陳周旺 趙文杰

作者簡(jiǎn)介：陳周旺?男（1973-?）復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師

趙文杰?男（1994-?） 復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生

摘?要：人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，政協(xié)提案是其發(fā)揮功能的一個(gè)重要渠道。政協(xié)提案的內(nèi)容在多大程度上與國(guó)家治理議題相契合，以及這些提案在決策過(guò)程中多大程度上落實(shí)為具體政策，是衡量政協(xié)國(guó)家治理功能的重要指標(biāo)。從決策過(guò)程來(lái)看，人民政協(xié)提案在國(guó)家治理中主要發(fā)揮三個(gè)功能：一是在政策創(chuàng)始階段，通過(guò)多主體提案聚合民意;二是在政策制定階段，通過(guò)選拔優(yōu)秀提案發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)策;三是在政策實(shí)施階段，通過(guò)提案辦理協(xié)商推進(jìn)全過(guò)程民主。然而，當(dāng)前人民政協(xié)提案也存在國(guó)家治理功能發(fā)揮不足的問(wèn)題，具體體現(xiàn)為提案者結(jié)構(gòu)與提案議題結(jié)構(gòu)不均衡、政協(xié)委員提案數(shù)量與提案質(zhì)量不均衡、各政策主題的提案質(zhì)量不均衡等三個(gè)方面。消除這些不均衡現(xiàn)象的舉措，包括充分發(fā)揮人民政協(xié)提案的動(dòng)議與凝聚民意功能，拓寬渠道提高人民政協(xié)委員的提案能力，通過(guò)“樹典型”增強(qiáng)提案者對(duì)不同議題的提案能力，在人民政協(xié)提案中踐行國(guó)家治理的全過(guò)程民主，多領(lǐng)域動(dòng)議提高人民政協(xié)提案內(nèi)容的廣泛性。

關(guān)鍵詞：協(xié)商;民主;國(guó)家治理;人民政協(xié);提案

中圖分類號(hào)：D630.1?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1009-3176（2021）03-004-（19）

人民政協(xié)自1949年成立以來(lái)，在我國(guó)政治生活中一直扮演著重要角色。在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上，習(xí)近平指出：“人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，要適應(yīng)全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務(wù)實(shí)舉措大力推進(jìn)履職能力建設(shè)，努力在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用”。[1]“人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分”這一重大論斷也被寫入了新修訂的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》。在人民政協(xié)的各項(xiàng)工作中，提案是最為廣泛、直接和有效的職能履行方式。政協(xié)提案所涉的議題一般都關(guān)乎人民群眾的切身利益和訴求，政協(xié)提案所涉及的意見、建議通過(guò)政協(xié)平臺(tái)有可能直接對(duì)黨和政府的決策產(chǎn)生影響，不僅為黨和政府提供重要的智力支持，更在國(guó)家治理中發(fā)揮積極作用，是人民政協(xié)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要渠道。那么，人民政協(xié)提案在國(guó)家治理中的作用和功能究竟是怎樣發(fā)揮的？或者說(shuō)，人民政協(xié)提案是如何通過(guò)影響政策議程而作用于國(guó)家治理的？人民政協(xié)提案涉及的政策領(lǐng)域和政策主題與國(guó)家治理體系的契合度如何？政府又是如何將人民政協(xié)這種制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為國(guó)家治理績(jī)效的？本文以上海市人民政協(xié)為例，試圖通過(guò)對(duì)上海市政協(xié)官網(wǎng)2012—2020年選登提案的數(shù)據(jù)分析來(lái)回答這些問(wèn)題。

一、文獻(xiàn)回顧與研究設(shè)計(jì)

人民政協(xié)作為民主協(xié)商平臺(tái)和主體機(jī)構(gòu)一直為研究者所關(guān)注，研究成果相當(dāng)可觀，這些研究成果主要從以下兩個(gè)視角展開。

第一個(gè)視角是從社會(huì)主義協(xié)商民主理論出發(fā)，討論人民政協(xié)在國(guó)家治理中的價(jià)值和角色。近代以來(lái)，以盧梭為代表的啟蒙思想家提出了人民主權(quán)思想，主張國(guó)家權(quán)力屬于人民、民主即人民主權(quán)。[2]但在法國(guó)大革命之后，民主理論在西方國(guó)家并沒有找到對(duì)應(yīng)的制度形式，直到約翰·密爾提出代議制政府理論，民主逐漸從原來(lái)的政治理想轉(zhuǎn)化為維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治的工具。密爾認(rèn)為：“只有在有教養(yǎng)的少數(shù)這部分人中才能夠給民主制的多數(shù)的本能傾向找到一種補(bǔ)充或使之臻于完善的矯正物?！盵3]熊彼特的“精英民主理論”在密爾的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，認(rèn)為“民主方法是為達(dá)到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過(guò)競(jìng)?cè)∪嗣襁x票而得到作出決定的權(quán)力”。[4]時(shí)至今日，熊彼特的概念已經(jīng)成為衡量一國(guó)是否達(dá)致西式民主的標(biāo)準(zhǔn)，不能不說(shuō)是民主理論的倒退。羅伯特·達(dá)爾試圖扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)精英控制政治過(guò)程的“多頭民主”，提出基于經(jīng)濟(jì)民主的“多元主義民主”，旨在通過(guò)降低“公司所有權(quán)和控制權(quán)所導(dǎo)致的不平等，來(lái)幫助強(qiáng)化政治平等和民主”。[5]道格拉斯·柯爾則通過(guò)倡導(dǎo)“參與民主理論”來(lái)修正現(xiàn)實(shí)的民主制度，認(rèn)為“真正的民主政治不應(yīng)當(dāng)在單獨(dú)的、無(wú)所不能的議會(huì)中去尋求，而應(yīng)當(dāng)在各種有調(diào)節(jié)的職能的代表團(tuán)體這種制度中去尋求”。[6]以費(fèi)斯金等為代表的西方學(xué)者在20世紀(jì)80年代提出協(xié)商民主理論，但他們只是把協(xié)商民主作為對(duì)代議制民主的小修小補(bǔ)，而沒有提出一個(gè)根本性的反思。

中國(guó)政治學(xué)者從中國(guó)自身實(shí)踐出發(fā)提出的社會(huì)主義協(xié)商民主理論，將協(xié)商民主與國(guó)家治理相結(jié)合，是關(guān)于在社會(huì)主義制度下如何實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的重大理論發(fā)明。林尚立指出：“協(xié)商是中國(guó)民主成長(zhǎng)的內(nèi)生要素?！瓍f(xié)商對(duì)中國(guó)所具有的意義，不僅僅是發(fā)展民主，更重要的是發(fā)展和完善符合中國(guó)國(guó)情的民主政治形態(tài)?！盵7]“協(xié)商民主在中國(guó)的發(fā)展，得益于中國(guó)民主化進(jìn)程中的自主選擇和不斷探索實(shí)踐。”[8]基于此，談火生倡導(dǎo)協(xié)商民主研究應(yīng)該將研究重心從規(guī)范性研究轉(zhuǎn)向經(jīng)驗(yàn)性研究。[9]在社會(huì)主義協(xié)商民主理論中，圍繞人民政協(xié)在國(guó)家治理中的價(jià)值和角色的考察，是十分重要的內(nèi)容。在宏觀層面，有學(xué)者指出人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主最重要的價(jià)值載體、組織載體、制度載體和程序載體，在社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展中發(fā)揮著其他任何組織不可替代的作用。[10]人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了全方位的組織和資源支持。[11]在中觀層面，也有學(xué)者總結(jié)出人民政協(xié)協(xié)商民主主要是通過(guò)專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因而要通過(guò)完善其制度、程序，使人民政協(xié)協(xié)商民主走向制度化、程序化和規(guī)范化。[12]還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步拓展協(xié)商民主的政治參與、決策修補(bǔ)、多元共治、民主監(jiān)督等重要功能。[13]?既有研究對(duì)于人民政協(xié)的地位、功能、角色定位做了厘清，在價(jià)值層面論證了人民政協(xié)對(duì)于發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主和社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要意義。

第二個(gè)視角是從治理理論出發(fā)，考察人民政協(xié)對(duì)國(guó)家治理的作用和功能，此類研究成果主要包括兩個(gè)方面。一是關(guān)于人民政協(xié)與國(guó)家治理關(guān)系的研究。王浦劬認(rèn)為，中國(guó)的協(xié)商治理是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，以協(xié)商和對(duì)話的程序和形式達(dá)成共識(shí)或者協(xié)調(diào)分歧，以實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)的特定政治機(jī)制。[14]協(xié)商治理是人民民主的運(yùn)行機(jī)制，也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家的重要方式，[15]人民政協(xié)是協(xié)商治理的重要平臺(tái)。也有學(xué)者指出，人民政協(xié)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量來(lái)源，[16]或基于國(guó)家治理現(xiàn)代化與人民政協(xié)的關(guān)聯(lián)性，從國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)視角與功能層面認(rèn)識(shí)人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的突出意義。[17]這些研究試圖超越對(duì)人民政協(xié)民主意涵的抽象論證，從國(guó)家治理的過(guò)程、優(yōu)化路徑等方面深化人民政協(xié)的相關(guān)研究，給人民政協(xié)的治理功能研究拓展了空間。二是關(guān)于人民政協(xié)的工作機(jī)制創(chuàng)新方面的研究。比如雙周協(xié)商座談會(huì)實(shí)現(xiàn)了從非制度化到制度化的轉(zhuǎn)變。作為咨詢型協(xié)商，它具有中立性和權(quán)威性的特點(diǎn)，并有效實(shí)現(xiàn)協(xié)商與決策的銜接，體現(xiàn)了社會(huì)主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢(shì)。[18]也有學(xué)者探索政協(xié)精準(zhǔn)介入基層協(xié)商和基層治理的模式、實(shí)現(xiàn)條件和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。[19]這些研究成果成為深化人民政協(xié)治理功能研究的突破口。

隨之而來(lái)的問(wèn)題是：人民政協(xié)的治理功能如何落地？毫無(wú)疑問(wèn)，人民政協(xié)提案是實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)的治理功能的重要方式，然而學(xué)界關(guān)于人民政協(xié)提案的研究成果較少，既有研究成果主要聚焦于人民政協(xié)提案的歷史梳理、人民政協(xié)提案的機(jī)制創(chuàng)新和人民政協(xié)提案的政治功能等三個(gè)方面。目前學(xué)界對(duì)提案工作制度的理論研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于提案工作的實(shí)際發(fā)展，這既不利于提案工作制度的理論總結(jié)與提升，也不利于提案工作制度本身的完善和推進(jìn)提案工作向前發(fā)展。[20]關(guān)于人民政協(xié)提案治理功能的研究還存在大量研究空間。首先，既有的研究主要集中在宏觀和中觀層面的研究，對(duì)人民政協(xié)提案工作細(xì)致的、微觀層面的實(shí)證分析相當(dāng)缺乏;其次，人民政協(xié)提案本身的質(zhì)量問(wèn)題固然是研究之重點(diǎn)，但是提案的處理結(jié)果、人民政協(xié)提案的方案是否被采納，以及是否被納入政策議程等因素，均沒有被充分加以考慮，而這些都是考量人民政協(xié)提案治理功能不可或缺的因素。須知人民政協(xié)提案內(nèi)容主要涉及公共事務(wù)，提案的采納及兌現(xiàn)程度無(wú)疑與國(guó)家治理績(jī)效密切相關(guān)，以此來(lái)考量人民政協(xié)提案如何在國(guó)家治理中發(fā)揮其功能就顯得格外重要。

本研究的資料主要來(lái)源于上海市政協(xié)官網(wǎng)公布的選登提案資料。在上海市政協(xié)官網(wǎng)上，筆者總共檢索到1，562份可查的人民政協(xié)提案（2012—2020各年度的選登提案數(shù)量如表1所示），①其中包括公布的2015—2017年的全部192份優(yōu)秀提案。②本研究以1，562份政協(xié)提案為樣本，首先，按照提案所涉政策領(lǐng)域、政策主題進(jìn)行分類，分析上海市人民政協(xié)提案與國(guó)家治理體系、國(guó)家治理主題的契合性;其次，按照政協(xié)提案的提案者（以第一提案人③為依據(jù)）分布情況，考察人民政協(xié)提案的來(lái)源情況。此外，筆者對(duì)上海市2015—2017年的全部192份優(yōu)秀提案進(jìn)行整理，結(jié)合上海市人民政協(xié)提案中關(guān)于“垃圾分類”的系列提案過(guò)程，具體討論了人民政協(xié)提案在國(guó)家治理中的功能。

二、政策議題

政治協(xié)商制度是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，各政黨、各人民團(tuán)體、少數(shù)民族和社會(huì)各界的代表以中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議為組織形式，經(jīng)常就國(guó)家的大政方針進(jìn)行民主協(xié)商的一種制度。[21]人民政協(xié)是中國(guó)人民愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，作為國(guó)家制度的民主政治結(jié)構(gòu)內(nèi)的一種具體的民主形式，[22]人民政協(xié)也是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要平臺(tái)。人民政協(xié)提案所涉及的議題通常為公共議題，與國(guó)家治理攸關(guān)。對(duì)人民政協(xié)提案的內(nèi)容結(jié)構(gòu)可以從兩個(gè)方面展開分析，一方面，對(duì)應(yīng)國(guó)家治理體系內(nèi)容，可按照經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等5個(gè)政策領(lǐng)域?qū)⑺嫣岚讣右苑诸?，④分析其與國(guó)家治理體系之間的內(nèi)在契合性;另一方面，可以按經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、醫(yī)衛(wèi)、體育、環(huán)保、綜合、市政、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、勞動(dòng)人事等12個(gè)政策主題對(duì)所涉提案進(jìn)行歸類，⑤分析其與國(guó)家治理主題之間的契合性。

1.政策領(lǐng)域

國(guó)家治理體系是指在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，形成了一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。[23]筆者將1，562份提案按照政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等5個(gè)政策領(lǐng)域分類，以此分析人民政協(xié)提案所涉政策領(lǐng)域，是否與國(guó)家治理體系存在邏輯關(guān)聯(lián)。

（1）橫向比較：社會(huì)治理議題為主

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是重要的時(shí)代課題，社會(huì)治理類提案占總體提案的比重是考察人民政協(xié)提案治理功能的重要維度。按照政策領(lǐng)域，對(duì)上海市政協(xié)2012—2020年的1，562份提案進(jìn)行類別分析，可以發(fā)現(xiàn)涉及社會(huì)治理的議題占比最高，為29.19%;經(jīng)濟(jì)類議題占比次之，為19.59%，社會(huì)治理議題的占比超過(guò)經(jīng)濟(jì)治理議題的比重，這與我國(guó)國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的總體趨勢(shì)是匹配的。此外，政治類議題占比最少，為14.08%（見表2）。這也在一定程度上反映了人民政協(xié)提案的民生導(dǎo)向。

（2）縱向比較：經(jīng)濟(jì)議題趨于增長(zhǎng)

國(guó)家治理不僅包含社會(huì)治理，而且規(guī)定和引領(lǐng)社會(huì)治理，而社會(huì)治理則在社會(huì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國(guó)家治理要求和價(jià)值取向，體現(xiàn)國(guó)家治理的狀況和水平。[24]動(dòng)態(tài)分析上海市政協(xié)提案所涉政策領(lǐng)域不同年份的發(fā)展趨勢(shì)，可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)治理類議題占比一直處于優(yōu)勢(shì)地位。不過(guò)，從2012年到2020年，社會(huì)治理類議題占比總體上存在減少的趨勢(shì)，從40%降到25%（見表3）;反觀經(jīng)濟(jì)類議題在2012年占比較少，但是此后幾年內(nèi)總體上呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)?？梢姡h的十八大以來(lái)社會(huì)治理一直是國(guó)家治理的重要議題，但是隨著社會(huì)治理模式探索的日漸成熟，相關(guān)議題正在減少，而我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、處于一個(gè)“軟著陸”的狀態(tài)，面臨的挑戰(zhàn)更多，相關(guān)政協(xié)提案呈現(xiàn)增多的趨勢(shì)。

2.政策主題

人民政協(xié)是我國(guó)基本政治制度的實(shí)踐之地，提案是人民政協(xié)履行基本職能的主要載體。[25]人民政協(xié)提案涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等政策領(lǐng)域，可以從政策領(lǐng)域的宏觀角度把握人民政協(xié)提案與國(guó)家治理體系內(nèi)容的契合性。在此基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步從更加微觀的角度探討人民政協(xié)提案所涉政策主題與國(guó)家治理主題之間的聯(lián)系。為此，下文按經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、醫(yī)衛(wèi)、體育、環(huán)保、綜合、市政、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、勞動(dòng)人事等12個(gè)政策主題對(duì)所涉提案作進(jìn)一步分類并加以分析。

（1）橫向比較：經(jīng)濟(jì)社會(huì)議題為主

考察上海市人民政協(xié)官網(wǎng)2012—2020年選登提案所涉政策主題的分布情況，可以發(fā)現(xiàn)，在1，562份政協(xié)提案中，綜合類提案占比21.9%，為342份;經(jīng)濟(jì)類提案占比次之，占比19.59%，為306份;環(huán)保類提案占比11.27%，為176份;其他提案占比均低于10%，其中，體育類提案占比最少，僅為0.9%（見表4）。說(shuō)明社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)是近年來(lái)人民政協(xié)提案主要關(guān)注的內(nèi)容，而政協(xié)對(duì)體育領(lǐng)域關(guān)注最少，說(shuō)明該領(lǐng)域在國(guó)家治理中相對(duì)不那么受重視。

（2）縱向比較：經(jīng)濟(jì)社會(huì)議題逐年增長(zhǎng)

政協(xié)提案委員會(huì)必須啟發(fā)引導(dǎo)提案者從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局著眼，從人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題出發(fā)，準(zhǔn)確選題，有的放矢地開展調(diào)查研究，并將研究結(jié)果轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的提案。[26]經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是國(guó)家治理的政策重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策主題提案逐年增長(zhǎng)。從2012—2020年上海市政協(xié)提案政策主題的變動(dòng)趨向中可以看到，在這9年中，社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)保治理始終占有比較重要的地位，涉及體育議題的提案只是在部分年份間歇性提及?？萍碱惡蛣趧?dòng)人事類提案是處于上升階段的兩大政策主題類提案。其中，科技類提案占比增長(zhǎng)，對(duì)應(yīng)的是上海市對(duì)科技興市工作的高度重視。勞動(dòng)人事類提案所占比重也不斷上升，近年來(lái)基本上穩(wěn)定在6%以上（見表5），其所對(duì)應(yīng)的現(xiàn)實(shí)，一方面，國(guó)家對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的保障力度更大，另一方面，人才在國(guó)家治理過(guò)程中的優(yōu)化作用逐漸凸顯出來(lái)。人民政協(xié)提案議題不同年份的變動(dòng)趨向與國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求——對(duì)社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、環(huán)保的日益重視是高度契合的。

通過(guò)分析上海市人民政協(xié)官網(wǎng)所提供的提案數(shù)據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)，上海市人民政協(xié)的提案緊扣國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，旨在為國(guó)家治理出謀劃策。經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策相關(guān)議題在人民政協(xié)提案中占比較高，且總體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，這與近年來(lái)國(guó)家治理的重點(diǎn)是高度契合的，也從側(cè)面凸顯了人民政協(xié)本身所具有的國(guó)家治理功能。

三、政策過(guò)程

提案的內(nèi)容涉及社會(huì)生活的方方面面，但歸結(jié)起來(lái)都和民眾息息相關(guān)。[27]通過(guò)對(duì)人民政協(xié)提案者的來(lái)源、提案所涉政策議題的內(nèi)容、提案落實(shí)的協(xié)商過(guò)程的探析，可以從決策過(guò)程角度，歸納出人民政協(xié)提案的三種國(guó)家治理功能，分別是：凝聚共識(shí)功能、建言資政功能與民主參政功能。在政策創(chuàng)始階段，人民政協(xié)主要進(jìn)行民意的收集和聚合，拓寬提案來(lái)源渠道，凸顯其凝聚共識(shí)的功能;在政策制定階段，通過(guò)廣泛汲取民智、精準(zhǔn)尋找對(duì)策，形成決策方案，凸顯其建言資政的功能;在政策實(shí)施階段，通過(guò)人民政協(xié)在政策實(shí)施中的全過(guò)程參與，確保提案貫徹落實(shí)，凸顯其民主參政的功能。

1.聚合民意與凝聚共識(shí)：政策創(chuàng)始過(guò)程

（1）橫向比較：政協(xié)委員提案為主

政協(xié)提案集精英參政與協(xié)商民主為一體，具有人民性的屬性，是對(duì)人民民主的反映和體現(xiàn)，提案所反映的社情民意，是以實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益為目的的。[28]提案來(lái)源的群體結(jié)構(gòu)反映人民政協(xié)聚合民意的廣泛性程度，直觀體現(xiàn)了人民政協(xié)提案凝聚共識(shí)的功能。在政策創(chuàng)始階段，為了更好地把握上海市人民政協(xié)提案凝聚共識(shí)的功能，筆者以政協(xié)提案的提案者（主要是第一提案人）為依據(jù)，將1，562份提案分為政協(xié)委員提案、黨派提案、人民團(tuán)體提案、其他界別提案、委員小組提案、專門委員會(huì)提案。⑥由于這些提案不涉及委員小組提案，所以實(shí)際分析過(guò)程中只出現(xiàn)5類提案。分析結(jié)果顯示，政協(xié)委員提案占比最高，為67.8%，其他各類提案占比總計(jì)僅為32.2%（見表6）。由于政協(xié)委員來(lái)源分布廣，他們的提案議題涉及不同區(qū)域、不同行業(yè)，可以充分匯集不同區(qū)域和不同行業(yè)的社情民意，為國(guó)家治理夯實(shí)決策的信息基礎(chǔ)。

（2）縱向比較：來(lái)源結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定

對(duì)2012—2020年上海市政協(xié)提案的分年度考察顯示，在這9年之中，政協(xié)委員提案占比一直相對(duì)于其他提案者的提案較多，這一比例大部分年份維持在50%以上（見表7）。由此可知，匯集不同區(qū)域、不同行業(yè)的政協(xié)委員提案始終是人民政協(xié)提案的主要來(lái)源，這也構(gòu)成了國(guó)家治理決策的民意基礎(chǔ)與智慧源泉。在不同年度，政協(xié)委員分布行業(yè)、區(qū)域的多樣性和政協(xié)委員提案在總體選登提案中所占較高的比重，也充分體現(xiàn)了人民政協(xié)提案凝聚共識(shí)的功能。

2.建言資政與精準(zhǔn)對(duì)策：政策制定過(guò)程

在政策制定過(guò)程中，人民政協(xié)的提案納入政策討論議程，充分體現(xiàn)了人民政協(xié)提案建言資政的功能，而優(yōu)秀提案選拔機(jī)制是上海市政協(xié)發(fā)揮政協(xié)提案建言資政功能的一個(gè)重要工作機(jī)制。上海市人民政協(xié)通過(guò)選擇優(yōu)秀提案，凸顯重點(diǎn)政策議題，影響政府對(duì)這些提案的注意力配置過(guò)程，使政府盡快地對(duì)這些優(yōu)秀提案所涉及的議題作出回應(yīng)，進(jìn)而將人民政協(xié)建言資政的功能落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)提出和實(shí)施精準(zhǔn)對(duì)策的目標(biāo)。下文所采用的192份提案來(lái)源于上海市政協(xié)官網(wǎng)公布的2015—2017年完整的優(yōu)秀提案，通過(guò)分析這些優(yōu)秀提案的內(nèi)容結(jié)構(gòu)及其趨勢(shì)，旨在更好地把握人民政協(xié)提案及其建言資政、精準(zhǔn)對(duì)策的功能。

（1）橫向比較：相對(duì)均衡分布

建言資政是聯(lián)結(jié)民意與政策過(guò)程的橋梁，衡量人民政協(xié)提案的建言資政功能的發(fā)揮程度，不能不考慮人民政協(xié)優(yōu)秀提案議題結(jié)構(gòu)的均衡狀況。對(duì)上海市政協(xié)官網(wǎng)發(fā)布的2015—2017年優(yōu)秀提案的分析結(jié)果顯示，優(yōu)秀提案中所涉經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等5個(gè)政策領(lǐng)域提案的占比是相對(duì)均衡的，均處于20%左右。占比最高者為社會(huì)治理類議題提案，為25.5%，占比最低者為文化建設(shè)類議題，為17.7%，兩者相差不到10%（見表8）。與2012-2020年議題的總體分布不均衡相比（見表3），優(yōu)秀議題的分布情況則相對(duì)均衡，反映出優(yōu)秀提案選拔機(jī)制兩個(gè)方面的特征：一方面，優(yōu)秀提案所涉政策議題的占比，總體上仍然與國(guó)家治理的需要保持一致;另一方面，政協(xié)提案中，文化議題的質(zhì)量相對(duì)更高，也更具有針對(duì)性，一定程度上，其轉(zhuǎn)化為政府政策的可能性也更大。人民政協(xié)優(yōu)秀提案議題結(jié)構(gòu)的相對(duì)均衡分布，有利于充分調(diào)動(dòng)提案者對(duì)不同政策議題的關(guān)注，有利于促進(jìn)政府在制定政策過(guò)程中精準(zhǔn)施策，更加有利于人民政協(xié)提案建言資政功能的有效發(fā)揮。

（2）縱向比較：民生導(dǎo)向強(qiáng)化

人民政協(xié)提案以公共議題為對(duì)象、以民生福祉為依歸，人民政協(xié)在運(yùn)行過(guò)程中反映民眾需要、回應(yīng)民眾訴求，發(fā)揮其建言資政的功能?？v向來(lái)看，民生導(dǎo)向強(qiáng)化是近年來(lái)人民政協(xié)提案的建言資政功能不斷增強(qiáng)的一個(gè)突出反映。對(duì)上海市政協(xié)2015—2017年的優(yōu)秀提案進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，在這3年中，社會(huì)治理類議題占比始終最高，均在24%以上（見表9），說(shuō)明國(guó)家治理的注意力配置過(guò)程始終聚焦于社會(huì)治理。生態(tài)文明類議題的提案占比逐年攀升，說(shuō)明生態(tài)治理越來(lái)越得到國(guó)家的重視，成為國(guó)家治理的一個(gè)新的著力點(diǎn)。同時(shí)，政治類議題的提案占比呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。這表明了人民政協(xié)提案的民生導(dǎo)向強(qiáng)化趨勢(shì)。

3.全過(guò)程民主與民主參政：政策實(shí)施過(guò)程

社會(huì)主義民主之所以是管用的民主，在于它關(guān)心的是實(shí)效而不是形式，關(guān)心決策過(guò)程而不是表決。[29]上海市環(huán)保治理的政策實(shí)施過(guò)程正好體現(xiàn)了人民政協(xié)提案辦理協(xié)商的全過(guò)程民主特征，凸顯了人民政協(xié)提案民主參政的功能。環(huán)保治理是國(guó)家治理領(lǐng)域的一個(gè)日益受到重視的議題，筆者以上海市人民政協(xié)關(guān)于“垃圾分類”的系列提案為分析對(duì)象，一方面可以緊密對(duì)接國(guó)家治理新議題，另一方面也可以動(dòng)態(tài)、持續(xù)性地考察人民政協(xié)提案在國(guó)家治理中的功能。筆者對(duì)1，562件選登提案進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)其中有25條提案與“垃圾分類”直接相關(guān)，其中，政協(xié)委員提案占23件，黨派提案與人民團(tuán)體提案各占1件（如表10所示），來(lái)自群眾的政協(xié)委員在涉及“垃圾分類”提案的第一提案人中占據(jù)著主要地位。

人民政協(xié)提案驅(qū)使政策動(dòng)議，影響國(guó)家治理的議程設(shè)置。廣州是國(guó)內(nèi)第一個(gè)立法實(shí)施城市生活垃圾分類的城市，2011年4月7日，《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》正式施行，在國(guó)內(nèi)產(chǎn)生了巨大影響。2012年的上海市政協(xié)提案里面即包含6份關(guān)于“垃圾分類”的提案，2017年以后“垃圾分類”成為上海市政協(xié)提案的一大熱點(diǎn)，使“垃圾分類”得以迅速納入國(guó)家治理的議程當(dāng)中。

人民政協(xié)提案督促政策落地，使提案內(nèi)容轉(zhuǎn)化為政策條款。2019年之前上海市政協(xié)共有12份關(guān)于“垃圾分類”的提案。2019年1月，上海市十五屆人大二次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，條例于同年7月1日起施行，對(duì)上述垃圾分類的提案做了系統(tǒng)性回應(yīng)。政協(xié)委員關(guān)于“垃圾分類”的許多建議和觀點(diǎn)在《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》中都得到了充分體現(xiàn)。

人民政協(xié)提案持續(xù)追蹤政策落實(shí)進(jìn)度，不斷改進(jìn)政策落實(shí)效果。在《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》通過(guò)以后，2019年至2020年上海市政協(xié)依舊存在許多關(guān)于“垃圾分類”議題的提案，主要集中于可回收垃圾的資源化利用與建立垃圾分類長(zhǎng)效機(jī)制兩方面。

不難發(fā)現(xiàn)，2012年以來(lái)關(guān)于“垃圾分類”的上海市政協(xié)提案有3個(gè)顯著的特征。一是人民群眾參與性高。政協(xié)委員提案相對(duì)于黨派提案、人民團(tuán)體提案等較多，在全部相關(guān)提案中占據(jù)主要位置，政協(xié)委員以民主的方式介入公共政治議題。二是多人聯(lián)合提案較為普遍。這不僅彰顯了政協(xié)委員建言獻(xiàn)策、政治參與過(guò)程中的民主，也體現(xiàn)了政協(xié)委員之間醞釀提案、交換意見過(guò)程中的民主。三是全過(guò)程民主特征顯著。人民政協(xié)提案不僅在提案議題實(shí)施以前影響公共政策議程，而且會(huì)在政策落實(shí)過(guò)程中推動(dòng)政策實(shí)施，甚至在政策落實(shí)后推動(dòng)政策改進(jìn)與完善，政協(xié)委員可以以政協(xié)提案的方式長(zhǎng)期跟蹤某個(gè)政策議題，提出自己的意見和對(duì)策。綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)人民政協(xié)提案是政府踐行全過(guò)程民主、發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要渠道，人民政協(xié)提案具有全過(guò)程民主、民主參政的功能。

四、人民政協(xié)提案的不均衡現(xiàn)象

人民政協(xié)在依托提案發(fā)揮自身功能時(shí)，存在提案議題結(jié)構(gòu)不均衡、提案質(zhì)量有待提高等問(wèn)題。以上海市政協(xié)官網(wǎng)選登的2012—2020年的1，562份提案和2015—2017年的192件優(yōu)秀提案為樣本，筆者也發(fā)現(xiàn)，人民政協(xié)提案發(fā)揮國(guó)家治理功能依然存在一些不足之處，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面的不均衡：第一是提案者結(jié)構(gòu)與提案議題結(jié)構(gòu)不均衡;第二是政協(xié)委員提案數(shù)量與提案質(zhì)量不均衡;第三是各政策主題的提案質(zhì)量不均衡。

1.提案者結(jié)構(gòu)與提案議題結(jié)構(gòu)不均衡

提案者結(jié)構(gòu)和提案議題結(jié)構(gòu)的均衡性，是衡量人民政協(xié)提案選題質(zhì)量的重要標(biāo)尺。分析上海市政協(xié)官網(wǎng)選登提案的總體情況，結(jié)果顯示，上海市人民政協(xié)的提案者結(jié)構(gòu)與提案議題結(jié)構(gòu)不均衡。首先，政協(xié)委員的提案數(shù)目最多，但從提案所涉政策領(lǐng)域的分布情況看，在政協(xié)委員提案中，涉及“政治議題”的提案占比較低，僅為11.78%（見表11）;反觀其他提案者，除專門委員會(huì)提案之外，“政治議題”都占相當(dāng)大的比重。其次，從提案所涉政策主題的分布來(lái)看，只有政協(xié)委員提案涉及所有政策主題，而黨派、人民團(tuán)體等其他提案者均存在至少一個(gè)政策主題的提案盲點(diǎn)（見表12）。

2.政協(xié)委員提案數(shù)量與提案質(zhì)量不均衡

優(yōu)秀提案是考察提案質(zhì)量的重要對(duì)象。分析2015—2017年上海市政協(xié)優(yōu)秀提案中不同提案者提案的分布情況，可以發(fā)現(xiàn)政協(xié)委員提案數(shù)量與提案質(zhì)量之間的不均衡。首先，政協(xié)委員提案在所有提案樣本中占比很高，但是“優(yōu)秀提案率”并不那么理想。在2012—2020年上海市政協(xié)提案中，政協(xié)委員提案占比為67.8%（見表6），以這一比例對(duì)照2015—2017年的192份優(yōu)秀提案，發(fā)現(xiàn)政協(xié)委員優(yōu)秀提案數(shù)量仍然遙遙領(lǐng)先，但是占比為56.8%（見表13），即使分年度考察，在2016年的最高值也只有63.15%（見表14），相對(duì)較弱，說(shuō)明政協(xié)委員提案能力有進(jìn)一步提升的空間。其次，從提案議題上看，政協(xié)委員在政治領(lǐng)域議題的提案能力較弱，在政協(xié)委員的優(yōu)秀提案中，政治議題占比最低，僅為15.6%，其他類議題占比均在20%以上（見表15）。反觀其他提案者的優(yōu)秀提案，除專門委員會(huì)之外，政治議題占比都是數(shù)一數(shù)二的。這一點(diǎn)說(shuō)明政協(xié)委員在政治議題上的提案能力有待加強(qiáng)。

3.各政策主題的提案質(zhì)量不均衡

提案質(zhì)量是政協(xié)發(fā)揮治理功能的重要保障。下列分析表明，樣本中各政策主題的提案質(zhì)量并不均衡。在所有的選登提案中，綜合性社會(huì)治理類提案占比最高，為21.9%，經(jīng)濟(jì)類提案占比次之，為19.59%（見表4）;但是在192個(gè)優(yōu)秀提案中，經(jīng)濟(jì)類提案占比最高，為19.27%，綜合性社會(huì)治理類提案次之，占比15.63%（見表16）。與之相比，教科文衛(wèi)領(lǐng)域的提案數(shù)量雖然占比不高，但是優(yōu)秀提案的比例則保持了相對(duì)均衡，甚至略有提升，說(shuō)明相關(guān)提案的質(zhì)量較高。動(dòng)態(tài)考察2015—2017年優(yōu)秀提案中經(jīng)濟(jì)類議題占比與綜合性社會(huì)治理類提案的占比，也能發(fā)現(xiàn)同樣的趨勢(shì)，即在各個(gè)年份，經(jīng)濟(jì)類優(yōu)秀提案占比均高于綜合性社會(huì)治理類提案（見表17）。這或許是因?yàn)樯鐣?huì)治理類提案對(duì)專業(yè)知識(shí)的要求相對(duì)較低，從社會(huì)關(guān)注的民生話題入手容易形成提案，但是提案質(zhì)量也會(huì)因此打些折扣。

五、對(duì)策建議

針對(duì)上文提出的政協(xié)提案國(guó)家治理功能發(fā)揮的不足，結(jié)合人民政協(xié)提案的定位與國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體要求，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下五個(gè)方面著力，進(jìn)一步提高人民政協(xié)參政議政、民主監(jiān)督和政治協(xié)商水平。

1.充分發(fā)揮人民政協(xié)提案的動(dòng)議與聚合民意功能

提升人民政協(xié)提案民主政治功能，也就是要提升提案反映民意的全面性和客觀性。[30]人民政協(xié)首要的功能便是動(dòng)議和聚合民意，在人民群眾中索民意、求民智，為國(guó)家治理提供決策的信息基礎(chǔ)和民意前提。為了克服人民政協(xié)提案過(guò)程中“提案者結(jié)構(gòu)與提案議題結(jié)構(gòu)不均衡”的弊端，充分發(fā)揮人民政協(xié)提案的動(dòng)議與聚合民意功能，可以從以下三個(gè)方面拓展議題來(lái)源的廣泛性。首先，重視委員會(huì)小組與專門委員會(huì)提案功能的發(fā)揮。在經(jīng)驗(yàn)分析中，可以發(fā)現(xiàn)政協(xié)委員提案與黨派提案是人民政協(xié)提案的主要來(lái)源，雖然政協(xié)委員提案能最廣泛地匯集不同區(qū)域、不同行業(yè)的民意，但是在涉及宏觀議題、政治議題時(shí)，政協(xié)委員個(gè)人的動(dòng)議能力有所欠缺，在提高政協(xié)委員積極性的同時(shí)，也可以充分發(fā)揮委員會(huì)小組和專門委員會(huì)在宏觀議題和政治議題方面動(dòng)議能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。其次，增加聯(lián)合提案。提案中政協(xié)委員提案、黨派提案、人民團(tuán)體提案均占比不低，但是專門委員會(huì)聯(lián)合提案、黨派聯(lián)合提案、團(tuán)體聯(lián)合提案占比較小。可以在政協(xié)委員間、黨派間、團(tuán)體間組織一些交流活動(dòng)，展開合作性的各類專題討論活動(dòng)，有利于形成更加有針對(duì)性、科學(xué)性和可行性的提案。最后，增加提案的整合度。以前述垃圾分類的提案為例，25份提案中，有不少均涉及相同的主題，如垃圾分類立法、分類標(biāo)準(zhǔn)、垃圾的資源化處理等，在這些提案形成過(guò)程中乃至形成以后，可以發(fā)揮委員會(huì)小組和專門委員會(huì)的作用，對(duì)它們進(jìn)行整合，把提案動(dòng)議與提案落實(shí)納入到國(guó)家治理體系的整體性、綜合性建設(shè)過(guò)程之中。只有在平衡好不同提案主體結(jié)構(gòu)與提案議題結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，才能更好地發(fā)揮人民政協(xié)提案的動(dòng)議與聚合民意功能。

2.拓寬渠道提高人民政協(xié)委員的提案能力

在提案質(zhì)量方面，重提案數(shù)量輕提案質(zhì)量的現(xiàn)象仍舊存在。針對(duì)“政協(xié)委員提案數(shù)量與提案質(zhì)量不均衡”的問(wèn)題，需要以規(guī)范政協(xié)委員的遴選機(jī)制、建立政協(xié)委員的學(xué)習(xí)和交流平臺(tái)、強(qiáng)化政協(xié)委員責(zé)任感等方面為著力點(diǎn)，提高政協(xié)委員的提案能力。首先，完善政協(xié)委員的推薦與遴選機(jī)制，著力提高政協(xié)委員的政治素養(yǎng)。政協(xié)委員的質(zhì)量決定政協(xié)提案的質(zhì)量，故應(yīng)建立科學(xué)合理的政協(xié)委員產(chǎn)生機(jī)制。推薦政協(xié)委員時(shí)，除了要考慮區(qū)域、行業(yè)、個(gè)人知名度、資產(chǎn)狀況等方面，更要注重考察其參政議政能力、熱情，從而提升政協(xié)委員整體的政治素養(yǎng)和參政能力。其次，強(qiáng)化對(duì)政協(xié)委員的服務(wù)引導(dǎo)工作，比如組織針對(duì)政協(xié)委員的提案知識(shí)培訓(xùn)，邀請(qǐng)政協(xié)研究領(lǐng)域的專家，開展政協(xié)提案選題與撰寫方面的培訓(xùn)。最后，強(qiáng)化政協(xié)委員政治參與、建言獻(xiàn)策的責(zé)任感，提升其保證提案質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力，比如利用多種途徑宣傳提案質(zhì)量的重要性，使其認(rèn)識(shí)到人民政協(xié)提案在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的功能，提升政協(xié)委員的責(zé)任感和使命感。在這個(gè)基礎(chǔ)上，形成一個(gè)對(duì)政協(xié)委員的產(chǎn)生、學(xué)習(xí)和履責(zé)均能形成監(jiān)督的科學(xué)管理系統(tǒng)，提高政協(xié)委員的提案能力，進(jìn)而保障政協(xié)委員提案的質(zhì)量。

3.“樹典型”增強(qiáng)提案者對(duì)不同議題的提案能力

“各政策主題的提案質(zhì)量不均衡”本質(zhì)上反映的是提案主體對(duì)不同議題的提案能力問(wèn)題。最有代表性的現(xiàn)象是，在所有提案樣本中，經(jīng)濟(jì)類提案所占比重較社會(huì)治理類提案更低，而在優(yōu)秀提案中，經(jīng)濟(jì)類提案所占比重較社會(huì)治理類提案更高，說(shuō)明政協(xié)提案者針對(duì)不同議題的提案能力有強(qiáng)弱之分。針對(duì)這一問(wèn)題，首先，要繼續(xù)充分發(fā)揮“優(yōu)秀提案評(píng)選機(jī)制”的作用，在優(yōu)秀提案選拔過(guò)程中，既要保持議題與國(guó)家治理總體方向的協(xié)調(diào)性，又要適當(dāng)考慮“優(yōu)秀提案”內(nèi)部結(jié)構(gòu)與整體提案結(jié)構(gòu)的均衡性，從而保證政協(xié)提案既能推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，又能充分尊重民意、回應(yīng)民意。其次，從激勵(lì)政協(xié)提案主體的角度，在“優(yōu)秀提案”現(xiàn)有評(píng)選機(jī)制的基礎(chǔ)上，增加“優(yōu)秀提案?jìng)€(gè)人”“優(yōu)秀提案單位”“分領(lǐng)域優(yōu)秀提案”的評(píng)選。一方面，可以樹立提案標(biāo)桿，充分調(diào)動(dòng)提案者提案的積極性，以“樹典型”的方式督促其他提案者積極提案，提高其他提案者提案的質(zhì)量;另一方面，也能以“分領(lǐng)域優(yōu)秀提案”的方式激勵(lì)提案者對(duì)不同領(lǐng)域的議題進(jìn)行提案，從而提高不同領(lǐng)域提案的優(yōu)秀率。

4.在人民政協(xié)提案中踐行國(guó)家治理的全過(guò)程民主

人民政協(xié)功能的發(fā)揮不僅表現(xiàn)在聚合民意、推動(dòng)精準(zhǔn)施策方面，還表現(xiàn)在發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主方面。發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，把協(xié)商民主貫穿于政協(xié)履行職能全過(guò)程，內(nèi)在地就要求把協(xié)商貫穿于提案工作全過(guò)程，落到提案工作各環(huán)節(jié)。[31]人民政協(xié)最大的特色在于通過(guò)提案動(dòng)議、提案辦理協(xié)商、提案監(jiān)督跟進(jìn)等機(jī)制，踐行國(guó)家治理的全過(guò)程民主，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，在人民政協(xié)提案形成過(guò)程中，提案者要充分調(diào)研、多方咨詢，尤其是在聯(lián)合提案中加強(qiáng)內(nèi)部民主協(xié)商、民主決策和科學(xué)動(dòng)議，形成高質(zhì)量的提案;其次，在人民政協(xié)提案辦理過(guò)程中，提案者要細(xì)化建議，積極跟進(jìn)和監(jiān)督提案承辦單位落實(shí)提案的實(shí)施過(guò)程;最后，在人民政協(xié)提案落實(shí)階段，提案者要進(jìn)一步關(guān)注落實(shí)情況，結(jié)合實(shí)際落實(shí)程度進(jìn)行反饋、細(xì)化建議，并針對(duì)落實(shí)情況進(jìn)一步建言，持續(xù)跟進(jìn)政策落實(shí)情況。在提案形成、辦理、落實(shí)等各個(gè)步驟，人民群眾都可以經(jīng)由政協(xié)的提案來(lái)提出意見或貢獻(xiàn)智慧，踐行社會(huì)主義民主理念。這樣，提案者作為人民政協(xié)提案的動(dòng)議者、參與者、監(jiān)督者全過(guò)程介入國(guó)家治理過(guò)程，在全過(guò)程民主中進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。

5.多領(lǐng)域動(dòng)議提高人民政協(xié)提案內(nèi)容的廣泛性

從不同領(lǐng)域發(fā)出動(dòng)議，提高人民政協(xié)提案內(nèi)容的廣泛性，是落實(shí)國(guó)家治理的重要渠道。在發(fā)揮人民政協(xié)提案的動(dòng)議功能時(shí)，要樹立“全領(lǐng)域意識(shí)”和“前沿意識(shí)”。首先，各級(jí)委員會(huì)在規(guī)劃提案選題時(shí)要樹立“全領(lǐng)域意識(shí)”，使各提案主體的提案，可以兼顧經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)政策領(lǐng)域，同時(shí)也可以兼顧經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、醫(yī)衛(wèi)、體育、環(huán)保、綜合、市政、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、勞動(dòng)人事等各個(gè)政策主題，掃除提案主題的盲區(qū)，避免政協(xié)提案動(dòng)議過(guò)程的片面性;如果發(fā)現(xiàn)提案主題過(guò)度集中、提案主體盲區(qū)明顯的情況，可以結(jié)合不同提案主體的提案能力和特長(zhǎng)來(lái)分配和調(diào)節(jié)提案主題。其次，各提案主體在提案時(shí)要樹立“前沿意識(shí)”，緊跟國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃和時(shí)事動(dòng)向，聚焦國(guó)家治理的熱點(diǎn)問(wèn)題和重要問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際，從自己最擅長(zhǎng)的領(lǐng)域出發(fā)提出問(wèn)題、分析問(wèn)題、提供解決問(wèn)題的方案，最大程度地廣泛聚集民智。

六、結(jié)論

發(fā)揮人民政協(xié)的國(guó)家治理效能，是整個(gè)人民政協(xié)工作的重中之重。人民政協(xié)是中國(guó)自身歷史社會(huì)發(fā)展中內(nèi)生出來(lái)的制度發(fā)明和政治實(shí)踐，也是國(guó)家治理最重要的制度優(yōu)勢(shì)，在新時(shí)代，人民政協(xié)將持續(xù)在中國(guó)政治生活中扮演重要角色，助推國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

在人民政協(xié)制度的運(yùn)作中，提案工作雖然只是其中一個(gè)部分，但卻具有舉足輕重的作用。實(shí)際上提案工作經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，不僅已經(jīng)成為人民政協(xié)規(guī)范、透明和制度化的工作機(jī)制，更是政協(xié)委員們發(fā)揮參政議政作用重要的工作抓手。政協(xié)提案的質(zhì)量和落實(shí)效果，是衡量各級(jí)人民政協(xié)工作水平最明確的標(biāo)尺之一。在深化改革、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，將人民政協(xié)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的其中一個(gè)基礎(chǔ)性工作，就是從政策議題、政策主題和政策過(guò)程等方面著手，讓政協(xié)提案與國(guó)家治理的目標(biāo)、要求和內(nèi)容，達(dá)成高度契合，減少并最終杜絕空談式的提案。這就需要從制度上、組織上、資源上和人員上進(jìn)行整體的謀劃設(shè)計(jì)，提供充分的激勵(lì)和保障。為此，各級(jí)人民政協(xié)應(yīng)不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，多途徑、想方設(shè)法全面提高提案質(zhì)量，將其制度功能充分發(fā)揮出來(lái)。這不僅是人民政協(xié)的工作目標(biāo)，同時(shí)也需要其他政府部門的全力配合。筆者之所以從政策過(guò)程來(lái)理解人民政協(xié)提案，就是為了避免把提案工作的優(yōu)化單純視為人民政協(xié)內(nèi)部的事情。事實(shí)上，從政策創(chuàng)始、制定到實(shí)施，需要相關(guān)職能部門有機(jī)協(xié)同，方能使提案的政策目標(biāo)落到實(shí)處。在國(guó)家治理過(guò)程中，既要協(xié)商，也要落實(shí)，政協(xié)提案既是協(xié)商過(guò)程的重要一環(huán)，也是激活國(guó)家治理議題、落實(shí)國(guó)家治理事務(wù)的動(dòng)力來(lái)源。人民政協(xié)提案從發(fā)起到實(shí)施，就是社會(huì)主義全過(guò)程民主的真實(shí)體現(xiàn)，這充分表明人民民主與國(guó)家治理是有機(jī)結(jié)合的。通過(guò)制度創(chuàng)新和資源保障，優(yōu)化政協(xié)提案工作，既可以發(fā)揚(yáng)人民民主，同時(shí)也有助于提高國(guó)家治理能力，最大程度地滿足人民群眾的實(shí)際需求。

注釋：

①本文所用提案為上海市政協(xié)官網(wǎng)（http：//www.shszx.gov.cn/）選登的2012年5月—2020年4月期間的提案，并非上海市政協(xié)在此期間的全部提案。

②本文所用的優(yōu)秀提案為上海市政協(xié)在2015—2017年的全部?jī)?yōu)秀提案。

③第一提案人是指提案的第一署名人，由于部分提案涉及多個(gè)主體，甚至涉及不同屬性的主體（比如黨派和政協(xié)委員聯(lián)合提案），因而以第一提案人為分類依據(jù)。

④根據(jù)《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)?為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》中“全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局”的表述，確定提案所涉政策領(lǐng)域的5個(gè)類別。

⑤綜合不同省市政協(xié)給提案者提供的提案參考題目及其分類規(guī)則，確定了提案所涉的經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、醫(yī)衛(wèi)、體育、環(huán)保、綜合、市政、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、勞動(dòng)人事等12個(gè)類別的政策主題。

⑥根據(jù)提案者的屬性可作出如下分類：（1）政協(xié)委員提案，指本屆政協(xié)委員以個(gè)人名義或若干委員聯(lián)名提出的提案;（2）黨派提案，指參加政協(xié)的各民主黨派以本黨派名義提出的提案，這類提案在提出時(shí)須加蓋黨派公章;（3）人民團(tuán)體提案，指參加政協(xié)的有關(guān)人民團(tuán)體以本團(tuán)體名義提出的提案，這類提案在提出時(shí)也須加蓋團(tuán)體公章;（4）其他界別提案，界別提案指在政協(xié)全會(huì)期間，經(jīng)界別委員討論通過(guò)后提出的提案，此類提案須由界別負(fù)責(zé)人簽署，本文中，其他界別提案是指各黨派、各人民團(tuán)體之外的其他界別的提案;（5）委員小組提案，指在政協(xié)全會(huì)期間，經(jīng)委員小組討論通過(guò)后提出的提案，這類提案可以由委員小組組長(zhǎng)簽署，也可由小組全體委員簽署;（6）專門委員會(huì)提案，指政協(xié)的各專門委員會(huì)提出的提案，此類提案須由專委會(huì)主任簽署。

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