陳冉 李斌
摘 要: 政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力從而構(gòu)建服務(wù)型政府的有效途徑。為保障標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行,第三方評估作為績效評估的創(chuàng)新方式被引入政府治理領(lǐng)域,成為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的促動機(jī)制。如何高效聯(lián)結(jié)第三方評估和標(biāo)準(zhǔn)化、發(fā)揮第三方評估對標(biāo)準(zhǔn)化的促動作用,是政府當(dāng)前面臨的重要問題。安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)第三方評估活動中,第三方評估展現(xiàn)出治理工具疊加、政學(xué)兩界協(xié)同及監(jiān)督激勵融合等創(chuàng)新手段,但也暴露出指標(biāo)設(shè)定科學(xué)性不足、材料收集中數(shù)據(jù)有效性欠缺和制度缺失等問題,因此仍需要對評估的標(biāo)準(zhǔn)、過程和運(yùn)行加以完善。
關(guān)鍵詞: 第三方評估;公共服務(wù)能力;公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化
中圖分類號:D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2021.06.04
歡迎按以下方式引用:陳冉,李斌.第三方評估:政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的促動機(jī)制[J].克拉瑪依學(xué)刊,2021(6)26-32.
引 言
隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展至今,計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府全盤包攬的公共服務(wù)與當(dāng)前人民群眾日益多元化的需求相矛盾。因此,轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給模式,強(qiáng)化基層政府公共服務(wù)能力就顯得尤為重要。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)得到了黨和國家的高度重視。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》,將構(gòu)建完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理體制設(shè)定為主要工作目標(biāo),并提出十五條具體工作要求。2019年,中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》,強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要提升為農(nóng)服務(wù)能力、加強(qiáng)公共服務(wù)職能、加大基本公共服務(wù)投入,以此發(fā)揮為農(nóng)服務(wù)的龍頭作用。國內(nèi)學(xué)者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的建設(shè)多有研究:尹繼位主張為提升我國國際競爭和合作能力、建設(shè)服務(wù)型政府,必須從公共服務(wù)的市場化和社會化入手,從公共服務(wù)能力建設(shè)的目標(biāo)、意識、理論和檢驗(yàn)等方面推動公共服務(wù)能力多維發(fā)展[1];張武強(qiáng)等學(xué)者分析了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)面臨的多種制約因素,強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力建設(shè)對樹立服務(wù)型政府理念、加快政府職能轉(zhuǎn)變和構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估體系的要求[2]。吳理財認(rèn)為,基層的建設(shè)重點(diǎn)已從打造“全能型政府”轉(zhuǎn)變到重視效率和服務(wù)的“服務(wù)型政府”階段,但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“管治”到“服務(wù)”的職能轉(zhuǎn)變較為遲緩,因此轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)公共服務(wù)能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的關(guān)鍵[3]。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),得益于當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的重視及財政投入的加大,服務(wù)能力建設(shè)現(xiàn)已取得顯著進(jìn)展,并嘗試向標(biāo)準(zhǔn)化階段推進(jìn)。第三方評估作為提升政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的積極促動機(jī)制,被引入政府治理領(lǐng)域。
一、政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與第三方評估
(一)政府公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化
受西方新公共管理思潮影響,行政系統(tǒng)為提升政府服務(wù)效能、構(gòu)建服務(wù)型政府,將應(yīng)用于工商業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化引入基層治理領(lǐng)域。作為提升基層政府基本公共服務(wù)能力的有力手段,標(biāo)準(zhǔn)化迅速在多個部門推廣。基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是指政府為滿足公民基本公共需求、取得最佳秩序與社會效益,在公共服務(wù)實(shí)踐中對于重復(fù)性的行為、技術(shù)和產(chǎn)品通過制定、頒布、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn),達(dá)到統(tǒng)一的活動過程[4]。標(biāo)準(zhǔn)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力建設(shè)的作用體現(xiàn)在:其一,量化服務(wù)水平,以量化形式衡量服務(wù)工作前后變化,提供參考指引;其二,促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、同步化,劃定最低標(biāo)準(zhǔn),降低區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體、階層間在基本公共服務(wù)提供和享受上的差別[5]。
(二)政府治理中的第三方評估
第三方評估又稱為社會評估,是指由與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三部門和民間機(jī)構(gòu)所組織實(shí)施的,通過特定途徑和方式評估政府及其部門行為及績效的活動[6]。第三方的獨(dú)特性體現(xiàn)在兩方面:其一,主體多元性,加入第三方視角開拓新的評估角度,保障評估全面客觀;其二,主體獨(dú)立性,第三方獨(dú)立于服務(wù)者和受益者之外,是對政府內(nèi)部評估考核的有益補(bǔ)充。第三方作為外部制衡力量,能夠?qū)操Y源的投入、產(chǎn)出效果作出客觀評價,起到重要的監(jiān)督作用??梢姡谌皆u估主體的選擇對評估過程和評估結(jié)果都具有重大影響。通過實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn),第三方評估在安徽省政府治理的多個領(lǐng)域得到了應(yīng)用。除了本文所例舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)第三方評估活動外,第三方評估“送戲下鄉(xiāng)”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)、旅游公廁打造以及精準(zhǔn)扶貧等活動,都是第三方評估應(yīng)用在政府治理領(lǐng)域的表現(xiàn)。
(三)第三方評估與標(biāo)準(zhǔn)化的契合
第三方評估機(jī)制之所以能夠成為衡量政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平的有效工具,是因?yàn)閮烧邚奶匦陨舷嗥鹾稀J紫?,?biāo)準(zhǔn)化和第三方評估工作都建立在相應(yīng)體系之上,標(biāo)準(zhǔn)體系和評估體系由上級政府及專家學(xué)者共同商定,因此兩者都具有科學(xué)性。其次,標(biāo)準(zhǔn)化和第三方評估結(jié)果都由專業(yè)人員實(shí)地調(diào)研后整理匯總,以量化形式呈現(xiàn),因此兩者都具有客觀性。第三,標(biāo)準(zhǔn)化和第三方評估都涉及多個主體共同參與,包括上下級政府、第三方機(jī)構(gòu)及民眾,因此兩者都具有主體多元性。標(biāo)準(zhǔn)化和第三方評估機(jī)制兩種治理工具相互契合、相輔相成,一方面第三方評估促動標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展,另一方面標(biāo)準(zhǔn)化過程倒逼第三方評估機(jī)制不斷完善。
二、安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化第三方評估經(jīng)驗(yàn)
安徽省結(jié)合中央《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》和省內(nèi)實(shí)際情況,要求省內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體制要達(dá)到職能科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、保障有力、服務(wù)高效、人民滿意的水平。同時,在2018年全國基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理工作會議上,中央敦促各地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)專項(xiàng)檢查,綜合評估服務(wù)能力建設(shè)總體目標(biāo)完成情況和公共服務(wù)事項(xiàng)落實(shí)效果。據(jù)此,安徽省展開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)第三方評估,并推動標(biāo)準(zhǔn)化工作。
2018年,安徽省發(fā)布《關(guān)于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)建設(shè)的通知》,建立6個示范縣、市、區(qū)和83個示范鄉(xiāng)鎮(zhèn),在深化基層社會治理、完善公共服務(wù)職能、加大政府購買服務(wù)力度、提高公共服務(wù)信息化水平和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)的民主協(xié)商機(jī)制等方面作出要求,發(fā)揮示范點(diǎn)“典型引路、輻射帶動”作用。隨后安徽省委托A大學(xué)為第三方,以問卷調(diào)查、公眾評議、專家評價等方式評估示范點(diǎn)建設(shè)成效。此次評估雖有不足,但其價值和創(chuàng)新值得關(guān)注探討。
(一)第三方評估多維價值
第三方評估機(jī)制憑借其獨(dú)有的客觀性、獨(dú)立性、專業(yè)性、交互性,從多個維度推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。
第一,從上級政府視角看,透過第三方評估,安徽省民政廳可以借助A大學(xué)評估專家的專業(yè)視角,量化考核各示范點(diǎn)公共服務(wù)能力與標(biāo)準(zhǔn)化水平,為政府服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化提供科學(xué)指引和恰當(dāng)激勵,并結(jié)合評估所獲信息和反饋,進(jìn)一步推升標(biāo)準(zhǔn)體系的精準(zhǔn)性、科學(xué)性。
第二,從基層政府視角看,第三方評估活動有助于示范點(diǎn)在實(shí)現(xiàn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程中少走彎路,提供更具主動性和精準(zhǔn)性的公共服務(wù),提高公共資源的分配效率。此外,評估過程由第三方聯(lián)動上下,加強(qiáng)了上下級政府的溝通交流,標(biāo)準(zhǔn)和評估體系的制定并非單純由省政府單方?jīng)Q定,而是多方多次協(xié)調(diào)溝通的結(jié)果。因此,評估既有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府了解上級政策,查漏補(bǔ)缺,亦有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化過程中的實(shí)際問題,向上級政府表達(dá)意見和建議,更好實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化與地方適應(yīng)性之間的恰當(dāng)平衡。
第三,從基層民眾視角看,第三方評估包含現(xiàn)場征求民眾意見,詢問民眾滿意度的環(huán)節(jié),這顯然拓寬了民眾參與渠道,打破政府與民眾的信息壁壘,有助于提高民眾在公共生活中的責(zé)任感、歸屬感和參與感。A大學(xué)評估小組在調(diào)研途中不僅幫助民眾了解政府服務(wù)內(nèi)容,而且為民眾提供新的訴求表達(dá)和監(jiān)督反饋渠道,進(jìn)一步加強(qiáng)政府與民眾的有效溝通,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展方向。
由此可見,評估過程也是上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、第三方機(jī)構(gòu)和基層民眾積極互動的過程,第三方憑借其獨(dú)特的超然地位,在上級政府自上而下的采集、下級政府自下而上的申報和政府與群眾間的溝通中起到中樞連接作用。在三個主體的合力下,第三方評估發(fā)揮出其應(yīng)有價值。
(二)第三方評估技術(shù)創(chuàng)新
作為績效評估手段之一的第三方評估,在與政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化契合的過程中,形成了獨(dú)具特色的新型治理路徑。
1.治理工具疊加。從實(shí)質(zhì)上看,第三方評估和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化都是上級政府采取的技術(shù)治理手段,用以提升政府服務(wù)水平。第三方評估推動基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程,是相關(guān)專家在上級政府的支持下,量化基層公共服務(wù)工作、為基層公共服務(wù)劃定科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、指明改善方向的過程。此次安徽省政府牽頭舉辦的第三方評估活動,涵蓋了第三方評估和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化兩者優(yōu)勢,是兩種技術(shù)治理手段的有機(jī)疊加,發(fā)揮出了1+1>2的效果。在具體評估活動中,A大學(xué)作為第三方機(jī)構(gòu),為保證評估活動的專業(yè)科學(xué),與上級政府、基層政府協(xié)商制定了評估指標(biāo),即《安徽省第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)評估指標(biāo)》(鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面)和評估細(xì)則,即《安徽省第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面打分表》。評估過程分為十個步驟:(1)評估人員集中培訓(xùn);(2)收取書面評估材料;(3)集中進(jìn)入現(xiàn)場實(shí)地評估;(4)審查復(fù)核書面評估材料;(5)聯(lián)系收取補(bǔ)充評估材料;(6)集中審閱評估資料;(7)后期回訪部分鄉(xiāng)鎮(zhèn);(8)打分錄入系統(tǒng);(9)集中統(tǒng)計分析;(10)撰寫評估報告并提交。規(guī)范細(xì)化評估過程,能夠保證評估客觀科學(xué)、專業(yè)明晰,以此發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化和第三方評估手段的疊加優(yōu)勢。
2.政學(xué)協(xié)同治理。第三方評估促進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的嘗試,超越了以往政府內(nèi)部自評模式。第三方機(jī)構(gòu)在整合上下級政府以及基層民眾意見的同時,以其獨(dú)立性、客觀性、專業(yè)性和交互性更為科學(xué)、真實(shí)地反映政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀,有著更大的實(shí)際參考價值和技術(shù)合理性。從公共權(quán)威與“知識權(quán)威”互補(bǔ)、政府公共資源與高校人才資源匯融的視角看,安徽省政府委托A大學(xué)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化評估的活動是政府與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)協(xié)同治理的新形式,對提升政府公共服務(wù)能力產(chǎn)生了顯著的積極作用。值得注意的是,評估不是最終目的,而是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府持續(xù)提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平、增強(qiáng)政府服務(wù)能力的工具性機(jī)制。因此,第一輪評估活動結(jié)束,事實(shí)上開啟了新一輪更加完善的標(biāo)準(zhǔn)化工作。此次評估活動結(jié)束后,安徽省政府結(jié)合A大學(xué)提交的評估報告和各示范點(diǎn)提交的評估材料,了解到當(dāng)前安徽省內(nèi)各示范點(diǎn)服務(wù)能力發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題,參考各專家在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、運(yùn)轉(zhuǎn)、保障及滿意度和工作創(chuàng)新四個部分提出的建議,為后續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化制定了更加具體、細(xì)致和科學(xué)的優(yōu)化方案。
3.高效融合監(jiān)督與激勵機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)工作的直接監(jiān)督者主要是上級政府和基層民眾,而第三方機(jī)構(gòu)是融合上級監(jiān)督和群眾監(jiān)督的新監(jiān)督主體。第三方通過實(shí)地調(diào)研、基層上報和群眾反饋多方渠道了解情況,撰寫評估報告,以此在完善公眾監(jiān)督的同時加大上級監(jiān)督,形成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重規(guī)約。此外,為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)動力不足的問題,上級政府參考第三方評估結(jié)果,對省內(nèi)優(yōu)秀示范點(diǎn)作出表彰并列為典型示范,極大地激發(fā)了基層干部工作的積極性。這種與第三方評估結(jié)果掛鉤的激勵機(jī)制,無疑具有更為突出的精準(zhǔn)性和公信力。安徽省政府在評估活動結(jié)束后結(jié)合A大學(xué)為各示范點(diǎn)服務(wù)能力發(fā)展程度的排名,表彰優(yōu)秀示范點(diǎn),給予其適度獎勵,對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平起到了制度性的激勵和示范作用。
三、第三方評估在政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中的現(xiàn)實(shí)問題
第三方評估推動公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化具有現(xiàn)實(shí)可行性和持續(xù)發(fā)展性,這意味著第三方評估手段的應(yīng)用并非一蹴而就,而是評估-改進(jìn)-再評估的良性循環(huán),因此每一次的評估活動不僅需要總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),更要發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)一步完善。
(一)指標(biāo)科學(xué)性不足
由于國內(nèi)尚未出臺可供參考的評估標(biāo)準(zhǔn),A大學(xué)參考中央《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)的意見》和安徽省《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于開展全省第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)驗(yàn)收評估工作的通知》三份文件內(nèi)容,采用文獻(xiàn)收集、實(shí)地調(diào)研和討論商榷的方式,結(jié)合國內(nèi)外評估理論與安徽省內(nèi)各地實(shí)際情況,不斷完善評估標(biāo)準(zhǔn),制定出示范點(diǎn)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),即《安徽省第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)評估指標(biāo)》(鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面)和評估細(xì)則,即《安徽省第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面打分表》,從“職能科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、保障有力、服務(wù)滿意及工作創(chuàng)新”四個方面設(shè)置了19個二級指標(biāo),并同時提出了每一指標(biāo)的達(dá)成要件和衡量標(biāo)準(zhǔn),細(xì)分要點(diǎn)
表1? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)評估指標(biāo)體系
[鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)工作日?;_展 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能完善 鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村(社區(qū))關(guān)系科學(xué)合理 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村(社區(qū))考核方式,探索建立雙向評價制度 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主協(xié)商機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村、值班制度落實(shí) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買服務(wù)實(shí)施 “三社聯(lián)動”機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)資料檔案管理 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保障 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善 鄉(xiāng)鎮(zhèn)為民服務(wù)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化 美麗鄉(xiāng)村和農(nóng)村社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共信息化建設(shè)開展 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障有力 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇保障落實(shí) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔、交流、輪訓(xùn)制度實(shí)施 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)滿意度和工作創(chuàng)新 日?;_展基本公共服務(wù)效果滿意度測評 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)宣傳報道 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)工作機(jī)制創(chuàng)新 ]
注:資料來源于《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)示范點(diǎn)評估指標(biāo)體系》。
量化評分,以此作為各示范點(diǎn)服務(wù)能力建設(shè)及其標(biāo)準(zhǔn)化水平的精準(zhǔn)量度。該指標(biāo)體系見表1。
然而,結(jié)合實(shí)際評估過程發(fā)現(xiàn),一方面此次第三方評估主要基于“硬件”指標(biāo),對服務(wù)意識等相關(guān)“軟件”指標(biāo)設(shè)計不足。基于現(xiàn)場考察,部分政府工作人員仍有重管理輕服務(wù)的陋習(xí),缺乏群眾主體意識[7],一定程度上降低了政府公共服務(wù)水平,而這些標(biāo)準(zhǔn)很難量化呈現(xiàn)。另一方面,指標(biāo)設(shè)定忽略地區(qū)差異。結(jié)合調(diào)研報告來看,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得分普遍偏高,例如合肥市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)得分均在前列,大圩鎮(zhèn)(93.5分,排名第一)和淝河鎮(zhèn)(90.5分,排名第五);經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)得分普遍較低,例如淮南市潘集區(qū)架河鎮(zhèn)(46分,排名倒數(shù)第二)、阜陽市阜南縣鹿城鎮(zhèn)(35.5分,排名倒數(shù)第一)。同市內(nèi)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)差距顯著,例如六安市裕安區(qū)城南鎮(zhèn)(92.5分,排名第三)和六安市霍邱縣岔路鎮(zhèn)(50分,排名倒數(shù)第三)??梢姡残越y(tǒng)一的評估指標(biāo)并不能適應(yīng)地區(qū)間的合理差異,對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和落后的極端地區(qū),參考價值偏低,甚至影響落后地區(qū)工作積極性。
(二)數(shù)據(jù)有效性欠缺
數(shù)據(jù)源的真實(shí)性和客觀性是影響評估結(jié)果的關(guān)鍵因素[8]。但反觀此次安徽省第三方評估活動,評估材料的真實(shí)性和客觀性難以得到切實(shí)保證,導(dǎo)致數(shù)據(jù)及評估結(jié)果的有效性欠缺。評估材料包括:各示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本情況表、工作總結(jié)及與評估打分表對應(yīng)的真實(shí)案例證明材料等文件,材料的收集方式是由各示范點(diǎn)結(jié)合自身實(shí)際情況撰寫材料并提交給評估人員,再由評估人員收集匯總。一方面,鑒于此次評估在安徽省內(nèi)首次開展,各示范點(diǎn)對相關(guān)程序和標(biāo)準(zhǔn)了解并不透徹,材料提交時大量出現(xiàn)“文不對題”現(xiàn)象,加重評估機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān),降低評估效率,為評估的開展帶來一定阻力。另一方面,相關(guān)材料大部分由基層提供,真實(shí)性和客觀性得不到保障。評估活動中雖有實(shí)地調(diào)研,但受時間和人員限制,調(diào)研僅限于隨機(jī)抽查少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn),更多示范點(diǎn)材料得不到實(shí)地驗(yàn)證。因此數(shù)據(jù)有效性難以保證,在一定程度上制約了評估結(jié)果的精確性和參考價值。
(三)結(jié)果價值性受限
第三方評估活動暫時仍然停留在試驗(yàn)階段,并未以制度形式確定下來,這就導(dǎo)致評估結(jié)果的利用價值不高。一方面,上級政府人事變動或其他偶然因素都可能導(dǎo)致評估活動成為一次性評估,前期付出的大量人力、物力以及獲得的經(jīng)驗(yàn)都失去了使用價值,沒有能夠形成評估-改進(jìn)-再評估的良性循環(huán)。此外,一次性的評估活動也使上級政府降低了對基層政府的權(quán)威,下次開展類似活動時,基層政府可能萌生機(jī)會主義而消極對待。另一方面,評估結(jié)果沒有對基層政府產(chǎn)生較大影響,相關(guān)獎懲制度不夠完備。此次評估結(jié)束后,評估排名靠前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到了一定表彰,但分?jǐn)?shù)較低或不配合評估的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有得到相應(yīng)懲罰,這一定程度上降低了評估的激勵和監(jiān)督效果。
當(dāng)然,本次評估重在試點(diǎn)探索和積累經(jīng)驗(yàn),著重為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指明方向、建立標(biāo)準(zhǔn)、樹立標(biāo)桿,對以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)如何開展具有積極的引導(dǎo)作用。
四、第三方評估促動政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的完善路徑
基于以上分析可見,完善第三方評估機(jī)制從而推進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化具有現(xiàn)實(shí)價值,需要在提高第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性和權(quán)威性的同時,創(chuàng)建有利于第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立發(fā)展的行政和社會環(huán)境[9]。在此前提下,為保證評估機(jī)制的良性運(yùn)行,應(yīng)對評估活動予以總結(jié)反思,既要延續(xù)創(chuàng)新也要彌補(bǔ)不足,不斷完善評估機(jī)制,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化保駕護(hù)航。
(一)構(gòu)建科學(xué)合理的評估標(biāo)準(zhǔn)
評估指標(biāo)體系的構(gòu)建是整個評估過程的基礎(chǔ),也決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的重點(diǎn)內(nèi)容和優(yōu)化方向。選取評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)。
首先,借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。國外政府服務(wù)能力評估工作發(fā)展較早,對推動政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化有著先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn),我國作為后起之秀可以借鑒相應(yīng)經(jīng)驗(yàn),從而規(guī)避風(fēng)險。值得注意的是,評價標(biāo)準(zhǔn)需立足于國內(nèi)具體環(huán)境[10],結(jié)合實(shí)際情況,取其精華,去其糟粕。
其次,豐富評估標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)選取不僅應(yīng)當(dāng)反映政府部門對規(guī)劃社會治理的整體性統(tǒng)籌作用,也應(yīng)注意到社會自治組織對社會治理發(fā)展的影響。政府部門需要轉(zhuǎn)變意識,改變?nèi)P包攬的傳統(tǒng),給政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程注入新鮮力量。
第三,在關(guān)注指標(biāo)客觀性、精確性的同時也要注重指標(biāo)的科學(xué)性、實(shí)用性和可行性[11]?;鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的評價體系是多元的,其中包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等各個方面,某一個或幾個評價指標(biāo)難以全面、客觀地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)的真實(shí)能力。因此,為服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化提供科學(xué)合理的指引,需要由多元指標(biāo)構(gòu)建全面、有機(jī)的評價體系。
第四,容納合理差異,設(shè)計彈性標(biāo)準(zhǔn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展水平不一,公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定需要有一定的針對性和差異性。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域,基本評估標(biāo)準(zhǔn)并不能完全體現(xiàn)其工作成果;相反,經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域由于人員外流、資源匱乏、基礎(chǔ)較差,某些標(biāo)準(zhǔn)并不完全適用。此外,基于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)的評估應(yīng)當(dāng)具備彈性空間和地方特色,在實(shí)際工作中要因地制宜,靈活調(diào)整。
(二)完善專業(yè)有效的評估過程
評估過程是評估活動的核心,評估活動是否有效開展決定著評估活動是否具有參考價值。為保障評估過程的專業(yè)有效,需要從評估團(tuán)隊(duì)、評估技術(shù)及溝通機(jī)制三方面改善。
首先,培養(yǎng)專業(yè)的評估團(tuán)隊(duì)。作為評估活動的具體執(zhí)行者,第三方機(jī)構(gòu)深入?yún)⑴c評估全過程,其專業(yè)能力對評估活動具有決定性影響。因此,上級政府應(yīng)嚴(yán)格把控評估機(jī)構(gòu)篩選,倒逼第三方機(jī)構(gòu)吸納、培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才,合力打造高水平評估隊(duì)伍。
其次,升級評估技術(shù)。評估過程涉及調(diào)查技術(shù)及信息處理技術(shù)。當(dāng)前評估調(diào)研技術(shù)較為傳統(tǒng),大多由人力完成,耗費(fèi)大量成本且效率不高。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)加快調(diào)查技術(shù)及信息處理技術(shù)開發(fā),將評估與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)融合。例如開通網(wǎng)上填寫問卷渠道,大面積覆蓋受訪人群;以視頻方式收取相關(guān)資料,杜絕基層偽造材料的可能;采用數(shù)據(jù)分析軟件處理大量信息,以圖表形式反映評估結(jié)果。通過技術(shù)升級,以最低成本獲取最高效率、最全評估數(shù)據(jù)。
最后,打造多方溝通機(jī)制。評估活動是上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、民眾和評估機(jī)構(gòu)的多元互動,這就需要拓寬政府、第三方與民眾間的溝通渠道,尤其要積極調(diào)動民眾參與的積極性。民眾是公共服務(wù)的受益者,評估體系中應(yīng)當(dāng)提高民眾滿意度在評估標(biāo)準(zhǔn)中的分值,以保證評估主、客觀適當(dāng)結(jié)合。
(三)落實(shí)規(guī)范明確的評估機(jī)制
首先,以制度形式確定評估機(jī)制,將評估結(jié)果利用價值最大化。評估結(jié)果的取得需要付出較高物質(zhì)、時間及人力成本,在多方合力下共同完成。因此,需要將評估機(jī)制規(guī)范化、制度化。一方面,完善考核獎懲機(jī)制,激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)的壓力和動力。上級政府通過評估結(jié)果了解各地情況加以獎懲、樹立模范;基層政府通過評估結(jié)果查缺補(bǔ)漏,向先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí);第三方通過評估結(jié)果反思評估過程,吸取經(jīng)驗(yàn),培養(yǎng)高水平評估隊(duì)伍。另一方面,以制度化形式周期性開展第三方評估活動,時刻關(guān)注基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。
其次,設(shè)定可行性標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)。鑒于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財政能力參差不齊,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)水平的發(fā)展目標(biāo)不應(yīng)“一刀切”,對其改善服務(wù)能力發(fā)展進(jìn)度的評估也不能“一刀切”。上級政府可以根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體發(fā)展程度,為不同發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)定一定時期內(nèi)可以達(dá)到的發(fā)展目標(biāo)及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)體系。通過可行目標(biāo),將抽象的號召轉(zhuǎn)化為可視的實(shí)際行動,由此縮小各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的發(fā)展差距,提高基本公共服務(wù)的整體能力和標(biāo)準(zhǔn)化的一致性。此外,為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)定可行目標(biāo)也能夠降低當(dāng)?shù)卣块T的消極情緒,更積極地開展工作,配合評估。
最后,號召鄉(xiāng)鎮(zhèn)間橫向幫扶,共同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。在推進(jìn)政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的過程中,除了傳統(tǒng)上中央或省級對相對貧困地區(qū)實(shí)行縱向補(bǔ)貼和扶持外,還可以平級中實(shí)現(xiàn)橫向幫扶。民政部門可以通過落實(shí)相關(guān)政策的形式,鼓勵省內(nèi)發(fā)達(dá)區(qū)域幫扶貧困區(qū)域,模范區(qū)域帶動落后區(qū)域,保障各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)逐漸達(dá)到基本一致的標(biāo)準(zhǔn)化能力與數(shù)量水平,促進(jìn)省內(nèi)農(nóng)村公共服務(wù)績效整體性的提高。
結(jié)? 語
總之,第三方評估的最終目的是高效利用評估結(jié)果,促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化,從而提升服務(wù)能力。2019年,安徽省開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)第三方評估是政府和第三方機(jī)構(gòu)的合作嘗試。通過政學(xué)協(xié)同的新型技術(shù)治理方式,融合政府監(jiān)督機(jī)制和激勵機(jī)制,打破上下級政府之間、政府與民眾之間的信息壁壘,有利于上級政府了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本服務(wù)水平,結(jié)合實(shí)際情況及時統(tǒng)籌各方力量,調(diào)整發(fā)展方向、提高工作效率,對改善和提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力及其標(biāo)準(zhǔn)化水平,具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義,為未來第三方評估活動提供了經(jīng)驗(yàn)指引。由此可見,上級政府在取得評估結(jié)果和相關(guān)報告后需要最大程度發(fā)揮價值,依據(jù)評估結(jié)果完善獎懲制度,改進(jìn)當(dāng)前政府提供公共服務(wù)中出現(xiàn)的問題。第三方評估機(jī)制作為推進(jìn)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的促動機(jī)制,需要發(fā)揮優(yōu)勢并彌補(bǔ)不足,以制度化形式保證評估工作連續(xù)性,形成評估-改進(jìn)-再評估的良性循環(huán)。
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