林源 廣西中醫(yī)藥大學(xué)

引言

預(yù)算績(jī)效管理和學(xué)科評(píng)估是當(dāng)前高校的兩個(gè)熱詞。2018年9月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》在國(guó)家最高層面確立了預(yù)算績(jī)效管理的意義和地位。2020年11月教育部印發(fā)《第五輪學(xué)科評(píng)估工作方案》開啟了第五輪學(xué)科評(píng)估的序幕。學(xué)科評(píng)估是高等教育評(píng)價(jià)的指揮棒，是集中展示高校辦學(xué)成效的重要答卷，學(xué)科評(píng)估的結(jié)果直接影響高校的社會(huì)聲譽(yù)，并帶來(lái)一系列的經(jīng)費(fèi)投入。如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理與學(xué)科評(píng)估有機(jī)銜接，推進(jìn)高校健康有序發(fā)展，是當(dāng)前高校財(cái)務(wù)管理面臨的一個(gè)重要課題。

一、高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理存在的問(wèn)題

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理是預(yù)算績(jī)效管理的主要內(nèi)容，包括績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、審核、監(jiān)控、評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等多個(gè)環(huán)節(jié)。做好預(yù)算績(jī)效管理首先要抓住預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理這個(gè)“牛鼻子”。目前高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理存在以下普遍問(wèn)題：

（一）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不科學(xué)

“重申請(qǐng)、輕使用”“重支出、輕績(jī)效”的思想在高校中還不同程度的存在。一些高?！跋扔许?xiàng)目、后設(shè)目標(biāo)”，資金到位后因支出進(jìn)度壓力，大量購(gòu)買設(shè)備，突擊花錢。一些高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)模糊，仍采用廣種薄收的粗放型管理方式，簡(jiǎn)單地追加增強(qiáng)、提高、改善、促進(jìn)等模糊效果。一些高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)重點(diǎn)不突出，資金安排撒胡椒面、齊頭并進(jìn)，造成資金緊張，項(xiàng)目績(jī)效低下。一些高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與國(guó)家要求不匹配，一旦面臨評(píng)估評(píng)比，要么東拼西湊成果，要么臨時(shí)追加大量投入，工作被動(dòng)，成效也大打折扣。

（二）評(píng)價(jià)周期不合理

績(jī)效評(píng)價(jià)的周期一般為一年，當(dāng)年評(píng)價(jià)上年預(yù)算的績(jī)效，而且一般情況下同一項(xiàng)目評(píng)過(guò)之后很少繼續(xù)開展后續(xù)跟蹤評(píng)價(jià)。預(yù)算資金的支出績(jī)效通常具有滯后性，需要經(jīng)過(guò)幾年之后才能逐步體現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)年績(jī)效較好但后續(xù)績(jī)效不佳的項(xiàng)目在評(píng)價(jià)中容易獲得高分，當(dāng)年績(jī)效不顯但后續(xù)績(jī)效顯著的項(xiàng)目卻可能獲得差評(píng)?，F(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)周期無(wú)法客觀全面地反映財(cái)政資金支出的績(jī)效，還會(huì)助長(zhǎng)高校的短視行為，片面追求“短、平、快”的項(xiàng)目。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)可比性不強(qiáng)

在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，現(xiàn)行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和其他標(biāo)準(zhǔn)四種，但在實(shí)際操作過(guò)程中一般采用計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，即比對(duì)預(yù)先設(shè)定好的績(jī)效指標(biāo)完成情況?？?jī)效指標(biāo)由高校設(shè)定，主管部門和財(cái)政部門審核。但限于人手精力，主管部門和財(cái)政部門審核的重點(diǎn)一般放在完整性上，高校在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定上擁有較大的決定權(quán)。高校為了在績(jī)效評(píng)價(jià)中獲得好成績(jī)，會(huì)“量身定制”易于完成的評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)指標(biāo)定得越低的學(xué)校越容易獲得優(yōu)秀評(píng)價(jià)。各高校之間的評(píng)價(jià)指標(biāo)可比性不強(qiáng)，削弱了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的合理性。

二、改進(jìn)高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的對(duì)策

（一）總體思路

基于學(xué)科評(píng)估實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理是解決上述問(wèn)題的一個(gè)切實(shí)可行的方法。首先，學(xué)科評(píng)估集中體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于高校的要求，圍繞學(xué)科評(píng)估實(shí)施績(jī)效目標(biāo)管理保證預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的正確性與合理性，能夠在更大的范圍內(nèi)凝聚共識(shí)，形成合力。其次，學(xué)科評(píng)估周期一般是四年，與財(cái)政三年滾動(dòng)規(guī)劃周期大致相當(dāng)，可以引導(dǎo)高?？茖W(xué)謀劃中長(zhǎng)期發(fā)展，減少急功近利的行為。第三，學(xué)科評(píng)估指標(biāo)具有較強(qiáng)的統(tǒng)一性，便于在不同高校之間開展橫向?qū)Ρ?，有利于提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的合理性。

（二）具體措施

（1）科學(xué)合理設(shè)定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。首先要圍繞中心。緊緊圍繞學(xué)科評(píng)估的要求設(shè)定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)盡量細(xì)化量化，盡量少用增強(qiáng)、提高、改善等模糊性的描述。第二要突出重點(diǎn)。全面對(duì)照評(píng)估指標(biāo)和高校自身現(xiàn)狀，有計(jì)劃、分年度地補(bǔ)齊短板，鞏固優(yōu)勢(shì)，集中財(cái)力辦大事，不可面面俱到、齊頭并進(jìn)。第三要合理可行?？?jī)效目標(biāo)要切合實(shí)際，與資金投入規(guī)模向匹配，避免制定得過(guò)低或過(guò)高。第四要完善績(jī)效指標(biāo)。設(shè)置與績(jī)效目標(biāo)相適應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和量化描述，同時(shí)根據(jù)上級(jí)要求和單位實(shí)際對(duì)績(jī)效指標(biāo)設(shè)置合理的權(quán)重和合理的評(píng)分細(xì)則以及明確的責(zé)任劃分，便于事中監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)。績(jī)效指標(biāo)應(yīng)可以支持投入產(chǎn)出分析。

（2）密切監(jiān)測(cè)績(jī)效運(yùn)行情況。結(jié)合高校特點(diǎn)合理確定監(jiān)測(cè)頻率、監(jiān)測(cè)指標(biāo)和監(jiān)測(cè)重點(diǎn)。監(jiān)測(cè)頻率一般季度為主，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目可采取前緊后松的做法，上半年緊一些、下半年松一些，寒假、暑假期間要重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，把工作趕在前面，減少年末突擊花錢。監(jiān)測(cè)指標(biāo)以預(yù)算支出進(jìn)度為主，預(yù)算支出進(jìn)度簡(jiǎn)單易行，同時(shí)也是項(xiàng)目進(jìn)展的晴雨表和溫度計(jì)，能夠快速能夠反映項(xiàng)目進(jìn)展情況或暴露存在的問(wèn)題。監(jiān)測(cè)重點(diǎn)放在項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)照時(shí)效指標(biāo)確定的項(xiàng)目開展進(jìn)度檢查項(xiàng)目完成情況。

（3）及時(shí)開展績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)可采取項(xiàng)目組自評(píng)和學(xué)校評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，項(xiàng)目組自評(píng)應(yīng)在每年寒假開始前完成，學(xué)校評(píng)價(jià)應(yīng)在每年春季學(xué)期開學(xué)初完成。成立績(jī)效評(píng)價(jià)小組，小組成員由校內(nèi)外專家組成，以校外專家為主，減少人情分、面子分對(duì)應(yīng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)的影響?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)及時(shí)反饋給項(xiàng)目組征求意見，并結(jié)合項(xiàng)目組提出意見進(jìn)一步修改完善，同時(shí)邀請(qǐng)?jiān)u價(jià)專家面向全校開展專題講座，指出問(wèn)題、傳授經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)提高。項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，并在校內(nèi)一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)。

（4）強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用方式可以選擇表?yè)P(yáng)、批評(píng)并責(zé)令整改，與預(yù)算掛鉤，與個(gè)人績(jī)效考核掛鉤等方式。對(duì)于績(jī)效較好的項(xiàng)目在以后年度預(yù)算安排上給予傾斜，對(duì)于績(jī)效不佳的項(xiàng)目減少預(yù)算安排直至停止安排預(yù)算。將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果納入校內(nèi)部門或個(gè)人的年度績(jī)效考核，與評(píng)優(yōu)評(píng)先以及績(jī)效工資掛鉤，增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)個(gè)人的觸動(dòng)效果，倒逼項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提高項(xiàng)目支出績(jī)效。

三、案例分析

績(jī)效指標(biāo)設(shè)置是預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的一個(gè)難點(diǎn)。為進(jìn)一步闡釋基于學(xué)科評(píng)估的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，本部分就如何設(shè)置及審核績(jī)效指標(biāo)舉例說(shuō)明。

例：某高校202X年獲得財(cái)政一流學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目撥款1000萬(wàn)元，該校學(xué)科部門編制了如下績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，如表1。

表1 某高校一流學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表

（一）績(jī)效目標(biāo)存在問(wèn)題

該年度績(jī)效目標(biāo)包括了師資隊(duì)伍、平臺(tái)資源、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等內(nèi)容，與學(xué)科評(píng)估指標(biāo)是一致的，但存在以下問(wèn)題：一是目標(biāo)不明確，各項(xiàng)目標(biāo)都沒(méi)有細(xì)化量化；二是績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)不匹配，績(jī)效指標(biāo)中并沒(méi)有體現(xiàn)師資隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)容；三是投向不明確，項(xiàng)目總預(yù)算1000萬(wàn)元，但投入成本中只列了設(shè)備購(gòu)置500萬(wàn)元、圖書及數(shù)據(jù)庫(kù)購(gòu)置200萬(wàn)元，還有300萬(wàn)元投向不明確，需要進(jìn)一步修改。

（二）績(jī)效指標(biāo)存在問(wèn)題

（1）產(chǎn)出數(shù)量。產(chǎn)出數(shù)量不完整、不清晰?？尚薷臑椋阂M(jìn)人才數(shù)量：10人/采購(gòu)實(shí)驗(yàn)設(shè)備：200臺(tái)件/采購(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)個(gè)數(shù)：4個(gè)/采購(gòu)圖書：2萬(wàn)冊(cè)。

（2）產(chǎn)出質(zhì)量。產(chǎn)出質(zhì)量不完整，產(chǎn)生質(zhì)量是保證產(chǎn)出數(shù)量效果的控制措施，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)出質(zhì)量對(duì)應(yīng)設(shè)置指標(biāo)?？梢孕薷臑椋阂肴瞬胖蝎@得博士學(xué)位的比例：100%/引進(jìn)人才三年內(nèi)流失率不超過(guò)：20%/設(shè)備驗(yàn)收合格率：100%/數(shù)據(jù)庫(kù)校內(nèi)訪問(wèn)并發(fā)端口數(shù)量：200個(gè)/數(shù)據(jù)庫(kù)校外訪問(wèn)端口：50個(gè)/圖書正版率：100%等。

（3）產(chǎn)出時(shí)效。產(chǎn)生時(shí)效過(guò)于籠統(tǒng)，不利于跟蹤監(jiān)測(cè)，應(yīng)根據(jù)工作計(jì)劃設(shè)置關(guān)鍵的考核節(jié)點(diǎn)，增強(qiáng)績(jī)效指標(biāo)的約束力?？梢孕薷臑椋喝瞬耪衅竿ǜ姘l(fā)布時(shí)間：2月底前/人才到位時(shí)間：10月底前/設(shè)備、數(shù)據(jù)庫(kù)、圖書完成招標(biāo)時(shí)間：6月底前/供貨驗(yàn)收完成時(shí)間：9月底前等。

（4）產(chǎn)出成本。產(chǎn)出成本內(nèi)容不完整，不詳細(xì)，無(wú)法對(duì)投入產(chǎn)出進(jìn)行評(píng)估?？梢孕薷臑椋阂M(jìn)人才安家費(fèi)：300萬(wàn)元/采購(gòu)設(shè)備：500萬(wàn)元/數(shù)據(jù)庫(kù)購(gòu)置：120萬(wàn)元/圖書購(gòu)置：80萬(wàn)元。

（5）社會(huì)效益。社會(huì)效益內(nèi)容與指標(biāo)要求不相關(guān)。社會(huì)效益是績(jī)效指標(biāo)設(shè)置的難點(diǎn)和爭(zhēng)議焦點(diǎn)。根據(jù)財(cái)政部要求，社會(huì)效益反映預(yù)算支出對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的效果和影響，高校的社會(huì)效益主要是人才培養(yǎng)的數(shù)量和質(zhì)量，但人才培養(yǎng)的數(shù)量和質(zhì)量是全部資金共同作用形成的結(jié)果，單純確定某項(xiàng)資金的社會(huì)效益非常困難。社會(huì)效益建議結(jié)合立項(xiàng)的目的，采取排除法確定，即效果指標(biāo)中不屬于經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響的內(nèi)容全部歸入社會(huì)效益。本項(xiàng)目的社會(huì)效益可設(shè)置為：專任教師中具有博士學(xué)位的比例：45%/新引進(jìn)人才每人每年服務(wù)學(xué)生：150人以上（按生師比1：15確定）/新增實(shí)驗(yàn)種類：20個(gè)/設(shè)備年均使用率：80%以上/設(shè)備年均使用人次：1000人以上/新增數(shù)據(jù)庫(kù)年均總訪問(wèn)數(shù)量：4萬(wàn)次以上/新增圖書年均借閱次數(shù)：10次等。結(jié)合數(shù)量指標(biāo)、成本指標(biāo)可以進(jìn)一步分析投入產(chǎn)出的效果，審核項(xiàng)目預(yù)算的合理性。

（6）可持續(xù)性影響。指標(biāo)設(shè)置過(guò)于模糊，不明確?？梢孕薷臑椋阂M(jìn)人才服務(wù)年限5年以上/新增設(shè)備使用年限6年以上/設(shè)備維護(hù)支出年均100萬(wàn)元等。再把項(xiàng)目的生命周期考慮進(jìn)來(lái)，整個(gè)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出便比較全面了。

（三）簡(jiǎn)要投入產(chǎn)出分析

根據(jù)績(jī)效指標(biāo)簡(jiǎn)單整理，可以得出表2，并據(jù)此進(jìn)行簡(jiǎn)要的投入產(chǎn)出分析。

表2 某高校一流學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目投入產(chǎn)出情況表

從表2數(shù)據(jù)可見，引進(jìn)人才的人均成本為30萬(wàn)元，要求服務(wù)5年，平均每年成本是60萬(wàn)元。該項(xiàng)費(fèi)用偏低，可能無(wú)法引進(jìn)和穩(wěn)定人才；每人每年為150個(gè)上課，5年共計(jì)750個(gè)學(xué)生，平均每人成本400元，相對(duì)合理。購(gòu)置實(shí)驗(yàn)設(shè)備一次性支出500萬(wàn)元加上后續(xù)維修費(fèi)用100萬(wàn)元，設(shè)備生命周期全部成本應(yīng)為600萬(wàn)元，按照年均1000人次使用計(jì)算，每人次使用成本為1000元，費(fèi)用較高，需要謹(jǐn)慎論證。另外數(shù)據(jù)庫(kù)每次訪問(wèn)的費(fèi)用平均為30元，似乎偏高，購(gòu)買的必要性需要進(jìn)一步論證。

結(jié)語(yǔ)

學(xué)科評(píng)估是當(dāng)前一段時(shí)間內(nèi)國(guó)家對(duì)于高等教育要求的集中體現(xiàn)，是高校發(fā)展的重要遵循。然而學(xué)科評(píng)估指標(biāo)是一個(gè)相對(duì)滯后的指標(biāo)，在每一輪學(xué)科評(píng)估前夕才公布。從某種意義上說(shuō)，學(xué)科評(píng)估指標(biāo)更像檢查工作落實(shí)情況的總結(jié)性指標(biāo)而非指導(dǎo)工作開展的引導(dǎo)性指標(biāo)。這便是基于學(xué)科評(píng)估指標(biāo)開展預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的局限性。每一輪學(xué)科評(píng)估指標(biāo)雖然有所變化，但同時(shí)也具有一定的延續(xù)性，對(duì)于下一輪評(píng)估前高校的發(fā)展仍然具有較大的指導(dǎo)意義。而且學(xué)科評(píng)估指標(biāo)在高校中具有廣泛的認(rèn)同性和較強(qiáng)的可比性?？傮w上看，基于學(xué)科評(píng)估開展高校財(cái)政資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)利大于弊。