汪明

普查的背景與目標(biāo)

國(guó)務(wù)院第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查是一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，是黨中央國(guó)務(wù)院從人民美好生活的需要、社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展需求、我國(guó)國(guó)情實(shí)際出發(fā)，為國(guó)家的長(zhǎng)治久安做出的關(guān)于提高自然災(zāi)害防治能力的決策部署，是提升自然災(zāi)害防治能力的基礎(chǔ)性工作。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)歷史災(zāi)害信息不全面、空間分布模糊，承災(zāi)體空間分布及屬性數(shù)據(jù)庫(kù)缺乏，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患調(diào)查和監(jiān)測(cè)欠缺，各級(jí)政府減災(zāi)抗災(zāi)能力不明，致災(zāi)因子信息相對(duì)分散，這些將成為制約我國(guó)自然災(zāi)害防治體系和防治能力現(xiàn)代化推進(jìn)的不利因素。在以往的自然災(zāi)害防治和風(fēng)險(xiǎn)防范的工作中，一些問(wèn)題較為突出。例如，重救災(zāi)，輕防災(zāi)；重單一災(zāi)害管理，輕綜合災(zāi)害管理；重災(zāi)后減少損失，輕災(zāi)前防范化解風(fēng)險(xiǎn)。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》中明確了“兩個(gè)堅(jiān)持”和“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。要真正落實(shí)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的精神，需要科學(xué)把握自然災(zāi)害孕育與發(fā)生的規(guī)律，發(fā)展與演變的規(guī)律和致災(zāi)與成害的規(guī)律，才有可能將防災(zāi)減災(zāi)關(guān)口前移，做到堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合；需要科學(xué)認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，掌握災(zāi)害隱患，才有可能做到堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，將減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的思路貫穿防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的全過(guò)程。第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查正是解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵舉措。

第一次全國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查圍繞三個(gè)基本目標(biāo)開(kāi)展，即摸清全國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù)，查明重點(diǎn)區(qū)域抗災(zāi)減災(zāi)能力，客觀認(rèn)識(shí)全國(guó)和各地區(qū)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)水平。摸清災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù)，正是針對(duì)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)了預(yù)防為主的源頭治理思想，把防范化解重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的工作做到災(zāi)前，有效減輕可能的災(zāi)害影響。普查強(qiáng)調(diào)綜合減災(zāi)能力評(píng)估和綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估區(qū)劃，充分體現(xiàn)從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變的思路。普查的重要工作之一是對(duì)全國(guó)、省、市、縣進(jìn)行不同尺度的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，同時(shí)基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和防治區(qū)劃的制定，這將為從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變奠定科學(xué)基礎(chǔ)。

普查的總體技術(shù)框架

普查工作遵循“調(diào)查—評(píng)估—區(qū)劃”的基本技術(shù)框架開(kāi)展（圖1）。

調(diào)查指的是對(duì)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)各要素的調(diào)查，包括各災(zāi)種致災(zāi)因子調(diào)查、承災(zāi)體調(diào)查、歷史災(zāi)害調(diào)查、減災(zāi)資源（能力）調(diào)查和隱患調(diào)查五個(gè)方面，其成果構(gòu)成了普查的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

評(píng)估是在調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上開(kāi)展的，包括單災(zāi)種與單要素的評(píng)估、多災(zāi)種綜合評(píng)估兩部分。單災(zāi)種與單要素的評(píng)估主要包括單災(zāi)種致災(zāi)危險(xiǎn)性評(píng)估、單災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、不同災(zāi)害的年度災(zāi)情評(píng)估、各承災(zāi)體對(duì)象的脆弱性和暴露度評(píng)估。多災(zāi)種綜合評(píng)估是在調(diào)查數(shù)據(jù)和單災(zāi)種與單要素評(píng)估的基礎(chǔ)上開(kāi)展，包括重點(diǎn)隱患評(píng)估、綜合減災(zāi)能力評(píng)估和多災(zāi)種綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。評(píng)估是普查工作由摸清災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)向查明抗災(zāi)減災(zāi)能力、客觀認(rèn)識(shí)隱患風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。

圖1 普查基本技術(shù)框架圖

區(qū)劃是在調(diào)查和評(píng)估的基礎(chǔ)上，從自然災(zāi)害防治的角度進(jìn)行區(qū)域劃分，包括單災(zāi)種的防治區(qū)劃、多災(zāi)種的綜合風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和多災(zāi)種綜合防治區(qū)劃三部分。區(qū)劃成果是普查各類(lèi)調(diào)查數(shù)據(jù)和評(píng)估成果綜合使用、轉(zhuǎn)化和凝練的重要體現(xiàn)。

普查的調(diào)查、評(píng)估和區(qū)劃是一個(gè)有機(jī)整體。調(diào)查數(shù)據(jù)的缺失或質(zhì)量不高直接影響評(píng)估工作的開(kāi)展，甚至產(chǎn)生誤導(dǎo)的評(píng)估結(jié)果；評(píng)估成果的不完整或質(zhì)量不高直接影響區(qū)劃工作的開(kāi)展，導(dǎo)致區(qū)劃的科學(xué)性、指導(dǎo)性、適用性下降。普查的技術(shù)體系圍繞“調(diào)查—評(píng)估—區(qū)劃”統(tǒng)一設(shè)計(jì)，保證了指標(biāo)體系、評(píng)估方法體系、區(qū)劃技術(shù)體系的系統(tǒng)性銜接。

普查的特點(diǎn)與亮點(diǎn)

（一）普查覆蓋主要自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)基本要素的底數(shù)調(diào)查

本次普查涵蓋主要的自然災(zāi)害類(lèi)型，包括地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、水旱災(zāi)害、海洋災(zāi)害、森林和草原火災(zāi)六大類(lèi)。底數(shù)的調(diào)查針對(duì)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)要素開(kāi)展，一是各種自然災(zāi)害致災(zāi)因子的底數(shù)，包括災(zāi)害強(qiáng)度、范圍、頻率等；二是主要承災(zāi)體的底數(shù)，包括房屋建筑、公路、公共服務(wù)設(shè)施等的空間位置和屬性；三是減災(zāi)資源（能力）的底數(shù)，包括用于防災(zāi)減災(zāi)的人財(cái)物情況、社會(huì)組織與志愿者機(jī)構(gòu)、企業(yè)資源、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)資源等；四是歷史災(zāi)害底數(shù)，包括各行政單元不同災(zāi)害的災(zāi)情、重大自然災(zāi)害事件等；五是重點(diǎn)隱患底數(shù)，包含重大致災(zāi)隱患、重點(diǎn)承災(zāi)體隱患以及自然災(zāi)害可能引發(fā)的煤礦、非煤礦山生產(chǎn)事故隱患等。

通過(guò)本次普查，調(diào)查清楚自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)這五個(gè)方面的底數(shù)，獲得自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患基本組成各部分的詳細(xì)信息和數(shù)據(jù)，為開(kāi)展主要自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與區(qū)劃奠定基礎(chǔ)。

（二）普查實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)城鄉(xiāng)居民房屋的全面調(diào)查

普查中需要摸清楚底數(shù)的重要內(nèi)容之一是承災(zāi)體的底數(shù)，即可能遭受自然災(zāi)害作用的對(duì)象情況，我們常說(shuō)的房屋建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、人口、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)作物等，都是需要調(diào)查的承災(zāi)體對(duì)象。其中，人口、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)作物等信息在歷次人口普查、經(jīng)濟(jì)普查、地理國(guó)情普查中有所涉及，而房屋建筑和基礎(chǔ)設(shè)施還沒(méi)有進(jìn)行過(guò)全面的調(diào)查。從技術(shù)上來(lái)說(shuō)，不僅要掌握房屋建筑和基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量，更要將它們的地理空間信息進(jìn)行定點(diǎn)定位，同時(shí)，賦予必要的跟災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的屬性，如建筑物的結(jié)構(gòu)類(lèi)型、建筑年代、公共設(shè)施中的常規(guī)人數(shù)以及應(yīng)急處置設(shè)施情況等。

這次普查也將首次形成一套具備準(zhǔn)確空間信息的完整房屋建筑和基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)庫(kù)。

（三）普查實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)各地減災(zāi)能力的全面調(diào)查與評(píng)估

綜合減災(zāi)能力評(píng)估包括各級(jí)政府、社會(huì)和基層三方面的減災(zāi)能力。政府的能力體現(xiàn)在自然災(zāi)害管理隊(duì)伍的狀況、應(yīng)急救援的專(zhuān)業(yè)力量、應(yīng)急物資保障能力、自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、主要自然災(zāi)害的防治工程情況等指標(biāo)上。社會(huì)的能力體現(xiàn)在能夠動(dòng)員的社會(huì)組織和社會(huì)力量參與到防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的情況，能夠調(diào)動(dòng)的相關(guān)企業(yè)參與到防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的情況?；鶎拥哪芰w現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)的自然災(zāi)害管理隊(duì)伍、相關(guān)物資保障、應(yīng)急處置能力等方面的情況，還包括居民的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和自救互救能力等。

本次普查將首次實(shí)現(xiàn)覆蓋“全國(guó)—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)村—家戶(hù)”的全面的減災(zāi)能力調(diào)查與評(píng)估。

（四）普查實(shí)現(xiàn)在統(tǒng)一技術(shù)體系下的單災(zāi)種和多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與區(qū)劃

普查構(gòu)建了相對(duì)統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與區(qū)劃技術(shù)體系，客觀認(rèn)識(shí)全國(guó)和各地區(qū)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)水平。評(píng)估是在調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上開(kāi)展的，從評(píng)估和區(qū)劃的結(jié)果來(lái)看，既包括主要自然災(zāi)害（如地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等）單災(zāi)種的風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)劃，也包括針對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)、房屋建筑、公路、農(nóng)作物五類(lèi)承災(zāi)體的多災(zāi)種綜合風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)劃，這兩方面是認(rèn)識(shí)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)水平的基本依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中需要先開(kāi)展危險(xiǎn)性評(píng)估、承災(zāi)體脆弱性和暴露性評(píng)估等，能夠反映出構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的各要素的基本情況。風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果在認(rèn)識(shí)層面的再次深入，而防治區(qū)劃是在風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃的基礎(chǔ)上為開(kāi)展自然災(zāi)害防治制定基準(zhǔn)和確定布局。

從單災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)到多災(zāi)種綜合風(fēng)險(xiǎn)的完整評(píng)估是這次普查的一大特色，有利于我們從不同角度認(rèn)識(shí)全國(guó)各地不同尺度下的風(fēng)險(xiǎn)特征和綜合防治的需求。

（五）普查充分利用近二十年科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的相關(guān)成果

第一，這次普查將實(shí)現(xiàn)所有調(diào)查要素的空間化，包括房屋建筑承災(zāi)體在內(nèi)的所有要素（致災(zāi)要素、承災(zāi)體要素、歷史災(zāi)害要素、減災(zāi)能力要素等）都將具備空間屬性，實(shí)現(xiàn)空間的定點(diǎn)定位。這得益于近些年地理信息系統(tǒng)技術(shù)的發(fā)展，以及各行各業(yè)基于這項(xiàng)技術(shù)的信息化和業(yè)務(wù)化工作開(kāi)展，使得普查從準(zhǔn)備到實(shí)施再到成果展示，具備了在同一底圖和統(tǒng)一的地理信息平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)。第二，遙感技術(shù)的發(fā)展，使得普查能夠充分運(yùn)用高分辨率的遙感影像，這對(duì)于我們確定建筑物輪廓、核查承災(zāi)體對(duì)象、識(shí)別隱患等都起到積極作用。第三，地震、地質(zhì)、水利、海洋、林草、氣象等涉災(zāi)領(lǐng)域?qū)I(yè)勘探、勘察、監(jiān)測(cè)等技術(shù)進(jìn)步也使得相應(yīng)調(diào)查工作效率提升，住建、交通、環(huán)境等部門(mén)開(kāi)展的大量調(diào)查評(píng)估工作積累了豐富的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)。第四，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的災(zāi)害模擬、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等技術(shù)近些年有了長(zhǎng)足進(jìn)步，災(zāi)害致災(zāi)孕災(zāi)因素的分析建模更為精準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法更趨于科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，展現(xiàn)形式更豐富多樣，也便于管理者和公眾的理解。最后，云計(jì)算和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展，也使得普查的內(nèi)業(yè)和外業(yè)調(diào)查趨于同步，效率極大提升，任務(wù)分配、數(shù)據(jù)核查、成果匯交等都能在云端完成，移動(dòng)端App 的使用也將極大提升這次普查的效率和效果。

結(jié)語(yǔ)

第一次全國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查覆蓋的災(zāi)害種類(lèi)多、涉及部門(mén)多、數(shù)據(jù)成果內(nèi)容和形式多、任務(wù)綜合性極強(qiáng)，因而在組織實(shí)施上進(jìn)行了全面統(tǒng)籌。這次普查構(gòu)建了一個(gè)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估的技術(shù)體系，各有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量緊緊圍繞“摸清底數(shù)、查明能力、認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)”的目標(biāo)，遵循“調(diào)查—評(píng)估—區(qū)劃”相對(duì)統(tǒng)一的技術(shù)體系，在國(guó)務(wù)院第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)機(jī)構(gòu)的組織和統(tǒng)籌下，多部門(mén)一起推動(dòng)完成普查任務(wù)。

這次普查將形成一套全面完整的共享數(shù)據(jù)、一套認(rèn)識(shí)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)技術(shù)體系和一系列豐富的普查成果，這也將推動(dòng)中央和地方自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理工作創(chuàng)新；普查也將建立起全社會(huì)全民對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的正確認(rèn)識(shí)，提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；在普查過(guò)程中也將鍛煉出一支知曉災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、具備相應(yīng)技術(shù)技能的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，這都將對(duì)未來(lái)全國(guó)自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理工作產(chǎn)生積極影響，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)布局和功能區(qū)劃提供科學(xué)依據(jù)，為我國(guó)開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、綜合風(fēng)險(xiǎn)防范、自然災(zāi)害防治等工作提供根本支撐。