〔摘要〕 社會(huì)救助作為反貧困的長期制度安排，多元救助主體是其主要特征，多元共治是社會(huì)救助事務(wù)的核心要義。在社會(huì)救助多主體責(zé)任的定位上，國家是社會(huì)救助首要的義務(wù)主體，提供社會(huì)救助是國家應(yīng)盡的義務(wù)，強(qiáng)化國家責(zé)任是現(xiàn)代社會(huì)救助制度的重要標(biāo)志，同時(shí)家庭、個(gè)人也負(fù)有社會(huì)救助的義務(wù)。在社會(huì)救助多主體責(zé)任的關(guān)系上，個(gè)人自救、家庭互助在主體責(zé)任關(guān)系中處于第一和第二位階，“窮盡其他幫助”是我國社會(huì)救助法律規(guī)范中的要件，國家在主體責(zé)任關(guān)系中是處于最后位階。為此，在我國社會(huì)救助立法和政策改革中，通過明確政府的給付責(zé)任，強(qiáng)化家庭的義務(wù)和責(zé)任，實(shí)施分類管理和開展社會(huì)救助服務(wù)，激發(fā)有勞動(dòng)能力者的個(gè)人積極性，推動(dòng)建立政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與、家庭和個(gè)人盡責(zé)的社會(huì)救助新格局。

〔關(guān)鍵詞〕 社會(huì)救助;社會(huì)救助權(quán);社會(huì)救助立法

一、研究背景

在人類社會(huì)中，弱勢群體的存在是一種必然的社會(huì)現(xiàn)象。社會(huì)救助作為一種針對(duì)弱勢群體開展的反貧困制度安排，具有一定的長期性。在社會(huì)救助史上，最早可追溯到鄰里間的互幫互助、宗教組織的扶弱濟(jì)困等自發(fā)行為。自現(xiàn)代國家產(chǎn)生之后，國家全面承擔(dān)社會(huì)救助的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)從道義性救濟(jì)向制度性救助的根本轉(zhuǎn)變。

從世界各國來看，社會(huì)救助是國家及其他社會(huì)主體對(duì)于社會(huì)中的弱勢群體和個(gè)人，為維持其基本生活需求所采取的各種形式的援助。社會(huì)救助具有保障國民有尊嚴(yán)的生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的功能。各國社會(huì)救助主體的共同特征是具有多元性，即政府主體、社會(huì)主體與個(gè)人主體都擔(dān)負(fù)著救助的義務(wù)和責(zé)任。從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角，社會(huì)救助其核心要義是多元主體對(duì)社會(huì)救助事務(wù)的合作共治。

當(dāng)前，我國在積極推動(dòng)社會(huì)救助立法，面對(duì)的主要問題是如何進(jìn)一步明確社會(huì)救助法律關(guān)系的各種主體責(zé)任，落實(shí)政府的主體責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量、家庭和個(gè)人的積極性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助多主體責(zé)任的并舉。

二、社會(huì)救助多主體責(zé)任的定位

（一）國家是社會(huì)救助首要的義務(wù)主體

1.提供社會(huì)救助是國家應(yīng)盡的義務(wù)。生存權(quán)位居人權(quán)之首，已成為世界各國的主要共識(shí)。生存權(quán)表現(xiàn)為公民的生活保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。社會(huì)中的大部分成員是通過勞動(dòng)手段獲取勞動(dòng)報(bào)酬維系生存;而少部分成員則需通過“物質(zhì)請(qǐng)求—國家?guī)椭S持生存”來完成生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)。①基于生存權(quán)請(qǐng)求的公民的生活保護(hù)權(quán)被認(rèn)為是社會(huì)救助立法的基礎(chǔ)和依據(jù)，如日本社會(huì)救助立法就是基于此展開。②在我國，《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，它彰顯弱勢群體獲得國家?guī)椭幕拘枨笫巧鐣?huì)救助權(quán)生成的條件與基礎(chǔ)。享受社會(huì)救助是符合法定條件的社會(huì)成員的基本權(quán)利之一。

保障公民社會(huì)救助權(quán)必須依靠國家義務(wù)的履行。社會(huì)救助權(quán)相對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)、社會(huì)福利權(quán)而言，更直接與弱勢群體最基本的生存需求有關(guān)，具有不可替代性、不可或缺性。享受權(quán)利的主體絕大部分處在各種困境之中，其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須依靠國家義務(wù)的充分履行。③國家對(duì)遭遇困境的公民承擔(dān)普遍意義的社會(huì)救助義務(wù)，符合條件者都應(yīng)該無差別、平等地受到保護(hù)，公民不論民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、教育程度、宗教信仰，若陷入生活困境并達(dá)到需要社會(huì)救助的條件，國家就有義務(wù)進(jìn)行無差別平等救助，實(shí)現(xiàn)弱有所扶。無差別平等原則是大多數(shù)國家社會(huì)救助立法的主要原則，如日本、韓國社會(huì)救助法中都明確規(guī)定，并作為主要原則來實(shí)施。④

此外，大多數(shù)國家都提倡和鼓勵(lì)企業(yè)、非政府組織等社會(huì)力量開展救助，但由社會(huì)力量開展的救助是處于次要的、補(bǔ)充的地位。國家履行社會(huì)救助義務(wù)不會(huì)因?yàn)槠渌鐣?huì)組織所開展的救助活動(dòng)，從而減輕或免除國家的救助義務(wù)。公民在陷入生活困境需要對(duì)其實(shí)施救助時(shí)，國家是首要的、也是最終的義務(wù)主體。

2.強(qiáng)化國家責(zé)任是現(xiàn)代社會(huì)救助制度的重要標(biāo)志。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)以來，社會(huì)救助權(quán)是作為積極的人權(quán)出現(xiàn)，一方面要求國家積極作為，把社會(huì)救助作為國家的基本職能來履行;另一方面國家唯有采取有效的措施才能保證公民社會(huì)救助權(quán)利的落實(shí)。因而現(xiàn)代國家都以法律形式確立社會(huì)救助的政府責(zé)任，使社會(huì)救助制度成為一種國家強(qiáng)制性的權(quán)利與利益再分配手段。⑤

國家和政府作為社會(huì)救助權(quán)的義務(wù)主體，建立社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，承擔(dān)具體的社會(huì)救助事務(wù)，“肩負(fù)著為人民贏得足以生存的權(quán)利的任務(wù)，使他們不僅僅能夠生存，還要享受到‘生存這個(gè)字眼的全部含義”。⑥從社會(huì)救助組織和管理過程來考察，其本質(zhì)是政府的行政給付行為。社會(huì)救助的政府行為主要體現(xiàn)在救助政策的決策和執(zhí)行上，政府兼有監(jiān)督者和引導(dǎo)者角色，具有主導(dǎo)地位和作用。現(xiàn)代國家通常采取各種積極措施推動(dòng)社會(huì)救助工作，如提高國民對(duì)社會(huì)救助政策的知曉程度;激勵(lì)救助對(duì)象進(jìn)入勞動(dòng)力市場積極尋找工作;再如對(duì)貧困家庭開展救助服務(wù)等等，用國家力量來推動(dòng)社會(huì)救助事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）家庭、個(gè)人負(fù)有社會(huì)救助的義務(wù)

1.家庭負(fù)有救助的義務(wù)。在傳統(tǒng)社會(huì)，家庭作為社會(huì)生活的基本單位，既是家庭生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者，也是對(duì)家庭成員生、老、病、死、殘等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行保障和服務(wù)的提供者。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，家庭的功能雖有所減弱，但家庭仍是現(xiàn)代社會(huì)的細(xì)胞，“如果家庭成員不能彼此承擔(dān)重要的角色義務(wù)，家庭也就不復(fù)存在了”。⑦家庭成員的保障作用是在家庭內(nèi)依靠家庭成員之間相互努力所實(shí)現(xiàn)，其所提供的經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障和精神慰藉等是整個(gè)社會(huì)保障的基礎(chǔ)。

社會(huì)救助作為一種現(xiàn)代制度，公民在陷入生活困境時(shí)需要對(duì)其開展社會(huì)救助，國家是首要的、也是最終的義務(wù)主體，但仍要強(qiáng)調(diào)和重視家庭在社會(huì)救助中的積極作用，究其原因主要有以下方面：一是激活家庭的救助潛力，使家庭互助互濟(jì)這一中華民族的傳統(tǒng)美德能發(fā)揚(yáng)光大。二是家庭互助互濟(jì)還具有政府救助無法替代的道德功能，家庭更具有情感性、個(gè)性化等特點(diǎn)，能滿足被救助者的情感需求和關(guān)懷，對(duì)政府的現(xiàn)金救助和物質(zhì)救助起到補(bǔ)充和替代作用。三是家庭成員有經(jīng)濟(jì)能力時(shí)，由其承擔(dān)無生活來源的家庭成員的基本生活;當(dāng)家庭成員失去互幫互助的能力時(shí)，再由社會(huì)和國家承擔(dān)救助責(zé)任。這種以充分發(fā)揮家庭救助功能為前提的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)是社會(huì)救助立法與婚姻法、民法等民事法律相銜接的關(guān)鍵之處，也只有充分發(fā)揮家庭救助功能，才能從整體上形成家庭保障與社會(huì)救助的互補(bǔ)互促的良性關(guān)系。

2.個(gè)人負(fù)有救助的義務(wù)。個(gè)人如果陷入貧困之中，個(gè)人應(yīng)首先承擔(dān)自己的救助義務(wù)，這是公民權(quán)利與義務(wù)的一致性在社會(huì)救助領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。從個(gè)人陷入貧困的原因分析，造成個(gè)人貧困的原因具有多樣性，既有自身原因，也有社會(huì)原因。其中對(duì)于擁有勞動(dòng)能力的人而言，若是無視激勵(lì)與引導(dǎo)措施而放棄就業(yè)，導(dǎo)致自身無法擺脫生活困境，即使其符合社會(huì)救助條件，國家也應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力者開展個(gè)人自救。

此外，社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)等組織，具有救助資源多、救助方法靈活、救助響應(yīng)及時(shí)等方面的優(yōu)勢，在世界各國都是一支不可忽視的社會(huì)救助力量，可以對(duì)社會(huì)救助起到有力的補(bǔ)充作用。

三、社會(huì)救助多主體責(zé)任的關(guān)系

（一）生存照顧的“輔助性理論”及其原則

1938年，德國公法學(xué)者厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）站在國家立場提出了對(duì)國民的“生存照顧”理論。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，福斯多夫根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的新變化，以輔助性原則修正其提出的生存照顧理論，并對(duì)輔助性理論及其原則做了詳細(xì)闡述。他認(rèn)為當(dāng)個(gè)人和社會(huì)不能憑己之力達(dá)到目的時(shí)，國家權(quán)力才能介入，國家扮演的是“補(bǔ)充功能”的角色。⑧反思輔助性理論及其原則，不僅預(yù)設(shè)了社會(huì)自治的前提，也設(shè)置了個(gè)人、社會(huì)與國家在發(fā)揮其功能時(shí)的位階秩序。

公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域、國家與社會(huì)的二元?jiǎng)澐质乾F(xiàn)代憲法理念與制度設(shè)計(jì)所依據(jù)的核心假設(shè)，這種假設(shè)決定著如何來理解國家行為的合法性、個(gè)人自由以及按照自己方式追求自身目的的問題。其中國家與社會(huì)權(quán)限的劃分首先涉及到輔助原則（principle of subsidiarity）⑨，輔助性原則界定了國家在社會(huì)救助領(lǐng)域的協(xié)助的責(zé)任。個(gè)人首先為維持生活竭盡所有的努力，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體協(xié)助個(gè)人的生存照顧問題，國家作為一種補(bǔ)充功能的扮演者而出現(xiàn)。在這個(gè)意義上，輔助性原則與“有限政府”理論相一致，個(gè)人自主、社會(huì)自治優(yōu)先，在這個(gè)前提下，國家才承擔(dān)提供幫助的責(zé)任。⑩

現(xiàn)代社會(huì)救助對(duì)國家而言是一種行政給付行為，輔助性原則解決了行政給付中的義務(wù)次序難題。個(gè)人義務(wù)地位優(yōu)于國家承擔(dān)的義務(wù)。國家在社會(huì)救助中的給付屬于補(bǔ)充性質(zhì)，國家不能剝奪公民個(gè)人負(fù)擔(dān)自己的義務(wù)。個(gè)人憑借自身努力能擺脫困境，國家就不會(huì)也不應(yīng)該介入。我國《城市居民最低生活保障條例》第3條規(guī)定，最低生活保障制度“堅(jiān)持國家保障與社會(huì)幫扶相結(jié)合、鼓勵(lì)勞動(dòng)自救的方針”;《社會(huì)救助暫行辦法》第7條規(guī)定“支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助”;第8條規(guī)定“對(duì)在社會(huì)救助工作中作出顯著成績的單位、個(gè)人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)”。這些規(guī)定基本表達(dá)了輔助性原則的內(nèi)涵，輔助性原則基本上已內(nèi)含在我國相關(guān)社會(huì)救助法規(guī)之中。

（二）厘清社會(huì)救助主體位階的遞進(jìn)關(guān)系

個(gè)人自救、家庭互助在主體責(zé)任關(guān)系中是處于第一和第二位階。社會(huì)救助的目的是幫助自助者，使其能早日自力更生。當(dāng)個(gè)人陷入生活困境，有權(quán)請(qǐng)求國家救助，保障其基本生存的需要。個(gè)人對(duì)于自身生存權(quán)的繼續(xù)，負(fù)有第一位責(zé)任。個(gè)人自救是個(gè)體自負(fù)其責(zé)的體現(xiàn)，是首要的，處于第一位階。

家庭是其成員共同生活的單位，互幫互助是家庭功能的體現(xiàn)。我國《婚姻法》第4條有關(guān)規(guī)定為家庭成員負(fù)有相互幫助的義務(wù)。家庭被視為一個(gè)整體看待，承擔(dān)著對(duì)老弱病殘幼的幫助和照料。家庭成員是通過履行相互扶助的義務(wù)來實(shí)現(xiàn)家庭的救助功能。是否需要救助和救助的程度大小都要以家庭為單位進(jìn)行認(rèn)定。家庭單位原則也是日本社會(huì)救助立法的四個(gè)原則之一。B11

國家救助在主體責(zé)任關(guān)系中是處于最后位階。一方面，個(gè)人無法以自己的積極行動(dòng)或力量幫助自身時(shí)，國家或社會(huì)才有義務(wù)進(jìn)行干預(yù)，這是輔助性原則的體現(xiàn)，同時(shí)也確立國家是社會(huì)救助最終的義務(wù)主體。德國《社會(huì)法典》第12部第2條規(guī)定了社會(huì)救助的次級(jí)性，這充分體現(xiàn)輔助性原則;另一方面，國家在承擔(dān)救助責(zé)任的同時(shí)，也必須在國家財(cái)政可承受的范圍內(nèi)。在這個(gè)意義上，輔助性原則在日本又稱為補(bǔ)足性原則，日本《生活保護(hù)法》第4條中也有明確規(guī)定。

（三）“窮盡其他幫助”是我國社會(huì)救助法律規(guī)范中的要件

日本《生活保護(hù)法》第4條規(guī)定，“為維護(hù)最低限度的生活，保護(hù)應(yīng)以生活貧困者可以利用的資產(chǎn)、能力及其他所有物的活用為要件進(jìn)行”;“民法規(guī)定的扶養(yǎng)義務(wù)者的扶養(yǎng)及其他法律規(guī)定的扶助應(yīng)優(yōu)于本法的保護(hù)進(jìn)行”。這里日語翻譯中的“扶養(yǎng)”，包含中文三大情況：撫養(yǎng)、贍養(yǎng)和扶養(yǎng)（夫妻間的）。被保護(hù)者應(yīng)首先利用自己的資產(chǎn)、能力等自救手段及其他法律中規(guī)定的扶助，為維持生活竭盡努力，只有當(dāng)如此仍不能維護(hù)其最低限度生活時(shí)才可適用該法。B12

2014年我國頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》和1999年出臺(tái)的《城市居民最低生活保障條例》中，國家義務(wù)條款外又設(shè)置了社會(huì)救助權(quán)的其他構(gòu)成要件：一是低于基本生活水平，二是窮盡其他幫助。對(duì)“其他幫助”主要規(guī)定了兩個(gè)層次：第一，共同生活的家庭成員的幫助。《社會(huì)救助暫行辦法》第九條規(guī)定，“國家對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障”?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》第2條規(guī)定，條例所稱“收入”是指“共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實(shí)物收入”，在核算家庭收入和財(cái)產(chǎn)時(shí)，依據(jù)以共同生活的家庭成員的人均收入為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)家庭總體生活狀況進(jìn)行判斷，實(shí)現(xiàn)以窮盡共同生活的家庭成員的幫助為前提。第二，企業(yè)、社會(huì)組織等社會(huì)力量的參與?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》第7條規(guī)定“國家鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助”，并在第十章專章規(guī)定社會(huì)力量進(jìn)入社會(huì)救助領(lǐng)域的方式，享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免優(yōu)惠政策等。社會(huì)力量的幫扶也是構(gòu)成公民行使社會(huì)救助權(quán)的前提。因此，我國目前有關(guān)社會(huì)救助法律法規(guī)對(duì)社會(huì)救助權(quán)的構(gòu)造為：①低于基本生活水平+②窮盡其他幫助+③值得救助→社會(huì)救助權(quán)。B13

基于對(duì)我國社會(huì)救助權(quán)構(gòu)造的理解，首先以個(gè)人盡責(zé)為前提，受助者需窮盡個(gè)人所有可能的方式。其次是家庭幫扶優(yōu)先、他法優(yōu)先。而國家是社會(huì)救助最終的義務(wù)主體。在這個(gè)意義上所理解的社會(huì)救助多主體責(zé)任并舉，首先是個(gè)人、家庭和社會(huì)、國家需要充分發(fā)揮出各自的作用，其次是不同主體責(zé)任的遞進(jìn)關(guān)系。

四、社會(huì)救助多主體責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

社會(huì)救助多主體責(zé)任的實(shí)現(xiàn)不僅是個(gè)理論問題，更是個(gè)實(shí)踐問題。當(dāng)前我國正推進(jìn)社會(huì)救助立法，《社會(huì)救助法》已列入第十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并作為條件較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案第一類項(xiàng)目。為此，在社會(huì)救助立法中進(jìn)一步落實(shí)政府的社會(huì)救助責(zé)任，強(qiáng)化家庭成員相互幫扶責(zé)任，明確個(gè)人責(zé)任優(yōu)先。

1.落實(shí)政府社會(huì)救助的責(zé)任，關(guān)鍵是要明確政府的給付責(zé)任。隨著科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展和全球化的放大作用，人類社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，社會(huì)救助作為消除人們基本生活風(fēng)險(xiǎn)的制度安排將面臨更多挑戰(zhàn)。如何提高政府的社會(huì)救助能力，增加對(duì)社會(huì)救助的財(cái)政投入，有效地實(shí)現(xiàn)政府的給付責(zé)任是關(guān)鍵。

首先，政府財(cái)政是社會(huì)救助資金的主要來源。從發(fā)展中國家社會(huì)救助政府投入看，2014年發(fā)展中國家社會(huì)救助支出占GDP比重為1.6%，比重只有發(fā)達(dá)國家的一半略多。B14我國政府財(cái)政對(duì)社會(huì)救助的投入占GDP比重約不到1.0%。B15長期以來，使用“社會(huì)救助水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)”這個(gè)原則性表述，缺乏明確的財(cái)政投入規(guī)定。

其次，各級(jí)政府的財(cái)政分擔(dān)是社會(huì)救助籌資持續(xù)性的核心。如日本中央政府負(fù)擔(dān)社會(huì)救助資金的四分之三，地方政府負(fù)擔(dān)四分之一;各級(jí)政府分責(zé)承擔(dān)內(nèi)容都有明確規(guī)定。B16我國現(xiàn)行的社會(huì)救助法規(guī)和政策只是原則性規(guī)定各級(jí)政府擔(dān)負(fù)社會(huì)保障救助資金的給付責(zé)任，如“將政府安排的社會(huì)救助資金和社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算”。目前我國中央與地方財(cái)政分擔(dān)比例缺乏法律剛性依據(jù)，在資金分配方式上，主要參考城鄉(xiāng)困難群眾數(shù)量、地方財(cái)政困難程度、地方財(cái)政努力程度、績效評(píng)價(jià)結(jié)果等因素，地方各級(jí)政府間的分擔(dān)比例也有很大差異。在社會(huì)救助主要項(xiàng)目上，最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、受災(zāi)人員救助、臨時(shí)救助等，由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同分擔(dān)資金部分也沒有相應(yīng)規(guī)定。為此，通過社會(huì)救助立法明確中央和地方政府財(cái)政分責(zé)，建立起統(tǒng)一的法定量化的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)是關(guān)鍵。

2.強(qiáng)化家庭社會(huì)救助的義務(wù)和責(zé)任，采取有針對(duì)性的立法和政策措施。一是目前我國社會(huì)救助立法中雖涉及了家庭的法律地位，但主要是從社會(huì)救助對(duì)象、社會(huì)救助實(shí)施角度加以規(guī)定。家庭救助功能和救助主體地位尚未得到體現(xiàn)?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》第9條規(guī)定，對(duì)家庭成員范圍的界定以共同生活為標(biāo)準(zhǔn)，未將法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人納入其中。建議我國社會(huì)救助立法借鑒日本社會(huì)救助法有關(guān)條款，增加政府向有撫養(yǎng)或贍養(yǎng)義務(wù)者索求救助費(fèi)的規(guī)定。即賦予政府行使類似民法上代位求償權(quán)的索求權(quán)，促使法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)和撫養(yǎng)義務(wù)人履行義務(wù)，而不是將家庭有能力承擔(dān)的救助義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給國家與社會(huì)。B17

二是對(duì)家庭中有贍養(yǎng)能力的子女而不贍養(yǎng)其父母導(dǎo)致生活貧困的事件，一方面通過法律渠道約束其子女履行贍養(yǎng)義務(wù)，拒不履行的，追究其法律責(zé)任。另一方面對(duì)于這種老年人的養(yǎng)老問題，根據(jù)老年人意愿與村集體簽訂入住養(yǎng)老院協(xié)議，符合低保條件的納入低保。這意味著一旦政府和村集體為老年人養(yǎng)老，其子女將喪失老年人承包土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、住房所有權(quán)的繼承使用的權(quán)利。同時(shí)老年人法定贍養(yǎng)人納入社會(huì)信用體系，實(shí)施失信聯(lián)合懲戒。

3.以幫助救助對(duì)象自立為目標(biāo)，通過救助分類管理和社會(huì)救助服務(wù)兩種方式，激發(fā)有勞動(dòng)能力者的個(gè)人積極性。日本在社會(huì)救助立法中，貫徹了“幫助救助對(duì)象自立為目的”，在《生活保護(hù)法》第一條立法目的中有明確規(guī)定，同時(shí)采取補(bǔ)足性原則加以貫徹。B18韓國在社會(huì)救助立法中，也貫徹勞動(dòng)自救及自立原理，即基本生活保障幫助其救助對(duì)象不再受助于他人，能獨(dú)立生活，最后還要自力更生。B19

在我國社會(huì)救助立法中，需要確立幫助救助對(duì)象自立為立法目標(biāo)。一是當(dāng)前我國部分地方存在的低保“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象備受社會(huì)關(guān)注，其中有勞動(dòng)能力者長期領(lǐng)取低保金問題最具爭議。需要社會(huì)救助立法來積極面對(duì)和解決這一問題。二是從發(fā)達(dá)國家社會(huì)救助領(lǐng)域改革取向看，促進(jìn)從“輸血式”救助轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健本戎?，把有勞?dòng)能力者作為政策改革聚焦的重點(diǎn)，激勵(lì)他們走向勞動(dòng)力市場。就業(yè)和再就業(yè)被認(rèn)為是脫困自立的“標(biāo)準(zhǔn)路徑”。如2005年德國社會(huì)救助改革中，重點(diǎn)是只為沒有就業(yè)能力的或就業(yè)能力減損以及處于特殊困境的人提供最低生活保障。B20

為實(shí)現(xiàn)幫助救助對(duì)象自立這一目標(biāo)，第一，需要社會(huì)救助立法明確實(shí)行救助的分類管理。確保沒有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象基本生活得到長期保障，使此部分最困難的人群生計(jì)有保證、生活有希望;同時(shí)確保法定年齡范圍內(nèi)且有勞動(dòng)能力的對(duì)象基本生活獲得過渡性制度安排。重點(diǎn)推動(dòng)有勞動(dòng)能力的對(duì)象積極主動(dòng)接受培訓(xùn)和自愿接受就業(yè)，并對(duì)各主要環(huán)節(jié)定期評(píng)估，提供有針對(duì)性的就業(yè)激活方案，“授人以魚，不如授之以漁”，讓有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象就業(yè)有出路，發(fā)展有機(jī)會(huì)，扶助他們自立自強(qiáng)。第二，需要社會(huì)救助立法來推行救助服務(wù)的實(shí)施。促進(jìn)由傳統(tǒng)的、單一的物質(zhì)和現(xiàn)金社會(huì)救助轉(zhuǎn)向物質(zhì)保障、精神慰藉、生活照料、心理疏導(dǎo)、能力提升和社會(huì)融入相結(jié)合的綜合援助，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助方式的專業(yè)化、多樣化、組合化，最大程度發(fā)揮社會(huì)救助的綜合效用。B21特別是通過現(xiàn)金救助與服務(wù)救助相結(jié)合，從而更有效地緩解貧困者及其家庭的生活和發(fā)展問題，激發(fā)貧困者及其家庭走出貧困的信心和決心。如日本政府先后提出“生活保護(hù)支援自立計(jì)劃（2005）”“擺脫生活貧困實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)成長的戰(zhàn)略（2010）”，最終于2015 年確立了“生活貧困者自立支援制度”，建立以綜合咨詢?yōu)榛A(chǔ)，向貧困者提供“自立”陪伴式支援服務(wù)。B22社會(huì)救助服務(wù)方式提供從“他助”轉(zhuǎn)向“自助”的手段和措施，不僅可以激活救助對(duì)象的就業(yè)積極性，也可以幫助和引導(dǎo)他們面對(duì)社會(huì)生活，融入社會(huì)發(fā)展之中，使弱勢群體依靠自己的力量解決生存和發(fā)展問題，實(shí)現(xiàn)自立自強(qiáng)。

總之，在社會(huì)救助立法中，強(qiáng)調(diào)國家、社會(huì)、家庭和個(gè)人多主體責(zé)任并舉，對(duì)推動(dòng)社會(huì)救助各主體間良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助多主體的功能互補(bǔ)具有重要意義和作用，這將有助于我國社會(huì)救助形成新格局，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助事業(yè)的現(xiàn)代化。

① 韓榮和：《論社會(huì)救助權(quán)成立的基本依據(jù)》，《海峽法學(xué)》2011年第3期。

② B12 B18 韓君玲：《日本最低生活保障法研究》，北京：商務(wù)印書館，2007年，第122-123、128、118頁。

③ 賈鋒：《論社會(huì)救助權(quán)國家義務(wù)之邏輯證成與體系建構(gòu)》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。

④ 韓君玲：《日本最低生活保障法研究》，北京：商務(wù)印書館，2007年，第50-51、102頁;楊立雄、于洋、金炳徹：《中日韓生活保護(hù)制度研究》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2012年，第170頁。

⑤ 楊思斌：《論社會(huì)救助法中的國家責(zé)任原則》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。

⑥ 〔美〕夏洛特·托爾：《社會(huì)救助學(xué)》，郗慶華、王慧榮譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1992年，第49頁。

⑦ 〔美〕威廉·J·古德：《家庭》，巍章玲譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1986年，第208頁。

⑧ 陳新民：《公法學(xué)札記》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2001年，第85頁。

⑨ 畢洪海：《國家與社會(huì)的限度：基于輔助原則的視角》，《中國法律評(píng)論》2014年第1期。

⑩ 喻少如：《論行政給付中的國家輔助性原則》，《暨南學(xué)報(bào)》2010 年第6期。

B11 〔日〕桑原洋子：《日本社會(huì)福利法制概論》，韓君玲、鄒文星譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第84-85頁。

B13 黃鍇：《論社會(huì)救助權(quán)的本土塑造——以法律與政策的互動(dòng)為視角》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期。

B14 李衛(wèi)東：《發(fā)展中國家社會(huì)救助體系的現(xiàn)狀、成效及挑戰(zhàn)》，《行政管理改革》2018年第4期。

B15 關(guān)信平：《論現(xiàn)階段中國社會(huì)救助制度目標(biāo)提升的基礎(chǔ)與意義》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第4期。

B16 呂學(xué)靜：《日本社會(huì)救助制度的最新改革及對(duì)中國的啟示》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期。

B17 范旭斌、倪斐：《家庭功能重塑視域下我國社會(huì)救助立法的完善》，《中州學(xué)刊》2018年第3期。

B19 楊立雄、于洋、金炳徹：《中日韓生活保護(hù)制度研究》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2012年，第171頁。

B20 依據(jù)哈茨IV方案，德國《聯(lián)邦社會(huì)救助法》于2005年1月1日起作為《社會(huì)法典》的第12部法律并入法典。將具有就業(yè)能力的失業(yè)者的失業(yè)救濟(jì)金和社會(huì)救助金合并為失業(yè)金II，作為尋求工作者的基本保障。

B21 林閩鋼：《關(guān)于政府購買社會(huì)救助服務(wù)的思考》，《行政管理改革》2015年第9期。

B22 〔日〕白瀬由美香：《日本社會(huì)福利的變遷：向以“自立”為主的生活支援轉(zhuǎn)型》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第2期。

（責(zé)任編輯：何 頻）