于 璇

（青島大學(xué)師范學(xué)院，青島 266071）

一、引言與文獻綜述

高中是銜接義務(wù)教育和高中后教育的紐帶橋梁，充足的教育經(jīng)費投入是其健康、可持續(xù)發(fā)展的重要保障?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》提出要加快普及高中教育，普通高中實行以財政投入為主，其他渠道籌措經(jīng)費為輔的機制，大幅度增加教育投入?！陡咧须A段教育普及攻堅計劃（2017—2020 年）》明確提出“到2020 年，普及高中階段教育，建立完善普通高中生均撥款制度”的目標。近年來，國家逐步加大對高中教育投入的支持力度，普通高中教育經(jīng)費增長迅速。2018 年，全國普通高中公共財政預(yù)算教育撥款3524 億元，與2006 年的596 億元相比，增長了491.28%。全國普通高中生均預(yù)算事業(yè)費和生均公用經(jīng)費分別較2010 年增長231.64%和240.27%（教育部財務(wù)司，國家統(tǒng)計局社會科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計司，2018）。但與此同時，普通高中教育經(jīng)費投入?yún)s呈現(xiàn)出區(qū)域非均衡增長態(tài)勢并伴隨著極化現(xiàn)象。數(shù)據(jù)顯示，2017 年，云南省文山州普通高中生均公用經(jīng)費為1653.58 元，僅為同期北京市普通高中生均公用經(jīng)費的7.63%；甘肅省永登縣生均公用經(jīng)費僅為94.24 元，不足上海市的1%①，由此引發(fā)社會各界對普通高中教育公平問題的探討。面對《中國教育現(xiàn)代化2035》提出的“全面普及高中階段教育”的戰(zhàn)略目標，深入分析普通高中教育經(jīng)費投入的區(qū)域非均衡特征與演進趨勢，并在此基礎(chǔ)上提出完善普通高中教育經(jīng)費投入保障機制的政策建議，對于促進普通高中教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、全面推進高中階段教育普及具有理論與現(xiàn)實雙重的必要性和緊迫性。

綜觀已有文獻，關(guān)于普通高中教育經(jīng)費投入問題的研究內(nèi)容可歸納為三類。一是對全國總體投入情況的分析，揭示普通高中規(guī)模擴張與經(jīng)費供給之間的矛盾，包括政府對普通高中教育經(jīng)費投入總量不足、區(qū)域間和校際間經(jīng)費投入不均衡、政府成本分擔(dān)比例偏低、社會投資不足等（彭湃等，2007；劉澤云，2008；李亞勍等，2009；劉建民等，2012；薛海平等，2016；董俊燕等，2016）。二是對個別省份或區(qū)域?qū)用嫱度雴栴}的分析，例如以湖北省兩個縣為例對普通高中經(jīng)費投入進行實地調(diào)研和分析測算（楊紅霞等，2015），探討中西部貧困地區(qū)普通高中經(jīng)費投入的成功經(jīng)驗和存在的具體問題等（于璇，2019）。三是對地區(qū)投入差異地分析，如有學(xué)者通過繪制2000 年和2006 年我國各地區(qū)普通高中生均事業(yè)費支出的洛倫茲曲線，認為我國普通高中生均事業(yè)費均存在顯著的地區(qū)差異且有進一步拉大的趨勢（李芙蓉，2008）；有學(xué)者通過對2006—2014 年普通高中教育財政支出的省際面板數(shù)據(jù)進行測算也得出相似結(jié)論（唐一鵬等，2017），其中“中部塌陷”問題尤為值得關(guān)注（沈百福，2006）。在測度經(jīng)費投入差異程度上，現(xiàn)有研究大多采用純粹描述性統(tǒng)計的研究方法，如運用方差、標準差、極差率和差異系數(shù)，較少使用教育基尼系數(shù)。在使用基尼系數(shù)測度的研究中，楊穎秀（2005）以生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費支出為指標分析了2000—2003 年普通高中教育均衡發(fā)展狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)普通高中生均公用經(jīng)費支出的基尼系數(shù)超過0.4 的警戒值，處于非均衡狀態(tài)。林濤等（2008）測算了2000—2005 年普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費和生均公用經(jīng)費的省際差異，發(fā)現(xiàn)普通高中基尼系數(shù)不僅整體數(shù)值較高且呈現(xiàn)逐步上升的趨勢。張煒等（2009）分析和對比了省際1996—2006 年高中教育的總經(jīng)費支出和事業(yè)經(jīng)費支出基尼系數(shù)，認為高中教育省際間差距有逐步拉大的趨勢。葉杰等（2017）利用基尼系數(shù)考察了1998—2013 年普通中學(xué)教育經(jīng)費生均支出省際差異及其趨勢、結(jié)構(gòu)和變動情況，認為中學(xué)生均支出的基尼系數(shù)以2004 年為分界線，呈現(xiàn)出“由小變大，再由大變小”的倒“U”字型特征。上述研究借助基尼系數(shù)的方法雖然能夠更為精準和科學(xué)地刻畫出普通高中教育經(jīng)費投入的地區(qū)非均衡程度，但仍存在三個方面的局限：一是數(shù)據(jù)比較陳舊且時期跨度較短，難以反映近年來我國普通高中教育經(jīng)費投入差異的動態(tài)演變態(tài)勢與走向。二是僅描述了普通高中教育經(jīng)費投入的地區(qū)差異程度，而未能深入揭示地區(qū)差異的具體來源及其構(gòu)成。三是未能進一步探究普通高中教育經(jīng)費投入的分布動態(tài)演進過程，從而揭示普通高中教育經(jīng)費投入絕對差異的時間分異規(guī)律。

有鑒于此，本研究將同時引入Dagum 基尼系數(shù)和Kernel 密度估計這兩種方法就我國普通高中教育經(jīng)費投入的地區(qū)差異及分布動態(tài)展開全面系統(tǒng)地考察。首先，基于2005—2018 年全國時序數(shù)據(jù)和省級面板數(shù)據(jù)對我國普通高中教育經(jīng)費投入的典型事實進行描述。其次，采用Dagum 基尼系數(shù)及其按子群分解的方法對普通高中教育經(jīng)費投入的地區(qū)差異程度進行測算并予以分解，以揭示地區(qū)差異的來源與構(gòu)成。最后，結(jié)合非參數(shù)估計中的Kernel 密度估計方法對普通高中教育經(jīng)費投入的分布動態(tài)演進過程進行分析，從而實現(xiàn)對我國普通高中教育經(jīng)費投入時空演變規(guī)律的綜合考察，為促進普通高中教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、全面推進高中階段教育普及提供有益的科學(xué)依據(jù)和決策參考。

二、研究數(shù)據(jù)與方法

（一）指標和數(shù)據(jù)

生均教育事業(yè)費能夠有效反映出一個地區(qū)對每個學(xué)生的教育投入，在衡量省際間的投入差異時具有良好的參照效果。因此，本文選取普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費（以下簡稱生均教育事業(yè)費）作為衡量普通高中教育經(jīng)費投入的指標。2005 年起我國進入高中階段教育普及攻堅時期，隨著義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制的建立以及普通高中“三限”政策的推行，普通高中教育經(jīng)費投入差距呈現(xiàn)出顯著擴大的趨勢。本文選取2005 年作為研究的起點，時間跨度為2005—2018年，包括31 個省份（不含港、澳、臺）的教育經(jīng)費執(zhí)行情況。各地普通高中生均教育事業(yè)費數(shù)據(jù)來源于教育部、國家統(tǒng)計局、財政部發(fā)布的《全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》。相關(guān)的生均經(jīng)費變量均按照2005 年的全國平均價格做了相應(yīng)的物價調(diào)整。

（二）Dagum 基尼系數(shù)及其按子群分解方法

本文采用Dagum 基尼系數(shù)及其按子群分解的方法分析普通高中生均教育事業(yè)費支出的地區(qū)差異（Dagum，1997），不僅能夠準確描述地區(qū)差異的大小和來源，而且可以有效解決樣本間的交叉重疊問題。目前該方法已被廣泛應(yīng)用于測算居民收入差距、地區(qū)經(jīng)濟差距等研究中，但在教育領(lǐng)域尚不多見。根據(jù)Dagum 提出的基尼系數(shù)分解方法，其定義如公式（1）所示：

式中，G 表示總體基尼系數(shù)，n 表示全部省份的個數(shù)，k 表示劃分的地區(qū)個數(shù)， nj（ nh）表示j（h）地區(qū)內(nèi)省份的個數(shù)， yji（ yhr）表示j（h）地區(qū)內(nèi)某一省份生均教育事業(yè)費， y表示31 個省份生均教育事業(yè)費均值。此外，在對總體基尼系數(shù)進行分解之前，應(yīng)先根據(jù)各地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費均值對地區(qū)進行排序，如公式（2）所示：

根據(jù)Dagum 基尼系數(shù)及其子群分解方法，可以將基尼系數(shù)分解為三個部分，即地區(qū)內(nèi)差距的貢獻Gw、 地區(qū)間差距的貢獻 Gnb、超變密度的貢獻 Gt，并滿足G=Gw+Gnb+Gt。其中，區(qū)域j 的基尼系數(shù) Gjj以及區(qū)域內(nèi)差異 Gw的 計算公式詳見公式（3）和（4）；區(qū)域j 和區(qū)域h 之間的基尼系數(shù) Gjh和區(qū)域間凈值差異Gnb的 計算公式詳見公式（5）和（6）；區(qū)域間超變密度 Gt計算公式詳見公式（7）：

式中， djh表示j、h 兩地區(qū)普通高中生均事業(yè)費的差值，即j、h 兩地區(qū)中所有 yji－yhr＞0的樣本值加總的數(shù)學(xué)期望，詳見公式（9）； pjh表示超變一階矩，表示j、h 兩地區(qū)中所有 yhr－yji＞0的樣本值加總的數(shù)學(xué)期望，詳見公式（10）：

（三）Kernel 密度估計

Kernel 密度函數(shù)作為非參數(shù)估計方法之一，從數(shù)據(jù)樣本出發(fā)對其分布特征進行對比分析，考察樣本分布動態(tài)的演變趨勢，目前已成為研究空間分布非均衡的重要工具。該方法通過連續(xù)的密度曲線對隨機變量的分布形態(tài)進行描述，對隨機變量的概率密度進行估計。假設(shè)f（x）為隨機變量X 的密度函數(shù)，點x 處的概率密度估計如公式（11）所示：

其中，N 為觀測值的個數(shù)， Xi表示獨立同分布的觀測值，x 為均值， K(·)表示Kernel 函數(shù)，h 為寬帶。作為一種加權(quán)函數(shù)或平滑轉(zhuǎn)換函數(shù)，Kernel 函數(shù)通常要滿足：

Kernel 密度函數(shù)的表達形式包括三角核（Triangular）、四次核（Quartic）、高斯核（Gaussian）、Epanechnikov 核等多種類型。本文選擇高斯核（Gaussian）函數(shù)對我國普通高中生均事業(yè)費的分布動態(tài)演進進行估計，如公式（13）所示：

三、普通高中教育經(jīng)費投入的地區(qū)差異及其分解

（一）典型化事實

基于地理信息系統(tǒng)（GIS）可視化方法，通過2005 年和2018 年普通高中生均教育事業(yè)費支出的空間分布研究②可以發(fā)現(xiàn)，我國普通高中生均教育事業(yè)費的空間分布呈現(xiàn)出顯著的“東西高，中部低”的空間非均衡特征。2005 年東部和西部地區(qū)的普通高中生均教育事業(yè)費明顯高于中部地區(qū)③，其中北京、天津和上海均超過5000 元，西部地區(qū)的西藏、青海和新疆生均教育事業(yè)費均達到甚至超過東部地區(qū)某些省份的水平，而生均教育事業(yè)費最低的河南、湖北等中部地區(qū)省份不足1200 元。2018 年隨著全國范圍內(nèi)普通高中生均教育事業(yè)費支出的大幅增長，“中部塌陷”現(xiàn)象卻未能得到明顯改善，除湖北省生均教育事業(yè)費有較大提高（進入第二梯隊，但仍低于全國均值），其余中部地區(qū)省份生均教育事業(yè)費全部處于14000 元以下的低水平狀態(tài)。

圖1 描述了2005—2018 年全國與地區(qū)層面普通高中生均教育事業(yè)費及其年度增長率的變動情況。圖中變動趨勢呈現(xiàn)出如下時空特征：第一，時序變化方面，在觀測期內(nèi)，全國整體和東部、中部、西部各地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費均呈現(xiàn)較大幅度逐年遞增的變動態(tài)勢，且生均教育事業(yè)費年度增長率變動趨勢也總體上趨于一致，呈現(xiàn)出上下震蕩且整體趨于下降的波動變化過程。第二，空間格局方面，東部地區(qū)生均教育事業(yè)費均值最高，達到13035.76 元，西部地區(qū)其次，為7584.97 元，略高于全國均值（7245.29 元），中部地區(qū)均值最低，為6029.25 元，始終低于全國平均水平。從年均增長率來看，盡管中部地區(qū)年均增速最高，達到19.38%，但由于其基數(shù)最小，增長額依然無法趕超東部和西部地區(qū)。不僅如此，東部地區(qū)依托高起點和持續(xù)高速的增長態(tài)勢，使其與中西部地區(qū)之間的經(jīng)費投入差距逐步拉大。從數(shù)值上看，2005 年東部地區(qū)的生均教育事業(yè)費為3566.01 元，中部地區(qū)為1392.38 元，西部地區(qū)為1975.75 元，東部地區(qū)相當于中西部地區(qū)加起來之和；2018 年東部地區(qū)達到25880.01 元，中部地區(qū)為12660.26 元，西部地區(qū)為15003.56 元，東部地區(qū)分別是中部和西部地區(qū)的2 倍和1.7 倍。

（二）普通高中教育經(jīng)費投入的地區(qū)差異及其來源

根據(jù)Dagum 基尼系數(shù)及其按子群分解的方法，本文分別測算了2005—2018 年普通高中生均教育事業(yè)費的基尼系數(shù)，如表1 所示。

1. 總體地區(qū)差異及其演變趨勢

圖2 描述了全國層面普通高中生均教育事業(yè)費總體差異的演變趨勢。圖2 結(jié)果顯示，觀測期內(nèi)普通高中生均教育事業(yè)費總體差異呈“M”型且整體趨于下降的演變態(tài)勢。具體來看，盡管基尼系數(shù)值在2007—2010 年、2012—2014 年、2016—2017 年出現(xiàn)波動上升，2010 年達到最高值0.3160，但依然是以下降為主體趨勢，2012 年降至最低值0.2556，普通高中生均教育事業(yè)費支出不均衡現(xiàn)象趨于緩和，此后反復(fù)經(jīng)歷了“上升—下降”的演變過程，2018 年相較于2005 年基尼系數(shù)下降至0.2608，降幅為16.20%。由此表明，近14 年來，按照“普及高中階段教育”的總體部署，國家對普通高中教育投入力度持續(xù)加大，普通高中生均教育事業(yè)費支出的地區(qū)差異逐步縮小。但根據(jù)胡耀宗提出的衡量省際教育支出分配的平等程度的評價標準，即0.1 以下表示高度均等，0.1—0.2 為比較均等，0.2—0.3 為相對合理，超過0.3 即為差距過大（胡耀宗，2012），觀測期內(nèi)我國普通高中生均教育事業(yè)費的基尼系數(shù)在2005 年、2008—2010 年均超過0.3 的警戒線，屬于“差距過大”的層次，且其余年份基尼系數(shù)值也均超過0.25，處于較高位徘徊，表明我國普通高中生均教育事業(yè)費支出存在非均衡現(xiàn)象，且距離理想狀態(tài)仍有較大空間。

表1 普通高中生均教育事業(yè)費的地區(qū)基尼系數(shù)及其分解結(jié)果

圖1 全國與各地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費及其年度增長率

圖2 我國普通高中生均教育事業(yè)費總體差異的演變趨勢

2. 地區(qū)內(nèi)差異及其演變趨勢

圖3 描述了普通高中生均教育事業(yè)費地區(qū)內(nèi)差異的演變趨勢。從演變過程來看，東部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費差異最大，西部地區(qū)其次，中部地區(qū)最小，且除東部地區(qū)在波動起伏變化過程中呈輕微下降趨勢外，中部和西部地區(qū)均呈不同幅度的縮小態(tài)勢。具體來看，東部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費差異演變趨勢較為平緩，觀測期內(nèi)基尼系數(shù)值總體輕微下降，由2005 年的0.3030 降至2018 年的0.2978，降幅1.7%，但生均教育事業(yè)費的基尼系數(shù)基本維持在0.3—0.35 的警戒水平。出現(xiàn)這一趨勢的可能在于東部地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展水平和地方政府財政能力的不平衡。生均教育事業(yè)費較高的省份主要集中分布在北京、上海、天津這些處于京津冀和長三角經(jīng)濟圈的核心位置的城市，這些城市經(jīng)濟實力雄厚，能夠為教育投入的持續(xù)增長提供高水平的財政支持，而其余省份由于經(jīng)濟基礎(chǔ)、自然條件、人口因素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及城市化水平無法與核心城市比肩，從而使得區(qū)域內(nèi)教育發(fā)展不均衡問題尤為突出。西部地區(qū)在上升下降波動中總體趨于下降態(tài)勢，觀測期內(nèi)基尼系數(shù)值下降了0.059，降幅達到29.0%。中部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費差異變化幅度最為明顯，2005 年后小幅波動上升至2009 年的0.1541，其后三年又大幅下降，在經(jīng)歷了倒“V”字型小幅度的變化過程后在2018 年達到0.0872，與2005 年相比下降了25.9%。中部地區(qū)和西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，區(qū)域內(nèi)地方政府財政能力差異相對較小，普通高中生均教育事業(yè)費基尼系數(shù)總體處于0.05—0.2 之間，保持在“比較均等”的狀態(tài)。2011 年，《國務(wù)院關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見》提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域之間教育協(xié)調(diào)發(fā)展，重點向農(nóng)村地區(qū)、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距，促進基本公共服務(wù)均等化”的要求。近年來，中央財政教育經(jīng)費重點逐漸向中西部地區(qū)，特別是貧困、邊遠、民族地區(qū)傾斜。2016 年中央財政教育轉(zhuǎn)移支付資金的84%左右用于支持中西部地區(qū)以及貧困地區(qū)、民族地區(qū)（肖捷，2018）。2016 至2018 年，集中連片特殊困難地區(qū)縣、國貧縣等貧困地區(qū)教育投資占到了中西部地區(qū)全部投資的50%以上（程暉，2018）。中央財政教育轉(zhuǎn)移支付極大地填補了中西部貧困地區(qū)普通高中教育經(jīng)費投入的不足，進一步縮小了區(qū)域內(nèi)教育經(jīng)費投入的差距。與此同時，自2010 年以來，全國一些中西部地區(qū)省份相繼制定和發(fā)布了普通高中生均公用經(jīng)費最低撥款標準（中華人民共和國教育部，2017），有效地約束了各級政府，并制度化地保證了中西部地區(qū)普通高中教育經(jīng)費的投入和相對均衡地穩(wěn)步增長。

3. 地區(qū)間差異及其演變趨勢

圖4 描述了普通高中生均教育事業(yè)費地區(qū)間差異的演變趨勢。從演變過程來看，觀測期內(nèi)不同地區(qū)間差異變化特征和總體趨勢較為相近，主要表現(xiàn)為循環(huán)波動的下降趨勢。其中，東部和中部、東部和西部地區(qū)間差異變化特征基本上趨于一致：下降階段主要發(fā)生在2005—2007 年、2010—2012 年、2014—2016 年、2017—2018 年，并均在2012 年達到最低值；上升階段主要發(fā)生在2007—2010 年、2012—2014 年、2016—2017 年，并分別在2005 年和2014 年達到峰值，分別為0.4409 和0.3490；與2005 年相比，2018 年東部和中部、東部和西部地區(qū)間基尼系數(shù)分別下降19.8%和8.8%。中部和西部地區(qū)間差異的變動趨勢大致呈“M”型，2007 年后連續(xù)上升并在2010 年達到峰值0.2331，2010—2013 年經(jīng)歷較大幅度下降后短暫上升，2015 年后連續(xù)下降至最低值0.1348，2018 年較2005 年相比下降幅度為37.7%。從具體數(shù)值來看，東部和中部地區(qū)間基尼系數(shù)均值最大，達到0.3886，且除2012 年之外其余年份基尼系數(shù)值都超過0.35，表明東部和中部地區(qū)間普通高中生均教育事業(yè)費支出不均衡程度相當高。東部和西部地區(qū)間基尼系數(shù)均值為0.3301，且除2012 年之外其余年份基尼系數(shù)值均超過0.3 的警戒值，表明東部和西部地區(qū)間普通高中生均教育事業(yè)費支出同樣存在較強的非均衡性。中部和西部地區(qū)間基尼系數(shù)總體處于0.1—0.25 之間，基尼系數(shù)均值最小，為0.1786，處在“比較均等”和“相對合理”的狀態(tài)。

圖3 我國普通高中生均教育事業(yè)費地區(qū)內(nèi)差異的演變趨勢

圖4 我國普通高中生均教育事業(yè)費地區(qū)間差異的演變趨勢

出現(xiàn)上述趨勢的主要原因可能在于：其一，自上世紀80 年代以來，我國普通高中教育與義務(wù)教育捆綁在一起，從屬于“地方負責(zé)、分級管理”的基礎(chǔ)教育管理格局。在“以縣為主”的財政體制下，地區(qū)的普通高中教育資源配置很大程度上取決于地方的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入狀況，而我國地區(qū)間財政能力兩極分化的客觀現(xiàn)實（王雍君，2006），必將導(dǎo)致普通高中教育經(jīng)費投入的非均衡，從而對地區(qū)間普通高中教育服務(wù)供給的公平性產(chǎn)生不利影響。通過對原始數(shù)據(jù)的對比分析，我們發(fā)現(xiàn)東部省份，如北京、上海的普通高中生均事業(yè)費支出始終處于較高的水平，2018 年分別高達66083.69 元和39236.64 元，而同期中西部省份，如河南、廣西卻僅有9349.70 元和10071.29 元，不足北京的1/6。中部地區(qū)生均教育事業(yè)費支出嚴重不足，造成東部和中部地區(qū)間普通高中教育經(jīng)費投入非均衡現(xiàn)象尤為顯著。其二，2007—2010 年不同地區(qū)間普通高中生均教育事業(yè)費支出差異增大主要受到義務(wù)教育“省級統(tǒng)籌”新機制的影響。2005 年，《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》提出，“將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制”。2006 年修訂的《義務(wù)教育法》再次明確農(nóng)村義務(wù)教育階段實行由省政府統(tǒng)籌規(guī)劃、縣政府具體管理的教育財政管理體制模式。實行省級統(tǒng)籌一方面為農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了強有力保障；另一方面作為基礎(chǔ)教育的組成部分，普通高中教育需要與義務(wù)教育競爭有限的基礎(chǔ)教育財政經(jīng)費，在地方政府教育經(jīng)費有限的情況下，針對義務(wù)教育的投入增加勢必會造成對普通高中教育投入的“擠占”（董俊燕，2016），導(dǎo)致財政薄弱地區(qū)普通高中教育財政投入的不足，從而進一步拉大了與東部發(fā)達地區(qū)普通高中教育投入的差距。其三，2012—2014 年（中部和西部為2013—2015 年）不同地區(qū)間普通高中生均教育事業(yè)費支出差異增大主要在于中央財政轉(zhuǎn)移支付未能發(fā)揮促進地區(qū)間普通高中教育資源配置均衡的效應(yīng)。盡管2010 年以來，中央逐步加大對中西部地區(qū)，特別是民族地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)普通高中教育財政轉(zhuǎn)移支付力度④，但轉(zhuǎn)移支付仍存在資金規(guī)模不足以及撥付和使用過程中的弊端。一方面，從不同層級的教育轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)看，中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付明顯側(cè)重于義務(wù)教育，專項轉(zhuǎn)移支付用于支持高等教育的力度較大，而對高中教育的扶持資金則是少之又少（孫開，王冰，2018），難以彌補中西部貧困地區(qū)與東部發(fā)達地區(qū)普通高中教育投入的巨大差距；另一方面，轉(zhuǎn)移支付存在資金統(tǒng)籌力度不足、清理整合不到位以及地方轉(zhuǎn)移支付制度不完善等問題（中華人民共和國財政部，2016），使轉(zhuǎn)移支付的實際效果大打折扣⑤。相關(guān)研究也表明，中央財政轉(zhuǎn)移支付未能有效促進地區(qū)間公共服務(wù)發(fā)展和均等化（郭慶旺，賈俊雪，2008；劉德吉，胡昭明，程璐，汪凱，2010；劉光俊，周玉璽，2013）。

4. 地區(qū)差異來源及其貢獻率

圖5 描述了普通高中生均教育事業(yè)費地區(qū)差異的來源及其貢獻率。從演變過程來看，觀測期內(nèi)地區(qū)內(nèi)差異、地區(qū)間差異以及超變密度⑥的貢獻率總體呈平穩(wěn)狀態(tài)，變化規(guī)律基本一致。2005 年地區(qū)間差異的貢獻率為63.97%，此后在波動中呈總體微弱下降態(tài)勢，2018 年達到61.71%。地區(qū)內(nèi)差異的貢獻率變化不大，數(shù)值介于27.86%—29.62%之間。超變密度大致呈現(xiàn)小幅上升態(tài)勢，2005 年超變密度的貢獻率為8.17%，在經(jīng)過輕微波動變化之后于2015 年達到峰值11.63%，之后略有下降。從貢獻率值來看，地區(qū)間差異的貢獻率最高，均值為61.34%；地區(qū)內(nèi)差異的貢獻率居中，均值為28.92%；超變密度的貢獻率最低，平均不足10%。由此表明，地區(qū)間差異是我國普通高中生均教育事業(yè)費支出總體差異的主要來源。

四、普通高中教育經(jīng)費投入的分布動態(tài)演進過程

前文通過基尼系數(shù)測算和分析了2005—2018 年普通高中生均教育事業(yè)費支出的地區(qū)相對差異及其來源。為了進一步揭示普通高中生均教育事業(yè)費支出絕對差異的分布動態(tài)及其演進規(guī)律，本文將采用kernel 密度估計方法，從分布位置、態(tài)勢、延展性以及極化趨勢等方面對全國總體及各地區(qū)內(nèi)部普通高中生均教育事業(yè)費支出的絕對差異狀況進行分析。

圖5 我國普通高中生均教育事業(yè)費地區(qū)差異貢獻率的演變趨勢

（一）全國層面的kernel 密度估計

圖6 描述了2005—2018 年全國層面普通高中生均教育事業(yè)費的分布動態(tài)演進趨勢。從圖中可見，普通高中生均教育事業(yè)費支出的分布動態(tài)呈現(xiàn)出如下特征：（1）從分布位置來看，觀測期內(nèi)普通高中生均教育事業(yè)費支出kernel 密度函數(shù)呈逐漸右移變化，說明全國整體普通高中生均教育事業(yè)費支出在不斷提高，這與典型化事實部分結(jié)論一致。（2）從分布形態(tài)來看，分布曲線表現(xiàn)為主峰高度穩(wěn)步下降、曲線寬度漸趨增大態(tài)勢，表明全國范圍內(nèi)普通高中生均教育事業(yè)費支出的絕對差異有明顯擴大趨勢。（3）從分布延展性來看，分布曲線逐漸表現(xiàn)為顯著右拖尾現(xiàn)象，且分布延展性呈漸趨拓寬態(tài)勢，說明全國范圍內(nèi)普通高中生均教育事業(yè)費支出高的省份維持著高增長態(tài)勢，與支出較低省份之間的差距在逐步擴大。（4）從極化趨勢來看，普通高中生均教育事業(yè)費支出分布主要經(jīng)歷了“單峰—雙峰—多峰”的演變過程，出現(xiàn)明顯的兩極、多極分化特征。具體表現(xiàn)為：2005 年kernel 密度函數(shù)由單一主峰構(gòu)成；2008 年和2011 年波峰數(shù)量變?yōu)橐粋€主峰和一個側(cè)峰，波峰數(shù)量增加，同時kernel 密度函數(shù)中心點進一步右移，表明普通高中生均教育事業(yè)費支出已呈現(xiàn)出兩極分化現(xiàn)象；2015 年和2018 年逐漸轉(zhuǎn)向多峰分布態(tài)勢，其波峰數(shù)量主要是由一個主峰與三個側(cè)峰構(gòu)成，側(cè)峰峰值均顯著低于主峰，表明全國整體普通高中生均教育事業(yè)費支出持續(xù)存在不同程度的梯度效應(yīng)，多極分化趨勢突顯。這一變化可能與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平有關(guān)。中國經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)不平衡導(dǎo)致了政府公共服務(wù)的財政支出能力不均衡（郭小聰，劉述良，2010）。隨著經(jīng)濟發(fā)展，人均GDP、城市化水平的逐步提高，城鄉(xiāng)、區(qū)域間教育機會、教育條件和教育質(zhì)量的差距進一步拉大（呂煒，劉國輝，2010；高丙成，陳如平，2013）。北京、上海等經(jīng)濟發(fā)達省份在普通高中教育方面的投入要顯著高于其他地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的中西部地區(qū)省份在短期內(nèi)難以實現(xiàn)趕超。此外，20 世紀90 年代普通高中辦學(xué)籌資模式轉(zhuǎn)向市場化，學(xué)校通過多種開放的收費政策如借讀費、擇校費等彌補公用經(jīng)費不足。2005 年起中央政府正式開始對公辦普通高中實行嚴格的“三限”政策，學(xué)校經(jīng)費渠道來源驟減，對地方財政撥款的依附程度增加。這導(dǎo)致除了東部沿海地區(qū)以及一線城市的政府有財力支持“三限”政策后的普通高中教育公共產(chǎn)品的供給，中西部地區(qū)省份由于自身財政能力差，難以提供普通高中辦學(xué)充足的財政保障（趙俊婷，劉明興，2017），從而進一步加劇了地區(qū)間普通高中生均經(jīng)費支出的多級分化趨勢。

（二）地區(qū)層面的kernel 密度估計

圖7 描述了2005—2018 年東部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費的分布動態(tài)演進趨勢。從整體來看，kernel 密度函數(shù)中心明顯向右移動，主峰高度較大幅度下降且出現(xiàn)多峰，曲線寬度逐漸增大，表明觀測期內(nèi)東部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費支出不斷增長，地區(qū)內(nèi)絕對差距增大且極化趨勢加強。從演變過程來看，相較于2005 年和2008 年，2011 年密度函數(shù)中心向右偏移，主峰高度下降，且由單峰轉(zhuǎn)變?yōu)殡p峰，表明東部地區(qū)差異在2005—2011 年持續(xù)擴大，且存在兩極分化的現(xiàn)象。2015 年、2018 年與之前年份相比，密度函數(shù)中心較大幅度右移，波峰漸趨平緩，寬度增大顯著，且雙峰狀態(tài)在2018 年轉(zhuǎn)變?yōu)橛梢粋€主峰、兩個側(cè)峰構(gòu)成的多峰狀態(tài)，表明東部地區(qū)存在內(nèi)部差異不斷擴大的趨勢，多極化現(xiàn)象嚴重，生均教育事業(yè)費支出較多的省份如北京、上海、天津與支出相對較少的省份如河北、遼寧之間的絕對差距正在逐步拉大。

圖6 全國普通高中生均教育事業(yè)費的分布演進

圖7 東部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費的分布演進

圖8 描述了2005—2018 年中部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費的分布動態(tài)演進趨勢。從整體來看，kernel 密度函數(shù)中心明顯右移，寬度增大，主峰高度經(jīng)歷了“顯著下降—小幅回升”的變動過程，且隨時間推移呈現(xiàn)出明顯的多極分化趨勢。從演變過程來看，相較于全國和其他地區(qū)，中部地區(qū)密度函數(shù)中心右移趨勢更為顯著，表明觀測期內(nèi)中部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費支出增速較快，但從橫坐標的取值范圍來看，支出規(guī)模仍相對較少。與2005 年相比，2008 年和2011 年密度函數(shù)中心向右移動，主峰下降，寬度增大，表明地區(qū)差異擴大。2015 年和2018 年密度函數(shù)中心大幅右移，寬度持續(xù)拉大，拖尾變長，2015 年主峰高度下降明顯，且出現(xiàn)較為顯著的三個峰期，側(cè)峰峰值與主峰接近，表明中部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費支出的離散程度表現(xiàn)出擴大趨勢，多極化現(xiàn)象嚴重。與2015 年相比，2018 年主峰高度呈現(xiàn)小幅回升，側(cè)峰高度下降但波峰數(shù)量不變，表明地區(qū)差距變小，但與2005 年相比仍表現(xiàn)出地區(qū)差距擴大趨勢且伴有明顯的極化特征。

圖9 描述了2005—2018 年西部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費的分布動態(tài)演進趨勢。從整體來看，kernel 密度函數(shù)中心明顯向右移動，寬度逐漸增大，主峰高度下降且出現(xiàn)雙峰，表明觀測期內(nèi)西部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費支出差距變大且兩極分化加強。從演變過程來看，相較于2005 年，2008 年密度函數(shù)中心向右偏移，波峰高度下降，表明西部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費支出分布呈現(xiàn)出分散趨勢。2011 年、2015 年和2018 年與2005 年相比，密度函數(shù)中心持續(xù)右移，主峰高度下降明顯，寬度拉大，且隨時間推移表現(xiàn)出明顯右拖尾現(xiàn)象，說明西部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費支出持續(xù)增長的同時區(qū)域內(nèi)省際差距正在逐步擴大。2015 年密度函數(shù)波峰數(shù)量增加，由之前年份的一個主峰變?yōu)橐粋€主峰和兩個側(cè)峰，出現(xiàn)了多極化現(xiàn)象。2018 年側(cè)鋒數(shù)量減少，西部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費支出呈現(xiàn)出較為顯著的兩極分化特征。

圖8 中部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費的分布演進

圖9 西部地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費的分布演進

五、研究結(jié)論與政策建議

盡管我國普通高中生均經(jīng)費支出非均衡現(xiàn)象有所減弱，基尼系數(shù)總體處于“相對合理”的水平，但東部地區(qū)內(nèi)部、東部與中西部地區(qū)之間普通高中教育生均經(jīng)費支出的不均衡程度仍然較高，屬于“差距過大”的階段。此外，絕對差異持續(xù)擴大以及近年來不斷加強的極化趨勢需要引起重視和關(guān)切。第一，我國普通高中生均教育事業(yè)費的空間分布呈現(xiàn)出顯著的“東西高，中部低”的空間非均衡特征，全國及各地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費支出總體均表現(xiàn)為逐年遞增態(tài)勢，年度增長率呈現(xiàn)出上下震蕩且整體趨于下降的波動變化過程。第二，基尼系數(shù)測算及其分解結(jié)果顯示，普通高中生均教育事業(yè)費空間分布的總體差異呈“M”型且整體趨于下降的演變態(tài)勢，地區(qū)差異逐步縮小。各地區(qū)內(nèi)部及地區(qū)間普通高中生均教育事業(yè)費支出的相對差異總體上呈縮小趨勢，地區(qū)內(nèi)差異從大到小依次是東-西-中，地區(qū)間差異從大到小依次是東-中、東-西、中-西。地區(qū)間差異是我國普通高中生均教育事業(yè)費支出總體差異的主要來源。第三，kernel 密度估計結(jié)果顯示，全國及各地區(qū)普通高中生均教育事業(yè)費支出的絕對差異均表現(xiàn)為明顯擴大，呈現(xiàn)出兩極或多極分化特征。結(jié)合以上發(fā)現(xiàn)，本文提出如下政策建議。

（一）落實普通高中教育生均撥款制度，建立撥款標準動態(tài)調(diào)整機制

研究表明，盡管我國普通高中教育經(jīng)費投入不平衡不充分問題得到明顯改善，但中西部地區(qū)普通高中生均教育經(jīng)費水平偏低，與東部發(fā)達地區(qū)之間的差距較大，“中部塌陷”現(xiàn)象依然顯著存在，這是促進普通高中教育資源合理配置、區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展和實現(xiàn)高中教育公平迫切需要解決的重要問題。長期以來，我國普通高中教育財政性經(jīng)費的統(tǒng)一撥款制度始終處于缺失狀態(tài)，普通高中教育經(jīng)費缺乏長期、穩(wěn)定的來源渠道，由此導(dǎo)致中西部地區(qū)普通高中教育經(jīng)費短缺、地區(qū)間投入的不均衡。2010 年以來，全國已有30 個省份陸續(xù)制定出臺了普通高中生均公用經(jīng)費的撥款標準。2019 年6 月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于新時代推進普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見》明確提出“各地生均公用經(jīng)費撥款標準應(yīng)于2020 年達到每生每年1000 元以上，個別確有困難的地區(qū)可延至2022 年前”，建立了推動普通高中教育高質(zhì)量高水平普及的投入保障機制。當前亟需健全和落實普通高中生均財政撥款機制，以教育資源均衡配置為原則，緩解教育撥款的區(qū)域差異，并在保證各地普通高中教育規(guī)模擴大與內(nèi)涵發(fā)展雙重需要的基礎(chǔ)上，對撥款標準進行適時調(diào)整，不斷提高教育經(jīng)費保障水平，逐步縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，努力推動高中階段教育公平的進程。

（二）構(gòu)建符合地區(qū)實際的政府分擔(dān)機制，強化省級財政對普通高中教育的統(tǒng)籌

“以縣為主”的普通高中教育財政投入體制導(dǎo)致教育投入對地方財政的過度依附，而地方財政的差距懸殊必然造成地區(qū)間普通高中教育投入的不均衡。省級統(tǒng)籌是影響和促進轄區(qū)內(nèi)教育資源均衡的主要因素，也是實現(xiàn)普通高中教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要途徑。從國際經(jīng)驗來看，OECD 國家普通高中財政投入主要以中央和省級政府承擔(dān)為主，“以縣為主”投入體制僅在人均GDP 較高、地方政府具備充足財力的國家中適用（覃利春，沈百福，2011）。因此，必須建立與我國東中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡相適應(yīng)的政府分擔(dān)機制，其核心思路應(yīng)是推動財政支出責(zé)任重心的上移，強化省級財政對普通高中教育的統(tǒng)籌。一方面，對于經(jīng)費投入較為充足的東部地區(qū)，在以縣為主承擔(dān)普通高中教育經(jīng)費主體責(zé)任的同時，應(yīng)重點推動省級政府承擔(dān)提升普通高中教育質(zhì)量和均衡省內(nèi)普通高中財政差距的責(zé)任，緩解經(jīng)費投入兩極或多級分化現(xiàn)象，實現(xiàn)可控投入的均等化。在經(jīng)費供給相對不足的中西部地區(qū)，應(yīng)賦予省級政府在轉(zhuǎn)移支付資金分配上的自主權(quán)，省級政府根據(jù)本省普通高中教育發(fā)展的實際情況，系統(tǒng)測算各地普通高中教育的經(jīng)費需求和經(jīng)費供給能力，科學(xué)規(guī)劃和執(zhí)行省級教育財政轉(zhuǎn)移支付，中央則通過相應(yīng)的獎懲措施進一步強化普通高中教育投入均等化對地方政府的約束，有效發(fā)揮中央的考核與監(jiān)管責(zé)任。通過加強省級政府普通高中教育投入責(zé)任和統(tǒng)籌能力，逐步縮小地區(qū)間教育發(fā)展水平的差異，努力使每個適齡青少年享受到基本均等的普通高中教育產(chǎn)品和服務(wù)。

（三）完善普通高中教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強全過程動態(tài)監(jiān)管

教育轉(zhuǎn)移支付是教育財政以及財政轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分，也是解決目前我國教育資源配置不合理，教育公共服務(wù)不均等的有效途徑。針對目前普通高中教育財政轉(zhuǎn)移支付投入規(guī)模不足、使用低效等問題，首先，應(yīng)當進一步加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，將中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)和邊遠貧困地區(qū)作為高中教育普及投入重點予以優(yōu)先保障，確保普通高中薄弱學(xué)校建設(shè)、貧困學(xué)生補助以及教師工資等具體項目的經(jīng)費來源，促進相關(guān)政策的有效落實。其次，為了有效平衡區(qū)際間普通高中教育經(jīng)費投入不均等，中央在測算教育財政轉(zhuǎn)移支付時，應(yīng)充分考慮不同地區(qū)由于經(jīng)濟、社會、自然等客觀因素所造成的實施普通高中教育公共服務(wù)的成本差異，以及各地學(xué)生規(guī)模和已有的教育經(jīng)費投入缺口（吳強，徐李璐邑，2017），依據(jù)補償原則科學(xué)合理地設(shè)計轉(zhuǎn)移支付額度，使得教育轉(zhuǎn)移支付真正發(fā)揮促進區(qū)際普通高中教育服務(wù)均等化的作用。最后，還應(yīng)構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付全過程動態(tài)監(jiān)管體系，通過對資金分配、撥付和使用、績效考評等全過程加強系統(tǒng)監(jiān)督和管理，強化問責(zé)機制，更好地促進財政轉(zhuǎn)移支付資金使用的合理有效，逐步建立普通高中教育財政轉(zhuǎn)移支付的長效機制，不斷提升普通高中教育公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化水平，促進高中階段教育普及向更高質(zhì)量、更加公平、更可持續(xù)的方向邁進。