□沈錦浩

[內(nèi)容提要]自2014年起，中央一號文件連續(xù)五年提出，“可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點工作?！蓖ㄟ^對上海市X村的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村以村民小組為村民自治的基本單元，并在組織、空間和行動等三個層面上實現(xiàn)了黨建嵌入自治，形成了以村民小組為基礎(chǔ)、以行政村為依托的多級自治形式，取得了相當不錯的自治成效。黨建嵌入自治之所以能夠有為，其關(guān)鍵之處在于黨建單元與自治單元的雙重下沉形成了鄉(xiāng)村治理合力，村莊公共空間的再造與拓展實現(xiàn)了村莊秩序重建，以及以生活服務(wù)為重點的黨建和自治工作滿足了村民的美好生活需要。因此，當前推進村民自治工作的現(xiàn)實思路，應(yīng)是在推動村民自治單元下沉的同時，以黨建嵌入自治的形式激發(fā)村民自治活力，從而實現(xiàn)村民自治在基本單元層面的重構(gòu)。

一、問題的提出

村民自治是我國農(nóng)村基層民主制度的重要組成部分，是我國實現(xiàn)農(nóng)村社會有效治理的重要組織形式。自20世紀80年代第一個村民委員會在廣西誕生之后，學(xué)術(shù)界就開始關(guān)注村民自治并展開了大量研究，其價值與意義也得到了廣泛肯定。在村民自治的相關(guān)研究中，政策實現(xiàn)型研究路徑一直占據(jù)主導(dǎo)地位。這一研究路徑主要關(guān)注村民自治制度的實踐可能性及其發(fā)展方向，其目的在于推進落實村民自治制度，推動實現(xiàn)農(nóng)村基層民主。制度主義視角一度是該研究路徑下的主流視角，這一視角旨在揭示村民自治制度的發(fā)展困境并提出改進措施。根據(jù)強調(diào)的概念不同，又可分為結(jié)構(gòu)制度主義和理性制度主義兩種類型。持結(jié)構(gòu)制度主義視角的學(xué)者更關(guān)注組織結(jié)構(gòu)性，如俞可平指出，村委會和村黨總支之間的結(jié)構(gòu)性矛盾導(dǎo)致村級治理權(quán)威的合法性不足。對此，應(yīng)通過制度建設(shè)確?！懊總€行政村，只能存在一個合法的公共權(quán)威中心，它必須最大限度地體現(xiàn)全體村民的意愿，通過民主的程序產(chǎn)生，擁有最大的合法性基礎(chǔ)”[1]。持理性制度主義視角的學(xué)者更關(guān)注規(guī)則，如韓玲梅等人提出，村民自治的主要障礙就是制度非均衡。具體而言就是，一方面支持村民自治發(fā)展的相關(guān)政策法規(guī)出臺過于緩慢，另一方面政府的行政管理要求嚴重擠壓村民自治的制度空間。因此，未來村民自治的制度變遷應(yīng)該走完善法律法規(guī)的強制性制度變遷和引導(dǎo)村民參與的誘致性制度變遷相結(jié)合的道路[2]。

2014年，中央一號文件首次提出“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”。其后，連續(xù)五年的中央一號文件都對“村民自治基本單元”問題給予持續(xù)性關(guān)注?；締卧暯菍⒀芯恐匦膹膰抑贫劝才呸D(zhuǎn)向農(nóng)村社會自身需求，特別重視村民自治的有效實現(xiàn)形式及其條件[3]。在這一視角之下，許多學(xué)者提出了基本單元層面有效實現(xiàn)村民自治的條件，如“資源集中是功能基礎(chǔ)”[4]、“規(guī)則自覺是制度基礎(chǔ)”[5]、“集體行動是主體因素”[6]、“政策落地是現(xiàn)實因素”[7]等等。鄧大才從歷史經(jīng)驗和理論建構(gòu)的角度出發(fā)，進一步總結(jié)出“產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相通、地域相近”是影響村民自治基本單元的五個因素[8]。

從上述兩種觀點的比較來看，制度主義視角主要強調(diào)村民自治發(fā)展困境的制度歸因以及改進措施的制度建設(shè)，這一視角注意到社會結(jié)構(gòu)和規(guī)則對社會行為的約束引導(dǎo)作用，但它的缺陷在于，結(jié)構(gòu)主義制度難以提供制度變遷的具體路徑和方式，理性制度主義難逃制度理性和行政代理人利益理性的悖論[9]。因此，筆者認為，相比于制度主義視角，從基本單元視角出發(fā)尋找村民自治的出路更為可行。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨”。這是在中國的革命、建設(shè)和改革事業(yè)中被一再證明的永恒真理，村民自治自然也不例外。所以在村民自治單元下沉的過程中，依然要重視黨建的價值以及黨建引領(lǐng)作用。在下文中，筆者將在描述一個上海農(nóng)村創(chuàng)新村民自治的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，探討為何要調(diào)整村民自治的基本單元、調(diào)整后的基本單元應(yīng)如何開展自治以及黨建嵌入自治何以可為等一系列問題。

二、多重困境：創(chuàng)新村民自治的深層動力

(一)案例介紹

X村地處上海市金山區(qū)金山衛(wèi)鎮(zhèn)東南方向，距離該鎮(zhèn)中心15公里，與周圍的廊下、張堰鎮(zhèn)交界，屬于比較偏遠的村。2000年，我國開始實行農(nóng)村稅費改革，隨后，為適應(yīng)稅費節(jié)省開支的要求，全國各地都開展了大規(guī)模的合村并組活動。X村也不例外?，F(xiàn)在的X村由原X村和原D村在2002年“撤二建一”合并而成。合并后的村莊，村域面積達4.18平方公里，總戶數(shù)860左右，常住人口5400左右，其中戶籍人口3100多，外來人口2300左右。戶籍人口中，戶在人在的只有將近1300人，戶在人不在的也有將近1300人。該村的耕地面積127.72公頃，土地流轉(zhuǎn)率超過99%。同時，該村的工業(yè)基礎(chǔ)很不錯，村內(nèi)共有50多家企業(yè)，其中3家企業(yè)年產(chǎn)值超過1億元，4家企業(yè)年產(chǎn)值超過5000萬元。因此，X村既不是純農(nóng)業(yè)社區(qū)，也不是工業(yè)社區(qū)，而是一種典型的城郊社區(qū)。2017年，該村的固定資產(chǎn)為1195萬元，總收入為455萬元，可支配收入為320萬元，人均收入21000元。合村并組在改革初期確實發(fā)揮了很大作用，在一定程度上緩解了改革所造成的村級財政短缺，同時也提高了村級統(tǒng)籌發(fā)展經(jīng)濟的能力。但是，從長遠來看，合村并組給鄉(xiāng)村治理帶來了新困難。

(二)合村并組后的治理難題

1.服務(wù)范圍過大與服務(wù)人手不足

自二村合一后，盡管X村管轄的村民小組數(shù)量增多，服務(wù)的村民數(shù)量增加，村干部數(shù)量卻沒有變化，依舊保持在5個人的規(guī)模。而且該村在合并后實行的是聯(lián)組長制，在原來的二十個小組中，每兩個小組設(shè)為一個聯(lián)組，設(shè)立一個聯(lián)組長，具體落實為民服務(wù)工作。事實上，僅僅依靠五個村干部和十個聯(lián)組長，根本難以滿足村民的需求。以第16、17聯(lián)組為例，該聯(lián)組共有70多戶，300多人，第16小組還被兩條公路分成四塊，原來聯(lián)組中的工作主要由聯(lián)組長一人承擔，很多時候會出現(xiàn)忙不過來的問題。2015年發(fā)生的房屋家庭財產(chǎn)保險事件最能說明問題。該年村民委員會按上級要求，在全村開展房屋家庭財產(chǎn)險的自愿參保工作，請聯(lián)組長統(tǒng)計各家的參保意愿，代收保險費和參?；貓?zhí)單。但是由于許多聯(lián)組長平常白天要工作，只有晚上有空，再加上服務(wù)范圍過大，沒能挨家挨戶落實，導(dǎo)致許多家庭想保沒保上。結(jié)果當年不少家庭遭到雷擊，損失無人賠償，鬧到村里要求給說法，村里只得賠禮道歉。自此，村里意識到聯(lián)組長制的問題，重新在每個小組各設(shè)立一個小組長，但服務(wù)人手不足的情況依舊沒有太大改善。

2.治理單元與認同單元不對等

合村并組的直接結(jié)果是X村的村域面積擴大，也就是治理單元的擴大，但村民對治理單元的認同并不會隨之擴大。因為歷史長期以來，鄉(xiāng)村自治都是以自然村為基礎(chǔ)展開的，自然村往往由一個家族演變而來，村民對其擁有天然的認同感。而行政村是由人民公社時期的生產(chǎn)大隊轉(zhuǎn)化而來，是人為劃分的治理單元，僅僅算是若干家族的弱聯(lián)合，難以使村民產(chǎn)生強烈的認同感[10]。由于村域面積過大，平常村里有什么事，村干部也只是通知到小組長，再由小組長通知村民，很少直接和村民打交道。由此帶來的后果是村民對行政村的認同度遠遠低于對村民小組的認同度。

3.行政要求與自治要求相沖突

雖然村民自治最早是由廣西合寨村村民自發(fā)產(chǎn)生的，而且國家在《村民委員會組織法》也將村民委員會定性為“基層群眾性自治組織”，但是以行政村作為村民自治單元在實踐中遭遇了極大困難和諸多挑戰(zhàn)，如“行政抑制自治、體制不利自治、外力制約自治”[11]。一方面，在壓力型政府體制的體制慣性下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣于把各項任務(wù)指標量化分解，將村民委員會當作下屬機構(gòu)分派工作，并輔之以相應(yīng)的考核獎懲。對于計生、維穩(wěn)等重要工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是對村民委員會實行“一票否決制”。另一方面，農(nóng)村資源本就有限，尤其是稅費改革后，村民委員會在“人、財、物”等方面只能依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?？梢哉f，政府行政的強勢介入和村民委員會的日益行政化，已經(jīng)抑制了村民自治的有效實現(xiàn)。

三、黨建嵌入自治：調(diào)整基本單元的創(chuàng)新經(jīng)驗

合村并組后的治理難題促使村兩委產(chǎn)生了改革的想法，而拆違工作則為X村村民自治模式的轉(zhuǎn)型提供了契機。2015年起，上海全市全面開展“五違四必”①區(qū)域環(huán)境綜合整治工作，X村的第11、12、20組被列入該年金山衛(wèi)鎮(zhèn)的重點治理范圍，村兩委決定先以這三組作為試點，為以后在全村推進拆違工作做好表率作用。在試點工作中，聯(lián)組長制的弊端日益突顯。涉及的3個村民小組共有居民住宅159個，戶籍人口585人，外來人口814人，違法搭建面積17143平方米。 拆違工作可以分為四個流程：公告宣傳—單獨談判—丈量簽約—正式拆除，整個過程極其繁瑣，難度極大。在工作過程中，村兩委發(fā)現(xiàn)僅僅依靠五個村干部和三個村民小組長根本應(yīng)付不了這么多人，這么多事，決定吸納更多的力量加入到工作隊伍中。于是村兩委又在村民小組長的基礎(chǔ)上，再成立組務(wù)管理小組。應(yīng)該說，拆違工作的高難度和緊迫性是組務(wù)管理小組快速成立的直接原因，而組務(wù)管理小組的成立又啟動了村民自治的經(jīng)驗創(chuàng)新。

(一)組織嵌入：打造以組務(wù)管理小組為核心的自治格局

X村推動村民自治的主要辦法就是打造以村民小組為自治基本單元、以組務(wù)管理小組為核心的自治格局。在村黨總支和村委會下面，劃分4個網(wǎng)格化片區(qū)和20個村民小組，并以此為基礎(chǔ)成立4個分支部和16個黨小組②。村黨總支班子4人分別聯(lián)系4個支部(片區(qū))，并擔任片區(qū)網(wǎng)格長，分支部書記由老黨員擔任，另設(shè)兩個支部委員。每個支部(片區(qū))又分管4個黨小組和4-6個村民小組。每個村民小組都成立3-5人的組務(wù)管理小組，成員主要包括村民小組長、黨小組長、婦女小組長和村民代表等四類人。組務(wù)管理小組成立后，小組內(nèi)部的事情先由組務(wù)管理小組協(xié)商解決，由于不少村民小組中黨小組長兼任村民小組長，而且黨小組長的加入同時也帶動了各小組黨員的參與，黨員在小組層面的自治活動中依舊發(fā)揮著重要作用。將黨員吸納參與自治的方式起到了很好的效果。用第11小組黨小組長的話來說，“加入到組務(wù)管理小組后，我們黨員做起事情來更加順利成章，不然以前人家都認為我們不過是個黨員，沒權(quán)利管別人的事?！逼瑓^(qū)內(nèi)部的事情通常由網(wǎng)格長和分支部書記協(xié)調(diào)解決，小組、片區(qū)層面難以解決的再交給村兩委統(tǒng)籌解決。組務(wù)管理小組的成立使得X村基本實現(xiàn)了“小事不出組，大事不出村”。

(二)空間嵌入：建立黨群組織共用的公共議事平臺

在2016年以前，X村內(nèi)的公共空間十分有限，而且多為娛樂性公共空間，如茶館、籃球場等，議事公共空間十分缺乏。為進一步推動村民自治單元下沉，實現(xiàn)村民自治在基本單元內(nèi)的實體化運作，村兩委在片區(qū)層面建立了“X村先鋒站”，在小組層面建立了“X村驛站”?！癤村先鋒站”和“X村驛站”都是按照“便于管理、便于組織、便于活動”的原則選取位置，一般都建在片區(qū)和小組的中心地帶?！癤村先鋒站”是村兩委重新建造的小屋，面積在三十平方左右，平常既可以用于支部黨建活動，也可以用于片區(qū)村民會議?！癤村驛站”則設(shè)在村民小組長或黨小組的家中，一般小組內(nèi)部的小會議都在“X村驛站”中開，人多的時候也可以去“X村先鋒站”。這兩個議事公共空間的建立，使得召開村民會議不用再在村民的家中，激發(fā)了村民議事的熱情。在第16小組組長看來，在一般村民家里開會不自然，有時候聲音大了以為在吵架，家里的老人、小孩也會有意見。村兩委將更多的黨建活動和村民會議放在這兩個議事公共空間中，讓村民有機會親身參與其中，這不僅使村民更直觀地認識了基層黨建，而且活躍了村民自治的氛圍，實現(xiàn)了村民自治的有效運作。

(三)行動嵌入：生活化黨建與服務(wù)型自治的融合

過去村莊層面的黨建活動主要圍繞黨員開展，即使嵌入到村民自治中也只是一種政治嵌入，其目的在于實現(xiàn)基層黨建的政治功能。這種黨建活動的輻射范圍和實際效果往往不如人意，甚至有些脫離群眾。X村在推動自治單元下沉的過程中，同時將黨建單元下沉，并且注意到村莊黨建和村民日常生活的聯(lián)結(jié)。為此，X村開展了一系列生活化黨建與服務(wù)性自治相融合的活動。比如，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作中，X村在各小組中都召開了黨群討論會，主題就是“美麗鄉(xiāng)村怎么建”，激發(fā)了黨員和群眾熱烈的討論，不少村民反映自家周圍附近都存在“臟亂差”的情況，但一直無人負責(zé)。會后，X村決定在各組建立黨員帶頭的志愿者服務(wù)隊，負責(zé)本小組內(nèi)的河道清理、垃圾分類、綠化美化等工作。2018年底，X村獲評“上海市美麗鄉(xiāng)村示范村”，村民們都切實感受到了村莊環(huán)境和村容村貌的改觀。又比如，X村利用“文化下鄉(xiāng)”的機會，將支部和小組的黨建活動和“文化下鄉(xiāng)”的表演活動穿插在一起，吸引了許多村民的參與。這種兩相融合的形式既適應(yīng)了鄉(xiāng)村生活和黨群關(guān)系的新變化，使得X村在深化自治工作的基礎(chǔ)上改變了村民對黨建工作的刻板印象，又在做好服務(wù)工作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了黨鞏固基層政權(quán)的政治意圖，從而更加密切了黨群關(guān)系，促進了村民自治的有效實現(xiàn)。

四、自治成效：組務(wù)管理小組的治理功用

成立三年多來，組務(wù)管理小組在村莊治理中已經(jīng)發(fā)揮出越來越突出的作用。三年中，X村獲得“全國集體財務(wù)管理規(guī)范化示范單位”、“上海市美麗鄉(xiāng)村示范村”、“上海市文明村”、“上海市平安小區(qū)”、“金山區(qū)無違建村居”等多個榮譽稱號，這些成果的取得離不開組務(wù)管理小組的助力。實踐證明，組務(wù)管理小組對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理發(fā)揮著多方面的治理功用。

(一)作為矛盾糾紛的化解者

隨著原子化時代的到來，農(nóng)村同樣深受影響，傳統(tǒng)的鄰里關(guān)系已經(jīng)淡化，村民的權(quán)利意識日漸提高。加之在推進城鄉(xiāng)一體化改革中，新農(nóng)村建設(shè)、公共服務(wù)均等化等政策為農(nóng)村社區(qū)帶來了許多資源，村民之間也因此出現(xiàn)了不少利益糾葛。在組務(wù)管理小組成立前，村里的矛盾糾紛通常由村治保主任和綜治社保隊員負責(zé)調(diào)解，但兩人往往因為個人閱歷過淺、對事情不熟悉等原因而感到有心無力。組務(wù)管理小組的成立使得矛盾糾紛得以先在小組內(nèi)部解決，在節(jié)省村干部時間、精力的同時，收到了相當大的效果。

土地糾紛是農(nóng)村社會最普遍的鄰里矛盾，僅第16小組去年就曾發(fā)生過10件與土地相關(guān)的事情，但是均通過組務(wù)管理小組的調(diào)解得到圓滿解決。比如，2017年4月，第16小組的組務(wù)管理小組就在一次會議上集中處理過該組浜梢宅基5戶家庭的宅基前后種植地糾紛問題。在查看宅基證后，組務(wù)管理小組親自前往5戶家庭實地測量，最終重新確定出各家的種植地范圍，并以明顯的標志物作為界限。如在調(diào)解記錄上清楚地記錄到：“GJL和GGJ家就以北邊電線桿為中心點，以南邊小子秧為中心，作為兩家夾弄的分界線”。組務(wù)管理小組有理有據(jù)的調(diào)解使得5戶家庭都得到了滿意的結(jié)果，避免了鄰里關(guān)系的惡化和矛盾糾紛的升級。

(二)作為民情民意的傳達者

正如前文所述，因為合村并組的緣故，村域面積擴大，村干部需要服務(wù)的村民數(shù)量增加。如果按5400的常住人口來算，平均每個村干部要為1350位村民服務(wù)，平均每個村民小組長要為270位村民服務(wù)。面對如此多的村民，村組干部的服務(wù)難免會出現(xiàn)不到位的情況。有村干部更是坦言，“我要管那么多的村民，有些人都認不全，更不要說去了解他們的情況了”。而3-5人的組務(wù)管理小組使得這一情況得以改善。組務(wù)管理小組成立后，通過定期召開小組代表會和不定期走訪組內(nèi)村民，了解到許多村民的情況和心聲，并反映給村兩委，而村兩委也會在相關(guān)事務(wù)的決策上考慮村民的意見。傳達民情民意這一作用對有些困難群眾而言相當必要。

(三)作為公共精神的引領(lǐng)者

學(xué)術(shù)界一般認為，中國的社區(qū)大多缺乏團結(jié)、合作、信任的公共精神，因此社區(qū)自治難以真正實現(xiàn)。但社區(qū)公共精神不可能在社區(qū)成員中憑空出現(xiàn)，其發(fā)育和成長受到政府、社會組織、社區(qū)精英等多方面的影響。組務(wù)管理小組通過多次召開小組代表會，運用響應(yīng)國家號召和情感動員等兩種策略，有意將宣傳國家政策和維護村莊利益有機結(jié)合起來，在很大程度上提升了村民的公共意識與公共精神，增強了村民對村莊的責(zé)任感和榮譽感。X村村史陳列室的順利完工就是最好的例證。

2018年6月，村兩委決定利用辦公地點搬遷的機會，設(shè)立一間村史陳列室，作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的“文化版塊”以及留住鄉(xiāng)愁、凝聚人心的文化載體。為此，村里專門成立村史陳列室工作小組，前期主要負責(zé)老物件的收集統(tǒng)計工作。陳列室工作小組負責(zé)在全村層面統(tǒng)籌，各村民小組的收集統(tǒng)計工作交由組務(wù)管理小組具體負責(zé)。為落實工作，各組務(wù)管理小組多次召開小組代表會，會上都會著重強調(diào)兩點：一、村史陳列室是X村貫徹落實國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的具體措施，需要全村人民的共同配合；二、村史陳列室是村志的延續(xù)，是村志內(nèi)容的實物呈現(xiàn)，更是讓后代銘記村莊歷史，了解村莊過往的文化載體，每位村民都應(yīng)當貢獻自己的力量。通過曉之以理、動之以情的方式，村民們大多能夠認識到村史陳列室的重要意義。如今，村史陳列室已建成開放，全村有150多戶人家捐出了300多件老物件。不少村民愿意無償捐獻自己珍藏的老物件，如建國后的第一份人民日報、抗美援朝時的烈士證明、百年土布旗袍等。

(四)作為干群關(guān)系的彌合者

當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，基層干群關(guān)系的好壞直接影響著黨和政府在農(nóng)民心中的形象，關(guān)系到黨和政府方針政策在農(nóng)村的實施，關(guān)系到全面建成小康社會在農(nóng)村的實現(xiàn)。從結(jié)構(gòu)制度角度來看，當前部分農(nóng)村地區(qū)干群關(guān)系不和諧，主要是因為農(nóng)村集體利益分配機制不完善、農(nóng)村干部監(jiān)督管理機制不健全、農(nóng)村基礎(chǔ)民主制度剛性不強等多方面[12]。但是近年來在“項目下鄉(xiāng)”、“政策下鄉(xiāng)”的熱潮中，政策執(zhí)行過程中帶來的干群矛盾成為影響干群關(guān)系的新因素。比如，2015年上海市開始全面推行“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治工作，不少社區(qū)因為工作方法不到位，不時會出現(xiàn)村民不配合的情況，甚至產(chǎn)生過干群沖突。

組務(wù)管理小組作為X村村干部和村民之間的“緩沖器”、“潤滑劑”，在很多方面避免了雙方直接沖突的可能。在拆違工作中，前期的宣傳政策、說服教育等工作都由組務(wù)管理小組負責(zé)，村兩委只需向各組務(wù)管理小組傳達上級的意見和村里的部署，以及組務(wù)管理小組和村民初步達成協(xié)議后的丈量違章面積、記錄簽約等工作。這種方式不僅減輕了村干部的工作量，而且減少了干群關(guān)系緊張的可能。在歷時長達三年的拆違工作中，X村沒有出現(xiàn)過一起糾紛事件。因此，組務(wù)管理小組在村兩委和村民中獲得了較高的聲望，由協(xié)助拆違工作積累的權(quán)威使得組務(wù)管理小組在落實開展村民自治和組織動員村民參與上獲得了更大的效力。

五、何以有為：黨建嵌入自治的關(guān)鍵要點

不難看出，X村的村民自治取得了不錯的成效，尤其是組務(wù)管理小組在調(diào)解矛盾糾紛、傳達民情民意、引領(lǐng)公共精神、彌合干群關(guān)系等方面產(chǎn)生了明顯的效果。究其原因，其實是X村在建立組務(wù)管理小組的過程觸及了有效實現(xiàn)村民自治的關(guān)鍵要點，這也可以看作是X村推進村民自治工作的實踐智慧。

(一)耦合調(diào)整：黨建單元與自治單元的雙重下沉

X村成功推進村民自治工作的關(guān)鍵在于推動黨建單元與自治單元同時下沉到村民小組一級，并通過建立組務(wù)管理小組這一巧妙有效的方式，在小組層面構(gòu)建了無障礙的黨群關(guān)系，實現(xiàn)了黨群組織的耦合調(diào)整。這種模式之所以能良好運作，主要有兩方面的原因。一方面是在實踐層面，通過制度設(shè)計實現(xiàn)了三方共贏。對于村民委員會而言，組務(wù)管理小組既能夠真正落實村民自治工作，又能夠協(xié)助村里完成基層政府的任務(wù)攤派。對于農(nóng)村基層黨組織而言，成立黨小組加強了基層黨組織建設(shè)，而黨員進入組務(wù)管理小組不僅實現(xiàn)了黨組織功能的拓展，而且解決了黨組織和黨員在村莊事務(wù)中的邊緣化問題。同時，這種方式充分尊重了村民的主體性。在組務(wù)管理小組中，既有黨員，又有群眾，黨員寓于群眾之中。這種安排，在調(diào)動村民參與自治的積極性、實現(xiàn)黨群關(guān)系“零距離”的同時，確保了自治活動的組織化開展。更重要的是，這樣的安排得到了村民的認可。用第16小組組長的話來說，“沒有組務(wù)管理小組之前，有什么事情都是由小組長和黨員去通知，給村民的感覺就是不關(guān)自己的事情，但是組務(wù)管理小組中有很多普通村民，看起來更加自然，做工作凝聚力更好?！绷硪环矫媸窃诜蓪用?，黨建單元與自治單元的雙重下沉，回避了法律框架的制度約束。行政村早已被納入到現(xiàn)有的法律體系之中，但法律法規(guī)的不完善帶來了村委會和村黨總支的結(jié)構(gòu)性矛盾。而村民小組沒有被納入到現(xiàn)有的法律體系之中，反而能在法律的空白地帶內(nèi)建立非正式制度，發(fā)掘出其中所蘊含的治理空間[13]。在沒有過多制度約束、不需要承擔行政任務(wù)的情況下，組務(wù)管理小組解決了村民自治中發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用與群眾參與主體作用的“互動”而非“互斥”問題，真正實現(xiàn)了村民的自我管理、自我服務(wù)和自我教育。

(二)秩序重建：村莊公共空間的再造與拓展

X村成功推進村民自治工作的關(guān)鍵還在于村莊公共空間的再造與拓展。有學(xué)者指出，村莊公共空間“關(guān)涉農(nóng)民日常的經(jīng)濟、政治、文化和社會生活諸多方面，對于農(nóng)民的生活和鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定與發(fā)展具有十分重要的意義，很大程度上形塑著農(nóng)民物質(zhì)生活和精神世界的狀態(tài)，影響著鄉(xiāng)村社會的道德價值和秩序體系?！盵14]合村并組后的X村大力發(fā)展村集體經(jīng)濟，將老村部、老廣場改造為廠房出租，在獲得不菲租賃收入的同時，也導(dǎo)致村莊的公共活動越來越少。2016年，X村利用上級政府補助的“黨建服務(wù)站”資金和村莊自籌資金，修建了四個“X村先鋒站”、兩塊健身廣場和一個休閑公園。這些新場所的建成可以被視為村莊公共空間的再造與拓展，它們不僅使得村莊得以重新煥發(fā)出活力和生氣，而且還起到了秩序建構(gòu)與社區(qū)整合的功能。具體而言，主要有以下三個方面。一是村莊公共空間具有重塑熟人社會的功能?，F(xiàn)在的農(nóng)村實際上是一種半熟人社會，熟人社會僅存在于老年人之間，老年人與年輕人、年輕人與年輕人之間都不熟悉。重新建造的公共空間則可以將許多村民集中起來，使得村民能在同一場所中產(chǎn)生密集的交往，進而使得村民之間變得更加熟悉。二是政治性公共空間具有落實國家政策、開展民主議事等功能。對于村兩委而言，以“X村先鋒站”、“X村驛站”為代表的政治性空間有效地傳達了國家建設(shè)的要求，如“五違四必”整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推進會都是在這些場所召開。對于村民而言，這些場所成了表達民意、相互協(xié)商的平臺，如許多土地糾紛、家庭糾紛問題都是在這里解決的。三是休閑性公共間具有發(fā)揮輿論監(jiān)督的功能。農(nóng)村社會也需要社會輿論來約束村民的行為，社會輿論的消失意味著農(nóng)村整體性的崩解[15]。健身廣場、小公園建成后，許多人在空閑時聚在那里聊天，涉及的話題既有“公”，也有“私”，這些都構(gòu)成了村莊輿論的來源。

(三)邁向生活治理：黨的建設(shè)與村民自治的殊途同歸

治理重心的轉(zhuǎn)變同樣是X村成功推進村民自治工作的關(guān)鍵之處。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展權(quán)上收和社會治理權(quán)責(zé)下移的雙重變奏，X村的自治工作重心逐漸轉(zhuǎn)向?qū)Υ迕裆畹闹卫恚淠康脑谟趲ьI(lǐng)村民過好日子，幫助村民實現(xiàn)有序和幸福的生活。在村莊層面，由村兩委統(tǒng)籌落實的拆違、河道整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作其實是在進行整體性的生活治理；而在小組層面，由組務(wù)管理小組實際發(fā)揮的化解矛盾糾紛、傳達民情民意等作用其實是在進行個人化的生活治理。這種以村民生活為重心的治理方式其實就是在致力于滿足人民日益增長的美好生活需要。在開展自治的具體實踐中，X村又將生活治理與黨的建設(shè)融合在一起。X村的生活化黨建致力于在黨建中回應(yīng)村民訴求，讓黨的理念和路線為人所知，與村民生活所需相契合；在黨建中融入情感和精神，讓黨群共情內(nèi)化于心，與村民生活情感相契合；在黨建中開展服務(wù)行動，讓黨建工作外化于行為，與村民生活要求相契合[16]。這種生活化黨建與服務(wù)型自治相融合的方式其實解決了鄉(xiāng)村社會的服務(wù)不足問題。由于鄉(xiāng)村生活的分散，專業(yè)化服務(wù)難以形成規(guī)模效益，因此市場的力量往往不愿意介入到農(nóng)村開展社會化服務(wù)，這就只能依靠農(nóng)村社會的內(nèi)生性力量。發(fā)揮村民自身的力量需要有人組織，而共產(chǎn)黨恰恰以組織好人民的生活為己任，這就構(gòu)成了一種難得的耦合關(guān)系[17]。此外，由于農(nóng)民生活境遇的好壞在很大程度上決定了他們的政治認同的邏輯[18]，這種緊密聯(lián)系群眾、改善村民生活的黨建形式必然會加強農(nóng)民對黨的政治認同，從而使得黨的基層政權(quán)更加穩(wěn)固，最終出現(xiàn)黨的建設(shè)與村民自治雙贏的局面。

六、結(jié)論與討論

從全國整體來看，下沉村民自治單元、形成“兩級村民自治”已非個案，湖北秭歸、江西分宜、廣東云浮等地同樣是將村民自治重心下移到村民小組/自然村中，并取得了相當不錯的成效。而且，中央一號文件自2014年起連續(xù)五年提出，“可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點工作。”這些都充分說明了村民自治單元下沉是村民自治的發(fā)展趨勢，村民自治向多層次多類型多領(lǐng)域延伸是村民自治的發(fā)展方向[19]。許多學(xué)者繼而歸納總結(jié)了劃定基本單元時應(yīng)考慮的因素，如資源、規(guī)則、利益、文化等，并且提出村民自治要因地制宜，要根據(jù)不同情況選擇不同形式實現(xiàn)村民自治的價值。這些研究為進一步推動落實村民自治工作、實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理做出了理論上的指導(dǎo)。而筆者通過上海市X村的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民自治單元下沉固然不能“一刀切”地盲目推行，但在推動村民自治單元下沉的過程中，應(yīng)當以黨建嵌入自治的形式激發(fā)村民自治活力，從而實現(xiàn)村民自治在基本單元層面的重構(gòu)。此外，從X村的實踐經(jīng)驗來看，在推動村民自治單元下沉的過程中，至少應(yīng)當注意以下三個問題。

一是村民自治基本單元的適度規(guī)模問題。以行政村為自治單元而出現(xiàn)的自治困境已為各界所廣泛認識，村民自治單元下沉本質(zhì)上就是為了解決這一問題。但村民自治的基本單元應(yīng)該有多大，或者說應(yīng)該在什么樣的規(guī)模上開展村民自治這一問題尚未達成共識。有學(xué)者提出基本單元的規(guī)模受到村民參與的方便性和合作解決基本公共問題的能力約束[8]，也有學(xué)者注意到人口規(guī)模、地域規(guī)模和人口密度對有效實現(xiàn)村民自治的影響[20]。而從X村的實踐經(jīng)驗可以看出，應(yīng)當充分重視農(nóng)村黨組織聯(lián)系村民的方便程度并將之作為確定村民自治基本單元的重要依據(jù)。正如有學(xué)者指出的那樣，有效的自治單元必然是有效的黨建單元，黨建單元距離村民近，發(fā)揮的功能強，村民自治就會高效而有力[21]。

二是村民自治基本單元的實體化運作問題?；締卧鲁敛粦?yīng)該僅僅停留在成立個組織或是掛塊牌子的層面上，而是需要配套的資源(如議事場地)和制度保證，否則只會淪為形式化的改變，而沒有實質(zhì)內(nèi)容的突破。過去村民議事一般都在個別村民的家中，這種私人生活空間公共化的形式由于受到鄰里矛盾、空間限制等影響，一定程度上成為村民參與公共議事的制約因素。而且村莊公共空間萎縮會導(dǎo)致集體記憶衰退，進而引發(fā)農(nóng)村社會的價值危機、倫理危機和治理危機[14]。“X村先鋒站”、“X村驛站”等實體公共空間的建立，既可以作為村民開會時的政治性公共空間，又可以作為村民平時活動的休閑性公共空間，起到了一舉兩得的作用。因此，將農(nóng)村的黨建服務(wù)站(點)作為基本單元層面開展自治的實體化空間可能是可行的方案。

三是黨建工作與自治工作的工作重心問題。在當前“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)下，村兩委往往被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府納入科層化官僚體系，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腿”和“腳”。作為村民自治組織的村委會更多的是在發(fā)揮行政單位的功能，而村黨組織肩負的社會化服務(wù)職責(zé)，特別是黨建為民的服務(wù)功能同樣被“閑置”[16]。這一局面在未來短期內(nèi)難以得到有效改善。與此同時，新農(nóng)村建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境污染、精神文化空虛等生活問題已成為農(nóng)民走向美好生活的主要障礙。因此，應(yīng)對以生活服務(wù)主的黨建工作和以生活治理為主的自治工作予以重視，這既是在促成農(nóng)村黨組織和自治組織原本功能的回歸，也是基層黨建與村民自治走向深度融合的可行路徑。

注 釋：

①“五違四必”指違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居住“五違”必治，安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營必須取締“四必”先行。

②黨小組按照黨員所屬的村民小組進行劃分，其中4個村民小組中黨員人數(shù)過少，只有1—2個黨員，所以合并在別的黨小組中。