摘要：通過對成都、重慶兩座城市的建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批流程進(jìn)行對比分析，研究發(fā)現(xiàn)：（1）成都和重慶在審查流程中都執(zhí)行分級審查制度;（2）受理申請材料不符合要求時兩座城市都要求一次性告知申請者全部內(nèi)容，但告知形式存在差別;（3）成都重視環(huán)境影響評價技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和公眾參與在審查過程中發(fā)揮的作用，重慶則注重審查過程中政府的權(quán)威性和合理性;（4）兩座城市都注重后續(xù)實施過程中的監(jiān)督和后評價，在環(huán)境影響后評價上，重慶有著比成都更加嚴(yán)格的要求;（5）兩座城市的法定審查時間相同，擬批公示期相同，但承諾時間不同?？蔀閮勺鞘邢嚓P(guān)審批流程的優(yōu)化以及后續(xù)決策者進(jìn)行行政政策、行政措施的制定提供參考。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價;審批流程;行政許可;對比研究

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）09-0042-47 收稿日期：2020-07-20

1 引言

保護(hù)環(huán)境是我國政府的重要職能之一，對建設(shè)工程項目的環(huán)境影響評價報告進(jìn)行審批也是各級行政主管部門的職責(zé)。審批流程對建設(shè)項目環(huán)境影響評價的合理性和有效性有著至關(guān)重要的影響。盡管我國從中央政府到地方政府都十分重視環(huán)境影響評價，但是這一制度在實施過程中卻面臨著許多困境。和麗萍、盧云濤系統(tǒng)地分析了建設(shè)項目環(huán)境影響評價中面臨的政策性制約因素，并歸納為5大方面，分別是：地方產(chǎn)業(yè)政策具有偏向性，與國家環(huán)境影響評估制度存在矛盾;環(huán)評審批流程執(zhí)行不嚴(yán)格，各級審批部門具有的裁量權(quán)與實際要求不相符;項目環(huán)評文件的審批收到各地主要污染物總量控制指標(biāo)的制約;環(huán)評文件審批受到來自行業(yè)資質(zhì)和準(zhǔn)入條件的制約;項目選址涉及關(guān)乎國家安全、軍事需要等敏感地區(qū)。徐以祥、薛艷華認(rèn)為，建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度應(yīng)注重立法層面的規(guī)范性，在立法時需對環(huán)評適用條件進(jìn)行謹(jǐn)慎考量，并可運用司法解釋等多種手段解決實踐層面的適用性問題。建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批流程不僅是確保建設(shè)項目環(huán)境影響評價合理有效的關(guān)鍵，還體現(xiàn)著當(dāng)?shù)卣男姓?。一個項目從立項到開工建設(shè)，需要經(jīng)歷諸多環(huán)節(jié)的審批和備案，環(huán)境保護(hù)主管部門作為項目審批的一個重要參與部門，在確保審批質(zhì)量的同時提升環(huán)評審批效能，縮短審批流程，是深化行政審批制度改革、建設(shè)新型服務(wù)政府的需要，也是服務(wù)企業(yè)項目和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。環(huán)評的審批速度很大程度上受到環(huán)評審批時間的影響，對于一些項目，環(huán)評的審批時間甚至可以直接影響到項目的整體推進(jìn)。

重慶、成都同為國家中心級城市，是我國西南的重要中心，也是成渝城市群的核心。因此，本文以這兩座城市為例，對兩地建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批流程進(jìn)行對比分析，找出建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批流程的共同點和區(qū)別，以及各自存在的優(yōu)點與不足，為兩座城市相關(guān)審批流程的優(yōu)化以及后續(xù)決策者進(jìn)行行政政策、行政措施的制定提供參考。

2 我國建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度概況

2.1 我國環(huán)境影響評價制度的產(chǎn)生及發(fā)展

1979年，我國通過了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，其中規(guī)定：一切企、事業(yè)單位的設(shè)計和建設(shè)，都必須提交環(huán)境影響報告書，這是首次將環(huán)境影響評價制度納入到法律之中。1990年，《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理程序》明確了建設(shè)項目環(huán)境影響評價的管理程序和審批資格，2003年通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，標(biāo)志著我國環(huán)境影響評價立法地位提高至國家專門法的級別。

建設(shè)項目環(huán)境影響評價的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系也隨著法律法規(guī)的完善而逐漸完備起來，相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也陸續(xù)制定并頒布，例如《公路建設(shè)項目環(huán)境影響評價規(guī)范》（JTGB03-2006）、《城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3096-93）、大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)（GB 16297-1996）等。

2.2 我國環(huán)境影響評價的文件要求與審批流程

環(huán)境影響評價的審批屬于行政審批的范疇，我國的環(huán)境影響評價文件主要有三種：環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表和環(huán)境影響登記表，建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件及批復(fù)是建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收的重要依據(jù)。其中如果建設(shè)項目對環(huán)境有重大影響，需要編制環(huán)境影響報告書，進(jìn)行全面評價;如果對環(huán)境有輕度影響，需要編制環(huán)境影響報告表，進(jìn)行專項評價;如果對環(huán)境有輕微影響，需要編制環(huán)境影響登記表。除環(huán)境影響登記表可以由建設(shè)單位填寫外，環(huán)境影響報告書和報告表均須委托有相應(yīng)資質(zhì)的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制。而對環(huán)境影響評價的審批，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定了兩種類型的建設(shè)項目需要國務(wù)院審批，分別是涉及國家安全的程等項目，如核設(shè)施、絕密工程等，以及跨省級行政區(qū)的建設(shè)項目。其他項目的審批均由各省級人民政府自行規(guī)定。

在環(huán)境影響評價審批的過程中，均已環(huán)境影響評價文件為載體，大致審批程序可以分為：申請與受理、審查和批準(zhǔn)三大環(huán)節(jié)。具體如圖1所示。

在審查內(nèi)容方面，對建設(shè)項目環(huán)境影響評價的審批幾乎需要審查了環(huán)境保護(hù)的所有的實體性標(biāo)準(zhǔn)，而其他環(huán)境類別的審批，如試生產(chǎn)審批、竣工驗收和排污許可等某種程度上也在于落實環(huán)境影響評價審批確立的法律義務(wù)，受到環(huán)境影響評價審批的限制與制約。

3 成都、重慶兩座城市建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批流程的對比

3.1 成都市環(huán)境影響評價審批流程

成都市建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批的法律依據(jù)除了全國性的法律法規(guī)外，還有《四川省<中華人民共和國環(huán)境影響評價法>實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》第3章便是對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價的規(guī)定?！掇k法》主要是對《環(huán)境影響評價法》的補(bǔ)充和細(xì)化，以及相關(guān)條款的落地：例如，針對《環(huán)境影響評價法》中要求的征求公眾意見，《辦法》第21條做出了更加詳細(xì)的規(guī)定：建設(shè)單位報批的環(huán)境影響評價文件，應(yīng)當(dāng)如實附具征求意見的情況和對意見采納或者不采納的說明。對于缺乏具體說明材料的報批文件，成都市的環(huán)保部門有權(quán)不予受理審批業(yè)務(wù)。

《辦法》還對建設(shè)項目環(huán)境影響評價的后續(xù)監(jiān)督、后評價和追蹤等作出了規(guī)定。例如，規(guī)定了建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)實行環(huán)境保護(hù)設(shè)施工程監(jiān)理制度，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對審批意見中提出的防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞采取對策措施，如果建設(shè)實施過程中環(huán)境發(fā)生變化的話，還要根據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)要求進(jìn)行環(huán)境影響后評價。

（1）申辦單位向成都市政府政務(wù)服務(wù)中心環(huán)保局窗口提交申請資料，對于材料齊全且符合國家法律法規(guī)和成都市相關(guān)規(guī)定形式的，予以受理;

（2）在市環(huán)保局網(wǎng)站發(fā)布項目受理公示信息，收集反饋意見（國家規(guī)定需要保密的建設(shè)項目除外）;

（3）在市環(huán)保局網(wǎng)站發(fā)布擬作出項目環(huán)境影響評價文件審批意見的公示信息，收集反饋意見（國家規(guī)定需要保密的建設(shè)項目除外）;

（4）市環(huán)保局組織對建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件進(jìn)行審查，作出行政審批決定，并在市環(huán)保局網(wǎng)站發(fā)布項目審批決定公告。

對于具體的環(huán)境影響評價文件審批流程，成都市環(huán)保局官網(wǎng)上公布了《成都市環(huán)境保護(hù)局建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）審批事項辦理指南》。具體審批流程分為四步，分別是：提交申請并受理、公示信息、收集反饋意見、審查并發(fā)布決定公告。

建設(shè)單位要在成都辦理環(huán)境影響評價文件的審批時，需要到市政務(wù)服務(wù)中心市環(huán)保局窗口提交相關(guān)材料，具體的承辦部門是成都市環(huán)保局，如果申報單位的申請材料不符合受理條件和規(guī)定形式的，可以現(xiàn)場改正的，應(yīng)讓申請人當(dāng)場改正;不能在現(xiàn)場改正的，經(jīng)辦人員要當(dāng)場一次性告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容。此外，在全國性的法律法規(guī)之外，《辦法》和《建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批服務(wù)指南》（以下簡稱《指南》）中還規(guī)定了環(huán)境保護(hù)行政主管部門對涉及國家利益和公共利益的建設(shè)項目，在審查或者重新審核該建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件時，認(rèn)為有必要征求利益相關(guān)各方和公眾意見的，應(yīng)當(dāng)采用聽證會、論證會或者其他方式向利益相關(guān)各方或社會各界征求意見，而所征求的意見將作為環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批該項目環(huán)境影響評價文件的依據(jù)。這一規(guī)定體現(xiàn)了成都市政府在公共利益的認(rèn)定上的態(tài)度：公共利益不是完全取決于政府的認(rèn)定，還需要公眾的參與。

總體而言，成都市的建設(shè)項目環(huán)境影響評價流程具備以下特征：

（1）注重法律法規(guī)的約束，規(guī)定較為詳細(xì);

（2）對建設(shè)單位、審查部門、監(jiān)管單位、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等各方的職責(zé)都有明確的要求;

（3）重視政府主導(dǎo)作用下的公眾和獨立第三方的參與;

（4）不僅注重審批過程的規(guī)范性，注重建設(shè)項目審批后的實施過程的監(jiān)督和后評價。

3.2 重慶市建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批流程

除了全國性的法律法規(guī)外，重慶市進(jìn)行建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批的法律依據(jù)還有《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）。盡管地方性法規(guī)的約束條款較少，但是《指南》和官網(wǎng)公開的辦事信息中卻有著詳細(xì)的說明，包括各類文件的范本和錯誤示例、審批結(jié)果的領(lǐng)取方式等具體操作。具體辦理流程為：提出申請并受理、技術(shù)評估、環(huán)保局審查、環(huán)保局做出決定、頒布批準(zhǔn)書或不予許可決定書。

如果申請單位未能在提交審查的時候提交法定的全部文件和內(nèi)容，根據(jù)重慶市環(huán)保局官網(wǎng)公布的辦事流程，有關(guān)部門需要在5個工作日內(nèi)對申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容以出具補(bǔ)正材料一次性告知書》的形式進(jìn)行一次告知。作為對全國性法律法規(guī)的細(xì)化和補(bǔ)充，第19條中規(guī)定了主管部門對建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批結(jié)果是頒發(fā)重慶市建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件批準(zhǔn)書或不予行政許可決定書。重慶市的環(huán)境影響評價審批和成都市一樣也十分注重信息公開，有這樣的規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門在收到建設(shè)項目環(huán)境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外，應(yīng)當(dāng)全文公開;發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目未充分征求公眾意見的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見”。對于具體的審查內(nèi)容，《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第20條明確規(guī)定了不得核發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響報告書或者報告表批準(zhǔn)書的情形。

對于技術(shù)審查和評估，《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第19條規(guī)定最長技術(shù)評估時間為30日。

根據(jù)《條例》的規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的法定時限為報告表30日、報告書60日。承諾時限：報告表10個工作日（法定公示期除外）、報告書20個工作日（法定公示期除外）。擬批公示期5個工作日。

總體而言，重慶市建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批流程具有以下特征：

（1）地方性法規(guī)約束條款較少，服務(wù)指南和審批程序等信息公開較為詳細(xì);

（2）政府裁量的權(quán)限較大，是否需要第三方獨立機(jī)構(gòu)的評估很大程度上由政府決定;

（3）強(qiáng)調(diào)審批規(guī)程的規(guī)范性和合理性;

（4）信息公開較為詳細(xì)，注重具體的操作過程和形式。

3.3 建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批流程的對比分析

在告知申請人需要補(bǔ)正的內(nèi)容上，成都和重慶都要求一次性向申請人告知需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容。但是在具體的操作層面，兩座城市存在明顯的差別：成都要求的是辦理人員將申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容一次性當(dāng)場告知;而重慶要求的是5個工作日內(nèi)以出具《補(bǔ)正材料一次性告知書》的形式一次告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容。并從申請人角度來看，成都的措施相對于重慶顯得更加入性化，節(jié)約了申請人的申請時間，但從政府辦理審批的主管部門的視角來看，這一措施對外圍篩選環(huán)節(jié)的要求較高，意味著受理辦理時效率會受到影響。而重慶市5個工作日內(nèi)出具《補(bǔ)正材料一次性告知書》，可以提高環(huán)境影響評價文件在受理時的辦理效率，出具的《補(bǔ)正材料一次性告知書》也體現(xiàn)出告知的權(quán)威性和正式性，但相比于成都而言這一措施整體上不利于節(jié)約申請的辦理時間。這兩種方法各有利弊，都是根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況而采取的有針對性的具體措施。

在審批前公眾意見征求方面，成都市：建設(shè)單位在報送對環(huán)境可能造成較大影響的除國家規(guī)定需要保密的情形外的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件前，應(yīng)當(dāng)公開征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見，具體形式包括論證會、聽證會或者問卷調(diào)查、公告等。環(huán)境影響評價文件的報批，應(yīng)當(dāng)如實附具征求意見的情況以及對意見采納或者不采納的說明，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對于未附具說明的不予受理。重慶市：環(huán)境保護(hù)主管部門在收到建設(shè)項目環(huán)境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外，應(yīng)當(dāng)將報告書全文公開;建設(shè)項目未充分征求公眾意見經(jīng)主管部門發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位重新征求公眾意見。差別在于，成都對環(huán)境可能造成較大影響的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件都要求征求公眾意見，這可能包括了環(huán)境影響評價報告書和報告表兩種文件，而從法規(guī)上看，重慶要求的只是建設(shè)項目環(huán)境影響報告書需要征求公眾意見。除了征求公眾意見的要求以外，重慶還會采用適當(dāng)形式全文公開除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外的環(huán)境影響報告書，而成都沒有這方面的要求，說明重慶相比于成都更注重審批前的信息公開。

成都和重慶都在地方性法規(guī)或服務(wù)指南中說明了環(huán)境影響評價的文件執(zhí)行分級審查制度。在內(nèi)容的審查上，成都市是明文規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件應(yīng)當(dāng)符合哪些要求，而重慶則是規(guī)定了不得核發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響報告書或者報告表批準(zhǔn)書的情形。成都市的規(guī)定可以為環(huán)境影響評價文件的編制過程提供參考，更加注重政府的服務(wù)性職能，重慶的規(guī)定方便環(huán)境保護(hù)主管部門的審查，強(qiáng)調(diào)政府審查的規(guī)范性。

成都十分重視環(huán)境影響評價技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在審查過程中發(fā)揮的作用。成都在地方性法規(guī)中明文規(guī)定了：環(huán)境影響評價技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)客觀、科學(xué)地作出項目建設(shè)的評價結(jié)論，并對評價結(jié)論負(fù)責(zé)。同時，政府需要進(jìn)行技術(shù)評估的，也應(yīng)由環(huán)境影響評估機(jī)構(gòu)對環(huán)境影響評價文件進(jìn)行技術(shù)評估。制度上賦予環(huán)評機(jī)構(gòu)以適當(dāng)?shù)莫毩⑿圆ζ溥M(jìn)行嚴(yán)格管制和監(jiān)督，能使其獨立、客觀、公正地完成高質(zhì)量的環(huán)評，維護(hù)環(huán)評市場的有序與穩(wěn)定。重慶市在地方性法規(guī)和服務(wù)指南中沒有對環(huán)境影響評價技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的具體規(guī)定，注重審批流程中政府的權(quán)威性，對于專業(yè)技術(shù)評估，規(guī)定了審查的時間，至于審查形式僅提到了可以開展包括委托技術(shù)機(jī)構(gòu)開展技術(shù)評估和環(huán)保部門自行組織專家開展技術(shù)評估在內(nèi)的形式，意味著在具體審查形式上政府有很大的自由裁量權(quán)。

無論是成都還是重慶，都注重環(huán)境影響評價批復(fù)后的對環(huán)評文件內(nèi)容的落實和改進(jìn)。成都市要求建設(shè)單位不僅要嚴(yán)格落實經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件，還要就環(huán)境保護(hù)行政主管部門的審批意見有針對性地采取對策措施。重慶把環(huán)境影響評價文件審批后的監(jiān)督管理納入了環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗收的管理中。此外，成都和重慶都十分重視建設(shè)項目環(huán)境影響的后評價。兩座城市都規(guī)定了建設(shè)單位要對依法應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境影響后評價的建設(shè)項目組織進(jìn)行環(huán)境影響后評價，采取改進(jìn)措施，并將后評價報告及改進(jìn)措施報有關(guān)主管部門進(jìn)行備案。

兩座城市規(guī)定的環(huán)境保護(hù)主管部門在收到環(huán)境影響評價文件后作出審批決定的時間相同，都是60日內(nèi)和30日內(nèi)分別對建設(shè)項目環(huán)境影響報告書和報告表做出審批決定。但兩座城市的承諾期限不同：成都要求報告書和報告表分別在20個和10個工作日內(nèi)做出承諾;重慶的承諾時間為報告書20個工作日，報告表10個工作日。兩座城市的擬批公示期都是5個工作日。這說明兩座城市的審批效率相當(dāng)，并不明顯區(qū)別。

4 結(jié)語

建設(shè)項目的環(huán)境影響評價對于城市可持續(xù)建設(shè)和項目的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，而建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的審批流程不僅決定著環(huán)境影響評價的科學(xué)性和合理性，還體現(xiàn)著當(dāng)?shù)卣男姓逝c執(zhí)政水平。本文以成都、重慶兩座城市的建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批流程進(jìn)行對比研究，研究發(fā)現(xiàn)：

（1）在告知申請人需要補(bǔ)正的內(nèi)容上，除一次性、全部告知這兩個共同的要求外，成都要求的形式是當(dāng)場一次性告知，而重慶采取的形式是5個工作日內(nèi)出具《補(bǔ)正材料一次性告知書》。

（2）在審批前公眾意見征求方面，成都對環(huán)境可能造成較大影響的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件都要求征求公眾意見，這可能包括了環(huán)境影響評價報告書和報告表，而重慶要求需要征求公眾意見的是建設(shè)項目環(huán)境影響報告書。此外，重慶還要求對特殊項目和情況外的環(huán)境影響報告書進(jìn)行全文公開。

（3）在內(nèi)容的審查上，成都市是明文規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件應(yīng)當(dāng)符合哪些要求，而重慶則是規(guī)定了不得核發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響報告書或者報告表批準(zhǔn)書的情形;

（4）成都十分重視環(huán)境影響評價技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在審查過程中發(fā)揮的作用。而重慶市在技術(shù)評估環(huán)節(jié)中僅限制了審查時間，沒限制主管部門的具體審查形式。

（5）兩座城市規(guī)定的環(huán)境保護(hù)主管部門在收到環(huán)境影響評價文件后作出審批決定的時間相同，承諾期限存在著些許不同，擬批公示期相同。

根據(jù)兩座城市的對比研究結(jié)果，本文提出如下建議：對于成都市，應(yīng)當(dāng)提高審批前信息公開水平，強(qiáng)化環(huán)境影響后評價的相關(guān)規(guī)定，確保相關(guān)制度的落實。對于重慶市，應(yīng)當(dāng)提高前期篩選環(huán)節(jié)的效率，重視環(huán)境影響評價審批流程中的公眾和獨立第三方的參與;加強(qiáng)對環(huán)境影響評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和項目實施階段的監(jiān)督檢查;提高后期執(zhí)行效率，縮短承諾時間。

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作者簡介：孟聰會，重慶大學(xué)管理科學(xué)與房地產(chǎn)學(xué)院碩士研究生。