林放為 曹栩 游 蘇 沈琦敏

【摘 要】 權(quán)責(zé)清單是我國(guó)政府為規(guī)范政府權(quán)責(zé)運(yùn)行，優(yōu)化政府職責(zé)體系構(gòu)建，深化行政體制改革而確立的一項(xiàng)制度安排，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著新時(shí)代現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)以權(quán)責(zé)清單為重要導(dǎo)向與依據(jù)，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督的“免疫體系”功能，強(qiáng)化權(quán)力約束，促進(jìn)依法行政和完善責(zé)任機(jī)制。文章在權(quán)責(zé)清單視野下探索了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用機(jī)制，深入剖析了現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而提出完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑。

【關(guān)鍵詞】 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì); 權(quán)責(zé)清單; 權(quán)責(zé)一致

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F239? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2021）15-0139-06

一、問(wèn)題的提出

權(quán)力與責(zé)任的法定化、對(duì)等化和公開(kāi)化，是現(xiàn)代政府的建設(shè)目標(biāo)。我國(guó)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)以權(quán)責(zé)法定為導(dǎo)向，致力于實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)良性互動(dòng)，并注重政府信息公開(kāi)，有助于深化行政體制改革和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”。2015年國(guó)辦和中辦發(fā)布了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求省級(jí)政府2015年年底前、市縣兩級(jí)政府2016年年底前基本完成政府權(quán)力清單公布工作。2016年十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》提出要“實(shí)行權(quán)力清單制度，公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果，健全不當(dāng)用權(quán)問(wèn)責(zé)機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。2018年十九屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，首次明確指出權(quán)責(zé)清單制度在合理設(shè)置和配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能中的重要作用。2019年十九屆四中全會(huì)以?xún)?yōu)化政府職責(zé)體系為抓手，提出“實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系”。完善現(xiàn)代政府權(quán)責(zé)清單治理有助于政府權(quán)力運(yùn)行法治規(guī)范、公開(kāi)為民，促進(jìn)政府承擔(dān)公眾受托責(zé)任、履行公共治理職能。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是保證受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面有效履行的中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度，在強(qiáng)化權(quán)力約束、促進(jìn)依法行政和完善責(zé)任機(jī)制等方面發(fā)揮著重要作用。隨著新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)以權(quán)責(zé)清單制度為重要導(dǎo)向與依據(jù)，拓展審計(jì)職能，提升審計(jì)層次，完善審計(jì)方法體系，健全審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的“免疫體系”功能。權(quán)責(zé)清單視野下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用機(jī)制是什么？具體到實(shí)踐層面，存在哪些現(xiàn)實(shí)困境？如何有針對(duì)性地解決？本文嘗試對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)性探索。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）權(quán)責(zé)清單制度的相關(guān)研究

所謂權(quán)責(zé)清單，即指政府各職能部門(mén)將其所掌握的各項(xiàng)權(quán)力及相應(yīng)需承擔(dān)的各項(xiàng)責(zé)任進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)、梳理，并細(xì)化制成清單進(jìn)行公示，明確劃定權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)透明。權(quán)責(zé)清單制度最早開(kāi)始于2005年河北省的實(shí)踐，彼時(shí)國(guó)內(nèi)對(duì)權(quán)力與責(zé)任互相依托關(guān)系的認(rèn)知尚不明確，實(shí)踐也只停留在權(quán)力清單的初步梳理層面。2013年黨的十八屆三中全會(huì)審議《中共中央全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”后，學(xué)術(shù)界圍繞權(quán)責(zé)清單制度開(kāi)始了一系列研究[ 1 ]。王湘軍和李雪茹[ 2 ]認(rèn)為，權(quán)責(zé)清單制度可謂“對(duì)如何明確各主體公共行政權(quán)并促使其認(rèn)真履行責(zé)任”這一重大命題的積極回應(yīng)。劉啟川[ 3 ]從法律層面剖析制度本質(zhì)，探究以建設(shè)法治政府、廉潔政府為目標(biāo)的權(quán)責(zé)清單制度建構(gòu)邏輯。李軍鵬[ 4 ]、馬嶺和蘇藝[ 5 ]、張紅濤[ 6 ]等學(xué)者探討了政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、功能定位及意義，可以從權(quán)責(zé)清單法定化、整體化、多方參與、動(dòng)態(tài)管理等方面完善權(quán)責(zé)清單制度[ 7-8 ]。

然而，權(quán)責(zé)清單制度作為一個(gè)尚未發(fā)展成熟的制度安排，仍然存在很多問(wèn)題和局限。陶立業(yè)[ 9 ]、劉立煌等[ 10 ]、沈榮華等[ 11 ]學(xué)者對(duì)權(quán)責(zé)清單制度在政務(wù)機(jī)關(guān)、高校、醫(yī)院等領(lǐng)域的應(yīng)用進(jìn)行了分析，評(píng)價(jià)其實(shí)踐成果與成效，分析問(wèn)題并提出對(duì)策。丁藝宏[ 12 ]提出，必須規(guī)范對(duì)政府權(quán)力范圍的界定，公開(kāi)政府權(quán)力運(yùn)行路徑。陳向芳[ 13 ]也認(rèn)為，權(quán)力清單關(guān)鍵要明確權(quán)力的來(lái)源和依據(jù)，責(zé)任清單關(guān)鍵要確定責(zé)任主體，劃清責(zé)任范圍。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相關(guān)研究

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是我國(guó)特有的審計(jì)類(lèi)型，國(guó)外無(wú)此類(lèi)叫法，但存在和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)類(lèi)似的績(jī)效審計(jì)、管理審計(jì)等，主要也是針對(duì)權(quán)力人、責(zé)任人及政府官員的審計(jì)。2004年美國(guó)審計(jì)總署更名為“Government Accountability Office”，說(shuō)明政府受托責(zé)任和問(wèn)責(zé)機(jī)制的重要性，美國(guó)的績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人權(quán)責(zé)履行的績(jī)效考核與評(píng)價(jià)。James[ 14 ]根據(jù)受托責(zé)任的階梯理論將績(jī)效審計(jì)“3E”劃分為受托責(zé)任的五個(gè)層次，即誠(chéng)實(shí)合法性責(zé)任、過(guò)程責(zé)任、績(jī)效責(zé)任、方案責(zé)任和政策責(zé)任。John[ 15 ]在對(duì)不同國(guó)家績(jī)效審計(jì)比較后提出，要改善政府職能，必須與政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的改革結(jié)合起來(lái)。Reichborn和Kristin[ 16 ]、Laffan[ 17 ]認(rèn)為通過(guò)審計(jì)問(wèn)責(zé)也可以在一定程度上抑制腐敗，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)管。

我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)注始于1985年廠(chǎng)長(zhǎng)（經(jīng)理）離任審計(jì)，這是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)最早出現(xiàn)的形式。后來(lái)隨著實(shí)踐的發(fā)展，有些學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)即對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在部門(mén)財(cái)務(wù)財(cái)政情況及其應(yīng)負(fù)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)[ 18 ]。劉世林和方偉明[ 19 ]從廣義受托責(zé)任觀(guān)視角出發(fā)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不應(yīng)局限于微觀(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還應(yīng)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任及社會(huì)責(zé)任。黃溶冰等[ 20 ]基于科學(xué)發(fā)展觀(guān)，提出應(yīng)將環(huán)境保護(hù)責(zé)任納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，開(kāi)展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。還有學(xué)者提出從行政責(zé)任、履職責(zé)任、社會(huì)責(zé)任、環(huán)境責(zé)任等方面建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)指標(biāo)體系（史元、石曰丹，2016），采用平衡計(jì)分卡、模糊評(píng)價(jià)法、層次變權(quán)綜合評(píng)價(jià)法等方法對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行多角度評(píng)價(jià)[ 21 ]。

馬志娟[ 22 ]對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與政府問(wèn)責(zé)之間的關(guān)系進(jìn)行了研究，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的目標(biāo)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用，應(yīng)建立與政府問(wèn)責(zé)制相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式。還有學(xué)者在探究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問(wèn)責(zé)一體化模式時(shí)提出構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為基礎(chǔ)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，以更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用，加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督（姜麗莎等，2019）。我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在責(zé)任界定不清晰、審計(jì)評(píng)價(jià)功能難以發(fā)揮、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不充分等問(wèn)題，追根溯源，權(quán)責(zé)不清是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展受限的重要原因。權(quán)責(zé)清單制度的提出既是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展的契機(jī)，也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作需要面對(duì)的一道難關(guān)，要在審計(jì)工作中充分結(jié)合權(quán)責(zé)清單，監(jiān)督和制約政府依法行使公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力和切實(shí)履行公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任[ 23 ]。

綜上所述，學(xué)者針對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)行了有益探索，但是少有學(xué)者將兩者結(jié)合起來(lái)探究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展困境與未來(lái)發(fā)展方向。迄今為止，全國(guó)各省、市、縣政府權(quán)責(zé)清單梳理及公示工作已基本完成，但學(xué)術(shù)界對(duì)其的探究仍大多止步于構(gòu)建意義、構(gòu)建現(xiàn)狀及構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的研究成果也主要集中于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評(píng)價(jià)及定位、實(shí)踐成果等方面。雖然大多學(xué)者基本認(rèn)可經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中權(quán)責(zé)導(dǎo)向的審計(jì)模式，然而權(quán)責(zé)清單制度下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用機(jī)制，以及如何充分合理地利用該制度推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的創(chuàng)新性發(fā)展，仍缺乏足夠的理論與實(shí)務(wù)研究。因此，本文擬在權(quán)責(zé)清單視野下，探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作用機(jī)制，挖掘經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的完善路徑。

三、權(quán)責(zé)清單視野下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用機(jī)制

在我國(guó)，人民是政府權(quán)力的賦予者和委托人。人民主權(quán)論指出，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民，則應(yīng)受人民監(jiān)督。因此，我國(guó)政府的各項(xiàng)工作與決策都體現(xiàn)著人民意志，國(guó)家機(jī)關(guān)亦是人民意志的執(zhí)行者。受托責(zé)任論進(jìn)一步指出，作為代理人的政府需對(duì)人民的委托負(fù)責(zé)，依法有效行權(quán)。這種公共受托責(zé)任是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)同樣發(fā)端于公共受托責(zé)任關(guān)系，并將審計(jì)對(duì)象人格化，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)與監(jiān)督。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵與外延亦隨著公共受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，公眾受托責(zé)任的政治屬性被進(jìn)一步強(qiáng)化，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中關(guān)于國(guó)家治理的本質(zhì)與功能隨之提升。從國(guó)家治理觀(guān)出發(fā)，新時(shí)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)緊密結(jié)合國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展要求，全方位加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)履行情況的監(jiān)督，更好地服務(wù)我國(guó)政治體制改革。

權(quán)責(zé)清單制度是我國(guó)政府在職責(zé)體系構(gòu)建過(guò)程中的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度安排，旨在深化“放管服”改革以及推動(dòng)法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府建設(shè)。一是根據(jù)權(quán)力法定原則，建立權(quán)力清單。各級(jí)政府及部門(mén)對(duì)所屬權(quán)力進(jìn)行全面梳理和規(guī)范管理，清除缺乏法律依據(jù)的權(quán)力，精簡(jiǎn)不符合全面深化改革要求的權(quán)力，調(diào)整上下級(jí)政府部門(mén)之間的權(quán)力，明確各級(jí)政府部門(mén)職責(zé)權(quán)限，促進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。二是基于權(quán)責(zé)一致原則，建立責(zé)任清單。在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，厘清與政府部門(mén)權(quán)力相適應(yīng)的行政責(zé)任，明確政府事務(wù)的責(zé)任主體，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制。三是在建立權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，優(yōu)化政府權(quán)責(zé)配置，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。權(quán)責(zé)清單制度通過(guò)規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，明確政府行政責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)責(zé)的長(zhǎng)效良性互動(dòng)，轉(zhuǎn)變政府職能，逐步建立服務(wù)型政府。可以說(shuō)，權(quán)責(zé)清單制度是我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手。

新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)以權(quán)責(zé)清單制度為重要導(dǎo)向與依據(jù)，規(guī)劃審計(jì)工作，拓展審計(jì)職能，提升審計(jì)層次，完善審計(jì)方法體系，健全審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，并通過(guò)揭示、預(yù)防和抵御三大機(jī)制強(qiáng)化“免疫體系”功能，如圖1所示。

一是以權(quán)責(zé)清單為重要依據(jù)，通過(guò)揭示機(jī)制，充分揭露領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的真實(shí)情況與實(shí)際問(wèn)題。依據(jù)權(quán)責(zé)清單，明確權(quán)責(zé)主體、權(quán)責(zé)范圍、權(quán)責(zé)類(lèi)型以及權(quán)責(zé)運(yùn)行過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與關(guān)鍵人員。在此基礎(chǔ)上，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進(jìn)行全面深入的監(jiān)督。注重分析不符合權(quán)責(zé)清單與相關(guān)制度要求的事項(xiàng)，不僅要揭露導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為違反真實(shí)性、合法性、有效性的直接因素，而且需結(jié)合實(shí)際情況揭示間接因素以及深層次原因。

二是在揭示機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過(guò)出具建設(shè)性的審計(jì)建議，健全權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，從源頭上規(guī)范政府權(quán)責(zé)運(yùn)用與職責(zé)履行。注重前瞻意識(shí)，通過(guò)挖掘政府權(quán)力運(yùn)行與責(zé)任履行過(guò)程中的問(wèn)題，針對(duì)完善政府部門(mén)權(quán)責(zé)體系以及服務(wù)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)等方面，提出深層次建議，加強(qiáng)政府權(quán)責(zé)運(yùn)行中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的預(yù)防機(jī)制作用。

三是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的抵御機(jī)制作用，充分降低領(lǐng)導(dǎo)干部履職違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)情況出具審計(jì)建議，加強(qiáng)審計(jì)信息披露，提高審計(jì)問(wèn)題整改力度，對(duì)后續(xù)整改情況進(jìn)行全方位的審計(jì)追蹤，并依據(jù)權(quán)責(zé)清單，實(shí)現(xiàn)責(zé)任到“人”，健全審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)，進(jìn)行強(qiáng)有力的審計(jì)問(wèn)責(zé)，最大限度地發(fā)揮抵御機(jī)制作用。

四、權(quán)責(zé)清單視野下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）權(quán)責(zé)清單合法合規(guī)性和科學(xué)有效性不足

一方面，各部門(mén)和各職位的權(quán)責(zé)清單項(xiàng)目交叉、泛濫，存在同一職權(quán)多個(gè)部門(mén)行使或同一部門(mén)同時(shí)行使多種職權(quán)等情況，權(quán)責(zé)劃分失去實(shí)質(zhì)性意義。在構(gòu)建權(quán)責(zé)清單監(jiān)管機(jī)制時(shí)沒(méi)有明確內(nèi)部分權(quán)的原則導(dǎo)致同一機(jī)關(guān)具有多項(xiàng)職權(quán)的情形，造成了部門(mén)之間權(quán)力界限模糊，不利于互相監(jiān)督和相互配合，在審計(jì)時(shí)也會(huì)因?yàn)椴块T(mén)缺乏明確的功能導(dǎo)向而難以確定審計(jì)重點(diǎn)，審計(jì)依據(jù)和審計(jì)線(xiàn)索混亂錯(cuò)雜，增加審計(jì)成本。同一權(quán)力和責(zé)任包含于不同部門(mén)或職位的權(quán)責(zé)清單，體現(xiàn)了沒(méi)有將責(zé)任落實(shí)到責(zé)任主體的觀(guān)念，導(dǎo)致審計(jì)人員無(wú)法快速、準(zhǔn)確地界定權(quán)力和責(zé)任主體，難以找到審計(jì)突破點(diǎn)，甚至在對(duì)不同部門(mén)審計(jì)時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)重復(fù)審計(jì)，造成審計(jì)資源浪費(fèi)，并且審計(jì)發(fā)現(xiàn)的失職行為易被推卸或攤薄。

另一方面，各地政府編制清單所遵循的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不一致。有人認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格遵照法律法規(guī)，有人則認(rèn)為國(guó)務(wù)院的一些規(guī)范性文件等都可作為編制依據(jù)，再加上各地政府對(duì)法律法規(guī)中權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)的理解各執(zhí)一端，故而出現(xiàn)了一些層級(jí)相同、類(lèi)型相同的部門(mén)，清單中的權(quán)責(zé)范圍、內(nèi)容和格式規(guī)范卻不一樣。

上述問(wèn)題導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)不同審計(jì)對(duì)象進(jìn)行權(quán)責(zé)梳理時(shí)，可能會(huì)產(chǎn)生混淆，審計(jì)結(jié)果和審計(jì)評(píng)價(jià)存在偏差，加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因而，審計(jì)機(jī)關(guān)必須要對(duì)不同的清單制定依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行準(zhǔn)確區(qū)分和把握，這勢(shì)必又會(huì)加大審計(jì)成本。而且，在不同機(jī)構(gòu)部門(mén)之間按照不同的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行問(wèn)責(zé)、追責(zé)，必然存在不公，難以讓人信服，想要將審計(jì)結(jié)果落到實(shí)處則更是難上加難。

（二）對(duì)權(quán)責(zé)清單的應(yīng)用不充分

自清單制度出臺(tái)以來(lái)，雖然許多地方審計(jì)機(jī)關(guān)紛紛響應(yīng)政策，花費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力編制權(quán)責(zé)清單，但很多執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)并不能真正認(rèn)識(shí)到權(quán)責(zé)清單的價(jià)值與功能。審計(jì)機(jī)關(guān)仍然習(xí)慣于固守原有思維，不善于或不樂(lè)于利用權(quán)責(zé)清單來(lái)對(duì)照權(quán)責(zé)履行標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)依據(jù)，探索在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中運(yùn)用權(quán)責(zé)清單的方式方法。目前許多地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)責(zé)清單制度在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中的運(yùn)用還處于比較表面化、形式化的階段，缺乏創(chuàng)新性的探索研究。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，沒(méi)有形成以權(quán)力為起點(diǎn)、以權(quán)定責(zé)、從權(quán)到責(zé)的審計(jì)模式，不能快速、準(zhǔn)確地厘清審計(jì)思路、確定審計(jì)重點(diǎn)、制定審計(jì)計(jì)劃，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作無(wú)序、低效。其次，對(duì)兩張清單的分析和梳理不透徹，不能準(zhǔn)確界定經(jīng)濟(jì)權(quán)力和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的主體、范圍和內(nèi)容，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作存在漏洞和局限，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較大。再次，將“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”割裂，沒(méi)有進(jìn)行對(duì)照和融合，導(dǎo)致審計(jì)中對(duì)權(quán)責(zé)不一致的問(wèn)題依然難以審查。最后，對(duì)權(quán)責(zé)清單的應(yīng)用缺乏創(chuàng)新，未能與其他審計(jì)方法和手段進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，導(dǎo)致權(quán)責(zé)清單的作用不能充分發(fā)揮。

（三）審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不充分

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是否發(fā)揮其功能的重要體現(xiàn)。它影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能否持續(xù)有效進(jìn)行，也關(guān)系到國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的監(jiān)督管理效果。然而，現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)未能與權(quán)責(zé)清單有效結(jié)合，進(jìn)而為高效的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制服務(wù)。

首先，在審計(jì)結(jié)果公告方面，目前國(guó)內(nèi)外各種審計(jì)信息披露模式都無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全的信息數(shù)據(jù)化。披露的信息中，定性為主、定量為輔，而定性信息的主觀(guān)性無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致審計(jì)信息披露的客觀(guān)性和公正性被削弱。在清單制度出臺(tái)后，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)如何結(jié)合權(quán)責(zé)清單來(lái)完善審計(jì)結(jié)果公告制度的公正客觀(guān)性，也缺乏創(chuàng)新性的探索。

其次，在審計(jì)追責(zé)方面，雖然被審計(jì)單位的責(zé)任清單給責(zé)任追究提供了依據(jù)，但對(duì)審計(jì)后發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題缺乏統(tǒng)一的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)審計(jì)后續(xù)整改跟蹤及問(wèn)題處理的配合度也差強(qiáng)人意，這就為在根據(jù)審計(jì)結(jié)果和責(zé)任清單進(jìn)行責(zé)任追究的過(guò)程中留下了徇私舞弊的空間，使得那些腐敗官員認(rèn)為即使違反清單規(guī)定，在被審計(jì)時(shí)也可以輕易地推卸或攤薄責(zé)任，進(jìn)而漠視甚至無(wú)視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。

最后，在公共參與方面，社會(huì)反饋渠道不通暢。審計(jì)工作對(duì)社會(huì)大眾而言，信息輸出大于信息輸入，這種單向的信息輸送模式使得審計(jì)工作脫離了群眾，公眾的基本知情權(quán)與參與權(quán)無(wú)法得到保障，缺乏有效的外部監(jiān)督，與審計(jì)最終應(yīng)當(dāng)服務(wù)于國(guó)家、社會(huì)和人民群眾的目標(biāo)有所背離。

（四）審計(jì)機(jī)關(guān)自身建設(shè)和審計(jì)隊(duì)伍培養(yǎng)不到位

審計(jì)機(jī)關(guān)自身對(duì)清單制度的落實(shí)不到位。權(quán)責(zé)清單制度出臺(tái)后，省級(jí)、市級(jí)、區(qū)級(jí)等地方審計(jì)機(jī)關(guān)都曾明確要求，所有審計(jì)機(jī)關(guān)都要按照制度要求，制定審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)清單，規(guī)范審計(jì)權(quán)力、落實(shí)審計(jì)責(zé)任。但很多地方審計(jì)機(jī)關(guān)在清單的制定與落實(shí)中敷衍塞責(zé)，形式大于實(shí)質(zhì)，審計(jì)權(quán)力和責(zé)任交叉重疊、分類(lèi)錯(cuò)亂等現(xiàn)象依舊存在。審計(jì)機(jī)關(guān)自身尚不能對(duì)清單制度充分落實(shí)，審計(jì)權(quán)力和責(zé)任體系運(yùn)行不暢，又如何能在工作中對(duì)審計(jì)對(duì)象的權(quán)責(zé)清單透徹分析運(yùn)用？

審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏針對(duì)性的團(tuán)隊(duì)建設(shè)。一些地方對(duì)審計(jì)人員的相關(guān)培訓(xùn)不夠充分，部分審計(jì)人員未能形成利用清單開(kāi)展工作的意識(shí)，對(duì)該制度的掌握和熟悉程度較低，在工作中對(duì)權(quán)責(zé)清單的運(yùn)用缺少經(jīng)驗(yàn)和理論支持，仍然依賴(lài)于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作方法，難以將權(quán)責(zé)清單制度與審計(jì)工作充分融合，對(duì)清單的運(yùn)用模棱兩可、浮于表面，缺乏創(chuàng)新性的探索研究，審計(jì)工作質(zhì)量無(wú)實(shí)質(zhì)性提高。

五、權(quán)責(zé)清單視野下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）審查權(quán)責(zé)清單，確保審計(jì)依據(jù)的有效性

各地政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單編制依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，是目前國(guó)家正積極研究但還未解決的問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)無(wú)法避開(kāi)的難題。因此，要想有效利用被審計(jì)單位的權(quán)責(zé)清單開(kāi)展工作，必須要確認(rèn)清單各項(xiàng)權(quán)責(zé)的依據(jù)來(lái)源、運(yùn)用流程、使用范圍等是否符合相關(guān)規(guī)定，確保清單可以作為支撐審計(jì)工作的有效依據(jù)。

依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)所編制的清單無(wú)可置疑，但若以法律法規(guī)作為唯一依據(jù)顯然有些不符合現(xiàn)實(shí)情況。所以，目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在鑒定被審計(jì)單位權(quán)責(zé)清單的過(guò)程中，需要突破的重點(diǎn)難點(diǎn)在于，法律法規(guī)之外哪些規(guī)范性文件也可作為清單編制的依據(jù)，這就需要審計(jì)人員在實(shí)際工作中對(duì)被審計(jì)單位所依據(jù)的相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行仔細(xì)、審慎的判斷，比如國(guó)務(wù)院發(fā)布的“三定”規(guī)定，在實(shí)踐中政府部門(mén)的權(quán)責(zé)歸類(lèi)、行政資格等都是依據(jù)該規(guī)定來(lái)確定的。

然而被審計(jì)單位權(quán)責(zé)清單中所列項(xiàng)目繁多，若要對(duì)有疑慮的權(quán)責(zé)項(xiàng)目一一確認(rèn)，必將浪費(fèi)大量審計(jì)成本。因此被審計(jì)單位在提供權(quán)責(zé)清單時(shí)，應(yīng)對(duì)每一項(xiàng)權(quán)責(zé)的依據(jù)來(lái)源進(jìn)行詳細(xì)的標(biāo)注和說(shuō)明，讓審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)某項(xiàng)權(quán)責(zé)產(chǎn)生疑慮時(shí)可以快速、準(zhǔn)確地找到其依據(jù)來(lái)源，以便進(jìn)行確認(rèn)和判斷，提高審計(jì)效率。

（二）充分運(yùn)用權(quán)責(zé)清單，落實(shí)從權(quán)到責(zé)、權(quán)責(zé)一致的審計(jì)模式

首先，要堅(jiān)持權(quán)力導(dǎo)向，將“權(quán)力清單”作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)起點(diǎn)?！皺?quán)力清單”作為“以權(quán)定責(zé)”的基礎(chǔ)有三個(gè)關(guān)鍵：一是依據(jù)“權(quán)力清單”，確定經(jīng)濟(jì)權(quán)力的主體，重點(diǎn)關(guān)注那些行政審批權(quán)較大、資金資產(chǎn)數(shù)量較大或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較復(fù)雜的部門(mén)和單位，因?yàn)檫@些部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部往往掌控著能夠產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的公權(quán)力，權(quán)力尋租的空間也較大。二是依據(jù)“權(quán)力清單”，確定經(jīng)濟(jì)權(quán)力的范圍和內(nèi)容，對(duì)被審計(jì)單位在任職中和已離任的、與審計(jì)項(xiàng)目相關(guān)的、在經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)中擁有一定經(jīng)濟(jì)權(quán)力的全部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力清單進(jìn)行全面整合和分析，確定行使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的真實(shí)主體，保證責(zé)任追究的公正性。三是依據(jù)“權(quán)力清單”，確定權(quán)力運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)，突出看緊政府的“錢(qián)袋子”，瞄準(zhǔn)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行體系中的重要節(jié)點(diǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，監(jiān)測(cè)權(quán)力運(yùn)行是否行駛在法制軌道上。

其次，根據(jù)“以權(quán)定責(zé)”的原則，實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)一致”。在確定了經(jīng)濟(jì)權(quán)力的主體、范圍、內(nèi)容以及權(quán)力運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，要將“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”對(duì)照，從而確認(rèn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的相關(guān)責(zé)任人、范圍及內(nèi)容，使審計(jì)工作可以高效開(kāi)展。另外，在梳理責(zé)任時(shí)，一方面要依據(jù)兩張清單確定領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，另一方面要對(duì)責(zé)任清單進(jìn)行整體上的結(jié)構(gòu)剖析，厘清領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人責(zé)任與組織責(zé)任之間的勾連關(guān)系，從而準(zhǔn)確界定領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任、主要責(zé)任、主管責(zé)任、集體責(zé)任等責(zé)任類(lèi)型。

最后，結(jié)合權(quán)責(zé)清單，開(kāi)展審計(jì)工作。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)開(kāi)展過(guò)程中，應(yīng)以被審計(jì)單位的權(quán)責(zé)清單為工作線(xiàn)索，充分利用權(quán)責(zé)清單，結(jié)合“紅旗標(biāo)志法”，精準(zhǔn)識(shí)別和警惕清單中所列的各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任履行過(guò)程中的高風(fēng)險(xiǎn)舞弊信號(hào)，審查在高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)中的相關(guān)當(dāng)事人是否存在越權(quán)濫權(quán)、以權(quán)謀私、浪費(fèi)國(guó)有資源等問(wèn)題。

（三）依據(jù)權(quán)責(zé)清單，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用與審計(jì)追責(zé)

權(quán)責(zé)清單為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用與審計(jì)追責(zé)提供了良好契機(jī)。首先，創(chuàng)新審計(jì)信息披露方式，改進(jìn)審計(jì)結(jié)果公告制度?；跈?quán)責(zé)清單的事項(xiàng)條款，將審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)定量化，將審計(jì)信息數(shù)據(jù)化，科學(xué)、有效地評(píng)價(jià)審計(jì)對(duì)象履職情況的真實(shí)性、合法性和有效性，并探索以報(bào)表的形式披露定量化、數(shù)據(jù)化的審計(jì)信息。

其次，結(jié)合權(quán)責(zé)清單，建立有效的追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體系。結(jié)合權(quán)責(zé)清單，明確責(zé)任主體，確定審計(jì)追責(zé)對(duì)象，明晰各項(xiàng)問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的具體情形，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單的職責(zé)事項(xiàng)與相應(yīng)的違規(guī)追責(zé)相對(duì)應(yīng)，規(guī)范審計(jì)追責(zé)的處理措施和具體流程。例如，何種責(zé)任應(yīng)當(dāng)進(jìn)行提醒談話(huà)、何種責(zé)任應(yīng)當(dāng)進(jìn)行誡勉談話(huà)、何種責(zé)任應(yīng)當(dāng)通知整改、何種責(zé)任應(yīng)當(dāng)移送紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等。

再次，加強(qiáng)審計(jì)追蹤，督促被審計(jì)對(duì)象切實(shí)整改。加強(qiáng)審計(jì)追蹤力度，及時(shí)跟進(jìn)審計(jì)問(wèn)題整改的情況，依據(jù)權(quán)責(zé)清單，檢查相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的落實(shí)和追究情況，督促被審計(jì)單位權(quán)責(zé)調(diào)整運(yùn)行過(guò)程中不合規(guī)、不規(guī)范、不清晰的地方，監(jiān)督被審計(jì)單位完善經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行體系，并要求被審計(jì)單位對(duì)整改落實(shí)情況和成效及時(shí)公開(kāi)，保證審計(jì)工作發(fā)揮解決問(wèn)題的實(shí)際效果。

最后，建立公眾反饋渠道，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)控。通過(guò)政府官方網(wǎng)站、“兩微一端”、熱線(xiàn)電話(huà)、定期座談等各種方式，建立公眾反饋渠道，全面收集社會(huì)公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用與追責(zé)情況的建議與評(píng)判。從理論和實(shí)踐層面，審慎判斷并充分論證公眾的相關(guān)反饋，探索具有建設(shè)意義的公眾意見(jiàn)，對(duì)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用與審計(jì)追責(zé)機(jī)制進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化、制度化、高效化的改進(jìn)。

（四）加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)建設(shè)，提高審計(jì)人員的“清單”能力和“清單”意識(shí)

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分落實(shí)權(quán)責(zé)清單，加強(qiáng)自身建設(shè)，提高審計(jì)人員運(yùn)用清單執(zhí)行審計(jì)工作的能力和意識(shí)。一是運(yùn)用權(quán)責(zé)清單，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)與機(jī)構(gòu)建設(shè)。明晰權(quán)責(zé)清單視野下審計(jì)工作的執(zhí)行路徑，有效規(guī)劃審計(jì)工作流程，制定全面規(guī)范的審計(jì)工作體系，逐步形成權(quán)責(zé)清晰、分工明確、責(zé)任到人、透明高效的審計(jì)工作機(jī)制。同時(shí)，充分運(yùn)用針對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)自身職責(zé)的權(quán)責(zé)清單，不斷整合并優(yōu)化審計(jì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分，進(jìn)一步清晰和規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍和內(nèi)容，推進(jìn)審計(jì)機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建統(tǒng)一高效的審計(jì)監(jiān)督體系。

二是加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高審計(jì)人員的“清單”能力和“清單”意識(shí)。提高審計(jì)人員任用門(mén)檻和晉升要求，形成“選拔任用+自查自糾+檢舉揭發(fā)+檢查評(píng)價(jià)+獎(jiǎng)勵(lì)懲罰”的人事管理鏈環(huán)，對(duì)犯錯(cuò)人員或糾錯(cuò)不到位者給予適當(dāng)?shù)膽土P。同時(shí)，增強(qiáng)審計(jì)人員依“清單”開(kāi)展工作的思想意識(shí)和業(yè)務(wù)能力。在思想意識(shí)上，要讓審計(jì)人員充分認(rèn)識(shí)到運(yùn)用權(quán)責(zé)清單的巨大優(yōu)勢(shì)和重要意義;在業(yè)務(wù)能力上，要針對(duì)清單制度的具體規(guī)定、審計(jì)中對(duì)清單的具體運(yùn)用等方面進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)能夠充分適應(yīng)權(quán)責(zé)清單制度下開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)新發(fā)展需求的人才。

六、結(jié)論

構(gòu)建合理有效的權(quán)責(zé)清單，有助于政府權(quán)力運(yùn)行法治規(guī)范，促進(jìn)政府承擔(dān)公眾受托責(zé)任，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的開(kāi)展提供新思路與新思考。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可通過(guò)審查權(quán)責(zé)清單、在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中充分運(yùn)用權(quán)責(zé)清單、依據(jù)權(quán)責(zé)清單強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用、加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)等途徑，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部公共權(quán)力行使與公共責(zé)任履行情況進(jìn)行全面監(jiān)督、審查、評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)。本文的研究對(duì)完善權(quán)責(zé)清單制度，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督功能，深化行政體制改革，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

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