安 軍

（上海市公安局靜安分局，上海 200040）

城市是社會的具體形態(tài)和載體，在社會穩(wěn)步發(fā)展中扮演著重要角色，市域公共安全①是社會發(fā)展和文明進步的重要條件，更是人民生命財產(chǎn)安全的重要保障。近年來，國內(nèi)外生產(chǎn)安全事故、食品藥品安全事件、暴力恐怖襲擊事件、群體性事件等公共安全事件頻發(fā)，經(jīng)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，公共安全事件絕大多數(shù)發(fā)生在城市，多集中發(fā)生于城市的人流密集區(qū)域，各類公共安全案事件的發(fā)生，暴露出市域社會公共安全領(lǐng)域的弊端和不足。新冠肺炎疫情的爆發(fā)，給中國乃至全世界都造成了巨大的影響和難以估量的損失。為最大程度地降低影響和減少損失，市域②社會的公共安全應(yīng)引起重視，新時代市域社會公共安全事件發(fā)生原因、發(fā)生機理及風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)對處置體制機制應(yīng)成為時下的一個重要研究課題。

一、構(gòu)建市域社會公共安全治理體系的必要性

（一）應(yīng)對國際國內(nèi)形勢變化的重要舉措

縱觀全球局勢，各國之間因意識形態(tài)差異、利益沖突、發(fā)展競爭等，大國博弈、政治角逐在持續(xù)上演，部分國家地區(qū)之間因邊境沖突，形成軍事武力對峙，在經(jīng)濟全球化和人類命運共同背景下，國際安全穩(wěn)定和國內(nèi)安定有序應(yīng)是世界發(fā)展和人類進步的共同時代主題。新冠肺炎疫情席卷全球，確診人數(shù)的爆發(fā)式增長，引發(fā)了全球性安全危機，極大地影響了世界格局，甚至影響著未來歷史走向，關(guān)鍵且特殊的歷史“節(jié)點”處，中國應(yīng)將公共安全治理上升至國家戰(zhàn)略高度，構(gòu)建適合我國國情的公共安全治理體系，在保障國內(nèi)安全穩(wěn)定有序發(fā)展的基礎(chǔ)上，秉持人類命運共同體理念，為全球疫情防治提供更多的中國方案和中國智慧。2019 年新冠肺炎疫情對我國社會生產(chǎn)、社會經(jīng)濟和公共生活秩序等產(chǎn)生了深遠影響，在新冠肺炎疫情的誘發(fā)和促生下，食品藥品安全事件、群體性事件等各類公共安全事件頻發(fā)，嚴(yán)重威脅著政治穩(wěn)定、社會秩序和人民生命財產(chǎn)安全。為更好地應(yīng)對類似的公共安全事件，學(xué)界應(yīng)針對疫情防治中公共安全領(lǐng)域存在的問題，科學(xué)地分析探討應(yīng)對處置之策，形成市域社會公共安全治理的體制，并在聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織等國際組織的領(lǐng)導(dǎo)下，聯(lián)合世界各國，探究和構(gòu)建全球性的公共衛(wèi)生安全體系。

（二）保障國家安全及城市發(fā)展的應(yīng)有之義

公共安全與國家安全密不可分，國家安全主要從國家的生存發(fā)展出發(fā)，帶有一定的政治色彩，公共安全更關(guān)注諸如公共衛(wèi)生、食品藥品安全、違法犯罪等社會和民生問題，隨著經(jīng)濟全球化和社會信息化的推進，國家安全和公共安全的邊界日趨模糊，重合度越來越高。[1]總體國家安全觀視角下，公共安全是國家安全的基本保障，唯有社會治安良好、生產(chǎn)安全有序、人民生活幸福和諧，國家方能長治久安。公共安全還是國家安全的現(xiàn)實反映。某種程度上說，公共安全是國家安全的“風(fēng)向標(biāo)”和“晴雨表”，一方面國家安全思想理念和制度措施對公共安全管理具有指導(dǎo)作用，另一方面國際局勢的動蕩及國家安全面臨的風(fēng)險及挑戰(zhàn)，能在公共安全領(lǐng)域得以真實反映。新冠肺炎疫情使人們認(rèn)識到，公共安全問題也有可能升級為影響國家安全的重大事件。疫情影響了社會生產(chǎn)、社會經(jīng)濟和社會生活秩序，對城市經(jīng)濟發(fā)展、社會治安、群眾生命財產(chǎn)安全都造成了巨大損失。疫情防治工作證明，公共安全治理事關(guān)國家現(xiàn)代化進程、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和人民福祉。唯有完善公共安全治理體系、保持社會安全穩(wěn)定，為社會發(fā)展?fàn)I造良好氛圍，建設(shè)平安中國，才能更好地服務(wù)國家發(fā)展和應(yīng)對國際局勢變化。

（三）深化改革開放和強化社會治理的內(nèi)在要求

當(dāng)前，我國改革開放已進入攻堅期和關(guān)鍵期，面對新舊事物的更替及傳統(tǒng)與現(xiàn)代的碰撞，經(jīng)濟制度、生產(chǎn)方式、價值體系、社會階層、利益關(guān)系等也發(fā)生了深刻變化，[2]社會矛盾更加復(fù)雜多樣，不穩(wěn)定因素增多，公共安全風(fēng)險有所升高，改革開放面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)，對社會治理能力和治理水平提出了更高的要求。改革開放的穩(wěn)步推進需要安定有序的社會環(huán)境為依托，唯有將改革的措施放在特定的秩序框架下運行，才能調(diào)動社會各界的積極性和創(chuàng)造性，最終實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。新冠肺炎疫情是改革開放過程中的一次“大考”，是對社會治理體系和治理能力的一次“檢測”。疫情的爆發(fā)影響了社會正常生產(chǎn)生活秩序，對國家、社會和人民造成了巨大損害。同時也暴露出我國應(yīng)急管理系統(tǒng)的不足和城市公共安全風(fēng)險治理領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性矛盾，為深入推進改革開放和加快社會治理現(xiàn)代化建設(shè)，應(yīng)增強公共安全風(fēng)險意識，把公共安全治理擺在突出位置，以國家安全為站位，以公共安全治理為視角，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局，用全球化視野和本土化行動來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、能源資源、社會空間、信息系統(tǒng)和虛擬網(wǎng)絡(luò)空間等重點領(lǐng)域的公共安全。

（四）解決城市傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題的必然選擇

在和平發(fā)展的時代主題下，隨著國家對公共安全領(lǐng)域的重視，政府加大公共安全治理投入和工作力度，近年來我國城市公共安全事件大幅下降、公共安全傷亡人數(shù)明顯減少，總體公共安全狀況持續(xù)向好。但生產(chǎn)安全事故、食品藥品安全事件、暴力恐怖襲擊事件、群體性事件等公共安全事件仍是阻礙社會發(fā)展、影響城市安定和威脅人民生命財產(chǎn)安全的重要問題。除傳統(tǒng)安全威脅外，與互聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)的非傳統(tǒng)安全問題也存在著諸多安全隱患和風(fēng)險。疫情期間，網(wǎng)絡(luò)輿情頻發(fā)，不實謠言信息肆虐，給民眾心理上帶來恐慌，嚴(yán)重地擾亂了社會秩序。部分反中反華勢力和邪教組織試圖通過網(wǎng)絡(luò)謠言攻擊體制、抹黑政府、動搖民心，以擾亂政治穩(wěn)定和社會安定，意欲達到自己的政治企圖。網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件頻發(fā)的背后，反映的是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的失范和公共安全治理的缺陷。綜上，為實現(xiàn)人民安居樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安的目標(biāo)，針對傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全建立和完善市域社會的公共安全治理體系已刻不容緩。

二、市域社會公共安全影響因素、問題及成因

公共安全作為國家安全的重要組成部分，一直是各級政府開展工作關(guān)注的重點。盡管我國極少爆發(fā)嚴(yán)重的城市公共安全問題，但這并不意味著絕對安全，新時代我國仍面臨傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全風(fēng)險的雙重威脅，須高度重視城市社會存在的各類風(fēng)險隱患，防止其演變?yōu)榘踩C，新冠肺炎疫情的爆發(fā)就是一個警示，我國市域社會公共安全治理形勢依然嚴(yán)峻。[3]

（一）市域社會公共安全的影響因素

市域社會公共安全作為城市安定有序的一種狀態(tài)及社會成員正常生活的一種穩(wěn)定環(huán)境氛圍，公共安全事件的發(fā)生受多方面、多層次的復(fù)雜因素影響，既有可預(yù)知的、也有不可預(yù)知的因素，既有可控的、也有不可控的因素，既有人為的、也有自然的因素，根據(jù)管理理論，影響公共安全的因素可劃分為：自然因素、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟、社會、信息、技術(shù)等因素。就新冠肺炎疫情而言，影響市域公共安全的因素主要有：國際形勢、國家體制、政府管理、地理環(huán)境、社會治安狀況、民眾思想觀念、信息技術(shù)等。公共安全事件的發(fā)生由單因素或多因素導(dǎo)致，其發(fā)展演變也受單因素主導(dǎo)或多種因素復(fù)合作用，無論是公共安全事件前兆階段的監(jiān)測預(yù)警，還是公共安全事件發(fā)生后緊急、相持、解決等階段的應(yīng)對處置工作，都要對各因素進行動態(tài)、綜合地考量。

新冠肺炎疫情防治中，我國憑借“制度優(yōu)勢”，秉持“人民生命健康至上”的理念，在維持國內(nèi)政治、經(jīng)濟、治安穩(wěn)定和保障食品藥品安全供應(yīng)基礎(chǔ)上，各級政府強化危情意識和底線思維，嚴(yán)防傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全再發(fā)，嚴(yán)格制定落實防疫措施，社會民眾廣泛配合參與，綜合利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等信息化技術(shù)，及時、有力地控制了疫情，最大程度地保護了人民的身體健康和生命安全，也為阻止疫情在世界蔓延爭取了寶貴時間和提供了成功防治經(jīng)驗。但也因出現(xiàn)一些問題，引發(fā)外界廣泛關(guān)注、質(zhì)疑，甚至批評。受到反中反華勢力、恐怖組織、邪教組織等的“甩鍋”、污名化和言論抹黑。

新冠肺炎疫情事發(fā)突然、事件重大，疫情的初現(xiàn)、爆發(fā)、控制等各階段受到各因素綜合影響，唯有秉持科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，客觀理性分析討論，才能準(zhǔn)確全面認(rèn)識此次重大公共安全事件，以總結(jié)經(jīng)驗做法，為人類抗擊類似公共安全事件提供有益借鑒。

（二）市域社會公共安全問題及成因

新冠肺炎疫情暴發(fā)暴露出公共安全領(lǐng)域存在的問題：社會的各類矛盾不斷顯現(xiàn)，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，政治、經(jīng)濟和社會問題相互影響。[4]具體總結(jié)如下：

1.風(fēng)險危機意識淡薄，安全隱患普遍存在。人類被認(rèn)為是生活在由事故、技術(shù)錯誤、生態(tài)災(zāi)難、專業(yè)人員誤判以及時空的科學(xué)發(fā)現(xiàn)所環(huán)繞的風(fēng)險社會之中。[5]來自自然、社會和人為的公共安全風(fēng)險、危機一直存在。在新時代發(fā)展背景下，安全穩(wěn)定是第一要務(wù)，各級政府一直強調(diào)安全穩(wěn)定的重要性，盡管各類安全事件不斷警示著人們，但在持續(xù)和平穩(wěn)定的大環(huán)境及幸福和諧生活熏陶中，大眾易忽略現(xiàn)實生活狀況，逐漸弱化危機意識，致使群眾對危機的征兆反映不敏銳，應(yīng)急避險常識和能力缺乏，風(fēng)險危機意識淡薄是最大的安全隱患。新冠肺炎發(fā)生之初，關(guān)于新冠肺炎病毒來源、傳染性及危害性的認(rèn)識存在反復(fù)和漸進，反復(fù)性誤導(dǎo)了市民，一定程度上影響了疫情的準(zhǔn)確及時公布，貽誤了疫情早期防治戰(zhàn)機。但就整個過程來看，對疫情的認(rèn)知及防治歷程合乎思維邏輯和人類認(rèn)識新生事物的規(guī)律性。值得注意的是，無論是在國家安全治理，還是在社會生產(chǎn)活動，群眾工作、學(xué)習(xí)和生活中，樹立及強化憂患意識，排查安全隱患及漏洞，加強安全風(fēng)險防范對公共安全治理至關(guān)重要。

2.公共安全監(jiān)管待加強，部門監(jiān)測預(yù)警需完善。疫情的蔓延，防疫物資的緊缺、食品藥品的缺乏及人們對生存、健康的憂慮和恐慌，易引發(fā)社會動亂、市場經(jīng)濟波動和其它安全事件，進而誘發(fā)違法犯罪，影響整個疫情防治大局，凡此都考驗著安全監(jiān)管能力和水平。如山東任城監(jiān)獄事件、疫情防治醫(yī)患事件、火災(zāi)事故等，都引發(fā)了外界普遍關(guān)注和質(zhì)疑，與“人”以“話柄”，給中國防疫造成了負(fù)面影響，徒添了抗疫的阻力和壓力。放眼國外，部分國家的大規(guī)模監(jiān)獄暴亂、街面打砸燒搶、抗議游行等無疑給疫情下的國外民眾造成了更大的損失和傷害，嚴(yán)重破壞了抗疫全局，產(chǎn)生一系列惡性連鎖反應(yīng)。公共安全監(jiān)管事關(guān)抗疫成敗、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、群眾安康等，甚至影響國家發(fā)展形勢和國際大局。公共安全監(jiān)管是防范性、常規(guī)性、基礎(chǔ)性的日常監(jiān)督管制工作，風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警是警示預(yù)測、實時動態(tài)的監(jiān)控研判活動。疫情防控中部門監(jiān)測預(yù)警的敏銳性、準(zhǔn)確性，對疫情信息公布、阻斷疫情傳播都具有積極作用。從抗疫過程來看，疫情初期對傳染性、危害性的把握、人員外溢、醫(yī)療資源短缺等問題，都在一定程度上反映了監(jiān)測預(yù)警功能的缺失。除技術(shù)、設(shè)備和人員素質(zhì)原因外，知情人員、專業(yè)人士及權(quán)威機構(gòu)主動或被動失語，也會使監(jiān)測預(yù)警失明，影響監(jiān)測預(yù)警部門與決策部門的銜接互通，妨礙疫情防治進度。

3.專業(yè)人才隊伍缺乏，應(yīng)急救援保障遲緩。據(jù)2020年9 月10 日召開的國務(wù)院常委會指出，“我國醫(yī)護人才總量、結(jié)構(gòu)都不適應(yīng)健康中國建設(shè)需要，此次疫情更顯現(xiàn)出公共衛(wèi)生、重癥救治和護理等方面人才的不足。”從疫情出現(xiàn)、傳播、蔓延到控制，都表明了專業(yè)人才在打贏疫情阻擊戰(zhàn)起到關(guān)鍵作用。鐘南山院士對新冠肺炎進行準(zhǔn)確定性、提出科學(xué)的病毒檢測和診療方案，提出了群防群治、嚴(yán)防疫情反彈策略等；張伯禮院士主張中醫(yī)互補救治病患，自治“康復(fù)”中草藥湯，提出和分享抗擊新冠肺炎“中國方案”，拯救了國內(nèi)外無數(shù)生命；張定宇院長以其高貴的醫(yī)德仁心，最早建立隔離區(qū)收治患者，使用克力芝藥物與病魔抗?fàn)帯⑴c時間賽跑；陳薇院士率領(lǐng)團隊以無畏犧牲、求實創(chuàng)新的精神，勇于擔(dān)當(dāng)、以身試藥，成功研制出世界上第一個重組新冠疫苗。疫情防治中，無論是流行病學(xué)調(diào)查、疾病預(yù)防、疫苗研發(fā)，還是臨床、管理、后勤保障等都需要專業(yè)的公共衛(wèi)生人才和應(yīng)急救援隊伍。疫情初期，醫(yī)療資源緊張、防疫設(shè)備短缺，醫(yī)務(wù)人才匱乏、醫(yī)院人滿為患、管理失序，感染者及疑似感染者穿梭于公共場合，甚至出現(xiàn)人員外流，加速了疫情蔓延，制造、傳播和擴大了民眾恐慌，增加了公共安全風(fēng)險和防疫難度，也暴露出人才匱乏和應(yīng)急救援保障不力、部分公共機構(gòu)工作和管理失職等方面的多種治理問題。[6]

4.傳統(tǒng)公共安全威脅仍在，網(wǎng)絡(luò)空間安全風(fēng)險凸顯。隨著全球化的深入和轉(zhuǎn)型升級的加快，新的矛盾和不穩(wěn)定因素也在發(fā)生變化，面臨的社會風(fēng)險和公共安全問題也有所不同。新時代、新常態(tài)下，社會生產(chǎn)加快、信息科技日新月異、龐大的人口基數(shù)及城鎮(zhèn)化的推進，增加了社會治理和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的難度。我國城市面臨著各類公共安全事件多發(fā)、網(wǎng)絡(luò)安全形勢嚴(yán)峻等現(xiàn)實威脅。[7]疫情防治過程就可發(fā)現(xiàn)，疫情防治期間發(fā)生的食品藥品安全事件、生產(chǎn)安全事故、消防安全事故等不在少數(shù)，給社會和群眾造成了損害，給疫情防治增加了阻力。疫情期間涉警、涉醫(yī)、涉及防疫政策措施和安全事件的輿情頻發(fā)，海量疫情訊息中謠言四起，不法分子利用網(wǎng)購等非法途徑竊取個人信息、冒充防疫工作人員實施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的案件增多，城市傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)公共安全的發(fā)生，受自然災(zāi)害誘因、轉(zhuǎn)型期社會矛盾、社會心理、群眾法治觀念及其公共安全管理體制、部門監(jiān)管等多方面因素影響。

5.部分組織機構(gòu)能力不足，危機應(yīng)對處置不夠系統(tǒng)。新冠肺炎疫情事發(fā)突然，影響深遠，在疫情防治應(yīng)對中出現(xiàn)的輿情事件，使得部分組織機構(gòu)備受關(guān)注和質(zhì)疑，反映出部分組織機構(gòu)能力的不足，及疫情應(yīng)對處置方案的瑕疵。1 月23 日封城前，大量知情人員事先恐慌性的逃離，加重了疫情的擴散和后續(xù)疫情防治的難度。封城后，由于缺乏系統(tǒng)化、全面性的公共安全危機應(yīng)對處置方案，醫(yī)療設(shè)備資源供應(yīng)不足，防疫后勤保障缺位，增加了醫(yī)務(wù)人員和普通民眾的感染風(fēng)險；醫(yī)院管理調(diào)度失序、捐贈物資管理混亂，為開展疫情防治工作帶來了巨大困難和阻力。疫情防治中，一些職能部門疫情研判、疫情信息公布不夠及時準(zhǔn)確，相關(guān)監(jiān)管部門職能缺位，部分行政業(yè)務(wù)主管部門和官辦慈善組織存在官僚主義，形式主義作風(fēng)，甚至存在“臨陣”乏力、違規(guī)操作等問題，部分組織機構(gòu)權(quán)威性和社會組織動員能力也有待提升。危機的預(yù)防和處置是城市公共安全治理的重要組成部分。為了更好地應(yīng)對類似的突發(fā)公共安全事件，最大程度減少損失，降低危害。需在現(xiàn)有公共衛(wèi)生安全框架下，結(jié)合各城市社會風(fēng)險危機評估水平、醫(yī)療設(shè)備資源配備、民眾法律和危機意識等實際情況，建立科學(xué)細致的應(yīng)急處置方案，及其危機預(yù)防體系十分必要。

三、市域社會公共安全治理體系的建構(gòu)

（一）公共安全意識形態(tài)系統(tǒng)

安全意識③的強弱，從某種意義上可認(rèn)為是個體、企業(yè)、政府、國家防范安全事件發(fā)生的能力。疫情期間，國內(nèi)外疫情防治理念、防疫政策措施、民眾日常行為及對防疫工作的配合程度，反映的是各國政府、社會治理人員及群眾的安全意識和對風(fēng)險危機的認(rèn)知程度。建立市域范圍的公共安全意識形態(tài)系統(tǒng)要從各級政府底線思維和風(fēng)險意識的樹立、社會治理者危機感的增強、民眾安全意識的提高等方面著手。政府層面，一方面要強化政府先行、事先防控、危機評估等現(xiàn)代公共安全治理理念，不斷強化底線思維、增強憂患意識，時刻防范公共安全領(lǐng)域重大風(fēng)險。以公共安全理念的轉(zhuǎn)變和更新引領(lǐng)市域社會公共安全治理能力和水平的提升。另一方面要樹立“服務(wù)、責(zé)任、協(xié)同”的理念，實現(xiàn)從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。從傳統(tǒng)的“堵”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆琛钡乃悸罚粡娀瘜俚刎?zé)任，落實主體責(zé)任；由單向垂直管理向多元化職能部門協(xié)調(diào)治理轉(zhuǎn)變，并形成應(yīng)急反應(yīng)協(xié)作的長效機制。公共安全治理者方面，在國家以人民為中心的執(zhí)政理念下，各部門負(fù)責(zé)人要堅持人民生命健康至上理念，不斷提高自身風(fēng)險認(rèn)知能力，更新風(fēng)險觀，把“安全穩(wěn)定”作為社會治理的紅線，把公共安全治理上升到城市發(fā)展戰(zhàn)略的高度，以政府為主導(dǎo)，聯(lián)合各職能部門，號召各基層單位，借助新聞媒體、海報、自媒體等工具，針對各行各業(yè)各社區(qū)易發(fā)、高發(fā)的安全事件開展風(fēng)險評估、隱患排查，并深入基層為民眾開展安全防范教育。

（二）公共安全綜合評估體系

公共安全評估是公共安全治理體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。公共安全評估不僅包括風(fēng)險系數(shù)量化評估、還包括風(fēng)險應(yīng)對處置能力評估。將城市視作一個有序運行的系統(tǒng)，以“城市系統(tǒng)④為出發(fā)點，圍繞城市建設(shè)實體（如建筑、橋梁、道路、交通工具等）、安全管理制度及落實情況（安全生產(chǎn)管理制度、設(shè)備安全等）、公共安全職能部門工作情況（如公安機關(guān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等）、應(yīng)急物資儲備（如醫(yī)療設(shè)備、救援物資等）、城市應(yīng)急救援隊伍、市民安全意識和防范能力等進行全方位、系統(tǒng)化評估，當(dāng)然，市域范圍內(nèi)的公共安全評估離不開政府組織領(lǐng)導(dǎo)、社會各界的配合，及相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員、技術(shù)設(shè)備的支撐。另外，互聯(lián)網(wǎng)時代，計算機病毒、黑客攻擊、信息泄露等互聯(lián)網(wǎng)安全問題逐漸凸顯，網(wǎng)絡(luò)安全問題成為影響人們使用和制約互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的重要因素。因此，需要通過確定評估目標(biāo)和評估范圍、選擇評估方法、制定評估方案、進行評估管理和實施團隊建設(shè)等對網(wǎng)絡(luò)進行風(fēng)險評估，并結(jié)合以往安全報告中出現(xiàn)過的威脅及其頻率的統(tǒng)計、實際環(huán)境中通過檢測工具以及各種日志發(fā)現(xiàn)的威脅及其頻率的統(tǒng)計和近一兩年來國際組織發(fā)布的對于整個社會或特定行業(yè)的威脅及其頻率統(tǒng)計及發(fā)布的威脅預(yù)警為參考，量化特定城市的網(wǎng)絡(luò)安全性。對虛擬網(wǎng)絡(luò)與社會現(xiàn)實、動態(tài)及靜態(tài)風(fēng)險的進行科學(xué)全面的評估。

（三）公共安全風(fēng)險預(yù)警體系

公共安全風(fēng)險預(yù)警體系的建立需從組織機構(gòu)、規(guī)章制度、技術(shù)平臺三方面入手，以實現(xiàn)市域范圍內(nèi)全流程、全方位的傳統(tǒng)風(fēng)險和非傳統(tǒng)風(fēng)險⑤預(yù)警和監(jiān)測。[8]首先，政府應(yīng)結(jié)合地區(qū)實際，加快“公共安全機構(gòu)”改革，整合相關(guān)職能部門和資源，科學(xué)設(shè)置部門、厘清部門職責(zé)，建立良性有序運行機制，形成綜合性的應(yīng)急聯(lián)動風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。準(zhǔn)確、高效的風(fēng)險預(yù)警需要精準(zhǔn)化的識別探測、全方面的信息收集和科學(xué)化的信息分析，由于存在部門壁壘和信息孤島，不同層級、不同類型的職能部門平時各自為政，風(fēng)險預(yù)警顯得離散單一、大大影響了風(fēng)險預(yù)警的整體效果。通過建立風(fēng)險預(yù)警一體化聯(lián)合指揮平臺，整合資源和部門，建立專業(yè)化的風(fēng)險管理和救援隊伍，吸引科研院所、商業(yè)機構(gòu)和工作廣泛參與，進一步提高公共安全保障能力。其次，為保障風(fēng)險預(yù)警一體化體系的有序運行和良性發(fā)展，需建立和健全部門政策管理體系，制定和完善風(fēng)險預(yù)警相關(guān)法律法規(guī)，并進一步確立各類風(fēng)險預(yù)警與分級，強化風(fēng)險預(yù)警等級管理，健全風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。最后，政府應(yīng)聯(lián)合科研院所、商業(yè)機構(gòu)開展市場化開發(fā)運營模式，充分應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等先進技術(shù)，拓寬信息收集、匯總和發(fā)布渠道，創(chuàng)新數(shù)據(jù)處理、研判分析方法，加快風(fēng)險預(yù)警的平臺建設(shè)和技術(shù)研發(fā)。

（四）公共安全危機應(yīng)對處置體系

公共安全危機的應(yīng)對處置是一項系統(tǒng)工程，需要以應(yīng)急指揮平臺為中樞、以政府和各職能部門為主體，以專家和科學(xué)理念為指導(dǎo)，以專業(yè)隊伍、社會力量為依托，結(jié)合國際國內(nèi)安全形勢、政府公信力、社會治安狀況、民眾思想觀念、應(yīng)急救援物資儲備情況、信息技術(shù)水平等，以快速、高效、科學(xué)、規(guī)范、有序地開展公共安全事件應(yīng)對處置為目標(biāo)，形成國家領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的公共安全危機事件應(yīng)對處置體系。

1.政府主導(dǎo)，聯(lián)合各職能部門，建立集中統(tǒng)一、智慧高效的應(yīng)急指揮平臺。借助這一中樞系統(tǒng)，對各職能部門進行橫向聯(lián)動、縱向整合，橫向上利用專業(yè)優(yōu)勢劃分職責(zé)、縱向上條塊結(jié)合實行集中統(tǒng)一指揮管理，形成以應(yīng)急指揮平臺為中心，以各參戰(zhàn)職能部門和社會力量廣泛參與與配合的作戰(zhàn)統(tǒng)一體。切實做到統(tǒng)一思想、資源共享、行動協(xié)調(diào)、緊密聯(lián)動。保證公共安全事件應(yīng)對處置中能及時反映、優(yōu)勢互補、協(xié)作優(yōu)質(zhì)、處置果斷。

2.建立和完善應(yīng)對處置預(yù)案。參照國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，建立邏輯體系完備、運作調(diào)度流暢、組織結(jié)構(gòu)合理、部門高效協(xié)作的公共安全應(yīng)急處置預(yù)案。并加強安全教育培訓(xùn)，提高預(yù)案團隊的責(zé)任心、默契度，不斷提高應(yīng)急處置預(yù)案的科學(xué)性、實戰(zhàn)性。

3.建立應(yīng)急救援保障機制。通訊、信息、技術(shù)、設(shè)備、人才、物資等的保障在公共安全危機處置中具有基礎(chǔ)性作用。在加強應(yīng)急救援物資和場所的規(guī)劃配置基礎(chǔ)上，要培養(yǎng)優(yōu)化應(yīng)急救援專業(yè)人才隊伍作好基礎(chǔ)保障和科學(xué)配置。

4.完善監(jiān)督管理體系和建立有效容錯機制。“權(quán)力運用能否得到有效制約和監(jiān)督，是執(zhí)政黨不斷加強自身建設(shè)的必然要求，也是評價一個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。”這句話對于公共安全應(yīng)急處置工作同樣適用，監(jiān)管對杜絕形式主義、官僚主義、玩忽職守和違規(guī)操作具有重要意義。推進公共安全治理能力和水平，不僅要考慮如何不犯錯，更應(yīng)該考慮如何應(yīng)對不足、失誤，對照新冠肺炎防治中的問題，建立容錯機制很有必要。

5.健全安全防范教育體系，將安全教育納入國民教育體系，并強化社會治理者的憂患意識，督促基層單位深入社區(qū)開展民眾安全宣傳教育。公共安全信息的公開透明，事關(guān)公民知情權(quán)和政府公信力，要建立信息公開清單管理制度和網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對機制，及時、客觀、全面、準(zhǔn)確發(fā)布公共安全防控信息。

注釋：

①關(guān)于“公共安全”的含義，各學(xué)者教授從不同角度出發(fā)，已對其內(nèi)涵及外延進行了界定。文中的公共安全是指政府運用公權(quán)力使城市在政治、文化、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等領(lǐng)域的動態(tài)運行和發(fā)展中保持一種和諧穩(wěn)定有序的狀態(tài)，目的是為市民開展正常的生活、學(xué)習(xí)、工作、娛樂及交往的穩(wěn)定有序的外部環(huán)境。主要包括食品安全、公共衛(wèi)生安全、信息安全、公眾出行規(guī)律安全、避難者行為安全、人員疏散的場地安全、建筑安全、城市生命線安全、惡意和非惡意的人身安全和人員疏散等。常見的公共安全事件主要有：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。

②市域，即城市行政管轄的全部區(qū)域。文中采用庚德昌《經(jīng)濟學(xué)周報》中對城市和農(nóng)村劃分的觀點：縣城以上為城市，縣城以下（不含縣城）為農(nóng)村，因為縣城有更多的城市特征。

③安全意識，是人與環(huán)境互不傷害、和諧相處、不存在威脅隱患和不可接受損害風(fēng)險的一種思維狀態(tài)，是人在社會生活中對自己或他人造成損害的外在環(huán)境的一種戒備或警覺的心理狀態(tài)。主要包括敏銳發(fā)現(xiàn)危險源、重視危險源的危險性、及時消除或控制危險源。

④文中的“城市系統(tǒng)”，有別于城市地理研究中的專用術(shù)語，城市系統(tǒng)或城市體系，文中特指不特定的單個城市內(nèi)部不斷進行物質(zhì)流、能量流、人員流、信息流的交換而形成的有序系統(tǒng)。

⑤“傳統(tǒng)風(fēng)險”是治安與刑事案件、交通安全、消防安全等傳統(tǒng)風(fēng)險；“非傳統(tǒng)”風(fēng)險是互聯(lián)網(wǎng)+犯罪、數(shù)據(jù)信息泄露等非傳統(tǒng)風(fēng)險。