孫慧娟

未成年人是家庭、民族和整個(gè)人類社會(huì)的未來(lái)，未成年人犯罪將對(duì)個(gè)人、家庭、國(guó)家乃至整個(gè)人類社會(huì)造成不可估量的負(fù)面影響。目前，我國(guó)預(yù)防未成年人犯罪工作形勢(shì)仍舊艱巨，根據(jù)最高檢2020年6月發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書(shū)》顯示，2014年至2019年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理審查逮捕未成年犯罪嫌疑人284569人，批準(zhǔn)逮捕194082人，不批準(zhǔn)逮捕88953人；受理移送審查起訴383414人，提起公訴292988人，不起訴58739人。5年間，未成年人犯罪數(shù)量連續(xù)下降趨于平穩(wěn)后又有所回升。受理審查起訴未成年犯罪嫌疑人數(shù)量居前六位的罪名、人數(shù)分別是盜竊113077人、搶劫57845人、故意傷害47881人、聚眾斗毆39881人、尋釁滋事39082人、強(qiáng)奸17690人，六類犯罪嫌疑人數(shù)量占全部犯罪人數(shù)的82.28%。以上數(shù)據(jù)說(shuō)明未成年人犯罪現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生，且仍有上升的風(fēng)險(xiǎn)。未成年人犯罪有其獨(dú)特性，嚴(yán)重暴力犯罪較少，侵犯財(cái)產(chǎn)類犯罪較多，犯罪的可預(yù)防性大。因此，保護(hù)未成年人利益、為未成年人成長(zhǎng)營(yíng)造良好的環(huán)境是預(yù)防未成年人犯罪問(wèn)題的關(guān)鍵。

目前，我國(guó)已基本建立了國(guó)家、社會(huì)、家庭三位一體的預(yù)防未成年人犯罪網(wǎng)絡(luò)，其中家庭是這一網(wǎng)絡(luò)的第一道防線。司法大數(shù)據(jù)研究也表明，家庭監(jiān)護(hù)不到位是導(dǎo)致未成年人犯罪的重要因素。而事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童是缺失家庭撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)的一個(gè)重要群體。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童不是標(biāo)準(zhǔn)意義上的孤兒，卻是“事實(shí)孤兒”，根據(jù)民政部等部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見(jiàn)》，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童是指父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童；或者父母一方死亡或失蹤，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童。

權(quán)利保護(hù)和預(yù)防未成年人犯罪是一枚硬幣的兩面，加強(qiáng)未成年人權(quán)利保護(hù)是預(yù)防未成年人犯罪的根本，親子制度和監(jiān)護(hù)制度是未成年人權(quán)利保護(hù)的主要方式。然而鑒于親子制度、監(jiān)護(hù)制度設(shè)計(jì)的缺陷，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的民事權(quán)利未能得到恰當(dāng)保護(hù)，對(duì)此我國(guó)立法界、司法界、理論界先后對(duì)監(jiān)護(hù)制度和親子制度的缺陷進(jìn)行了分析，本文沿著“事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童生存困境—《民法典》頒布前我國(guó)親子制度、監(jiān)護(hù)制度設(shè)計(jì)缺陷—立法、司法、學(xué)理對(duì)我國(guó)親子制度、監(jiān)護(hù)制度的反思和探索—《民法典》在事實(shí)無(wú)人監(jiān)管兒童保護(hù)方面所做的努力”這一思路，來(lái)重新思考事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的監(jiān)護(hù)問(wèn)題，從而為加強(qiáng)此類人群民事權(quán)利的保護(hù)和預(yù)防該類人群犯罪提供可資借鑒的參考意見(jiàn)。

一、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童權(quán)益面臨著嚴(yán)峻的生存困境

目前，我國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童人數(shù)較多，2019年7月10日民政部在新聞發(fā)布會(huì)上首次透露全國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童約50萬(wàn)人；2021年1月25日再次透露了有關(guān)數(shù)據(jù)，截至2020年年底已經(jīng)有25.3萬(wàn)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童被納入保障范圍。①高文興：《全國(guó)共有事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童約50萬(wàn) 12部門將聯(lián)合對(duì)該群體進(jìn)一步加強(qiáng)保障》，http://www.gongyishibao.com/html/zhengcefagui/16926.html，2019年7月16日。雖然國(guó)家在積極推進(jìn)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的保障工作，但該類人群仍面臨嚴(yán)峻的生存困境，加強(qiáng)該部分人群權(quán)利保障、預(yù)防犯罪多發(fā)仍然任重道遠(yuǎn)。

（一）事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童生存環(huán)境惡劣

事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童面臨著嚴(yán)峻的生存困境。由于父母原因，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童無(wú)法享受長(zhǎng)期、穩(wěn)定的撫養(yǎng)、保護(hù)，有的甚至缺乏足夠的食物、衣著、住房和必要照顧，其基本的生命權(quán)、健康權(quán)難以保障，有的甚至無(wú)法長(zhǎng)大成人。此外，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童由于在人格形成過(guò)程中缺乏正常的父母關(guān)愛(ài)，極易出現(xiàn)各類心理健康問(wèn)題，造成人際關(guān)系不穩(wěn)定、自我管理能力低下以及應(yīng)對(duì)能力減弱，難以形成良好、健全的人格。如事實(shí)孤兒由祖輩等替代性撫養(yǎng)為主，家庭實(shí)際生活困難；事實(shí)孤兒的交際能力不足，如父母重病或者服刑，會(huì)導(dǎo)致事實(shí)孤兒自行退出社會(huì)群體，促使其與自身境遇相同的朋友交往；有的自我評(píng)價(jià)較低，在自我認(rèn)知上難以獲得被尊重的體驗(yàn)；有的在面對(duì)壓力，采取消極應(yīng)付的方式，較少尋求幫助，在極端情況下，采用進(jìn)攻性方式處理與同伴的沖突。鑒于以上原因，該類人群極易走上犯罪之路。根據(jù)司法大數(shù)據(jù)分析，2016—2017年，全國(guó)法院審理的未成年人犯罪案件中，來(lái)自流動(dòng)、離異、留守、單親、再婚家庭的未成年人排名前五，說(shuō)明家庭成長(zhǎng)環(huán)境是決定未成年人是否犯罪的重要因素。②羅書(shū)臻：《司法大數(shù)據(jù)“揭秘”涉未成年人案件審判情況》，載人民法院網(wǎng)https://www.chinacourt.org/article/detail/2018/06/id/3325642.shtml，2018年6月2日。

（二）事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童發(fā)展權(quán)難以保障

受教育權(quán)是未成年人發(fā)展權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但是在現(xiàn)實(shí)生活中事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童教育權(quán)難以保障。接受教育既是未成年人的權(quán)利，也是義務(wù)。我國(guó)憲法和未成年人保護(hù)法明確規(guī)定了未成年人享有受教育的權(quán)利，同時(shí)受教育是未成年人健康成長(zhǎng)、增長(zhǎng)才干并有能力獲取其他民事權(quán)益的必要手段，同時(shí)也是阻斷貧困代際傳遞和重蹈父母犯罪之路的重要途徑。在黨和國(guó)家大力支持下，我國(guó)未成年人受教育權(quán)得到了有效的保障，根據(jù)教育部等十部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)控輟保學(xué)工作健全義務(wù)教育有保障長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》統(tǒng)計(jì)，截至2020年6月14日，我國(guó)義務(wù)教育階段輟學(xué)學(xué)生由2019年年初的60萬(wàn)人減少至6781人，下降近99%。③參見(jiàn)教育部網(wǎng)站：http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202006/t20200629_468952.html，2020年6月29日。但值得注意的是，未成年人輟學(xué)仍占一定比例，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童是該類人群的重要組成部分。受教育權(quán)的缺乏，將導(dǎo)致該類人群在得不到家庭有效照料的情況下進(jìn)一步喪失塑造人格、學(xué)習(xí)生存技能的機(jī)會(huì)，將進(jìn)一步導(dǎo)致其生存環(huán)境惡化，是導(dǎo)致未成年人走上犯罪道路的重要原因。

事實(shí)無(wú)人照料兒童盡管面臨著嚴(yán)峻的生存、發(fā)展困境，但是在現(xiàn)實(shí)生活中卻無(wú)法得到有效的保護(hù)，2013年南京女?huà)腽I死案等案件的發(fā)生，反映了我國(guó)在未成年人民事權(quán)益保護(hù)方面，尤其是當(dāng)父母不適宜或無(wú)力承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任時(shí)未成年人民事權(quán)利應(yīng)如何保障，在制度設(shè)計(jì)上尚存在一定缺陷。

二、《民法典》頒布前我國(guó)立法界對(duì)事實(shí)無(wú)人監(jiān)護(hù)兒童的保護(hù)及困境

事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童民事權(quán)利保護(hù)與預(yù)防該類人群犯罪工作是相輔相成的關(guān)系。改革開(kāi)放之后，我國(guó)注重加強(qiáng)保護(hù)未成年人民事權(quán)利在內(nèi)的多種機(jī)制建設(shè)，有效治理了未成年犯罪問(wèn)題，使我國(guó)成為世界上最低犯罪率的國(guó)家之一。從未成年人權(quán)利保護(hù)來(lái)看，我國(guó)未成年人保護(hù)制度經(jīng)歷了從“親子制度”—“親子制度+監(jiān)護(hù)制度”的演變歷程。按照法律規(guī)定，父母同時(shí)兼具監(jiān)護(hù)人和親子人的身份，造成了撤銷父母監(jiān)護(hù)資格制度在實(shí)踐中缺乏依據(jù)，從而使事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童始終游離于私人監(jiān)護(hù)和社會(huì)、國(guó)家監(jiān)護(hù)制度之外的狀態(tài)，這是造成我國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童生存困境制度上的原因。

（一）《婚姻法》“親子制度”對(duì)未成年人的保護(hù)

關(guān)于未成年人保護(hù)1980年《婚姻法》在第三章家庭關(guān)系中共涉及了七個(gè)條文，這七個(gè)條文涵蓋了親屬通則、親子關(guān)系、親權(quán)和收養(yǎng)關(guān)系，涵蓋了血親和擬制血親兩種。從對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童權(quán)利救濟(jì)來(lái)看，1980年《婚姻法》規(guī)定當(dāng)父母不履行撫養(yǎng)義務(wù)時(shí)，未成年人享有要求父母支付贍養(yǎng)費(fèi)和當(dāng)父母已經(jīng)死亡或父母無(wú)力撫養(yǎng)時(shí)，由有負(fù)擔(dān)能力的祖父母、外祖父母、兄、姐承擔(dān)這一責(zé)任的救濟(jì)方式，從而將未成年人保護(hù)從父母領(lǐng)域擴(kuò)大到近親屬的范疇。從對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童民事權(quán)利的保護(hù)來(lái)看，我國(guó)將對(duì)未成年人負(fù)撫養(yǎng)、教育責(zé)任的義務(wù)主體從父母擴(kuò)展到近親屬范圍，擴(kuò)大了事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的救濟(jì)范圍。從事實(shí)無(wú)人監(jiān)護(hù)兒童保護(hù)角度來(lái)看，雖然從理論上來(lái)講，該類人群可以通過(guò)由其他近親屬撫養(yǎng)的方式實(shí)現(xiàn)其作為公民基本的生存發(fā)展權(quán)，但是由于未規(guī)定國(guó)家對(duì)不履行、不恰當(dāng)履行撫養(yǎng)義務(wù)抑或侵害未成年人利益的排除（撤銷）和救濟(jì)（另行指定、公職監(jiān)護(hù)）義務(wù)，因此這些法律條文難以在現(xiàn)實(shí)生活中適用。

（二）《民法通則》對(duì)未成年人權(quán)利保護(hù)

1986 年頒布的《民法通則》確立了監(jiān)護(hù)制度，彌補(bǔ)了之前我國(guó)長(zhǎng)期不存在監(jiān)護(hù)制度的空白，至此在《民法典》頒布之前，我國(guó)對(duì)未成年人保護(hù)長(zhǎng)期處于《婚姻法》的“親子保護(hù)制度”和《民法通則》 的“監(jiān)護(hù)制度”時(shí)期。其中《民法通則》采“家庭主義”監(jiān)護(hù)模式，在第16條規(guī)定了未成年人監(jiān)護(hù)人，其中父母、家庭仍是承擔(dān)未成年子女撫養(yǎng)、教育和保護(hù)義務(wù)的主體，但是在私人監(jiān)護(hù)之外，還規(guī)定了社會(huì)監(jiān)護(hù)和國(guó)家監(jiān)護(hù)制度用來(lái)解決私人監(jiān)護(hù)缺位的問(wèn)題，其中社會(huì)監(jiān)護(hù)責(zé)任主要由未成年人父母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)承擔(dān)，國(guó)家監(jiān)護(hù)主要由民政部門擔(dān)任。從而初步建立了由近親屬監(jiān)護(hù)、社會(huì)監(jiān)護(hù)、國(guó)家監(jiān)護(hù)的未成年人權(quán)利保護(hù)機(jī)制。

從《民法通則》以上條文的規(guī)定可以看出，我國(guó)民法通過(guò)引入其他親屬監(jiān)護(hù)、社會(huì)監(jiān)護(hù)和國(guó)家監(jiān)護(hù)來(lái)解決父母不適宜或者無(wú)法承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的問(wèn)題，體現(xiàn)了我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的不斷完善。但值得注意的是，此時(shí)法律制度對(duì)私人監(jiān)護(hù)、社會(huì)監(jiān)護(hù)和國(guó)家監(jiān)護(hù)之間的設(shè)計(jì)尚存在以下缺陷：第一，社會(huì)監(jiān)護(hù)和國(guó)家監(jiān)護(hù)只適用于父母已死亡或者沒(méi)有監(jiān)護(hù)能力的情形，至于父母不適合履行監(jiān)護(hù)能力的情形以及如何撤銷和恢復(fù)父母監(jiān)護(hù)權(quán)等問(wèn)題并未涉及到；此時(shí)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度設(shè)計(jì)主要基于國(guó)家公權(quán)力本位立場(chǎng)，對(duì)于原有家庭自治監(jiān)護(hù)中的監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利關(guān)注不夠，對(duì)于公民監(jiān)護(hù)權(quán)所對(duì)應(yīng)的國(guó)家義務(wù)規(guī)定不足，僅規(guī)定國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)人不法行使監(jiān)護(hù)權(quán)侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的排除（撤銷）和救濟(jì)（另行指定、公職監(jiān)護(hù)）義務(wù)，在制度性保障、組織和程序保障方面不夠周延。此外，在國(guó)家尊重義務(wù)和給付義務(wù)方面尚欠缺制度設(shè)計(jì)，沒(méi)有突出權(quán)利人相應(yīng)的救濟(jì)途徑。其次，與1980年《中華人民共和國(guó)婚姻法》相較，父母不僅是親權(quán)人，同時(shí)還是監(jiān)護(hù)人。親權(quán)概念實(shí)質(zhì)上是一種身份權(quán)益，其意義在于既保留了歷史傳統(tǒng)，又創(chuàng)造性地規(guī)定了父母保護(hù)和教養(yǎng)未成年人的義務(wù)，而監(jiān)護(hù)制度則是為了保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法民事權(quán)益，無(wú)論在內(nèi)部還是外延上，都有著鮮明的區(qū)別。親子制度和監(jiān)護(hù)制度規(guī)定得含糊不清，造成實(shí)踐中“清官難斷家務(wù)事”，即使在私人監(jiān)護(hù)不到位的情形下，社會(huì)監(jiān)護(hù)和國(guó)家監(jiān)護(hù)也難以發(fā)揮有效作用。

（三）制度設(shè)計(jì)上的缺陷造成事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童生存發(fā)展困境

鑒于《婚姻法》和《民法通則》在未成年人保護(hù)方面的缺陷，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童處于無(wú)人照料的生存困境，這一問(wèn)題在20世紀(jì)初凸顯出來(lái)，發(fā)生了江蘇南京兩名女童餓死案等案例，反映了當(dāng)時(shí)我國(guó)在未成年人民事權(quán)利保護(hù)制度設(shè)計(jì)方面尚存在缺陷。這一案例是《民法典》頒布之前我國(guó)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童生存發(fā)展困境的極端案例。折射出我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度尚存在一定的缺陷，其中最核心問(wèn)題在于當(dāng)父母不適合履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)是否能夠撤銷、應(yīng)如何撤銷以及撤銷之后國(guó)家和社會(huì)如何履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的問(wèn)題。

三、《民法典》頒布前對(duì)事實(shí)無(wú)人監(jiān)管兒童保護(hù)的探索

鑒于《婚姻法》和《民法通則》在未成年人保護(hù)方面的缺陷，事實(shí)無(wú)人監(jiān)管兒童處于無(wú)人照料的生存困境，學(xué)界、司法界和立法界都在積極探索未成年人民事保護(hù)的方式。

（一）學(xué)界對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保護(hù)路徑的探索

首先，私人監(jiān)護(hù)、社會(huì)監(jiān)護(hù)、國(guó)家監(jiān)護(hù)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的前提是父母監(jiān)護(hù)資格的可撤銷。對(duì)此，先后有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了理論上的論證，如“父母與子女的法律關(guān)系是由針對(duì)子女的受托人責(zé)任而非基于身份而固有的權(quán)利所確定的”等理論的提出。金瑞楊在《論父母照護(hù)權(quán)制度在我國(guó)的構(gòu)建》①金瑞楊：《論父母照護(hù)權(quán)制度在我國(guó)的構(gòu)建》，2012年西南政法大學(xué)碩士論文。中提出在構(gòu)建父母照護(hù)權(quán)制度時(shí)，應(yīng)規(guī)定父母照護(hù)權(quán)喪失與消滅制度，以救濟(jì)長(zhǎng)期得不到父母照料未成年人的合法權(quán)益。有學(xué)者認(rèn)為，《民法總則》第36條規(guī)定的撤銷監(jiān)護(hù)人資格的三種情形不夠具體、過(guò)于寬泛，反而會(huì)導(dǎo)致操作性減弱。②高豐美：《民法總則》監(jiān)護(hù)規(guī)定的進(jìn)步、不足與完善——兼談“婚姻家庭編”的監(jiān)護(hù)立法》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》（法治論叢）2017年第3期。而針對(duì)監(jiān)護(hù)權(quán)恢復(fù)制度，學(xué)界的爭(zhēng)議主要集中在《民法總則》規(guī)定的“確有悔改情形”的判斷標(biāo)準(zhǔn)和恢復(fù)申請(qǐng)時(shí)間上，當(dāng)然也有學(xué)者的觀點(diǎn)較為尖銳，主張應(yīng)該廢除監(jiān)護(hù)權(quán)恢復(fù)制度。③梁彗星.《〈中華人民共和國(guó)民法總則（草案）〉：解讀、評(píng)論和修改建議》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第5期。但學(xué)界普遍達(dá)成共識(shí)，對(duì)公權(quán)力干預(yù)和私權(quán)利保護(hù)進(jìn)行有效平衡，以周全考慮社會(huì)現(xiàn)實(shí)中存在的不同情況。對(duì)未來(lái)民法典應(yīng)如何設(shè)計(jì)監(jiān)護(hù)制度，學(xué)者們也先后提出了建議。劉征峰在《以比例原則為核心的未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度建構(gòu)》一文中指出通過(guò)引入比例原則來(lái)解決國(guó)家權(quán)力對(duì)個(gè)人權(quán)利干涉的限度問(wèn)題。④劉征峰：《以比例原則為核心的未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度建構(gòu)》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2019年第2期。

（二）立法和司法層面對(duì)事實(shí)無(wú)人監(jiān)管兒童保護(hù)的制度探索

1.立法對(duì)撤銷父母監(jiān)護(hù)資格制度的探索

早在1991年《未成年人保護(hù)法》就曾對(duì)撤銷父母監(jiān)護(hù)資格制度作了探索。1991年頒布的《未成年人保護(hù)法》在家庭保護(hù)一節(jié)的第8條、第9條、第10條、第11條規(guī)定了父母對(duì)未成年人負(fù)有監(jiān)護(hù)職責(zé)、撫養(yǎng)義務(wù)、尊重未成年人接受教育權(quán)、不得強(qiáng)迫未成年人早婚、預(yù)防和制止未成年人犯罪的義務(wù)，如父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)未成年人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。如父母有上述行為經(jīng)教育仍不改的，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請(qǐng)，撤銷其作為監(jiān)護(hù)人的資格；對(duì)于父母喪失監(jiān)護(hù)資格的，人民法院應(yīng)另行確定監(jiān)護(hù)人。2012年頒布修改的《未成年人保護(hù)法》在總則中明確規(guī)定了未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，并規(guī)定保護(hù)未成年人是國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。這一規(guī)定突破了將未成年人保護(hù)局限在私人保護(hù)的范圍，而將其納入到國(guó)家、社會(huì)責(zé)任的范疇，從而為撤銷父母監(jiān)護(hù)資格提供了理念上的支持。此外在監(jiān)護(hù)制度方面，該法還規(guī)定了代為監(jiān)護(hù)制度，規(guī)定對(duì)于父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)，從制度層面作了進(jìn)一步細(xì)化。

除了《未成年人保護(hù)法》之外，困境兒童保護(hù)也得到了國(guó)家的高度重視，被納入到2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，在“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”中指出要健全農(nóng)村留守兒童等弱勢(shì)群體的權(quán)益保障和“困境兒童分類保障制度”，保障所有兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)和參與權(quán)，最大限度保障未成年人健康成長(zhǎng)是“最大的民生”。在2014年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱四部委《意見(jiàn)》）中，從報(bào)告和處置、臨時(shí)安置和人身安全保護(hù)裁定、申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟、撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件審理和判后安置幾個(gè)方面詳細(xì)規(guī)定了撤銷未成年人監(jiān)護(hù)人資格的具體適用規(guī)則，極大提高了這一制度的實(shí)際可操作性，對(duì)于撤銷不適當(dāng)承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任父母監(jiān)護(hù)資格制度的建立提供了制度上的借鑒。2016 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》指出，為困境兒童營(yíng)造安全無(wú)虞、生活無(wú)憂、充滿關(guān)愛(ài)、健康發(fā)展的成長(zhǎng)環(huán)境，是家庭、政府和社會(huì)的共同責(zé)任。中共中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于困境兒童保護(hù)的文件精神為困境兒童保護(hù)提供了根本遵循。在高層的關(guān)注下，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)問(wèn)題引起了各地方政府的廣泛關(guān)注，但是在2019年之前，各省對(duì)事實(shí)孤兒的界定并不相同。2019年民政部等十二部門出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)首次在國(guó)家層面明確了“事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童”的概念，可以看出，父母雙方不能正常履行撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)責(zé)任，是認(rèn)定是否屬于事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的直接依據(jù)。同時(shí)意見(jiàn)還對(duì)一些重殘、重疾、死亡、被限制人身自由等重點(diǎn)概念進(jìn)行了明確，有利于進(jìn)一步明晰被撤銷監(jiān)護(hù)資格的對(duì)象。

2.司法實(shí)踐對(duì)事實(shí)無(wú)人監(jiān)管兒童保護(hù)的制度探索

立法對(duì)不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)責(zé)任撤銷制度的探索為司法實(shí)踐中撤銷不適格監(jiān)護(hù)人資格提供了制度上的支持。如2015年1月1日最高法、最高檢、公安部和民政部《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》頒布之后，銅山區(qū)人民檢察院本著對(duì)未成年人高度負(fù)責(zé)的精神，適用新出臺(tái)的《意見(jiàn)》撤銷了2013年因強(qiáng)奸、猥褻未滿十周歲親生女兒小玲的邵某和小玲的母親王某某的監(jiān)護(hù)人資格，從而最大限度維護(hù)了小玲的合法權(quán)益。這一程序由檢察啟動(dòng)訴訟程序，并積極探索檢察機(jī)關(guān)支持起訴模式，支持民政部門提起撤銷之訴。當(dāng)?shù)孛裾址e極介入了對(duì)女童權(quán)益保護(hù)的后續(xù)工作，承擔(dān)了監(jiān)護(hù)人的職責(zé)。這是全國(guó)首例由民政部門申請(qǐng)撤銷父母監(jiān)護(hù)人資格的案件，是國(guó)家機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)處于困境的未成年人時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)青少年維權(quán)工作機(jī)制，積極作為，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，對(duì)未成年人以后的生活做了妥善的安置，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。

從目前立法、司法實(shí)踐情況來(lái)看，對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)制度中的侵害監(jiān)護(hù)責(zé)任的撤銷制度已經(jīng)發(fā)展得比較完善，但是對(duì)于怠于或者不適合承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的監(jiān)護(hù)職責(zé)撤銷制度發(fā)展卻比較緩慢。

四、《民法典》對(duì)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的保護(hù)

在經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展之后，2020年頒布的《中華人民共和國(guó)民法典》進(jìn)一步對(duì) “最有利于被監(jiān)護(hù)人”的監(jiān)護(hù)原則進(jìn)行了成文法上的確認(rèn)，并且新增了撤銷監(jiān)護(hù)人資格和監(jiān)護(hù)人資格在何種情況下可以恢復(fù)的條款。監(jiān)護(hù)制度的完善，無(wú)疑為解決幼無(wú)所養(yǎng)、孤無(wú)所依等社會(huì)痛點(diǎn)提供了制度遵循。

（一）堅(jiān)持兒童權(quán)益保護(hù)優(yōu)先

民法典第35條規(guī)定了最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則，這一原則的確立意味在未成年人保護(hù)理念方面我國(guó)已與世界接軌?！白优孀畲蠡痹瓌t最早規(guī)定于《兒童權(quán)利宣言》中，之后大多數(shù)國(guó)家都在立法中對(duì)這一原則進(jìn)行了明確規(guī)定。我國(guó)雖是《兒童權(quán)利宣言》的締約國(guó)，并且在法條設(shè)置中體現(xiàn)了保護(hù)未成年人利益的理念，但是“兒童最大利益”原則一直并未在民法中予以直接明確規(guī)定。此次這一原則出現(xiàn)在民法典中，體現(xiàn)了我國(guó)未成年人保護(hù)理念的不斷發(fā)展?！白钣欣诒槐O(jiān)護(hù)人”這一原則包括兩大方面的內(nèi)容，第一，未成年人是權(quán)利的主體，而非法律保護(hù)之客體。這就意味著承擔(dān)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的不僅僅是父母、近親屬，國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)團(tuán)體也應(yīng)承擔(dān)這一責(zé)任。第二，這一原則意味著在合理范圍內(nèi)，應(yīng)尊重未成年子女的自主決定權(quán)。對(duì)于已有一定主體意識(shí)的未成年人來(lái)說(shuō)，在撤銷、恢復(fù)監(jiān)護(hù)權(quán)的整個(gè)過(guò)程都應(yīng)充分尊重、考慮他們的意見(jiàn)，以保障他們的合法權(quán)益。民法典第36條規(guī)定了如何啟動(dòng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格程序，其中可以提出申請(qǐng)的群體擴(kuò)大到居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、未成年人保護(hù)組織、依法設(shè)立的老年人組織、民政部門等。民法典不僅擴(kuò)大了可申請(qǐng)人的范圍，而且規(guī)定了當(dāng)個(gè)人和民政部門以外的組織未及時(shí)向人民法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格的，民政部門應(yīng)當(dāng)向人民法院申請(qǐng)。從而有效地彌補(bǔ)了以往無(wú)人啟動(dòng)這一程序的缺陷。但遺憾的是，在監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷的訴訟中，未成年子女本人對(duì)判決結(jié)果具有直接的利害關(guān)系，但是目前我國(guó)卻未把未成年子女本人納入撤銷之訴主體中，這不利于實(shí)現(xiàn)未成年人利益最大化。

（二）增加了特定情形的監(jiān)護(hù)干預(yù)

如前所述，《民法典》對(duì)監(jiān)護(hù)人資格撤銷與重新指定進(jìn)行創(chuàng)新完善，并通過(guò)將“怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或者無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)且拒絕將監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或者全部委托給他人，導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人處于危困狀態(tài)”列入撤銷監(jiān)護(hù)人資格的范疇，為保證事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童這類群體的合法利益提供了法律上的遵循。體現(xiàn)了我國(guó)民法本質(zhì)上是人法，民法的終極價(jià)值是對(duì)人的關(guān)愛(ài)，最高目標(biāo)是服務(wù)于人的尊嚴(yán)和人的發(fā)展。對(duì)于監(jiān)護(hù)缺失兒童尤其是事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童，國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)組織在辦理監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷時(shí)，需要在相關(guān)問(wèn)題線索移送處置、臨時(shí)監(jiān)護(hù)、救助安置，訴訟參與等方面根據(jù)實(shí)踐進(jìn)一步完善。撤銷監(jiān)護(hù)后重新指定監(jiān)護(hù)的，還應(yīng)防止新監(jiān)護(hù)人因監(jiān)護(hù)不到位再次傷害未成年人情況發(fā)生。因此，應(yīng)當(dāng)建立完善適格監(jiān)護(hù)人篩查評(píng)估制度，在確定新的監(jiān)護(hù)人時(shí)，需要調(diào)查評(píng)估好其監(jiān)護(hù)能力、意愿、品格等，并積極聽(tīng)取兒童真實(shí)意愿。另外，針對(duì)何為“怠于履行”、“無(wú)法履行”和“危困狀態(tài)”《民法典》及有關(guān)司法解釋需給予明確界定，以方便實(shí)際操作，從而為事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童等群體提供基本的生存發(fā)展環(huán)境，減少未成年人犯罪的發(fā)生。值得注意的是這次民法典繼續(xù)沿用了我國(guó)未成年人保護(hù)監(jiān)護(hù)和親權(quán)糅合的制度設(shè)計(jì)，在這種“大監(jiān)護(hù)”的制度背景下，父母對(duì)子女監(jiān)護(hù)的特殊性未能明顯體現(xiàn)出來(lái)，需要進(jìn)一步跟進(jìn)完善。

（三）完善民事權(quán)益保障和公力救濟(jì)

《民法典》開(kāi)篇就對(duì)民事權(quán)利及其他合法權(quán)益的保護(hù)作出明確規(guī)定。事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童這類群體的民事權(quán)益有其特殊性，如家庭關(guān)愛(ài)、基本生活保障、自我身心健康、受教育權(quán)完善等多方面需要特殊保障和救濟(jì)?，F(xiàn)實(shí)中，確實(shí)存在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的民事權(quán)益得不到充分保障的情況。在事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的認(rèn)定方面，雖然《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見(jiàn)》做了明確，但在申請(qǐng)宣告兒童父母失蹤、死亡及撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)等案件上，公安、民政、法院等部門操作中，職責(zé)履行邊界不清晰，存在推諉扯皮的現(xiàn)象。例如，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的撫養(yǎng)費(fèi)、賠償金、政府發(fā)放的補(bǔ)貼等自有財(cái)產(chǎn)，如果不能有效監(jiān)管，有被私分或者流失的風(fēng)險(xiǎn)。再如，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的出行安全、人身安全、心理安全、文化安全、餐飲安全等問(wèn)題，如果不對(duì)其生活環(huán)境進(jìn)行特殊保護(hù)，可能會(huì)使其接觸不良信息，涉足不良場(chǎng)所，游走在犯罪的邊緣。上述問(wèn)題如果僅僅靠這類兒童自我維權(quán)、私權(quán)救濟(jì)，是不能有效維護(hù)其自身合法權(quán)益的。做好民事權(quán)益救濟(jì)工作，需要凝聚各方保護(hù)力量：民政部門積極發(fā)揮政府專有職能，加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保障工作；公檢法機(jī)關(guān)、有關(guān)社會(huì)組織依職能積極參與、各司其責(zé)，針對(duì)《民法典》原則性的規(guī)定，在彰顯未成年人保護(hù)屬性基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童的認(rèn)定工作，細(xì)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，加大對(duì)保護(hù)事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童合法權(quán)益的措施研究，加強(qiáng)特殊保護(hù)制度的落實(shí)，在未成年人民事權(quán)益全面綜合保護(hù)工作上持續(xù)發(fā)力。

總之，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，在制度層面需要法律、條例、法規(guī)等多層級(jí)法律法規(guī)構(gòu)建完善的保護(hù)體系，除了制度上提供遵循外，事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童保護(hù)還需要拓展多種途徑、利用多種形式保障事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童相關(guān)政策落地。