摘? 要：訴前程序作為行政公益訴訟的重要階段，對節(jié)約司法資源、促進行政機關自我糾錯有著獨到的作用，但訴前程序也存在不完善的地方，如檢察機關調查權行使不充分、檢察建議不完善、程序銜接機制不順暢等。針對這些問題，應當對癥下藥，采取擴大案件線索范圍、賦予強制調查權、規(guī)范檢察建議、明確相關標準等方式推動訴前程序完善，促進訴前程序充分發(fā)揮作用，以保護社會大眾和國家利益。

關鍵詞：行政公益訴訟;訴前程序;檢察建議;調查權

中圖分類號：D9?????????? 文獻標識碼：A???????????? 文章編號：1672-4437（2020）02-0080-03

2017年的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）正式確立了行政公益訴訟制度，雖然此前公益訴訟制度已經過兩年的試點工作，并證明公益訴訟對社會公益起到了極大的維護作用，但作為一項新興制度，公益訴訟的理論依據和制度建設仍然需要進一步完善。訴前程序作為行政公益訴訟的前置程序，能夠起到節(jié)約司法資源、維護行政機關良好形象、提高糾紛解決效率等重要作用?！稒z察機關提起公益訴訟改革試點方案》提出，在提起行政公益訴訟前，檢察機關應當向行政機關提出檢察建議，督促行政機關履行職責或者糾正違法行為，這與后來正式確立的訴前程序表述基本相同。此后在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中將訴前程序進一步細化，在2018年《兩高關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下稱《兩高解釋》）中對訴前程序的回復期限也加以修改。

一、訴前程序的功能分析

公益訴訟程序設立的目的在于維護社會公益，在訴前程序中將問題解決可以盡早制止侵害公共利益的行為，防止損害的擴大。為能全面發(fā)揮訴前程序維護社會公益的效果，我們有必要對訴前程序的功效進行分析。

（一）有利于節(jié)約司法資源

在社會倡導多元化糾紛解決機制的大背景下，通過訴前程序維護社會公益符合社會發(fā)展趨勢，有利于節(jié)約司法資源。首先，訴前程序的一個最顯著的作用就是可以實現(xiàn)案件的分流[1]。訴前程序的運用避免了案件直接進入繁瑣的訴訟環(huán)節(jié)，在訴前程序中檢察權發(fā)揮了監(jiān)督的功效，監(jiān)督行政權促使行政機關履行應盡職能。實踐證明，訴前程序對社會公益的維護是顯著的。在試點工作中，檢察機關辦理訴前程序案件共6952件，行政機關糾正違法行為或者履行職責的有4358件，占比達到75%，3/4以上的案件可以通過訴前程序解決①。其次，相對于民事公益訴訟的訴前程序來說，行政公益訴訟的訴前程序更有利于解決公益問題。民事公益訴訟訴前程序規(guī)定檢察機關在提起公益訴訟前應當公告，并沒有針對特定的對象要求其承擔破壞社會公益的職責，其目的在于尋找適格主體提起公益訴訟，檢察機關起到的僅僅是支持起訴的作用;行政訴訟則不同，檢察機關是唯一的適格主體，只有檢察機關才能承擔起“法律監(jiān)督者”的責任。兩種程序設定目的的不同決定了在民事公益訴訟的訴前程序是解決不了問題的。而實踐中絕大多數案件提起的都是行政訴訟，這也就證明了行政公益訴訟訴前程序的效用。最后，在公共利益保護領域，行政權相比司法權的行使效率更高，因為行政機關更加專業(yè)，在行使的過程中可以調動各方的力量綜合治理，而訴前程序督促行政履職來維護社會公益更加適合。

（二）促進行政機關自我糾錯

維護好社會公益是行政機關應盡的職責，訴前程序通過監(jiān)督的方式保證行政機關的職責落實到位，促使行政機關自我糾錯。如前所述，絕大多數行政機關都自愿在訴前程序中履行職責，這主要是因為訴前程序給予了行政機關一個體面的臺階，讓其主動履行法定職責[2]。公共利益的維護事關行政機關的良好形象，在行政機關履行職責的過程中難免會存在疏漏，此時檢察機關的監(jiān)督能推動行政機關及時糾正錯誤或履行職責，避免直接采取訴訟的方式，給予公眾以良好的社會形象。同時，讓行政機關主動糾錯是司法機關保持謙抑性的方式，可防止司法權對行政權的過多干預。行政公益訴訟規(guī)定的范圍是生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域，在這些領域中行政機關的專業(yè)性更強，而相對來說司法工作人員的熟悉程度較低，可避免事前活動中司法權對行政權的不正當指導和干預，有利于行政機關自我職能的充分發(fā)揮。

二、訴前程序的問題分析

從法律條文的表述中來看，行政公益訴訟的訴前程序需要經過提起檢察建議、行政機關依法履行職責和提起行政訴訟幾個階段。對訴前程序進行完善也應當從這些角度進行完善。

（一）檢察機關調查權行使不充分

檢察機關在提起行政公益訴訟前必須要進行調查核實以確定是否進行立案、需要承擔責任的對象以及檢察建議的相關內容，但檢察機關的調查權卻并不完善。從案件線索來說，檢察機關獲取相關案件線索渠道較窄。在《行政訴訟法》和《兩高解釋》中規(guī)定的檢察機關獲取案件線索在“檢察機關履行職責”過程中。在司法改革的過程中，檢察機關已經將大部分案件偵查權利移送給了監(jiān)察委，這也就縮小了檢察機關可能發(fā)現(xiàn)案件線索的范圍。從法律條文中也不能看出，檢察機關可以從公眾舉報的過程中獲取相關信息，對檢察機關發(fā)揮監(jiān)督的作用存在一定的阻礙。發(fā)現(xiàn)案件線索后，檢察機關調查手段缺乏強制力。行政公益訴訟案件存在證據偏在，主要證據都掌握在行政機關一方，檢察機關在事實調查和證據收集方面存在先天的弱勢[3]。與此同時，相關法條并沒賦予檢察機關在調查公益訴訟案件中諸如查封、扣押和限制人身自由的強制權，當相關組織機構對調查活動不予配合時，無疑增加了檢察機關工作的難度，拖延對公共利益的維護，最終導致?lián)p害的擴大。在行政機關履行職責以后，行政機關對于履職狀況也存在調查核實的義務。但實踐中檢察機關并不關心事后調查核實，認為“案結事了”，又或者存在調查核實不充分、只關注履職結果而未關注是否適當履職的情況。

（二）檢察建議不完善

檢察機關經過調查認為可以提起行政公益訴訟后，需要對相關行政機關提起檢察建議。檢察建議在訴前程序中居于核心的地位，其目的就是為了督促行政機關，對行政機關履行維護公益的職責以指導。為了對行政行為加以指導，檢察建議原則上應該是越充分越好。但檢察機關在這些領域中的專業(yè)程度不如行政機關，想要加以指導需要消耗大量的人力物力進行調查，不符合訴訟經濟的目的。相反，如果檢察建議不充分，行政機關未能充分理解相關內容，導致履職不到位，最終被起訴[4]。對于檢察建議的回復期限上，《兩高解釋》做出的規(guī)定是兩個月，特別緊急情況下為15天。這樣的規(guī)定是比較合理的，但現(xiàn)實生活中也存在著較為復雜的情況，一些行政行為所需要的時間較長，諸如土地資源破壞的情形，在鑒定、專家評審中需要不同部門相互配合的過程等都需要花費大量時間。

（三）訴前程序銜接制度不順暢

當行政機關沒有按時積極履行訴前程序中的職責的時候，檢察機關可以提起行政公益訴訟，這時就涉及到訴前程序與公益訴訟的銜接問題。是否提起公益訴訟取決于對行政機關在訴前程序中履職的判斷，但實際上這個判斷標準比較模糊。在判斷標準上是采取“行為標準”還是“結果標準”[5]如果不能將這一判斷標準加以明確，實踐中就會造成適用的混亂。由于職責分工的不同，檢察機關對時效性以及善后結果更容易觀察。如果采取結果為標準，就會出現(xiàn)這樣一種情況：行政機關已經采取了行動，在可預見的范圍會起到效果，但在訴前程序的時效內其效果并未顯現(xiàn)，這時再提起訴訟就會對司法資源造成浪費，訴前程序的價值目的無法達成。另一種情況則是判斷行政機關在訴前程序規(guī)定時間內是否完全履職，此種標準問題在于只單純認為行政機關已經盡力就不提起訴訟，那么對行政機關的監(jiān)督力量就有所減弱。除履職的判斷標準之外，檢察建議與訴訟請求之間也存在著銜接的問題。檢察建議作為法定的訴前程序，檢察機關訴請的范圍應當與檢察建議一致[6]。如果以損害結果為標準進行判斷，只要未達到結果要求就全部提起訴訟，這對行政機關之前的努力是一種否定，會導致降低行政機關維護公益的積極性。

三、訴前程序的完善

通過對檢察機關提起行政公益訴訟的訴前程序問題進行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)對訴前程序的問題的根源在于相關制度的設計還不是很完善，需要根據實踐要求加以細化。

（一）強化檢察機關調查權行使

1.擴大案件線索范圍

為能保障檢察機關發(fā)揮維護公益的職能，首先應當保障監(jiān)察機關能獲得有效的線索，擴大可獲取的案件線索范圍。首先，對檢察機關“履行職責”應當進行擴大解釋，不能僅局限于檢察機關在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)的線索。檢察機關偵查的刑事案件范圍并不能完全包含公益訴訟案件可能出現(xiàn)的范圍，所以履行職責的范圍應當是檢察機關履行所有公務活動中發(fā)現(xiàn)的案件線索，既包含檢察院自偵案件，也包含了其他機關移交的相關案件。應當加強其他機關與檢察機關之間的合作，對其他機關所發(fā)現(xiàn)的有關公益訴訟案件線索直接向檢察機關提交，防止檢察機關在辦理案件過程中的疏漏。公眾是社會公益線索最直接的來源渠道，通過公眾的舉報能第一時間發(fā)現(xiàn)案件線索，及時防治損害的擴大。檢察機關應當主動接受來自社會大眾所提出的線索，建立專門的舉報平臺接受公眾的舉報信息，通過引入社會公眾、媒體監(jiān)督來豐富案件線索來源。

2.賦予檢察機關強制調查權

目前《兩高解釋》中也只規(guī)定了“有關行政機關以及其他組織、公民應當配合”，但這樣的規(guī)定過于寬泛且解釋的位階不高，檢察機關調查權首先應當由法律進行確認。調查權的行使需要相應的保障，應當賦予檢察機關在必要時采取強制查封、扣押、凍結等強制性權利的方式，方便檢察機關多元化行使調查權[7]。檢察機關調查核實的職責也是要分階段的，提出檢察建議后的核實必須進行，以確保對行政機關的履職監(jiān)督到位，最大化地維護好社會公益。

（二）規(guī)范檢察建議

檢察建議是指導行政機關履職、是否提起行政公益訴訟的重要依據，因此有必要對檢察建議統(tǒng)一規(guī)范。首先對于檢察建議詳細程度應當以闡明行政機關不履行職責或者錯誤履行職責為主要內容，其次應當是證明公益受損的情況，表明行政行為與受損結果之間的因果關系，最后寫明檢察機關所希望改正的目標。檢察機關應當注意在檢察建議時不能越俎代庖，保證行政機關可以自主履行職責。在檢察建議的回復期限上，應當注重個別案件的特殊性，如在生態(tài)環(huán)境和資源保護上，生態(tài)環(huán)境和資源一旦遭受破壞則需要較長的時間進行恢復，這就應當給予行政機關以較長的時間考察。但同樣由于周期較長，也有可能最終行政機關未完全履職以致生態(tài)環(huán)境惡化，此時對生態(tài)環(huán)境的損害更大，故而應當在該段時間內進行定期考察。這就要加強行政機關與檢察機關之間的交流合作，可以采取聽證的方式通過聽取各方意見來合理設置行政機關需要履職的時間段。行政機關回復檢察建議也需要進行規(guī)范，但是相對于檢察建議應當更加細致，把所有可以采取的手段以及公益恢復的相關情況全面告知檢察機關，以便檢察機關加以核實。

（三）保障訴前程序與提起訴訟的有效對接

想要將訴前程序與提起行政公益訴訟進行有效對接，關鍵在于行政機關是否“履行職責”的判斷。對檢察建議應當綜合考察行政機關履職情況和履職結果兩個方面，對收到檢察建議后不予理睬的或者消極拖延的必然要提起行政公益訴訟。對行政機關已經履職但履職不充分，且仍存在公益損害的結果時要注重分情況討論。如果履行了應盡職責或者糾正了錯誤，但由于公益需要時間進行恢復則可以不提起公益訴訟;對于既沒有履行職責又存在損害結果的，則要提起行政公益訴訟來追究行政機關的責任。訴前程序設置的根本宗旨是防止公共利益受損和救濟受損的公共利益，所以重點要判斷履職結果[8]。如果是由于其他原因導致的，則仍要追究行政機關的責任。檢察機關開啟行政公益訴訟時提出的訴訟請求應當與之前提出的檢察建議保持一致，超出的請求法院應當不予受理，以保護行政機關在合理范圍內承擔相應的責任。

檢察機關提起公益訴訟經過了幾年的試點工作，總結了大量有益的經驗。在行政公益訴訟的運行制度過程中，我們要注重微觀規(guī)定的細化，以利于各機關在訴前程序中履行職責。由于訴前程序涉及到各項程序之間的交互，有必要理順相互之間的關系，防止履職發(fā)生沖突。制度的設計要便于各機關協(xié)作，維護好社會公益。

注釋：

① 詳見《最高檢民事行政檢察廳廳長胡衛(wèi)列回答關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定有關問題》，http：//www.weibo.com/5053469079/F9O3S50eX？mod=weibotime&type=comment#_rnd1498573329829.

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收稿日期：2019-12-30

作者簡介：蔡堃（1995-），男，安徽廬江人，安徽大學法學院在讀碩士，主要研究方向：訴訟法。