葉 繼 紅 顧 晴

提 要： 農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)特有現(xiàn)象。轉(zhuǎn)型之后，社區(qū)工作重心轉(zhuǎn)移，管理者工作方式亟待轉(zhuǎn)換，社區(qū)工作對(duì)象要求拓展。這些都對(duì)基層管理者提出了角色轉(zhuǎn)型的要求，要求基層管理者扮演好社區(qū)公共服務(wù)提供者、社區(qū)居民自治引導(dǎo)者、社區(qū)居民利益維護(hù)者。然而，當(dāng)前基層管理者在角色轉(zhuǎn)型中面臨角色定位比較混亂，公共服務(wù)能力偏弱，整體素質(zhì)不高，思想較為保守等問題，影響了基層管理者的職能履行。因此，要重塑基層管理者的新角色，提升基層管理者的政策水平，強(qiáng)化基層管理者的教育培訓(xùn)，加強(qiáng)基層管理者隊(duì)伍建設(shè)。

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型與變革的時(shí)代。社會(huì)轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化發(fā)展相互交織，加速了鄉(xiāng)村向城市的轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型是傳統(tǒng)社會(huì)“重大的轉(zhuǎn)變”，是“一系列能夠在時(shí)空中接觸到的社會(huì)轉(zhuǎn)變”。①[美]杰夫瑞·C.亞歷山大：《世紀(jì)末社會(huì)理論》，張旅平等譯，上海：上海人民出版社，2003年版，第3頁。在轉(zhuǎn)型與變革的背景下，城市周邊越來越多的村莊被撤并，農(nóng)民則被安置和集中居住，并成建制地實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的身份轉(zhuǎn)換。與此同時(shí)，農(nóng)村村委會(huì)建制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)居委會(huì)建制，完成了“農(nóng)轉(zhuǎn)居”②學(xué)術(shù)界又稱之為村轉(zhuǎn)（改）居社區(qū)、農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)、撤（合）村建居社區(qū)、拆遷安置區(qū)、動(dòng)遷社區(qū)、過渡型社區(qū)、農(nóng)民集中居住區(qū)、邊緣社區(qū)、城中村社區(qū)、城鄉(xiāng)（郊）接合部社區(qū)等，雖然名稱各異，但都是指因城鎮(zhèn)化發(fā)展由行政村建制轉(zhuǎn)型為城市社區(qū)建制的基本單元。本文將農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)看作為轉(zhuǎn)型社區(qū)的一種表現(xiàn)形式。工作。從這個(gè)意義上講，農(nóng)轉(zhuǎn)居的過程也是“實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村組織管理體系向城市組織管理體系的轉(zhuǎn)型與過渡”③吳瑩：《上樓之后：村改居社區(qū)的組織再造與秩序重建》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年版，第129頁。的過程，這就涉及到了農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中基層組織與制度的變革問題。而組織與制度轉(zhuǎn)變又是通過作為基層管理者的村委會(huì)干部的角色轉(zhuǎn)型來體現(xiàn)的。因此，有必要對(duì)基層管理者的角色轉(zhuǎn)型進(jìn)行研究。社區(qū)基層管理者主要是指從事基層社區(qū)管理工作的人員，包括在社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站任職的干部與工作人員。這些人主要是由原村“兩委”（村支部與村委會(huì)）的干部轉(zhuǎn)變而來。作為轉(zhuǎn)型進(jìn)程中農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的核心行動(dòng)者，基層管理者對(duì)基層治理現(xiàn)代化發(fā)揮著舉足輕重的作用，其角色轉(zhuǎn)型是否成功在程度上影響到了農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的治理水平。因此，迫切需要對(duì)該群體的角色轉(zhuǎn)型問題進(jìn)行研究。

一、轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者角色轉(zhuǎn)型的必要性

角色轉(zhuǎn)型與個(gè)體的角色扮演模式的變化有關(guān)，是指與社會(huì)期望相符的、從一套職業(yè)行為模式向另一套職業(yè)模式轉(zhuǎn)變的過程。①Allen, V L.and V.D.V.Evert，Role Transitions：Explorations and Explanations，New York：Plenum Press, 1982，3.作為變革的一種重要類型，角色轉(zhuǎn)型嵌入在特定的社會(huì)情境中，與外部環(huán)境條件的變化緊密相關(guān)。撤村建居后，作為由村干部過渡而來的社區(qū)基層管理者，會(huì)面臨工作重心、工作方式以及工作對(duì)象上的變化和挑戰(zhàn)，客觀上要求他們實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型。

（一）工作重心從抓經(jīng)濟(jì)到重服務(wù)的變化要求

農(nóng)村時(shí)期，村干部一直承擔(dān)著服務(wù)和協(xié)調(diào)本村生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，管理集體土地和財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)職能。②參見楊貴華：《城市化進(jìn)程中的“村改居”社區(qū)居委會(huì)建設(shè)》，《社會(huì)科學(xué)》，2012年第11期。然而，城市社區(qū)并不承擔(dān)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，其主要任務(wù)是組織居民進(jìn)行自治活動(dòng)、負(fù)責(zé)社區(qū)管理和公共服務(wù)的提供。因此農(nóng)轉(zhuǎn)居后，社區(qū)基層管理者需要轉(zhuǎn)變工作重心，將發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的職能從中剝離出去，重點(diǎn)履行好公共服務(wù)提供者的角色。與此同時(shí)，新市民在身份、居住環(huán)境、生活方式等方面也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。他們希望社區(qū)部門能夠提供更加完善的公共服務(wù)以及對(duì)社區(qū)進(jìn)行良好的管理。所有這些都對(duì)社區(qū)基層管理者提出了新的要求，推動(dòng)著社區(qū)基層管理者的角色轉(zhuǎn)變。這些改變意味著原村干部需要調(diào)整自身的角色，向成熟的城市社區(qū)基層管理者過渡。

（二）工作方式從粗放式到精細(xì)化轉(zhuǎn)變的要求

轉(zhuǎn)型社區(qū)的基層管理者一般都是在原村基礎(chǔ)上過渡而來。以Y街道L社區(qū)為例③本研究的實(shí)證資料來自對(duì)蘇州工業(yè)園區(qū)Y街道的實(shí)地調(diào)查，課題組主要采用訪談法對(duì)Y街道下轄的幾個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)基層管理者進(jìn)行了實(shí)地訪談。，該社區(qū)目前共有18名社區(qū)工作人員，只有5人是新招聘進(jìn)來的，其他13人都是由不同行政村合并過來的。這些人在原行政村任職多年，形成了較為固定的工作方法和思維模式，工作基本憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，習(xí)慣于行政命令，工作方式較為粗獷。農(nóng)轉(zhuǎn)居后，社區(qū)管理工作開始全面升級(jí)且文書工作增多，如韋伯所言，“寫出來的和道出來的”成為領(lǐng)導(dǎo)者行為的新體現(xiàn)，“智慧和知識(shí)”“堅(jiān)強(qiáng)的意志”“深思熟慮的經(jīng)驗(yàn)”成為領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)布命令、宣傳演講時(shí)的主要依靠。④參見[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（下），林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，1997年版，第791頁。這對(duì)基層管理者的工作提出了精細(xì)化、專業(yè)化和規(guī)范化的要求，而且要求越來越高。而從現(xiàn)實(shí)來看，一些管理者還沒有完全從行政命令轉(zhuǎn)變到引導(dǎo)、教育、服務(wù)群眾上來，“家長(zhǎng)制”作風(fēng)依然存在，遇到問題簡(jiǎn)單處理，往往造成工作上的被動(dòng)。這就需要社區(qū)基層管理者進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作方式。

（三）工作對(duì)象由戶籍人口到常住人口的變化要求

農(nóng)村時(shí)期村干部的工作對(duì)象毫無疑問為全體村民，即戶籍人口。而轉(zhuǎn)居之后，社區(qū)內(nèi)居住的人口除了本村人之外還有大量外來人口租住在此，尤其是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的蘇州地區(qū)更是如此。轉(zhuǎn)型社區(qū)由于房租相對(duì)低廉，生活成本相對(duì)較低，因而成為了在蘇外來人口的首選。例如，在Y街道Z社區(qū)內(nèi)，本地常住人口為4679人，而外來人口則達(dá)6730余人，出現(xiàn)了明顯的“人口倒掛”現(xiàn)象。一些外來人口在社區(qū)租住時(shí)間較長(zhǎng)，已成為社區(qū)的重要一分子。他們同樣有對(duì)公共服務(wù)的需求，希望共享社區(qū)公共資源，解決隨遷子女就近入學(xué)等問題。社區(qū)及相關(guān)部門顯然不能無視這些外來人口的需求，而應(yīng)將其納入到社區(qū)管理和服務(wù)中來。因此，服務(wù)對(duì)象的拓展必然要求社區(qū)基層管理者擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋對(duì)象的范圍，即從戶籍人口拓展到常住人口。

二、轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者的角色期望

任何一種社會(huì)角色都包含了公眾對(duì)該角色行為模式的要求和期望。轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者則被賦予了“提供者”“維護(hù)者”“引導(dǎo)者”的角色，是多重角色集于一身的角色集合。

（一）社區(qū)公共服務(wù)提供者角色

當(dāng)前公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，內(nèi)在地要求基層管理者響應(yīng)公眾需求，提高社區(qū)公共服務(wù)水平。按照巴伯的定義，“服務(wù)就是我們?cè)诠裆鐓^(qū)中應(yīng)該做的事情或者說我們自身”①Barber, Benjamin R，A Passion for Democracy, American Essays.Princeton New Jesey：Princeton University Press, 1998，195.。這表明，為社區(qū)居民提供公共服務(wù)是基層管理者的分內(nèi)之事和本職工作。這就要求基層管理者一方面要根據(jù)居民的不同需求偏好提供多樣化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，另一方面也要提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。從結(jié)果來看，“如果公共服務(wù)較符合公眾的期望，較有能力滿足公眾的要求，并且在一個(gè)符合既定目標(biāo)的明確的責(zé)任結(jié)構(gòu)中運(yùn)行，它就可能成為一個(gè)更有挑戰(zhàn)性的、有更多回報(bào)的工作”②[澳]歐文·E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》，彭和平等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版，第298頁。。顯然，該理想狀態(tài)的達(dá)成有賴于基層管理者提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（二）社區(qū)居民利益維護(hù)者角色

基層管理者作為與地方政府、社區(qū)居民的權(quán)力互動(dòng)中的一個(gè)核心群體，發(fā)揮了很重要的中介作用，即將國(guó)家的大政方針和地方的政策文本向下傳達(dá)給社區(qū)居民，同時(shí)將居民的意見訴求反映給上級(jí)部門。但與此同時(shí)基層管理者也會(huì)在“保護(hù)型”經(jīng)紀(jì)人與“贏利型”經(jīng)紀(jì)人③[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家——1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社，1995年版，第37頁。之間游移。因此，需要強(qiáng)化社區(qū)基層管理者的“保護(hù)型”經(jīng)紀(jì)人角色，亦即扮演社區(qū)居民的利益維護(hù)者和利益代言人的角色。作為利益維護(hù)者和代言人，他們工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終要圍繞為民謀利這一主題。唯有此，才能凸顯基層管理者“服務(wù)于公共利益的責(zé)任”，也才能“確保公共利益居于支配地位，確保公共問題的解決方案本身及其產(chǎn)生的過程都符合正義、公正和公平的民主規(guī)范”。④[美]珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年版，第60頁。

（三）社區(qū)居民自治引導(dǎo)者角色

隨著民主法制建設(shè)的深入推進(jìn)，公民的民主意識(shí)和參與意識(shí)越來越強(qiáng)，在此情形下加強(qiáng)基層民主自治建設(shè)的要求也越來越高。社區(qū)基層管理者需要扮演好社區(qū)居民自治的引導(dǎo)者角色。依照社區(qū)自治的要求，在社區(qū)內(nèi)組織開展以居民會(huì)議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主參與、民主決策等實(shí)踐活動(dòng)，發(fā)動(dòng)社區(qū)居民積極參與其中，讓“居民自己的事情自己辦”。通過民主實(shí)踐活動(dòng)一方面可以提升轉(zhuǎn)型社區(qū)居民的參與能力和自治能力，另一方面“能夠幫助確保個(gè)人利益和集體利益不斷地得到政府官員的傾聽和關(guān)注”①[美]珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年版，第36、2頁。,從而將其利益訴求納入公共政策制定過程，對(duì)公共政策的結(jié)果產(chǎn)生影響。

三、轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者角色轉(zhuǎn)型面臨的困境

在農(nóng)轉(zhuǎn)居的過程中，由農(nóng)村村委會(huì)建制向城市居委會(huì)建制的轉(zhuǎn)變相對(duì)容易，通常只需要摘牌和掛牌即可完成。但是，基層管理者自身的角色轉(zhuǎn)型在很大程度上滯后于社區(qū)的轉(zhuǎn)型速度，他們也將面臨一系列的角色轉(zhuǎn)型難題。

（一）轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者角色定位較為混亂

雖然轉(zhuǎn)型社區(qū)完成了由村到居的轉(zhuǎn)變，但社區(qū)治理模式仍停留著農(nóng)村時(shí)期“半行政化色彩”，根深蒂固的傳統(tǒng)農(nóng)村行政體制的管理模式和方法，沿襲到了社區(qū)的日常工作中，對(duì)基層管理者的角色分工產(chǎn)生影響。以L社區(qū)為例，該社區(qū)是蘇州工業(yè)園區(qū)一個(gè)典型的轉(zhuǎn)型社區(qū)，社區(qū)內(nèi)部集合了集體經(jīng)濟(jì)組織、黨工委、居委會(huì)三大組織。該社區(qū)在農(nóng)轉(zhuǎn)居之后保留了部分集體經(jīng)濟(jì)，這使得轉(zhuǎn)型后的社區(qū)雖然成立了居委會(huì)，但依然存在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。這與目前《城市居委會(huì)組織法》的要求存在一定的沖突。根據(jù)《城市居委會(huì)組織法》的界定，居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其主要職能是化解基層矛盾、社區(qū)維穩(wěn)、居民教育、社區(qū)服務(wù)等活動(dòng)的組織。但從該社區(qū)一把手的角色扮演上看，他既擔(dān)任社區(qū)黨委書記，也擔(dān)任居委會(huì)主任，還同時(shí)兼任該社區(qū)集體資產(chǎn)的董事，可謂一人三職。這種黨、政、企集于一身的雜糅式的治理格局，造成了基層管理者分工不明，職責(zé)不清，權(quán)力過于集中，使基層管理者角色陷入混亂。相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn)類似的現(xiàn)象：東莞市“村改居”社區(qū)書記與主任“一肩挑”比例達(dá)到86.53%，“兩委”與集體經(jīng)濟(jì)組織交叉任職比例達(dá)87.84%。珠海市金灣區(qū)23個(gè)轉(zhuǎn)型社區(qū)中，交叉任職比例則高達(dá)97.4%。這種任職的高度交叉導(dǎo)致了組織關(guān)系紊亂、職能異化、權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范等問題，②參見藍(lán)宇蘊(yùn)：《轉(zhuǎn)型社區(qū)的“總體性”組織及其破解》，《學(xué)術(shù)研究》，2016年第11期。成為轉(zhuǎn)型社區(qū)運(yùn)行機(jī)制低效的制度性根源。

（二）轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者公共服務(wù)能力偏弱

伴隨著由村到居的轉(zhuǎn)變，基層管理者的工作重心開始轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，“新公共服務(wù)是一場(chǎng)基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運(yùn)動(dòng)”③[美]珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年版，第36、2頁。，必然會(huì)對(duì)基層管理者公共服務(wù)能力提出要求。這也是與轉(zhuǎn)型后的社區(qū)形勢(shì)變化及治理要求相一致的。一方面，轉(zhuǎn)型之后的社區(qū)面臨著一系列的治理難題，如失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)型適應(yīng)問題，因征地拆遷補(bǔ)償引發(fā)的信訪與維穩(wěn)問題，因外來人口集聚可能產(chǎn)生的社區(qū)公共安全與環(huán)境衛(wèi)生問題，外來人口與本地人產(chǎn)生的摩擦問題，等等。各種矛盾與問題相互疊加、集中呈現(xiàn)，給社區(qū)治理工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。另一方面，轉(zhuǎn)型之后社區(qū)在公共服務(wù)方面需求巨大，如失地農(nóng)民的就業(yè)輔導(dǎo)與技能培訓(xùn)、社會(huì)保障與醫(yī)療服務(wù)、心理調(diào)適與疏導(dǎo)，以及外來人口民主參與的訴求等，客觀上加大了治理的難度。對(duì)于那些剛從村干部轉(zhuǎn)變而來的基層管理者來說，長(zhǎng)期習(xí)慣和養(yǎng)成的村治條件下的思維定式和工作模式，顯然難以應(yīng)對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)居后的復(fù)雜局面，使得他們面臨“承載閥限”，應(yīng)對(duì)起來感到力不從心，暴露出基層管理者公共服務(wù)能力與治理能力的不足。具體表現(xiàn)為，第一，管控思維在一定程度上仍然存在，基層管理者習(xí)慣用管理代替服務(wù)，服務(wù)意識(shí)比較缺乏。第二，對(duì)居民公共服務(wù)需求認(rèn)識(shí)不到位或?qū)栴}視而不見，缺乏對(duì)居民訴求的敏感度和回應(yīng)度。第三，政策理論水平偏低，對(duì)公共政策理解與執(zhí)行不到位。這些問題的存在將轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者公共服務(wù)能力提升的問題提到了議事日程。

（三）轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者整體素質(zhì)不高

社區(qū)轉(zhuǎn)型會(huì)伴隨著治理的升級(jí)和精細(xì)化服務(wù)的要求，從而對(duì)基層管理者的能力素質(zhì)提出挑戰(zhàn)。但是從實(shí)際來看，轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者的年齡總體偏大、學(xué)歷層次普遍偏低，他們面對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)居后的巨大變遷及治理要求顯得力不從心。以蘇州Y街道為例，現(xiàn)有62名基層管理人員中35歲以下的占12.9%，36—45歲的占40.3%，46歲以上的占46.8%。總體來看，處于46歲以上的基層管理人員大約占到了總?cè)藬?shù)的一半，表明該街道的基層管理者年齡結(jié)構(gòu)趨于中老齡化。從學(xué)歷來看，雖然大專學(xué)歷占比達(dá)到48.4%，本科學(xué)歷占比達(dá)到38.7%，合計(jì)大專及以上學(xué)歷高達(dá)87.1%；但實(shí)際訪談發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的基層管理者的大專學(xué)歷是在工作多年后通過成人教育方式取得的。訪談中還發(fā)現(xiàn)社區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)，如社區(qū)黨委書記、主任主要由原村干部擔(dān)任，他們多半是高中或者初中學(xué)歷，年齡多在50歲以上。由于年齡偏大、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，他們對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)居后社區(qū)出現(xiàn)的新情況、新問題和新矛盾應(yīng)對(duì)能力不足，政策水平不高，在實(shí)際工作中感到工作較為吃力。

（四）轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者觀念較為保守

受鄉(xiāng)土文化路徑依賴的影響，基層管理者的觀念普遍比較保守，這主要表現(xiàn)在集體資產(chǎn)改制和對(duì)待外來人口的態(tài)度兩個(gè)方面。首先，農(nóng)轉(zhuǎn)居后按照“要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”①吳敬璉：《全面深化改革應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問題》，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2014年第2期。的要求，原村集體資產(chǎn)要進(jìn)行改制。但絕大多數(shù)轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者在這一問題上持反對(duì)態(tài)度，一個(gè)重要原因在于主要的基層管理者兼任著集體資產(chǎn)的主要負(fù)責(zé)人，他們能夠通過集體資產(chǎn)獲取更多的個(gè)人利益，因此，在集體資產(chǎn)改制過程中他們往往具有一定的保守性。其次，在目前的轉(zhuǎn)型社區(qū)，外來常住人口已達(dá)到相當(dāng)比例，他們的生活與社區(qū)已緊密地系在一起。根據(jù)要求，“政治體系應(yīng)該追求的是利益在一個(gè)社區(qū)中間的公平分配……每個(gè)人都應(yīng)該受到公平的對(duì)待”②[美]珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年版，第50頁。。但是社區(qū)基層管理者在實(shí)際工作中仍然對(duì)外來人口持有偏見，反對(duì)這些人員共享本地公共資源，更不必說讓其參與社區(qū)民主選舉、民主決策等事務(wù)了?？梢?，轉(zhuǎn)型社區(qū)內(nèi)部的基層管理者思想觀念上仍有很大的保守性和局限性，這在一定程度上延滯了轉(zhuǎn)型社區(qū)的轉(zhuǎn)型速度，也不利于實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

四、促進(jìn)轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者角色轉(zhuǎn)型的對(duì)策

針對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者存在的角色轉(zhuǎn)型難題，需要從角色重塑、教育培訓(xùn)、政策水平、隊(duì)伍建設(shè)等層面采取措施，促進(jìn)基層管理者順利實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型。

（一）重塑基層管理者的新角色

公共服務(wù)作為公民的“最高期望”以及“最需要的服務(wù)”，③[澳]歐文·E.休斯：《公共管理導(dǎo)論》，彭和平等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版，第297頁。必然要求基層管理者進(jìn)行角色重塑。角色重塑是在反思已有角色模式的基礎(chǔ)上根據(jù)環(huán)境變化和新角色的要求進(jìn)行角色調(diào)整和優(yōu)化的過程。角色重塑的過程也是進(jìn)行角色認(rèn)知、角色學(xué)習(xí)與角色扮演的過程。角色認(rèn)知是角色扮演的前提，因?yàn)椤靶袨榻?gòu)的正確與否的前提條件在于角色定位的準(zhǔn)確與否”①金太軍：《邊緣社區(qū)居委會(huì)的角色認(rèn)知與行為建構(gòu)》，《南京理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2017年第4期。。因此，社區(qū)基層管理者首先要形成正確的角色認(rèn)知與角色定位。轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者不能將自身仍“鎖定”在村干部的“過去式”角色，而要盡快擺脫村干部、大隊(duì)書記、生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)的思維定式。根據(jù)農(nóng)轉(zhuǎn)居后社區(qū)面臨的新情況、新任務(wù)、新要求及時(shí)對(duì)自身角色進(jìn)行調(diào)整與重新定位，將自身定位于公共服務(wù)“提供者”、居民利益“維護(hù)者”、居民自治“引導(dǎo)者”的新角色，明確新角色的基本要求。角色定位同時(shí)要解決主要負(fù)責(zé)人交叉任職的問題，通過將社區(qū)公共管理（“政”）與發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)（“經(jīng)”）的職能進(jìn)行有效分離的辦法，理順不同主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，厘清職責(zé)邊界和角色邊界。其次，進(jìn)行相應(yīng)的角色學(xué)習(xí)。轉(zhuǎn)型社區(qū)基層管理者要對(duì)照新角色的要求，通過積極參加教育培訓(xùn)或考察交流，學(xué)習(xí)扮演新角色所需的知識(shí)和技能。再次，進(jìn)行正確的角色扮演。在社區(qū)管理實(shí)踐中，基層管理者的行動(dòng)模式要符合新角色的要求，尤其是要符合社區(qū)居民的角色期待，并能夠根據(jù)社區(qū)居民的意見反饋及時(shí)進(jìn)行角色糾偏。

（二）提升基層管理者的政策水平

基層管理者作為社區(qū)重要的“上傳下達(dá)”者和利益代言人，必須理解公共政策的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行。這是因?yàn)?，促進(jìn)公共利益就是要“制定能夠直接或間接推進(jìn)所有公民之共善的政策和實(shí)踐”②[英]邁克·費(fèi)恩塔克：《規(guī)制中的公共利益》，戴昕譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014年版，第76頁。。理解公共政策的前提是進(jìn)行政策分析，“政策分析往往涉及到政治生活中‘誰得到了什么’，以及‘為何得到’和‘有何影響’”③[美]托馬斯·R.戴伊：《理解公共政策》，謝明譯，北京：北京大學(xué)出版社，2006年版，第1頁。。只有很好地理解公共政策才能夠更好地傳達(dá)和執(zhí)行公共政策。由于轉(zhuǎn)型社區(qū)居民都是由農(nóng)民轉(zhuǎn)變而來，他們文化程度普遍不高，對(duì)公共政策的理解能力有限，因此基層管理者對(duì)公共政策的解讀和傳達(dá)能力就顯得至關(guān)重要。為此，首先要通過培訓(xùn)來提高基層管理者的政策水平?？梢酝ㄟ^舉辦政策研修班的形式，邀請(qǐng)高校、黨校等部門的理論工作者對(duì)基層管理者進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，或?qū)ο嚓P(guān)政策進(jìn)行解讀、釋疑和輔導(dǎo)，幫助基層管理者提升理論水平。其次，通過自學(xué)來提高基層管理者的政策水平。農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)基層管理者要通過各種途徑，尤其是要利用好“互聯(lián)網(wǎng)+手機(jī)APP”進(jìn)行自學(xué)。目前一些學(xué)習(xí)軟件如“學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)APP”，為社區(qū)基層管理者提供了很好的學(xué)習(xí)平臺(tái)。借助“學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)”軟件，基層管理者就可以及時(shí)了解國(guó)家的大政方針和政策，從而提升理論素養(yǎng)和政策水平。第三，通過政策宣傳，提高居民對(duì)政策的認(rèn)知度和認(rèn)同感?；鶎庸芾碚咴诶斫夤舱叩幕A(chǔ)上，要充分利用板報(bào)、櫥窗、條幅等方式加強(qiáng)對(duì)公共政策（如征地拆遷安置補(bǔ)償政策、征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員就業(yè)與社會(huì)保障政策、流動(dòng)人口積分管理政策等）的宣傳和傳遞，將這些政策落實(shí)到位，并及時(shí)回應(yīng)關(guān)切和解答公眾疑惑。正如俞可平指出的，“公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)”④俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第10頁。。在這里尤其是要轉(zhuǎn)變對(duì)外來人口的傳統(tǒng)認(rèn)知，正確認(rèn)識(shí)和客觀評(píng)價(jià)外來人口對(duì)本地發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)，從而將其納入到社區(qū)公共服務(wù)中來。

（三）強(qiáng)化基層管理者的教育培訓(xùn)

轉(zhuǎn)型社區(qū)治理績(jī)效的好壞與否，關(guān)鍵取決于基層管理者的能力和素質(zhì)。韋伯認(rèn)為一切官員的權(quán)力地位都依賴兩種知識(shí)，即“專業(yè)知識(shí)”與“公務(wù)知識(shí)”。前者是通過專業(yè)培訓(xùn)或向?qū)＜易稍儷@得，后者是通過親自察看等具體實(shí)踐獲得。①[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（下），林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，1997年版，第788-789頁。這對(duì)基層管理者也是適用的。目前轉(zhuǎn)型社區(qū)建設(shè)正處于關(guān)鍵期，社區(qū)管理的方式也有了較大的改變，對(duì)廣大社區(qū)基層管理者履職能力也提出了新的更高的要求。而現(xiàn)實(shí)的情況是基層管理者隊(duì)伍整體年齡結(jié)構(gòu)偏大、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化、思想相對(duì)保守，創(chuàng)新意識(shí)不足。這就要求通過教育培訓(xùn)來提升基層管理者隊(duì)伍的整體素質(zhì)。具體來說，首先，要利用好社區(qū)周邊的教育資源。從調(diào)研的轉(zhuǎn)型社區(qū)來看，這些社區(qū)都位于蘇州工業(yè)園區(qū)，緊鄰蘇州獨(dú)墅湖高教區(qū)。高教區(qū)內(nèi)集聚了眾多的高校，可以依托這些高校開展基層管理者學(xué)歷教育或短期培訓(xùn)，提升文化素質(zhì)和綜合業(yè)務(wù)能力。其次，組織社區(qū)基層管理者交流學(xué)習(xí)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，要加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)不同社區(qū)的基層管理者之間的互動(dòng)和交流，也可以走出去進(jìn)行跨區(qū)域的考察、交流，學(xué)習(xí)一些先進(jìn)社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法。第三，建立教育培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制。積極鼓勵(lì)社區(qū)基層干部參加各種培訓(xùn)，通過自考、函授、遠(yuǎn)程教育等途徑，不斷提高自身的文化素質(zhì)，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及以上政府部門可以設(shè)立專門的基金，對(duì)社區(qū)基層管理者的各種教育培訓(xùn)提供資金支持。

（四）加強(qiáng)基層管理者隊(duì)伍建設(shè)

如前所述，目前轉(zhuǎn)型社區(qū)的基層管理者有相當(dāng)一部分是由原村干部轉(zhuǎn)變而來，由于年齡結(jié)構(gòu)和文化素質(zhì)的問題，他們很難承擔(dān)起轉(zhuǎn)型社區(qū)公共管理和公共服務(wù)的任務(wù)。因此，迫切需要加強(qiáng)基層管理者隊(duì)伍建設(shè)。首先，要以國(guó)家實(shí)施“大學(xué)生村官”計(jì)劃為契機(jī)，出臺(tái)優(yōu)惠政策，吸引高校畢業(yè)大學(xué)生到基層工作，充實(shí)到現(xiàn)有的社區(qū)基層工作者隊(duì)伍中去，提升和帶動(dòng)基層管理者素質(zhì)和水平的整體提升，進(jìn)而“推動(dòng)最基層政治組織的專業(yè)化、現(xiàn)代化”②陳忠：《大學(xué)生村官與中國(guó)政治生態(tài)：意義、問題與趨勢(shì)——大學(xué)生村官的一種政治學(xué)分析》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009年第4期。。其次，建立干部“上掛下派”雙向交流制度。一方面，要分期分批地將這些由村干部轉(zhuǎn)型而來的基層管理者選送到上級(jí)黨委或政府部門跟班學(xué)習(xí)，提升理論水平；另一方面，加大選拔機(jī)關(guān)單位干部到城鄉(xiāng)基層掛職鍛煉的力度，或者下派干部到城鄉(xiāng)基層工作，不斷充實(shí)城鄉(xiāng)基層干部隊(duì)伍。第三，要繼續(xù)加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)后備人才建設(shè)，通過內(nèi)選外聘等方式，把各行各業(yè)優(yōu)秀的人才吸收進(jìn)入基層自治組織，將其納入社區(qū)干部后備人才庫。

總之，當(dāng)前中國(guó)快速城鎮(zhèn)化在催生眾多農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的同時(shí)，也將基層管理者這一特殊群體的角色轉(zhuǎn)型提上了議事日程。農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)基層管理者的角色轉(zhuǎn)型是在城鎮(zhèn)化與社區(qū)轉(zhuǎn)型背景下出現(xiàn)的一個(gè)治理難題，也是作為后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家的中國(guó)在追趕式的現(xiàn)代化進(jìn)程中必然經(jīng)歷的過程。由于缺乏心理準(zhǔn)備及自身方面的原因等，基層管理者在短時(shí)間內(nèi)難以適應(yīng)這一變化。盡管轉(zhuǎn)型面臨諸多困境，轉(zhuǎn)型的過程也相對(duì)漫長(zhǎng)，但轉(zhuǎn)型是一種必然趨勢(shì)?；鶎庸芾碚叱晒Φ慕巧D(zhuǎn)型，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展與基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和重要保障。這一方面需要基層管理者進(jìn)行自我角色重塑，另一方面需要構(gòu)建和完善相應(yīng)的制度和組織支持體系，力爭(zhēng)通過這種雙向運(yùn)動(dòng)與內(nèi)外合力來促進(jìn)基層管理者的角色轉(zhuǎn)型，提升其對(duì)轉(zhuǎn)型社區(qū)治理的適應(yīng)性。