王彥英

(華北理工大學 人文法律學院，河北 唐山 063210)

一、“楓橋經驗”的繼承與發(fā)展

“楓橋經驗”發(fā)端于上世紀60年代的浙江諸暨，1963年，毛澤東同志對“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”給予充分肯定，并親自批示要求“各地仿效,經過試點,推廣去做”。2003年時任浙江省委書記的習近平同志強調要大力推廣、不斷創(chuàng)新“楓橋經驗”，諸暨市積極探索并在平安建設上實現了“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交”。2017年，浙江桐鄉(xiāng)發(fā)起了鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐，桐鄉(xiāng)的“三治融合”基層治理新模式被中央政法委定位為新時代“楓橋經驗”的精髓，后“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”被寫入十九大報告。[1]2019年，李克強總理在政府工作報告中強調要“推動社會治理重心向基層下移，推廣促進社會和諧的楓橋經驗，構建城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局。”[2]“楓橋經驗”成為基層社會治理創(chuàng)新的發(fā)展方向。

50多年來，“楓橋經驗”在堅持中求發(fā)展，在發(fā)展中求創(chuàng)新。其內涵經歷了從矛盾不上交到平安不出位再到三治相結合幾個階段的變化，逐漸發(fā)展成為我國基層社會治理的典范，從“楓橋經驗”孕育出的自治、法治、德治“三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村振興的基石，是新時代鄉(xiāng)村治理體系的完善和重構。這一創(chuàng)新治理體系成為當前我國社會轉型時期促進鄉(xiāng)村振興、推動城鄉(xiāng)融合、解決鄉(xiāng)村治理難題的基本方略，為鄉(xiāng)村治理體系建設提供了綱領性指引。[3]

二、“楓橋經驗”與“三治結合”的鄉(xiāng)村治理理念的自洽邏輯

自治、法治、德治“三治結合”源于基層實踐，是“楓橋經驗”創(chuàng)新發(fā)展的重大成果。它們之間具有嚴密的邏輯自洽性。

(一)自治是“楓橋經驗”的核心內涵

自治是“楓橋經驗”在鄉(xiāng)村社會治理中的首要環(huán)節(jié)，“楓橋經驗”之所以歷久彌新，不斷煥發(fā)生機，在于其核心要義始終不變：依靠和發(fā)動群眾，以人民為中心。新時代的“楓橋經驗”堅持把群眾作為基層社會治理的主體，把基層治理的權能賦予群眾，做到民事民管、民辦。“三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系最終也是要統(tǒng)一于“人”這個核心，要求賦予村民鄉(xiāng)村治理的主體地位。村民由治理對象轉變?yōu)橹卫碇黧w，才能最大限度地激活村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，盤活鄉(xiāng)村治理機制。實踐中，要明確政府管理權和居民自治權的邊界，探索村民自治的有效實現形式，建立議事協(xié)商格局，鼓勵村民參政議政，真正實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，推動社會治理重心下移。其次，鼓勵社會多方廣泛參與鄉(xiāng)村治理，尤其在公共事務方面，實現治理的專業(yè)化。通過陽光村務、小微權力清單的建設，促進村務監(jiān)督規(guī)范化。

(二)法治是“楓橋經驗”的保障

法治是“楓橋經驗”在鄉(xiāng)村治理中的生動詮釋。新時代“楓橋經驗”的一個重要特色，就是運用法治思維和法治方式破解治理難題，推動鄉(xiāng)村治理現代化。法治意味著鄉(xiāng)村治理要以法治為根本遵循，自治、德治都要在法治框架之下進行。良法善治是社會治理的最高境界，國無法不立、民不法不治。法律作為人們普遍遵守的行為規(guī)范，在鄉(xiāng)村具有最高公信力。村民越是了解法律、相信法的力量，知法、守法，就越能避免矛盾和糾紛。法治具有底線倫理和剛性約束的功效，構筑起鄉(xiāng)土中國的基本秩序和穩(wěn)定，為自治提供依據和保障。

在鄉(xiāng)村重塑法的精神，充分發(fā)揮法律保障作用，一方面要提高村民法治觀念，帶動村民自覺守法，引導村民遇到問題求助于法；另一方面要完善公共法律服務體系，整合區(qū)域內法律資源，以法律服務團的形式幫助糾紛解決，惠及鄉(xiāng)民。

(三)德治是“楓橋經驗”的內核和價值所在

在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的人情社會模式下，德治可以有效彌補法治不足，增強鄉(xiāng)村自治的實效，是良治善治的基石。人無德不立，村無德不興，德治憑借道德力量內化塑造高尚人格，以道德規(guī)范的柔性力量為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)設良善的道德文化環(huán)境。[4]在鄉(xiāng)村社會轉型期，作為軟約束的德治在維護鄉(xiāng)村社會秩序方面具有重要的現實性：其一，任何法律都有滯后性，道德恰好可以彌補這一缺陷。其二，在鄉(xiāng)村社會，法律程序運行的高成本促使人們更傾向于運用道德規(guī)范來調節(jié)社會關系。德治以其春風化雨般的柔性力量，化解矛盾，勸人向善，從源頭上預防社會矛盾，減少治理成本，維持鄉(xiāng)村秩序，培育風清氣正的社會環(huán)境，這也正是“楓橋經驗”的內核和價值所在。

我國鄉(xiāng)村社會正處于轉型期，在市場經濟的沖擊下，傳統(tǒng)農耕社會的道德文化逐漸走向沒落，鄉(xiāng)村人口的外流導致原有道德文化的傳承出現斷層，村民對鄉(xiāng)村文化、傳統(tǒng)道德的認同度下降，傳統(tǒng)道德文化的凝聚力和向心力式微，而新的道德體系的構建滯后于鄉(xiāng)村建設的發(fā)展。在這樣的背景下，應當立足于社會變遷，以社會主義核心價值觀為導向重構傳統(tǒng)農耕社會中的優(yōu)秀文化，形塑鄉(xiāng)村社會成員的思想價值理念。習近平總書記曾強調：“鄉(xiāng)村振興，既要塑形，也要鑄魂。”既要樹立文化自信，繼承發(fā)展傳統(tǒng)農耕文化蘊含的人文精神、道德規(guī)范，淳化鄉(xiāng)風，又要給鄉(xiāng)村文明注入新的活力，移風易俗，以社會主義核心價值觀為主軸創(chuàng)新傳統(tǒng)道德文化，培育新時代的道德理念。

(四)“楓橋經驗”下的“三治”關系剖析

在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揚“楓橋經驗”就是要以自治為基礎，以人民為中心，明確政府管理和村民自治之間的邊界，將糾紛扼殺在自治的搖籃里；以法治為保障，保障村民自治的實現和社會的長治久安；以道德為先導和軟約束，以德化民，培育善良風俗。“三治”關系中，自治是目標，法治是保障，德治是先導。首先要推進德治建設，關鍵要加強法治保障，目標是提升自治水平。在治理手段上，法治是剛性約束，德治是柔性約束，自治是內生約束，“徒善不足以為政，徒法不能以自行”，只有將法律的強制力和道德的軟約束結合在一起，發(fā)揮法律的規(guī)范作用和道德的教化作用，激發(fā)鄉(xiāng)村內生發(fā)展動力，才能最終達成鄉(xiāng)村善治。在鄉(xiāng)村治理體系中，三者既相互銜接，又相互補充，自治增強鄉(xiāng)村治理活力，法治增強鄉(xiāng)村治理定力，德治增強鄉(xiāng)村治理潛力，三治有機結合，才能推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化。

三、推進“三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系的建議和策略

隨著社會發(fā)展和農村改革，我國鄉(xiāng)村社會正經歷著前所未有的變化，農業(yè)發(fā)展、農村進步、農民富裕，同時農業(yè)生產方式、社會結構的變化，也給鄉(xiāng)村治理帶來一些新問題：法制觀念淡薄、社會道德滑坡、基層自治缺少空間，因征地拆遷、生態(tài)環(huán)保等引發(fā)的社會問題更加突出，鄉(xiāng)村基層治理呈低效、無序狀態(tài)，鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展滯后于鄉(xiāng)村經濟發(fā)展。十九大提出的“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”是新時代鄉(xiāng)村治理的基本要求，更是鄉(xiāng)村振興的內生動力，如何推進“三治結合”亟需進一步研究。應該重點做好以下幾方面的工作。

(一)加強基層黨組織建設

黨領民治是“楓橋經驗”的核心內涵，自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系是黨把群眾路線貫穿于基層社會治理的成功實踐。黨組織是基層社會治理的領導力量，黨的領導應當貫穿基層治理的全過程和各方面。要加強黨組織建設，把基層黨組織建設成宣傳、貫徹黨的政策的堅強陣地；加強基層黨員干部隊伍建設，培育政治強、善治理的基層黨組織帶頭人。讓黨組織真正扎根于群眾，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。以黨建引領推進“三治結合”，實現黨的領導和鄉(xiāng)村自治的良性互動。

(二)注重發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的自律規(guī)范作用。

鄉(xiāng)規(guī)民約古已有之，作為傳統(tǒng)文化的重要組成部分，鄉(xiāng)規(guī)民約在“皇權不下縣”的傳統(tǒng)農耕社會是維系鄉(xiāng)村社會良性運轉的重要保障。新時代的鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)民共同制定、自愿遵守的民間公約。內容涵蓋生活的方方面面，如社會公德、風俗習慣、家風民風以及土地分配、教育事業(yè)、道路修建、生態(tài)環(huán)境等公共事務領域。主要起到道德教化、調解糾紛的作用。鄉(xiāng)規(guī)民約側重于公共事務，更貼近村莊實際情況，是村民自治的體現，是村莊內生的文化和道德力量，作為國家法律法規(guī)的補充，具有特殊的約束作用。

新時代鄉(xiāng)規(guī)民約其內容應當以社會主義核心價值觀為準則，繼承、弘揚體現鄰里守望、勤儉節(jié)約、誠實守信的傳統(tǒng)道德文化，摒棄如封建迷信、大操大辦等落后的風俗習慣，推進社會主義鄉(xiāng)村新風尚建設，形成文明鄉(xiāng)風和淳樸民風。其次，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定不能流于形式，需要有村民的廣泛參與，村民有效參與下制定出的鄉(xiāng)規(guī)民約才能充分體現村民意愿，獲得認同和遵守，凝聚鄉(xiāng)村共識，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，最大程度降低鄉(xiāng)村治理成本。因此，在鄉(xiāng)規(guī)民約的制定過程中，應當積極鼓勵村民獻計獻策，盡可能廣泛搜集村民意見，并用樸實、簡單易懂的語言進行表述。

(三)積極探索鄉(xiāng)賢參與社會治理途徑

中國歷代王朝的統(tǒng)治，特別是宋朝以后，形成了皇權止于縣的傳統(tǒng)，縣以下一般是以鄉(xiāng)賢為代表的鄉(xiāng)村精英代為管理。古時鄉(xiāng)賢以傳統(tǒng)儒家禮制規(guī)范村民行為，在國家政權與基層社會中承擔著聯(lián)通上下的橋梁作用，教化鄉(xiāng)民、傳承鄉(xiāng)土文明、維持鄉(xiāng)村社會秩序。

當前我國農村地區(qū)日益空心化，鄉(xiāng)村生態(tài)破壞，傳統(tǒng)道德文化凋敝的情況下，鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理具有可行性和現實性。鄉(xiāng)賢文化依附于傳統(tǒng)農耕社會強烈的地緣、血緣、親緣關系，其背后潛藏著的是中國人對地緣身份的認同，濃厚的鄉(xiāng)土情結和榮歸故里的面子觀是鄉(xiāng)賢反哺鄉(xiāng)里的動力，豐富的人生閱歷、成熟的處事方式、開闊的視野、擁有大量的社會資源和較高的威望是他們反哺鄉(xiāng)里的能力。

重塑現代鄉(xiāng)賢文化，推動鄉(xiāng)賢回歸，可以填補鄉(xiāng)村人才流失的空缺，增強鄉(xiāng)村治理內生性力量；鄉(xiāng)賢的個人威望可以在鄉(xiāng)村起到樹立典范、引領道德的作用；借助鄉(xiāng)賢擁有的個人威望和社會資源整合各種資源，可以增強村民和外界的聯(lián)系，增強鄉(xiāng)村凝聚力。因此，鄉(xiāng)賢回歸具有再造鄉(xiāng)土血緣、凝聚鄉(xiāng)土意識的作用。另外，鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村這種熟人社會的話語權，可以有效彌補政府和村民之間的分歧，在某些事項的處理上能夠發(fā)揮獨特作用。在浙江等地區(qū)的實踐中，鄉(xiāng)賢已經在推進鄉(xiāng)村法制建設、道德引領、調解糾紛、鄉(xiāng)村治理等方面發(fā)揮了積極作用。

鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理需注意以下問題：一，鄉(xiāng)賢的界定，不能僅以經濟實力為標準，鄉(xiāng)賢首要標準必須是“賢”，也就是說德高望重，道德水平高才會處事公平，個人威望高才能服眾，只有德高望重才能發(fā)揮“見賢思齊、崇德向善”的示范、引領作用。二，鄉(xiāng)賢參與治理與古時的鄉(xiāng)賢治村不一樣，鄉(xiāng)賢治村是鄉(xiāng)賢作為主體來治理鄉(xiāng)村社會，而當代的鄉(xiāng)賢參與治理的基礎是基層民主自治，自治主體仍然是村民，鄉(xiāng)賢只是多元參與治理中的一元，鄉(xiāng)賢參與治理要遵守村民自治的有關規(guī)定。

(四)將社會工作納入鄉(xiāng)村治理

社會工作的職業(yè)特征是為受助對象鏈接資源，激勵其發(fā)揮自身潛力，最終實現助人自助。作為一門助人專業(yè)，社會工作的專業(yè)優(yōu)勢在組織參與幫扶弱勢群體、化解社會矛盾方面、青少年管教等方面能夠發(fā)揮重要功能。我國農村社會處于轉型期，人口外流導致的空心化問題、三留守等問題，需要社工隊伍的介入，通過專業(yè)人才和專業(yè)服務項目來為鄉(xiāng)村治理增能，提高治理的專業(yè)化水平。上海、廣東、浙江等地區(qū)的社工針對鄉(xiāng)村孤兒、留守兒童、問題青少年、空巢老人提供物資幫扶、生活照料、學習輔導、心靈慰藉等服務，用專業(yè)知識和社工技能為改善弱勢群體的生存狀態(tài)做出了貢獻，將鄉(xiāng)村治理工作延伸到政府難以觸及的領域和末梢。應當鼓勵在農村開展“三社聯(lián)動”活動，通過政府購買服務，以鄉(xiāng)村為平臺，社會組織為載體，社會工作者為支撐，整合各種資源，實現互聯(lián)、互動、互補，提升農村公共服務水平。

(五)加快鄉(xiāng)村社會治理的智能化建設

大數據時代的到來，給鄉(xiāng)村治理提供了新的發(fā)展路徑，習近平總書記指出：“要運用大數據提升國家治理現代化水平”，鄉(xiāng)村治理是國家治理過程中重要一環(huán)，鄉(xiāng)村治理需要在網絡化基礎上，充分利用信息技術，依靠大數據分析，提升治理水平的現代化和智能化。大數據發(fā)展日新月異，村委會、村民、農村企業(yè)、社會組織、鄉(xiāng)賢等多個治理主體都是數據的制造者、收集者、傳播者和使用者，都是鄉(xiāng)村治理格局的重要一環(huán)，有利于打造共建共治共享的社會治理格局；大數據技術支撐下，鄉(xiāng)村社保、法律服務、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)等民生問題可以及時得到精準反饋和回應，提升鄉(xiāng)村治理的精細化水平。大數據技術強大的分析能力，可以提升鄉(xiāng)村治理中的風險預測和矛盾把握水平，避免決策的滯后性和盲目性，提升鄉(xiāng)村治理的智能化水平。

應當繼續(xù)深入推進“雪亮工程”建設，形成動態(tài)跟蹤，做到公共安全風險的事前防范，提高各類風險隱患的預防能力。加快網上便民服務體系建設，整合醫(yī)療、保險、養(yǎng)老等服務資源，全方位覆蓋民眾生活服務，打破公共服務部門化、碎片化弊端，將“最后一公里”、“最多跑一次”等便民服務延伸到鄉(xiāng)村。加快網上普法、網上糾紛化解機制建設，整合法律援助、人民調解員、公證處等公共法律服務資源，構建現代化公共法律服務體系。充分利用信息技術手段，實現鄉(xiāng)村治理的精細化、智能化。