奚鳳蘭，郇昌店，高中玲，王 毅

近年來，部分事務性、服務性、中介性的工作移交給專業(yè)機構負責是我國政府改革的導向之一。就體育領域而言，政府職能轉移與體育總會實體化改革、樞紐化建設的方向一致，步調(diào)統(tǒng)一?！度窠∩碛媱潱?011—2015年）》提出“市（地）、縣（區(qū)）普遍建有體育總會……”《全民健身計劃（2016—2020 年）》提出“加強各級體育總會作為樞紐型體育社會組織的建設……”2015 年《體育總局關于加強和改進群眾體育工作的意見》中提出“努力推動各級體育總會建設成為樞紐型體育社會組織”，體育總會經(jīng)歷了“普遍建立—功能強化—身份轉換”的過程。

長期以來，體育總會與體育行政部門依附關系較為明顯[1]。在依附發(fā)展背景下，具備行業(yè)管理權限的體育總會被吸納到行政體系內(nèi)部，被行政部門功能替代的狀況明顯。隨著政社改革的推進，體育總會和體育行政部門關系日漸明朗化[2]，依附政府發(fā)展的狀況面臨改變。隨著體育總會實施區(qū)域布局、完善注冊登記以來，獨立性和合法性日趨確立，業(yè)已成為體育行政部門聯(lián)系、管理和服務各類體育社會組織的重要助手。體育總會向樞紐型社會組織轉變是政府改革的伴生品，享受著政府的政策優(yōu)待與隱性福利扶持。當前，學界關注了體育總會的樞紐化進程和功能[3]，但尚未揭示體育總會成為樞紐型組織后與體育行政部門的關系等問題。實踐中體育行政部門意志通過體育總會得以貫徹的現(xiàn)象，亟待理論研究予以關注。

課題組在2018年底對SZ、XZ兩市體育總會秘書處負責人進行了多輪次的深度訪談。之所以選擇這兩個案例，因為兩個地方體育總會均有明確的樞紐化建設導向，且特色較為突出。訪談的主要內(nèi)容是地方體育總會樞紐化過程中的行為與角色，并借助兩地體育總會的工作報告內(nèi)容（SZ：2008—2017、XZ：2016—2018）和下轄的ZJG市體育總會匯報材料，系統(tǒng)梳理地方體育總會在樞紐化過程中承接政府職能的狀況及其內(nèi)在邏輯。本研究中，按照社會學的表述習慣和受調(diào)研人員的意愿，將實地調(diào)研對象及負責人等做匿名化處理。

1 地方政府職能向體育總會轉移的動因

我國基層體育行政力量萎縮和全民健身需求間的沖突，形成對提升體育治理能力的巨大訴求?，F(xiàn)實中，政府職能向體育總會轉移，既滿足自身治理所需，也與體育總會樞紐化奠定了基礎有關。

1.1 充實日漸式微的基層體育行政力量

在國家推進基層政府改革的進程中，基層體育行政部門撤并狀況嚴重，組織力量嚴重萎縮[4]。面向樞紐型社會組織發(fā)展的體育總會，由于具備獨特的組織人格，表現(xiàn)出權威性、統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性的特征，能夠填補政府部門改革所遺留的組織空缺。傳統(tǒng)上依附政府發(fā)展的體育總會盡管向樞紐型社會組織轉型，但與政府部門關系依舊比較密切，保證體制變革始終掌握在執(zhí)政者的掌控范圍內(nèi)[5]。SZ、XZ兩市體育局群體處共有工作人員6 人，對應的體育總會秘書處則有11 人。所屬的20 縣（區(qū)、市）中，6個縣（市）體育局獨立設置，14個與其他部門合并。與不斷膨脹的體育需求相比，地方基層體育行政力量卻日漸萎縮，二兩者間的尖銳沖突倒逼地方政府采取職能轉移的方案，以緩解政府的治理壓力。

基層體育治理力量萎縮，亟待發(fā)揮體育總會聯(lián)絡體育社會組織的優(yōu)勢。XZ 市體育局Z 巡視員表示，市體育局群體處、縣（區(qū)）體育局均面臨工作人員短缺問題，受編制限制難以充實合適的工作人員。體育行政部門合并導致工作人員嚴重不足，事權瑣碎且較多，需要借助其他主體的力量，充實基層體育治理的力量。地方體育總會在樞紐化建設過程中，人員雇傭相對寬松，可協(xié)助充實基層體育行政力量。

1.2 重塑基層體育行政部門的工作靈活性

隨著“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”目標確立以來，財政部、發(fā)改委等六部委《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和財政部《關于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見》等通知下發(fā)后，規(guī)范行政改革進入攻堅期，要求各級政府要全面向“依法行政”的法治和規(guī)則導向轉變[7]。源于權威體制的治理傳統(tǒng)，地方政府有效治理行為的實現(xiàn)依托于自由裁量權的爭取[8]。在強化政府治理規(guī)范性的基礎上，各級政府嚴格依法依規(guī)，不斷縮減自由裁量權。類似的改革措施，必然要在基層政府落實，導致基層政府在財政權限、人員聘用等方面的靈活性和彈性空間不斷縮減[9]。而體育行政部門除面對本級政府的績效考核，如《XZ市直事業(yè)單位年度績效考核》政府部門共性和體育工作個性指標，《JS省縣級體育工作考核標準和辦法》對全民健身等7 個方面的考核外，還要回應民眾的涉及體育的信訪事務。訪談發(fā)現(xiàn)，體育行政部門的日常事項較多，應對上級工作的壓力極大，且老百姓將學校體育場地不開放、廣場舞噪聲污染等問題反饋到體育行政部門，進一步加大了地方行政部門的工作壓力。

基層體育行政部門面臨上壓下訪雙重壓力，對上要應對上級部門的工作業(yè)務績效考核；對下則需要滿足體育需求和回應群眾信訪問題，這種壓力凸顯了基層體育行政部門的工作困境。同時因為工作程序、服務正義等問題對行政行為的約束，依法行政的約束下工作靈活性的降低，出現(xiàn)基層體育治理“理性囚籠”[10]之現(xiàn)象，近年來表現(xiàn)的尤為明顯。轉移政府職能的設計，將體育行政部門的部分工作職責轉移到體育總會，且借助體育總會的慈善形象與渠道優(yōu)勢，為體育行政部門的職能實現(xiàn)提供多種途徑和方案，極大地拓展了基層體育行政部門的工作靈活性。

1.3 推進基層體育社會組織優(yōu)化治理

當前體育社會組織和草根體育組織的蓬勃發(fā)展，因草根動員而形成的大規(guī)模群眾性體育聚集活動，增加了地方政府治理的壓力[11]。國家推動四類社會組織直接登記備案以來，體育社會組織的成立申請日漸增多，民政部門難以應對井噴的組織成長熱潮，重新要求體育行政部門發(fā)揮前置性審查作用，且履行業(yè)務指導與監(jiān)管功能。體育行政部門委托體育總會，審查相關申請主體的業(yè)務能力和基礎條件。體育總會協(xié)助體育行政部門解決資質(zhì)審查、服務購買和監(jiān)管等現(xiàn)實問題，實現(xiàn)社會組織參與治理的功能。

借助體育總會的整合功能，將分散化存在的體育社會組織納入國家治理體系。SZ、XZ兩地體育社會組織發(fā)展勢頭較好，數(shù)量較大，業(yè)務指導與監(jiān)管壓力劇增。截至2017年底，SZ市共有295 家體育社團和358 家體育類民辦非企業(yè)單位，其中市屬體育社團46家。XZ市共有體育社團258家，其中市屬體育社團53 個，除了正式體育組織外，還有大量的非法人體育組織。面對數(shù)量龐大的體育社會組織，體育總會利用授權管理和購買公共服務優(yōu)勢，發(fā)揮組織培育和整合引導功能。2016年，SZ市啟動政府購買公共體育服務事宜以來，2016、2017 年經(jīng)體育總會分包的政府購買項目47 個和61 個，金額達到518.32 萬和740萬。通過購買服務的積極引導，大量體育社會組織依法注冊，積極參與政府引導的活動，較好地發(fā)揮了組織整合的特點。

1.4 體育總會樞紐化發(fā)展具備前提條件

承接政府體育職能轉移的主體是具有行業(yè)管理屬性的樞紐型社會組織，是國家推進社會治理的重要依托。早在2008年9月，北京市社工委出臺《關于構建市級樞紐型社會組織工作體系的暫行辦法》，積極探索推動樞紐型社會組織建設。2012 年《北京市政府購買社會組織服務項目指南》中，婦聯(lián)、殘聯(lián)等27個樞紐型社會組織作為行業(yè)公共服務購買的組織申報單位。公共體育服務政府購買的組織申報等工作由北京市體育總會具體負責。

樞紐型體育社會組織作為承接政府職能的渠道，具有如下優(yōu)勢：首先，是政府授權的管理主體。體育總會在組織資質(zhì)方面充分優(yōu)勢，具備社團法人資格、場所和人員，獲得政府部門的支持。2016年，SZ、XZ所在的JS省體育局出臺《進一步加強體育社會組織建設的指導意見》，明確體育總會向樞紐型社會組織轉型的要求，明確發(fā)揮其行業(yè)引領優(yōu)勢。2018年底《SZ市體育總會向本級社會力量購買公共體育服務實施方案（試行）》通過，樞紐型社會組織開展政府購買工作具有了制度保障。其次，體育總會具有體制內(nèi)的認同優(yōu)勢。政社分開的背景下體育總會脫離行政體系，但既往體制內(nèi)的認可優(yōu)勢，具備成為體育行政部門助手的條件。盡管在SZ 市2016、2017 年的購買指南中沒有明確購買任務由體育總會負責，但相關實施工作均由體育總會秘書處負責，且由體育總會承擔年度政府購買公共體育服務工作交流會，總結經(jīng)驗，認識不足。第三，體育總會不從事具體服務供給，規(guī)避與其他體育社會組織的競爭關系。向樞紐型社會組織轉型的體育總會，職能重新定位，不介入微觀領域體育服務供給，而定位為引導體育社會組織規(guī)范發(fā)展，支持和培育區(qū)域體育社會組織發(fā)展。ZJA是縣級市由SZ市代管，該市體育總會組織開展的社會足球扶持政策，除了向市足球協(xié)會定向購買外，還面向社會足球組織與草根對象，加大了政策覆蓋對象。

政府職能轉移的動因主要是滿足政府體育服務實現(xiàn)的需要，體現(xiàn)了明顯的行政主導的思維，側面顯示了政府職能轉移是為了滿足政府工作需求，“自上而下”的推動意識明顯。

2 地方政府職能向體育總會轉移的運行機制

研究認為，政府職能轉移的導向是行政主導，因此其運行機制也在保證如何更好地實現(xiàn)其政府治理目標。購買公共服務、授權管理等作為政府職能轉移典型案例[12]，對實現(xiàn)基層體育治理具有重要意義。研究認為，政府職能轉移要解決兩個重要問題：第一，合法轉移方式的選擇；第二，政府職能轉移如何延續(xù)政府治理目標。研究發(fā)現(xiàn)，政府職能轉移通過“外部合法性約束的規(guī)范機制和內(nèi)部行政性嵌入的引導機制”實施。

2.1 外部合法性約束的規(guī)范機制

2.1.1 政府職能轉移合法方式的確立 需要明確的是，體育總會向樞紐型社會組織發(fā)展，其承擔政府職能轉移的任務與其他體育社會組織明顯不同。樞紐型社會組織的定位是充當政府與社會組織的中介組織，發(fā)揮指導、服務和管理等功能。根據(jù)我國政府職能轉移的改革方略，政府職能轉移方式主要有兩種：直接轉移和委托轉移。當前，我國體育行政部門職能履行過程，將部分管不了、管不好的事項向社會組織轉移，其中面向具有樞紐型社會組織導向的體育總會，更多采取授權管理等形式，賦予其對轄區(qū)體育組織的指導、管理等功能，負責組織實施政府購買服務、體育社會組織等級評定、獎項評比等活動。體育總會作為樞紐型社會組織，在承擔政府購買任務中，主要負責確定購買目錄、選擇承擔主體和后續(xù)效果評價等。

同時，非程序化政府事項可通過委托轉移的形式向體育總會轉移。當前，SZ和XZ都已明確城市體育發(fā)展的典型定位，在市民動員、口號宣傳等方面，體育總會利用其聯(lián)系各類體育組織的便利，將政府的構想與要求向各類體育社會組織傳播，推動市民對城市體育的支持。XZ市體育總會秘書處承接政府規(guī)范廣場舞的職責，利用自身渠道向廣場舞組織宣傳政策要求，協(xié)助政府部門制定了《XZ廣場舞愛好者文明公約》，通過體育總會與相關組織的不懈宣傳，改變了曾經(jīng)被污名、被群嘲廣場舞的面貌和氣質(zhì)，成為城市社區(qū)的靚麗名片、市民休閑參與的重要場所，獲得了政府和廣大市民的好評。

2.1.2 地方政府職能轉移行為的制度保障 政府授權承擔政府購買服務組織工作。為推進社會力量參與公共體育服務購買，體育總會協(xié)助政府制定向本級社會力量購買方案。近年來，體育總會協(xié)助制定了如《SZ 市政府向社會購買服務實施意見》《SZ市體育局SZ市財政局市本級向社會力量購買公共體育服務管理辦法（試行）》和《XZ市本級向社會力量購買公共體育服務暫行辦法》等文件。尤其從2016 年開始，SZ 市體育局《關于開展SZ市購買公共體育服務項目的通知》以來，主要由市體育總會秘書處承擔具體購買任務，2018年出臺體育總會向本級社會力量購買服務試行方案征求意見。

體育總會依規(guī)開展社團評比和管理活動。當前，鑒于地方政府不能組織相應的評比活動，但體育總會則不受此限制，因此SZ市體育總會按照其章程規(guī)定，針對活動次數(shù)、社會反響等指標評選“十佳體育社團”，同時對承擔政府購買服務績效較好的社團予以表彰。體育總會依規(guī)對體育社會組織的進行管理，既調(diào)動了體育社會組織的活力，也將部分開展活動不積極、內(nèi)部治理低效的僵尸型社團予以剝離。2018年，SZ市根據(jù)“內(nèi)部章程虛化、內(nèi)部治理失序、活動開展不力”取締了三家體育社會組織，實現(xiàn)了體育組織的優(yōu)勝劣汰。

2.2 內(nèi)部行政性嵌入的引導機制

政府職能向體育總會轉移，利用目標、監(jiān)督等嵌入手段保證政府目標的實現(xiàn)[14]。隨著政社關系的調(diào)整，且“黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務”規(guī)定嚴格實施以來，領導身份嵌入的合法性取消，但憑借體育總會的專業(yè)優(yōu)勢，接受體育、民政等部門委托，對體育類社團等進行業(yè)務指導、監(jiān)督和管理，實現(xiàn)了政府行政性要素的嵌入。

2.2.1 行政目標嵌入到政府購買過程 政府職能向體育總會轉移，很大程度上是體育工作在體制外的延伸。為保證工作目標的實現(xiàn)，體育行政部門傾向于將工作理念和目標嵌入到政府購買公共服務過程。體育總會向樞紐型社會組織轉型，隱含了逐漸演化為體育社會組織的業(yè)務主管組織的政策導向，內(nèi)嵌了“行政偏好”的業(yè)務目標。體育行政部門借助體育總會實施業(yè)務監(jiān)控，能夠較好地保證體育事業(yè)目標的實現(xiàn)。在《SZ體育“提升發(fā)展標桿”三年行動計劃》中，以創(chuàng)建全國運動健康城市為主要抓手，體育局將相關目標進行分解，按照項目歸屬原則，制定了年度項目分配原則。為了迎合創(chuàng)建運動健康城市的工作，更好地鼓勵市民參與，體育局通過體育總會的途徑，對創(chuàng)建運動健康城市的意義、方式、步驟等進行系列宣傳。SZ 市體總副秘書長表示，2017 年體育總會與光大銀行、科技公司打造了一款體育綜合服務平臺“STT”APP，成為聯(lián)系市民的重要渠道。體育總會秘書處受信息中心委托，利用政府購買服務資金專列了運動健康城市宣傳費用，引導相關專業(yè)組織參與宣傳推廣，獲得了各界的一致好評。

2.2.2 政府購買服務過程的行政監(jiān)管 政府購買公共服務是政府改革的產(chǎn)物，承接主體也是區(qū)域內(nèi)的相關組織。公共服務購買過程中，各地盡管采取公開招標等形式，但地方政府與承接主體私下協(xié)商達成公共服務購買協(xié)議的情況時有發(fā)生，腐敗的風險貫穿于購買全過程，內(nèi)部人控制的規(guī)則受到譴責[15]。體育總會的非行政身份對既往行政機構內(nèi)部人控制的弊端得以部分矯正。由于體育總會代表著第三方的利益，且購買經(jīng)費來自體育行政部門，而體育總會不介入微觀服務供給，其依托志愿精神和福利導向原則，遴選合適的公共體育服務生產(chǎn)者，能夠兌現(xiàn)扶持發(fā)展體育社會組織的政策目標。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，SZ體育總會承接組織政府購買公共服務任務后，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，其工作績效和程序透明度得到很大程度的提高。且體育行政部門為監(jiān)督政府購買公共服務的程序合法性，通常會委托權威第三方進行評估，將評估結果作為評價體育總會和體育社會組織的依據(jù)，協(xié)助體育總會提升行業(yè)管理能力。

本研究借助內(nèi)外部視角，從外部制度約束和內(nèi)部行政引導等兩個角度，呈現(xiàn)我國政府職能向體育總會轉移的典型機制，主要是為了兌現(xiàn)行政主導的治理思路。

3 地方政府職能向體育總會轉移存在的問題

體育總會向樞紐型社會組織轉型，承擔政府職能轉型中，依舊受到改革步伐的階段性和管理的制度慣性約束，其內(nèi)在依舊代表政府力量在社會組織中的延伸，因此，在政府職能轉移過程中依舊存在一些突出問題。

3.1 體育總會定位的隱性行政化

我國體育行政體制改革遵循法團主義的主張，通過行政整合的思路，履行“國家鑲嵌入社會”的導向[16]。政府職能轉移的運行，由于體育總會承接了部分行政管理職能，兩市體育局依舊單列SZ、XZ 體育總會的辦公經(jīng)費。除了辦公經(jīng)費和運行條件支持外，體育總會長期受強勢政府“在場”的庇護，導致其在機構設置、工作運行等方面表現(xiàn)出隱性行政化色彩，尤其是其秘書長等還是由具有行政級別的公務人員擔當。體育行政部門為回應治理轉型需求將部分事項交給體育總會，其主要目的是減輕政府的運行壓力。SZ、XZ 兩市體育局轉移政府職能過程中，為避免政府推卸職權之嫌，通過拓展組織邊界回應變革壓力，將體育總會變成增設的編制外機構，行政管理的觸手得以繼續(xù)介入到體育總會。體育總會樞紐化建設，盡管明確了社團脫鉤改革的導向，開始探索新形勢下優(yōu)化管理職能的創(chuàng)新做法。受傳統(tǒng)政社關系的影響，尤其是體育總會在資源汲取等方面嚴重依賴政府部門，體育總會在組織運作中呈現(xiàn)隱性官僚化、集權化特征。

3.2 購買事項的政府工作

地方政府制定公共體育服務購買方案的依據(jù)是體育行政部門的工作計劃。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，SZ、XZ體育總會辦公室在政府核定購買經(jīng)費后，將根據(jù)工作需求擬定年度購買公共服務項目時，除了考慮滿足市民的體育需求外，也考慮體育局年度計劃和年度競賽（活動）安排。

購買公共服務出現(xiàn)體育行政部門的行政工作因體育總會的參與，演變?yōu)椤叭罕姷捏w育福利”。體育總會不僅協(xié)助體育行政部門完成了年度計劃，通過政府購買服務將“體育福利”覆蓋更大范圍的人群，看似社會效應良好。但體育總會的參與掩蓋了政府“自上而下”公共服務供給決策意志，其參考政府部門工作擬定購買內(nèi)容，體現(xiàn)了行政偏好的影響。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，XZ草根體育社團舉辦的體育活動和群眾喜聞樂見的項目難以納入政府購買服務范疇。公共服務購買的承接政府職能現(xiàn)象，將政府購買公共服務以“運行主體（體育總會）的公共性”替代了“服務內(nèi)容的公共性”。

3.3 地方政府職能轉移的目標異化

從應然角度來看，政府改革的目標應該是更好地提升公共服務績效和群眾滿意度。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，但作為過渡模式的政府職能轉移，其主要目標為擺脫行政資源短缺的限制，而非提高公共效益。授權體育總會負責的政府購買公共服務，是政府機制改革的伴生品，除滿足公眾需求外，也要解決行政運行中供給效率低下等問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，SZ、XZ體育行政部門借助體育總會的訴求并非著眼于提高基層體育服務的效益、增強老百姓的獲得感，而是通過政府職能轉移將體育行政部門“不好管、難以管”的瑣碎問題予以分割，移交給體育總會承接，緩解政府壓力的動機極強。ZJG 體育局競體處表示：當前社會足球較為活躍，辦賽較為踴躍，但賽事中暴力事件等讓地方政府很頭疼。為規(guī)范辦賽，體育局委托體育總會與相關單項體育協(xié)會（包含草根體育組織）協(xié)商，嚴格規(guī)范辦賽、杜絕暴力事件，一旦出現(xiàn)類似事件，就由體育總會扣除賽事保證金。從實踐效果看，政府職能轉移所追求的公共服務效益并未得到大量提升，在現(xiàn)實運行側重于體育行政職責的轉移與實現(xiàn)，異化了作為創(chuàng)新改革措施的政府職能轉移的理想目標。

3.4 承接主體的競爭排斥

各地推進公共服務購買運行中，要求將企業(yè)和社會組織等社會力量同等看待。由體育總會負責政府購買政府的實施，表現(xiàn)出承接主體的體育社會組織偏向，將體育類企業(yè)排斥在外。當前，我國體育社會組織“一業(yè)一會”制度慣性較強，在既有體育社會組織外成立新的體育組織的可能性較低，導致社會組織內(nèi)同業(yè)競爭的局面尚未出現(xiàn)。SZ市體育總會明確說明，購買公共服務的目標兼具提供服務和培育區(qū)域內(nèi)體育社會組織雙重目標。因此，承擔本級政府購買任務的體育社會組織，需要在本地注冊登記3年以上。除非某項政府購買事項在本級體育社會組織中難以找到合格的對象，才可由體育類型企業(yè)承擔。在政府購買服務主體遴選中，由于無法實現(xiàn)充分競爭，政府購買公共服務的效率優(yōu)勢體現(xiàn)不明顯，SZ市出現(xiàn)了某項活動由某單項體育協(xié)會多次承接局面。體育總會購買公共體育服務過程中，秉承的屬地社會組織導向和漠視企業(yè)的導向，加劇了政府購買服務過程中的競爭排斥。

4 完善地方政府職能向體育總會轉移的建議

為優(yōu)化政府職能轉移，最大化發(fā)揮服務民眾的功能。持續(xù)發(fā)揮體育總會的整合功能，借助政府購買公共服務的渠道作用，以組織合法化引導機制將碎片化存在的體育社會組織納入政府治理體系，促進體育社會組織規(guī)范發(fā)展的同時，提供相應的體育服務。

4.1 以精英吸納改造行政化導向，凸顯專業(yè)優(yōu)勢

體育總會樞紐化建設過程中，基于承接政府職能轉移的訴求，將面臨多元化和復雜性問題，應注重行業(yè)領域的精英吸納，凸顯專業(yè)優(yōu)勢。當前，為了最大化實現(xiàn)樞紐型社會組織任務，充實工作人員數(shù)量是關鍵步驟。體育總會應該明確內(nèi)部治理體系，除了依靠傳統(tǒng)的人員借調(diào)、轉崗等形式建設人員隊伍外，應按照社團管理條例等依法聘用合適的工作人員，充實工作人員隊伍。其次，可有限度地借助企業(yè)的業(yè)務優(yōu)勢。如深圳市登山協(xié)會在華南地區(qū)影響較大，品牌價值和服務質(zhì)量較高，在于其成熟的人力資源體系。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該協(xié)會20 多名工作人員中，除了部分體育局的部分干部外，同時大量借用了多名下屬企業(yè)的業(yè)務精英。受傳統(tǒng)屬地管理限制，該協(xié)會成立了商業(yè)公司，實行“轉場式”的工作機制，登山協(xié)會遵循“社會企業(yè)”的運行機制。再次，體育總會應利用好志愿者隊伍。將部分具有業(yè)務能力和慈善意識，但受參與時間顯示的人士納入志愿者隊伍，可擇機使用應對社會工作難題。

4.2 降低地方政府職能轉移中的行政控制色彩，促進公共性提升

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，體育總會作為樞紐型社會組織，承擔政府購買公共服務的任務，其非盈利、非功利性屬性形成了良好期許。政府職能轉移運過程中，為矯正既往行政工作延伸的特征，應充分考慮基層民眾的體育健身需求，考慮自下而上的服務訴求表達機制。在推進政府購買體育事項中，持續(xù)降低體育行政部門本身工作所占的比例，努力提升購買服務的公共性和覆蓋率。在確定政府購買事項時，體育總會應將本地草根體育組織和相關企業(yè)申報的部分項目納入購買范疇，且逐漸增加其比重，充分回應政府和民眾雙重主體訴求。鑒于體育局工作計劃屬于其自身常規(guī)性工作，與政府購買公共服務的訴求相異，應解決政府購買事項與行政工作“契合”的問題。

4.3 提升職能轉移中的效率導向，推動運行的科學性

政府轉移的部分職能由樞紐型體育總會承接后，積極塑造體育行政部門和體育總會合作的價值導向，保障體育總會運行的自主性。在后續(xù)體育服務供給中，強化“以人民為中心”的優(yōu)化策略，將群眾急需的體育服務以專業(yè)的方式供給，保證服務供給的高質(zhì)量和穩(wěn)定性。個別承接政府購買服務的體育社會組織表示，每年一度的購買計劃，導致其難以進行長期規(guī)劃，不愿意投資建設品牌。建議體育總會改變政府購買計劃按年度進行發(fā)布的習慣，探索更長周期的購買計劃，幫助體育社會組織形塑品牌和專業(yè)發(fā)展，提高服務供給的質(zhì)量。而拉長購買計劃，能夠保證體育社會組織穩(wěn)定提供體育服務，且會根據(jù)反饋意見進行服務質(zhì)量改進。同時，聘請專業(yè)的第三方機構對體育總會分包給相關體育社會組織的經(jīng)費使用、活動績效和市民滿意度等進行評估，及時發(fā)現(xiàn)運行過程中的問題并予以整改，將評估結果作為后續(xù)確定政府購買公共服務承接主體的依據(jù)。

4.4 鼓勵組織間充分競爭，構建互補型的組織合作網(wǎng)絡

倡導由“一業(yè)一會”向“一業(yè)多會”轉變，鼓勵體育類企業(yè)和體育社會組織公平參與供給競爭。針對當前體育社會組織活力不足的問題，尤其對部分僵尸型體育社會組織，體育總會應探索放松“一業(yè)一會”限制，引導其他體育組織進行有效填充。對依托企業(yè)成立的體育社會組織，給予同等引導和扶持。通過“一業(yè)多會”的改革，引導多類型、多層次的體育組織參與有序競爭，提高政府購買過程中的可選擇性。在政府職能轉移中，發(fā)揮體育總會的渠道作用，區(qū)分體育行政部門、體育總會和體育社會組織三類主體的優(yōu)勢與不足，打造功能互補性的合作網(wǎng)絡。在政府職能轉移過程中，體育總會應政府行政資源轉移和體育社會組織利益代表的雙重角色[18]：傳遞體育社會組織的訴求，以組織化的行動力量與政府部門交流，將政府的扶持資金效益最大化。

5 結 論

地方政府職能轉移向體育總會轉移的動因是：充實日漸式微的基層體育行政力量；重塑基層體育行政部門的工作靈活性；推進基層體育社會組織優(yōu)化治理等功能。

地方政府職能向體育總會轉移通過外部合法性約束的規(guī)范機制和內(nèi)部行政性嵌入的引導機制實現(xiàn)。

地方政府職能向體育總會轉移存在如下問題：體育總會定位隱性行政化；依托項目的行政工作屬性約束；政府職能轉移服務于政府目標實現(xiàn)；政府職能轉移承接主體的競爭排斥。

針對存在問題，提出如下建議：以精英吸納改造行政化導向，凸顯專業(yè)化優(yōu)勢；降低運行中的行政色彩，促進公共性提升；提升效率導向，推動運行的科學化；鼓勵組織間充分競爭，構建互補型的組織合作網(wǎng)絡。