干預(yù)的“量”或“程度”(涉及環(huán)節(jié)、范圍、程度以及領(lǐng)域等)為導(dǎo)向的方法論。減法的根本目的在于戰(zhàn)略瘦身和行動(dòng)聚焦，從而確保監(jiān)管主體集中資源、優(yōu)勢(shì)以及注意力處理核心監(jiān)管業(yè)務(wù)。譬如監(jiān)管外包機(jī)制、以管理服務(wù)換取經(jīng)營(yíng)權(quán)、通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)縮短產(chǎn)業(yè)鏈(產(chǎn)業(yè)鏈少則監(jiān)管鏈少)以及技術(shù)審查與行政審批分離制度等皆屬于此類(lèi)。

(3)乘法。依據(jù)德國(guó)諺語(yǔ)“一人努力是加法，團(tuán)隊(duì)努力是乘法”，所謂“乘法”是指那些以促成“團(tuán)隊(duì)努力”(譬如整體性監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管以及社會(huì)共治)為主要目的的機(jī)制創(chuàng)新方法論。相應(yīng)的舉措包括：信息共享與披露機(jī)制、公私合作監(jiān)管機(jī)制(包括采信第三方、公開(kāi)承諾機(jī)制、中介超市/自管會(huì)/社會(huì)參與委員會(huì)等)、可視化監(jiān)管(其目的在于激活群眾監(jiān)督)、聯(lián)合或綜合執(zhí)法、信用監(jiān)管以及“一處違法，處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制，等等。

(4)除法?！俺ā笔侵敢杂行ПO(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管為基本導(dǎo)向的機(jī)制創(chuàng)新方法論。這種方法主要在問(wèn)題識(shí)別和發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)的機(jī)制創(chuàng)新中使用。譬如物聯(lián)感知、大數(shù)據(jù)分析、分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，等等。

“事必有法，然后可成”。方法革新是集中展現(xiàn)公共管理想象力之處，也是推進(jìn)政府治理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的必要資源[13]。因此，公共管理研究必須致力于揭示出紛繁復(fù)雜的政府監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新背后的深層機(jī)理和方法論。

(二)事中事后監(jiān)管工具結(jié)構(gòu)優(yōu)化：幾個(gè)潛在的方向

隨著“放管服”改革的推進(jìn)，我國(guó)事中事后監(jiān)管的工具結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。然而，在元規(guī)制、行為導(dǎo)向機(jī)制以及新事物的審慎監(jiān)管等方面，仍然存在短板。據(jù)此，可以從以下三個(gè)方面深化監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新：

1.績(jī)效導(dǎo)向型監(jiān)管。在事中事后監(jiān)管階段，政府部門(mén)需要確立“基于績(jī)效的監(jiān)管”(performance-based regulation)理念。在操作中，績(jī)效導(dǎo)向型監(jiān)管信奉結(jié)果監(jiān)管而非過(guò)程監(jiān)管哲學(xué)，它僅規(guī)定應(yīng)該達(dá)到的結(jié)果或目標(biāo)，而沒(méi)有規(guī)定必須通過(guò)何種手段(或者材料)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。換言之，推行績(jī)效導(dǎo)向的監(jiān)管，其基本的抓手之一就是“標(biāo)準(zhǔn)”(即行為導(dǎo)向機(jī)制)。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的回顧、清理和升級(jí)，推動(dòng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系從詳細(xì)的、說(shuō)明性的“規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向的“目標(biāo)/績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)”。以此，簡(jiǎn)化政府監(jiān)管體系，降低政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，從而為市場(chǎng)松綁，也為政府監(jiān)管減負(fù)。

2.基于過(guò)程的監(jiān)管。政府通過(guò)監(jiān)管政策推動(dòng)監(jiān)管對(duì)象開(kāi)展有效的自我監(jiān)管，這是當(dāng)前和未來(lái)政府監(jiān)管的一個(gè)重點(diǎn)方向。學(xué)者將其稱(chēng)為元規(guī)制(Meta-Regulation)或后設(shè)規(guī)制，即“政府對(duì)企業(yè)自我監(jiān)管制度的監(jiān)管”或者是“誘導(dǎo)監(jiān)管對(duì)象建立其內(nèi)部監(jiān)管體系的新的監(jiān)管方式”[14]。作為元規(guī)制的一種操作方案，“基于過(guò)程的監(jiān)管”(process based regulation)要求企業(yè)設(shè)計(jì)一些流程，確保以系統(tǒng)的方式控制和最小化生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。譬如，美國(guó)食品與藥品管理局實(shí)施的“關(guān)鍵控制點(diǎn)危害分析計(jì)劃項(xiàng)目”(Hazard Analysis at Critical Control Points, HACCP)[12]177，生產(chǎn)者被要求說(shuō)明和分析生產(chǎn)過(guò)程的不同階段，識(shí)別可能發(fā)生危險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)，并實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管理戰(zhàn)略對(duì)其加以管理。本質(zhì)上，這種元規(guī)制乃是對(duì)“共治網(wǎng)絡(luò)”的管理，是推動(dòng)公私合作監(jiān)管和立體防控體系的一種舉措。而這里所講的基于過(guò)程的監(jiān)管乃是實(shí)施元規(guī)制的一種方案，它意味著將過(guò)程監(jiān)管哲學(xué)從政府層面轉(zhuǎn)移至企業(yè)強(qiáng)制性自我監(jiān)管層面。

3.“監(jiān)管沙箱”計(jì)劃。在計(jì)算機(jī)領(lǐng)域，“沙箱”或“沙盒”提供“一個(gè)受控的、受限制的并被監(jiān)視的環(huán)境”?；诖耍澈屑夹g(shù)在保護(hù)整體系統(tǒng)安全的前提下，“揭示關(guān)于惡意或未知代碼行為的有用信息”[15]54-55。簡(jiǎn)言之，“沙箱”或“沙盒”乃是一種試驗(yàn)推演的虛擬環(huán)境、微觀試驗(yàn)場(chǎng)景或者特殊監(jiān)管空間。2016年，這種理念被英國(guó)金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority, FCA)引入政府監(jiān)管領(lǐng)域，稱(chēng)為“監(jiān)管沙箱”(Regulatory Sandbox)?！氨O(jiān)管沙箱”是一個(gè)安全的空間，企業(yè)可以在其中測(cè)試其創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和支付機(jī)制，而不會(huì)導(dǎo)致其立即遭受違反現(xiàn)有法規(guī)的監(jiān)管后果。[16]目前，英國(guó)監(jiān)管沙箱的適用對(duì)象包括三種：目前未被許可但期望獲得許可的企業(yè)；已經(jīng)被許可但擬提供未經(jīng)測(cè)試的產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)；輔助金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的科技企業(yè)。[17]據(jù)此來(lái)講，“監(jiān)管沙箱”計(jì)劃在新事物問(wèn)世與正式許可之間、許可與事中事后監(jiān)管之間設(shè)置了一個(gè)具有過(guò)渡和探索性質(zhì)的“安全區(qū)”(safe place)和試驗(yàn)期。“監(jiān)管沙盒讓監(jiān)管者在創(chuàng)新產(chǎn)品真正面世前就有機(jī)會(huì)了解潛在的風(fēng)險(xiǎn)，從而提前進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，降低了創(chuàng)新產(chǎn)品面世后的監(jiān)管成本?！盵16]在監(jiān)管沙箱中，監(jiān)管主體可以通過(guò)對(duì)測(cè)試的監(jiān)控及時(shí)掌握新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品的總體發(fā)展情況，鑒別出既有監(jiān)管體制、規(guī)則以及具體機(jī)制的漏洞與缺陷，以便做出修復(fù)和改進(jìn)。或許，對(duì)于政府事中事后監(jiān)管而言，監(jiān)管沙箱計(jì)劃的最大作用即在于此。然而，對(duì)于創(chuàng)新活力不斷涌現(xiàn)的當(dāng)代中國(guó)而言，這樣富有彈性的差異化監(jiān)管設(shè)計(jì)是有其意義的。

(三)機(jī)制創(chuàng)新的限度及其超越

“工欲善其事，必先利其器”。機(jī)制創(chuàng)新、工具結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及相應(yīng)的方法論革新是支撐全過(guò)程監(jiān)管模式的核心舉措之一。然而，政府監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新不是純粹手段層面的變戲法，而必須沿著“手段-目標(biāo)-價(jià)值鏈條”進(jìn)入目標(biāo)和價(jià)值層面予以求索。從目標(biāo)層面講，必須將事中事后政府監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新確立在“轉(zhuǎn)變政府職能”這個(gè)根本性的抓手之上，構(gòu)建以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的事中事后監(jiān)管體系。監(jiān)管外包、合作規(guī)制以及強(qiáng)制性自我監(jiān)管等方面的機(jī)制創(chuàng)新皆屬于此類(lèi)。實(shí)際上，思路還可以進(jìn)一步拓展。例如，通過(guò)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型升級(jí)，在恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)域以“農(nóng)銷(xiāo)對(duì)接”置換傳統(tǒng)的“公司+農(nóng)戶養(yǎng)殖模式”，從而從源頭上減少政府監(jiān)管的環(huán)節(jié)。這是同政府監(jiān)管緊密相關(guān)的一場(chǎng)靜悄悄的革命。從價(jià)值層面講，加強(qiáng)事中事后政府監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新的過(guò)程也是尋求公正監(jiān)管、規(guī)范監(jiān)管以及高效監(jiān)管的過(guò)程。也正是基于此，這輪機(jī)制創(chuàng)新中才運(yùn)用了隨機(jī)性、透明度、權(quán)力清單以及智能化等創(chuàng)新策略或線索。

加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管是一項(xiàng)系統(tǒng)改革，需同時(shí)運(yùn)用解除管制、再監(jiān)管、優(yōu)化監(jiān)管以及替代性監(jiān)管等四種基本創(chuàng)新理念予以推進(jìn)[18]。目前，我國(guó)政府監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新對(duì)于“替代性監(jiān)管”思路的開(kāi)發(fā)應(yīng)用還不夠深入。但這是一個(gè)富有前景的機(jī)制創(chuàng)新方向。以交通執(zhí)法為例。借助于“以小行動(dòng)撬動(dòng)大變革”的助推思維，“把‘吸引’作為罰款或制裁的替代方法的一個(gè)典型例子就是讓司機(jī)減少超速行駛”[19]85。此外，在特定體制約束之下，機(jī)制創(chuàng)新可以一定程度上彌補(bǔ)其不足。然而，機(jī)制創(chuàng)新的功效是有限度的，當(dāng)限制達(dá)到一定邊界就需要推進(jìn)體制再造(譬如“四合一”“重心下移”等)。