張 蕊

（中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872；寧夏大學(xué) 法學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

2015 年9 月，原國家旅游局啟動開展“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建工作，旨在推動旅游業(yè)由“景區(qū)旅游”向“全域旅游”發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，推動旅游業(yè)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展，促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，構(gòu)建新型旅游發(fā)展格局。原國家旅游局先后于2016 年2 月和11 月公布了兩批國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建名錄，其中寧夏全區(qū)5 市22 縣區(qū)均列入第二批創(chuàng)建名錄。在此背景下，寧夏應(yīng)當(dāng)利用自身歷史文化資源優(yōu)勢，打通5 市在全域旅游中發(fā)揮的節(jié)點(diǎn)和樞紐作用，通過法制化、規(guī)范化治理路徑實現(xiàn)“旅游＋”帶動寧夏全面發(fā)展。

雖然我國文化遺產(chǎn)事業(yè)長期以來堅持“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”的基本原則，但是實踐中往往以政府承擔(dān)保護(hù)職責(zé)為主，社會多元參與和合理利用的理念和途徑仍不成熟，致使大量文化遺產(chǎn)無法得到最佳利用，并由此產(chǎn)生被各種經(jīng)濟(jì)活動、經(jīng)濟(jì)建設(shè)侵蝕的不良后果。因此，近年來中央鼓勵對文物等文化遺產(chǎn)的活化利用創(chuàng)新，2017 年國家文物局印發(fā)《文物建筑開放導(dǎo)則（試行）》，引導(dǎo)和鼓勵地方政府及其管理部門進(jìn)一步加大文物建筑的開放力度和合理利用的途徑。寧夏在推行全域旅游過程中如何合理利用城市文化遺產(chǎn)，以及如何與旅游業(yè)合法有效地結(jié)合是當(dāng)前亟待思考和解決的問題。

一 加強(qiáng)寧夏城市遺產(chǎn)合理利用的價值分析

城市遺產(chǎn)不是某種特定的遺產(chǎn)類型，而是泛指隨著社會工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，在城市中包含的具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)等價值的文物古跡，以及城市歷史環(huán)境、風(fēng)貌、文化景觀等整體性歷史區(qū)域，同時也包括城市內(nèi)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及其文化空間與物質(zhì)載體。城市遺產(chǎn)保護(hù)利用的理念和實踐在國內(nèi)外發(fā)展的時間較短，從國際公約的倡議到我國國內(nèi)實踐只經(jīng)歷了不到一百年的時間，但是在經(jīng)濟(jì)全球化和國內(nèi)城鎮(zhèn)化的背景下逐漸得到國內(nèi)外的高度認(rèn)同，對各國城市和社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

（一）從國際文件看城市遺產(chǎn)的保護(hù)利用價值

城市遺產(chǎn)合理利用的根基在于保護(hù)，伴隨著近現(xiàn)代工業(yè)化、城市化發(fā)展，城市歷史文化環(huán)境的保護(hù)日益受到重視。從20 世紀(jì)下半葉開始，國際社會逐漸認(rèn)識到城市歷史文化資源的保護(hù)價值，開始大力倡導(dǎo)并探索保護(hù)城市遺產(chǎn)的理念和方式。1987 年，國際古跡遺址理事會通過的《保護(hù)歷史城鎮(zhèn)與城區(qū)憲章》（《華盛頓憲章》）明確指出，“由工業(yè)化導(dǎo)致的城市開發(fā)已遍及所有社會，許多這類地區(qū)正面臨著威脅，遭到物理退化、破壞甚至毀滅”，而這些歷史城鎮(zhèn)或城區(qū)體現(xiàn)了傳統(tǒng)的城市文化價值，“所要保存的特性包括歷史城鎮(zhèn)和城區(qū)的特征以及表明這種特征的一切物質(zhì)和精神的組成部分”［1］?！侗Ｗo(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》是我國加入的文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要國際公約，影響著國內(nèi)文化遺產(chǎn)立法與實踐，該公約近年來增加了“文化景觀”“歷史城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)中心”“遺產(chǎn)線路”等特殊類型的世界文化遺產(chǎn)，將城市遺產(chǎn)的整體保護(hù)提到新的歷史高度。

城市遺產(chǎn)的首要價值體現(xiàn)在通過對城市歷史文化的保護(hù)和尊重，維系城市發(fā)展的歷史融貫性和有序性，保留和維護(hù)城市居民的情感紐帶、集體記憶與身份認(rèn)同，防止和制止城市發(fā)展對城市遺產(chǎn)的建設(shè)性破壞、環(huán)境惡化等日益嚴(yán)重的城市問題。城市遺產(chǎn)不是標(biāo)本式的靜態(tài)遺產(chǎn)，而是處于發(fā)展變化中的活態(tài)資源，城市遺產(chǎn)的利用價值在于對城市遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)與合理利用，從而延續(xù)城市歷史、改善人文環(huán)境并促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。隨著人們生活品質(zhì)的提升、各地聯(lián)系的日益密切，城市遺產(chǎn)保護(hù)利用逐漸成為體現(xiàn)當(dāng)?shù)馗偁幜Φ能泴嵙?，城市發(fā)展不僅依靠工業(yè)化水平，也可以通過旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會進(jìn)步。1999 年國際古跡遺址理事會通過的《國際文化旅游憲章》指出，“國內(nèi)和國際旅游是文化交流最重要的途徑之一，能獲得滄桑世事和不同社會當(dāng)代生活的體驗。它同時可以捕捉到由文化資源帶來的經(jīng)濟(jì)效益，如果成功管理，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要動力?！保?］聯(lián)合國教科文組織和世界旅游組織于2013 年為絲綢之路遺產(chǎn)廊道旅游制定了《遺產(chǎn)保護(hù)與旅游：促進(jìn)絲綢之路遺產(chǎn)廊道沿線可持續(xù)成長的發(fā)展路線圖》，其中提出，該路線圖的具體目標(biāo)是“為絲路廊道沿線的旅游發(fā)展與遺產(chǎn)保護(hù)設(shè)定優(yōu)先項目及目標(biāo)；保證遺產(chǎn)保護(hù)與遺產(chǎn)推廣及利用之間的平衡；找出能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)造就業(yè)的戰(zhàn)略性機(jī)遇……”［3］由此可見，文化遺產(chǎn)的保護(hù)和利用并非天然對立，當(dāng)遺產(chǎn)旅游成為文化旅游的重要內(nèi)核時，城市遺產(chǎn)的利用價值通過旅游業(yè)得以體現(xiàn)，不僅擴(kuò)充了各地公眾接觸、享用人類共同遺產(chǎn)的機(jī)會和渠道，而且遺產(chǎn)保護(hù)與利用的平衡有利于實現(xiàn)遺產(chǎn)有效保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。

（二）全域旅游背景下寧夏城市遺產(chǎn)合理利用的必要性

加強(qiáng)寧夏城市遺產(chǎn)保護(hù)利用，突出城市歷史文化定位。習(xí)近平總書記指出：“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護(hù)好城市歷史文化遺產(chǎn)?！薄柏S富的歷史文化遺產(chǎn)是一張金名片”［4］。目前我國一些城市已經(jīng)開始傾力打造專屬的城市名片，通過發(fā)現(xiàn)城市的歷史文化基因、發(fā)掘獨(dú)有的文化資源，應(yīng)對城市的未來發(fā)展。寧夏也應(yīng)當(dāng)盡快培育城市歷史文化遺產(chǎn)的傳承利用意識，著力突出各主要城市的歷史文化定位，充分提升自身的治理能力和文化氛圍，擦亮城市文化遺產(chǎn)這一“金名片”。

促進(jìn)寧夏城市遺產(chǎn)保護(hù)利用和全域旅游共生發(fā)展?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確指出，要因地制宜、綠色發(fā)展，防止千城一面，推行各具特色、差異化推進(jìn)的全域旅游發(fā)展新方式。同時要推動旅游與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和商貿(mào)業(yè)融合發(fā)展，探索名勝名城名鎮(zhèn)名村“四名一體”全域旅游發(fā)展模式。寧夏城市遺產(chǎn)是全域旅游發(fā)展的基礎(chǔ)和內(nèi)驅(qū)力，相應(yīng)地，“旅游＋”的綜合發(fā)展模式又能夠帶動寧夏城市遺產(chǎn)的挖掘、保護(hù)、傳承與利用。因此，必須重視二者的共生發(fā)展關(guān)系，不能偏頗，通過研究，努力尋求適合二者平衡互動的發(fā)展道路。

推動寧夏市域社會治理的法制化、規(guī)范化。無論是打造寧夏城市歷史文化遺產(chǎn)的金名片，還是推動旅游業(yè)向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和“旅游＋”轉(zhuǎn)變，都離不開依法治理和規(guī)劃先行的現(xiàn)代治理模式。寧夏城市發(fā)展既要避免產(chǎn)業(yè)雷同、發(fā)展質(zhì)量落后于發(fā)展速度的盲區(qū)，也要避免在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中對當(dāng)?shù)貧v史文化破壞式、斷層式發(fā)展的誤區(qū)。因此，必須樹立依法治理的城市發(fā)展觀念，依據(jù)憲法和其他相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合寧夏區(qū)情，妥善運(yùn)用地方立法權(quán)限，制定出臺并嚴(yán)格執(zhí)行符合寧夏城市發(fā)展特點(diǎn)的法律制度，及相應(yīng)的配套措施與管理辦法。

實現(xiàn)寧夏城市可持續(xù)發(fā)展和以人為本的總體目標(biāo)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要本著對歷史負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的關(guān)系，切實做到在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)?！保?］寧夏城市發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和歸宿在于讓人民生活更美好，使每個市民能擁有更多的安全感、獲得感和幸福感，城市遺產(chǎn)的傳承利用本質(zhì)上是為當(dāng)?shù)孛癖姳Ａ羝渥陨淼奈幕颍蛊浍@得歸屬感和認(rèn)同感。因此，寧夏城市的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包含可持續(xù)發(fā)展的動力與以人為本的價值訴求，通過研究，探索城市文化遺產(chǎn)合理利用與全域旅游產(chǎn)業(yè)的有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)。

二 寧夏全域旅游與城市遺產(chǎn)利用的現(xiàn)狀與問題

（一）寧夏全域旅游與城市遺產(chǎn)利用的現(xiàn)狀

2016 年寧夏獲批成為全國第二批“全域旅游示范（省）區(qū)”創(chuàng)建單位，近年來寧夏按照“大景區(qū)”的思路，提出“全景、全業(yè)、全時、全民”的發(fā)展模式［6］。寧夏在發(fā)展全域旅游方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，雖然國土面積小，但是歷史文化資源和自然生態(tài)資源種類豐富，具有“小而全”的多樣性、全域性特征。在全域旅游的發(fā)展戰(zhàn)略下，寧夏將旅游業(yè)與全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等相結(jié)合，開展銀川都市圈文化旅游區(qū)建設(shè)等“六大行動”，通過投入大量地方債券資金，全面提升全域旅游的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、配套服務(wù)、旅游文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)等相關(guān)配套措施水平。目前銀川市西夏區(qū)、中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)順利成為首批國家全域旅游示范區(qū)。

寧夏推行全域旅游的“六大行動”，包括銀川都市圈文化旅游區(qū)、賀蘭山東麓生態(tài)文化旅游廊道、黃河文化旅游帶銀川至吳忠精品段、“大六盤”紅色生態(tài)度假板塊、“大沙坡頭”休閑度假旅游板塊以及寧夏東部旅游環(huán)線六個組成部分［7］。從中不難看出，文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)是最具核心價值和吸引力的旅游資源，尤其是銀川都市圈文化旅游與賀蘭山東麓生態(tài)文化旅游更涉及銀川城市文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵與范圍，這也反映出全域旅游與城市遺產(chǎn)的利用是寧夏城市遺產(chǎn)的一體兩面，是體現(xiàn)文旅融合發(fā)展的典范。近年來，國家層面在嚴(yán)格保護(hù)文物的基礎(chǔ)上逐步探索合理利用的道路，寧夏區(qū)、市兩級政府亦在中央決策部署下，研究符合區(qū)情的文化遺產(chǎn)利用方式。例如銀川、固原兩市積極推進(jìn)革命文物利用工作，通過圍繞革命文物建設(shè)國家文化公園，或舉辦多種形式的展覽、主題活動，及運(yùn)用新媒體宣傳方式，達(dá)到傳播、教育、弘揚(yáng)革命精神的目標(biāo)。此外，為發(fā)揮城市遺產(chǎn)保護(hù)利用的窗口平臺作用，寧夏大力提升各類博物館的管理服務(wù)水平，擴(kuò)大免費(fèi)開放的范圍，引進(jìn)和推出各類精品展覽，保護(hù)和帶動非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承，鼓勵文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，推動文化遺產(chǎn)“活”起來［8］。

（二）寧夏全域旅游與城市遺產(chǎn)利用存在的問題

寧夏全域旅游以銀川都市圈為核心帶動其他副中心城市，形成“大銀川”“大六盤”“大沙坡頭”三大板塊，五個地級市如何發(fā)揮城市內(nèi)尤其是中心城區(qū)的文化遺產(chǎn)優(yōu)勢，形成帶動和宣傳寧夏旅游的節(jié)點(diǎn)與窗口至關(guān)重要。從現(xiàn)行全域旅游的政策和措施來看，城市遺產(chǎn)的利用仍未發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

寧夏城市遺產(chǎn)類型豐富，除文物保護(hù)單位外，其他低級別文物、歷史建筑等，應(yīng)當(dāng)響應(yīng)國家鼓勵文化遺產(chǎn)開放利用的指導(dǎo)方針，積極探索多樣化的利用方式。一方面拓展文化遺產(chǎn)的利用，另一方面與全域旅游的配套服務(wù)體系相結(jié)合，寧夏如何為此創(chuàng)造和提供相應(yīng)的法律保障和配套措施，是值得關(guān)注的問題。

城市的各類博物館亦是旅游窗口和宣傳平臺，其中豐富的可移動文物藏品與大量不可移動文物一起見證和敘述著當(dāng)?shù)氐臍v史文化。中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》中提出要激發(fā)博物館創(chuàng)新活力，寧夏各級城市博物館在發(fā)展智慧博物館、開發(fā)文化創(chuàng)意產(chǎn)品、建設(shè)類型多樣的博物館用于城市遺產(chǎn)的開放展示等方面，還需要探索合理的法律路徑。

此外，城市遺產(chǎn)不僅包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)，也包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，在發(fā)展全域旅游過程中，讓游客體驗具有民族特色和傳統(tǒng)特色的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是接觸和了解寧夏城市歷史與文化傳統(tǒng)的重要方式。在利用城市遺產(chǎn)的過程中，如何將城市中的物質(zhì)文化遺產(chǎn)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)有機(jī)結(jié)合，共同講好寧夏故事，是值得探尋的問題。

三 寧夏全域旅游背景下城市遺產(chǎn)合理利用的法律途徑

寧夏在推行全域旅游政策的同時，各地級市作為全域旅游的樞紐和對外展示的窗口，亦應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各城市內(nèi)文化遺產(chǎn)的地方特色，探索將全域旅游與城市遺產(chǎn)合理利用有機(jī)結(jié)合的法律路徑。

（一）城市遺產(chǎn)合理利用的基本原則

旅游的本質(zhì)是一種受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動的商業(yè)活動［9］，以逐利性為特征，而文化遺產(chǎn)的利用本質(zhì)上則以“注重公益、促進(jìn)保護(hù)、服務(wù)公眾”為核心，這就意味著即使當(dāng)前文化旅游或遺產(chǎn)旅游已成為文化遺產(chǎn)利用的重要方式，寧夏在開展全域旅游和城市遺產(chǎn)利用活動時，仍應(yīng)遵循文化遺產(chǎn)合理利用的基本原則，一是保護(hù)性利用原則，二是區(qū)域整體利用原則。

保護(hù)性利用原則是合理利用的另一種表達(dá)，是指在對文化遺產(chǎn)進(jìn)行開放、使用或經(jīng)營時以保護(hù)為前提或目的，不得破壞遺產(chǎn)的真實性、完整性及其內(nèi)在價值。因此保護(hù)性利用為“合理利用”確定了判斷標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)遺產(chǎn)保護(hù)和利用之間的主次關(guān)系，同時也表明在發(fā)展旅游業(yè)和城市建設(shè)過程中，文化遺產(chǎn)資源的開發(fā)與利用必須限定在保護(hù)和適度的范圍內(nèi)。目前已有部分地方立法引入“保護(hù)性利用”這一概念，例如《黑龍江省歷史文化建筑保護(hù)條例》《九江市歷史建筑保護(hù)條例》等地方立法中，列舉了在歷史建筑中允許開展的保護(hù)性利用活動，包括設(shè)立博物館、陳列館、紀(jì)念館，進(jìn)行傳統(tǒng)文化研究或民間藝術(shù)表演活動，開設(shè)傳統(tǒng)作坊、傳統(tǒng)商鋪、民俗客棧，制作、展示、經(jīng)營民間工藝品等。諸如此類的立法條款表明，當(dāng)?shù)卣谵D(zhuǎn)變對文化遺產(chǎn)的保護(hù)利用思路，承認(rèn)并接受保護(hù)性利用的原則，同時，該原則不僅表現(xiàn)為相應(yīng)的類型化利用行為，而且意指一系列標(biāo)準(zhǔn)和程序，即在整個遺產(chǎn)利用過程中都應(yīng)當(dāng)用保護(hù)性標(biāo)準(zhǔn)來檢驗、評估和監(jiān)測遺產(chǎn)的使用情況，防止過度的、不當(dāng)?shù)睦眯袨閷z產(chǎn)造成破壞或帶來風(fēng)險。寧夏在尋求創(chuàng)新城市遺產(chǎn)的利用方式時亦應(yīng)當(dāng)遵循保護(hù)性利用原則，以遺產(chǎn)保護(hù)為基礎(chǔ)，選擇適當(dāng)?shù)睦媚Ｊ胶烷_展有利于保護(hù)的利用活動。

區(qū)域整體利用原則是指以一定區(qū)域內(nèi)的文化遺產(chǎn)為核心，整合周邊的區(qū)域資源、空間形態(tài)和城市功能［10］，通過整體規(guī)劃和設(shè)計，制定最有利于遺產(chǎn)保護(hù)的利用方式和發(fā)展策略，并帶動遺產(chǎn)周邊區(qū)域共同發(fā)展的原則。例如，南京市將分布較為零散的明城墻、歷史軸線、秦淮河等城市遺產(chǎn)通過城市景觀道路、特色旅游路線重新整合，進(jìn)行區(qū)域整體利用，較為完整地重現(xiàn)名城歷史文化風(fēng)貌。又如，上海市根據(jù)不同街區(qū)地段的歷史文化特點(diǎn)和城市功能進(jìn)行區(qū)域利用，把淮海路的東段、中段和西段分別定位為高級商務(wù)圈、高檔商業(yè)圈和住宅區(qū)，將泰康路的工業(yè)遺產(chǎn)和里弄建筑改造為藝術(shù)區(qū)，既實現(xiàn)了歷史風(fēng)貌的保護(hù)，又利用城市遺產(chǎn)資源對城市發(fā)展進(jìn)行了合理改造和規(guī)劃［11］。因此，從城市遺產(chǎn)利用與旅游產(chǎn)業(yè)、城市建設(shè)有機(jī)結(jié)合的角度綜合考量，區(qū)域整體利用原則有利于同時實現(xiàn)文化遺產(chǎn)合理利用并有效發(fā)揮文化遺產(chǎn)在城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的最優(yōu)價值。寧夏在推進(jìn)全域旅游與城市遺產(chǎn)利用、制定相關(guān)策略和規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域整體利用原則，有效整合城市遺產(chǎn)及其周邊區(qū)域資源，通過遺產(chǎn)保護(hù)利用帶動旅游和城市的可持續(xù)發(fā)展。

（二）寧夏城市遺產(chǎn)利用中的法律保障

我國對文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律制度和規(guī)定較為完備，相比較而言，文化遺產(chǎn)的合理利用是當(dāng)前逐漸興起的趨勢。我國現(xiàn)行《文物保護(hù)法》中盡管對文物利用有所規(guī)定，但限制較為嚴(yán)格，以致長期以來我國文物的利用方式比較單一，主要是開辟為博物館、景點(diǎn)等場所供人們參觀游覽。近年來對一些低級別非國有文物和未達(dá)到《文物保護(hù)法》適用標(biāo)準(zhǔn)的歷史建筑，開始嘗試與文化旅游相結(jié)合的多樣化利用途徑?？傮w來看，對文化遺產(chǎn)進(jìn)行合理利用主要由國家出臺的一些政策加以倡導(dǎo)和規(guī)范，缺乏有效的法律規(guī)定。寧夏各市在積極響應(yīng)國家政策、探索城市遺產(chǎn)合理利用的同時，應(yīng)注重遺產(chǎn)利用的法律環(huán)境建設(shè)和法律風(fēng)險防范。

1.城市建筑遺產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)法律保障

國家文物局印發(fā)的《文物建筑開放導(dǎo)則（試行）》對不同類型文物建筑的利用，依據(jù)其使用功能劃分為社區(qū)服務(wù)、文化展示、參觀展覽、經(jīng)營服務(wù)和公益公辦。該文件為各地，尤其是城市近現(xiàn)代建筑的利用提供了導(dǎo)引，豐富了城市遺產(chǎn)的利用形式，但是城市遺產(chǎn)在利用中的首要法律問題和風(fēng)險是建筑類等不可移動文化遺產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)以及經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)權(quán)的歸屬和行使。文化遺產(chǎn)的保護(hù)價值和保護(hù)性利用原則決定了其不同于一般財產(chǎn)的流通經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)遵守《文物保護(hù)法》等文化遺產(chǎn)法律規(guī)范的特殊規(guī)定和特殊原則。

近年來，部分城市在當(dāng)?shù)貧v史文化名城或歷史建筑的立法中對城市遺產(chǎn)利用的財產(chǎn)權(quán)問題已制定了相應(yīng)規(guī)則。例如，蘇州市在2002 年通過立法放寬文化遺產(chǎn)的利用主體和利用權(quán)利，“鼓勵國內(nèi)外組織和個人購買或者租用古建筑?！笨梢詫⒐沤ㄖ鳛閰⒂^游覽場所和經(jīng)營活動場所但不得超負(fù)荷使用。佛山市規(guī)定當(dāng)?shù)卣皯?yīng)當(dāng)通過政策引導(dǎo)、資金扶助、減免國有歷史建筑租金等方式，促進(jìn)歷史建筑的合理利用”，還應(yīng)當(dāng)“鼓勵保護(hù)責(zé)任人通過功能置換、兼容使用、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、合作入股等多種形式，利用歷史文化街區(qū)和歷史建筑發(fā)展與保護(hù)規(guī)劃相適應(yīng)的文化創(chuàng)意、休閑旅游、文化體驗、文化研究以及開辦展覽館和博物館等特色經(jīng)營活動，將歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)與文化傳承相結(jié)合?！备＝ㄊt對歷史建筑的利用方式進(jìn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了限制條件，即“應(yīng)當(dāng)與其歷史價值、內(nèi)部結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，不得擅自改變歷史建筑主體結(jié)構(gòu)、主要平面布局和外觀，不得危害歷史建筑及其附屬設(shè)施的安全?！碑?dāng)前寧夏正在推行全域旅游政策，又適逢國家倡導(dǎo)文化遺產(chǎn)活化利用，因此對城市遺產(chǎn)，尤其是近現(xiàn)代工業(yè)遺產(chǎn)、歷史建筑等，需要探尋多樣的活化利用途徑，在利用的同時也應(yīng)當(dāng)考慮這些城市遺產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)狀況，既要尋找合法的、靈活的處理方式，也要從保護(hù)性利用的角度對過度利用進(jìn)行必要限制，防止對城市遺產(chǎn)造成破壞。

2.城市遺產(chǎn)的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)法律保障

文化遺產(chǎn)與創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相結(jié)合是當(dāng)前城市遺產(chǎn)利用的主要方式之一，城市遺產(chǎn)既可以為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)提供靈感的源泉和作品的組成元素，也可以為其提供具有藝術(shù)氣息和創(chuàng)作氛圍的物理空間。尤其是各城市的大型博物館，因其藏品眾多、資源豐富而成為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)合作的首選，國家亦倡導(dǎo)和鼓勵博物館“挖掘藏品內(nèi)涵，與文化創(chuàng)意、旅游等產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，開發(fā)衍生產(chǎn)品，增強(qiáng)博物館的發(fā)展能力”［12］。寧夏的一些博物館也正積極探尋館藏資源和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的產(chǎn)學(xué)研路徑，由當(dāng)?shù)夭┪镳^和大學(xué)美術(shù)學(xué)院合作，委托后者研發(fā)創(chuàng)意產(chǎn)品。但是，在寧夏城市遺產(chǎn)與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的過程中仍要注意其中最為核心的法律問題，即知識產(chǎn)權(quán)?！拔幕顒觿?chuàng)新以版權(quán)的獲取為目的，文化產(chǎn)品傳播以版權(quán)的交易為紐帶，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展則以版權(quán)的保護(hù)為后盾?！保?3］2007 年，世界知識產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的《博物館知識產(chǎn)權(quán)管理指南》中指出，博物館知識產(chǎn)權(quán)的類型，包括版權(quán)（著作權(quán)）、商標(biāo)權(quán)、專利和商業(yè)秘密、域名和其他與社交媒體相關(guān)的專有標(biāo)志形式以及工業(yè)品外觀設(shè)計［14］。

當(dāng)今越來越多的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)主體，包括博物館在內(nèi)都日益重視知識產(chǎn)權(quán)對本產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性，逐漸將知識產(chǎn)權(quán)管理體系納入法律保障范圍。寧夏作為西部省區(qū)，對文化遺產(chǎn)利用的知識產(chǎn)權(quán)保障仍較為陌生，應(yīng)當(dāng)盡快樹立知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律意識，在城市遺產(chǎn)利用和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)相結(jié)合的過程中采取適當(dāng)?shù)姆纱胧?。首先，寧夏?dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)在出臺科技、文化、教育、產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策時融入知識產(chǎn)權(quán)條款，做好頂層設(shè)計工作，推動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新性科技成果的知識產(chǎn)權(quán)化、市場化，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的知識產(chǎn)權(quán)環(huán)境［15］。其次，博物館等文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)主體應(yīng)當(dāng)注重自身的知識產(chǎn)權(quán)管理和保護(hù)，積極運(yùn)用著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)域名權(quán)等維護(hù)自身合法權(quán)益，提高產(chǎn)品創(chuàng)新的積極性和主動性。例如，武漢市中山艦博物館在20 世紀(jì)90 年代注冊了“中山艦”商標(biāo)，防止被他人惡意搶注，隨后于2016 年又申請商標(biāo)著作權(quán)保護(hù)，并著手利用知識產(chǎn)權(quán)作價入股等方式從事文化創(chuàng)意事業(yè)［16］。最后，在政府和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)主體之間搭建知識產(chǎn)權(quán)管理交易平臺，在博物館、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)主體和其他研究、開發(fā)主體之間構(gòu)建合作機(jī)制和平臺，為寧夏的城市遺產(chǎn)利用和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供各方主體共建共享的法律保障體系。

3.城市中非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承的法律保障

非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是寧夏全域旅游和城市遺產(chǎn)的重要組成部分，是城市遺產(chǎn)的精神價值和人文要素之所在。生產(chǎn)性保護(hù)是當(dāng)前非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的新方法和發(fā)展趨勢，也能夠體現(xiàn)國際公約所要求的“經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展互補(bǔ)原則以及可持續(xù)發(fā)展原則”［17］。從這個角度講，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的生產(chǎn)性保護(hù)方式與全域旅游、城市遺產(chǎn)的利用至為契合。例如，武漢市中山艦博物館通過結(jié)合其館藏文化資源與湖北省的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人合作開發(fā)出中式紫砂茶壺，表明通過文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)能夠?qū)⒎俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)與城市遺產(chǎn)有機(jī)連接在一起［18］。但是從目前寧夏賀蘭硯、剪紙、泥塑等部分非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目的生產(chǎn)性保護(hù)來看，存在著一些法律障礙需要解決，包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承與過度商業(yè)化運(yùn)作的矛盾、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)文化產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)同樣落后、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)文化產(chǎn)品生產(chǎn)缺乏質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等［19］。因此，寧夏在開展全域旅游和城市遺產(chǎn)利用時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)傳承特點(diǎn)，為其在城市中延續(xù)和發(fā)展提供法律保障。

首先，寧夏各地人民政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起保護(hù)職責(zé)，投入資金或補(bǔ)貼幫助傳承人傳授非物質(zhì)文化遺產(chǎn)技術(shù)。由于生產(chǎn)性保護(hù)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)主要是傳統(tǒng)技藝和傳統(tǒng)美術(shù)，技術(shù)的傳授訓(xùn)練耗時較久、難度較高，難以在短期內(nèi)批量培訓(xùn)出大量合格人才，這與現(xiàn)代流水線工業(yè)生產(chǎn)存在天壤之別，從而需要政府給予一定補(bǔ)貼和幫助。其次，如果缺乏公認(rèn)度較高的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)化生產(chǎn)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)產(chǎn)品勢必會良莠不齊，產(chǎn)品質(zhì)量低下、沒有市場會進(jìn)一步反噬非物質(zhì)文化遺產(chǎn)技藝，加速非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的衰落，因此，政府或行業(yè)需要制訂具有一定公信力的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對市場的監(jiān)管和引導(dǎo)。再次，與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相同，大多數(shù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)產(chǎn)品同樣依托文化產(chǎn)業(yè)或文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)而發(fā)展，應(yīng)當(dāng)高度重視知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)產(chǎn)品的重要作用，逐步提高非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人、傳承單位的知識產(chǎn)權(quán)意識，并建立完善的知識產(chǎn)權(quán)管理體系。最后，由于大多數(shù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目受眾較少、公眾了解程度較低，從而影響非物質(zhì)文化遺產(chǎn)產(chǎn)品的市場占有率，因此政府或社會組織應(yīng)當(dāng)利用旅游業(yè)或城市的公共文化空間，幫助其搭建宣傳與合作的平臺，擴(kuò)大非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目的影響力。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》不但提出探索名勝名城名鎮(zhèn)名村“四名一體”的全域旅游發(fā)展模式，而且大力倡導(dǎo)利用工業(yè)歷史遺跡、鐵路遺產(chǎn)、文物遺跡等文化遺產(chǎn)開展工業(yè)旅游、文化旅游等旅游活動。寧夏在全區(qū)推行全域旅游的過程中，應(yīng)當(dāng)合理利用本地具有地域特色、民族特色的歷史文化資源提升旅游產(chǎn)品品質(zhì)，充分發(fā)揮文化遺產(chǎn)法律規(guī)范的價值引領(lǐng)和法治保障功能，將全域旅游與城市遺產(chǎn)利用有機(jī)結(jié)合。伴隨著當(dāng)前國內(nèi)外城市遺產(chǎn)保護(hù)利用的理念更新與實踐創(chuàng)新，尤其是許多省市已經(jīng)著手運(yùn)用地方立法權(quán)為城市遺產(chǎn)的合理利用提供堅實的法律依據(jù)，寧夏亦亟須探索城市遺產(chǎn)合理利用的法律路徑，既能夠為利用城市遺產(chǎn)推動全域旅游的高品質(zhì)發(fā)展搭建橋梁，又能夠為全域旅游背景下可持續(xù)保護(hù)傳承城市歷史文化提供法制化、規(guī)范化的有效依據(jù)。