楊玉春
北京師范大學(xué) 教育學(xué)部,北京 100875
高考政策的核心目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家人才選拔和滿足個(gè)體受教育意愿。有關(guān)高考的政策組合是公共教育政策的核心部分,對(duì)教育內(nèi)部影響著基礎(chǔ)教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向和高校人才選拔模式,承載著百姓對(duì)社會(huì)公平正義的期待;從教育外部看,各級(jí)政府的公共政策決策執(zhí)行情況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷的方向、企事業(yè)單位用人選材的規(guī)格又影響著以高考政策為代表的公共教育政策。高考政策占據(jù)著國(guó)家公共教育政策體系的核心地位,影響著中國(guó)教育行政改革的走向與各類教育政策的制定與實(shí)施。自改革開(kāi)放以來(lái),高考政策的每一次變革都會(huì)引發(fā)一系列教育政策的連鎖反應(yīng),且隨著人們受教育水平的普遍提高,高考政策變革的牽動(dòng)效應(yīng)還在增大。另一方面,中央政府迫切希望通過(guò)政策優(yōu)化為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定地提供高素質(zhì)人力資源,因此,公共教育政策在政府意志和民眾訴求之間的平衡難度在加大,各級(jí)政府都在公平與效率之間謹(jǐn)慎地權(quán)衡。對(duì)我國(guó)當(dāng)前的基礎(chǔ)教育而言,高考政策具有重要的目標(biāo)指向功能,無(wú)論是“小升初”還是“初升高”,每一次教育資源的分配和學(xué)生的選拔都不僅包含著來(lái)自于社會(huì)對(duì)教育發(fā)展的個(gè)體焦慮,也夾雜著對(duì)教育政策褒貶不一的評(píng)價(jià),通過(guò)分析新高考政策的變遷,有助于深度思考教育行政改革與公共教育政策決策執(zhí)行的方向和范式。
高考是“普通高等學(xué)校招生全國(guó)統(tǒng)一考試”的簡(jiǎn)稱。高考對(duì)于國(guó)家而言,是進(jìn)行人才選拔的重要手段與方法。從國(guó)家主體的角度來(lái)看,只有合理選拔優(yōu)秀人才參與到國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展當(dāng)中,社會(huì)才能夠協(xié)調(diào)高效運(yùn)行。因此高考政策的工具性價(jià)值就在于選拔優(yōu)秀學(xué)生進(jìn)入高校接受優(yōu)質(zhì)高等教育,高考自然成為公共教育政策體系的核心所在,且從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,高考作為國(guó)家選拔人才制度體系在基礎(chǔ)教育指揮系統(tǒng)的核心地位短期內(nèi)難以撼動(dòng)?!秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出要逐步實(shí)現(xiàn)分類考試、綜合評(píng)價(jià)和多元錄取的招生考試制度,為高考改革指明了方向。為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),有序推進(jìn)考試招生制度改革,教育部組織制定了《關(guān)于普通高中學(xué)業(yè)水平考試的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)普通高中學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步減少和規(guī)范高考加分項(xiàng)目和分值的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范高校自主招生試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》四個(gè)配套文件。這一組合就是新高考政策(以下簡(jiǎn)稱新高考)。2014年以后,各地、各高校都根據(jù)新高考的要求制定具體實(shí)施辦法,新高考真正進(jìn)入實(shí)際操作階段。
我們首先梳理高考政策2014年前后的變化,確定核心政策節(jié)點(diǎn),然后考察新高考在后續(xù)政策周期的推進(jìn)實(shí)際,以及核心政策點(diǎn)在后繼省份的調(diào)整幅度、落實(shí)效果。從以下維度對(duì)比分析高考政策的變遷,尋找重大公共教育政策范式改進(jìn)的依據(jù)。一是高考的政策價(jià)值轉(zhuǎn)型。從全國(guó)統(tǒng)一試卷到全國(guó)多份試卷,從單一選拔到多元錄取,回溯40余年,高考制度一直在爭(zhēng)議中變革和前行。從教育結(jié)構(gòu)視角看,作為國(guó)家教育考試制度的核心,高考政策聯(lián)結(jié)了高等教育和基礎(chǔ)教育;從社會(huì)視角看,高考制度秉持了公平公正原則,滿足個(gè)人的受教育需求,為國(guó)家發(fā)展提供優(yōu)秀的人力資源,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。2014年后,新高考的政策價(jià)值在于擴(kuò)大學(xué)生的選擇權(quán)、擴(kuò)大高校的招生自主權(quán)(1)喬錦忠:《自主與規(guī)約:高考改革的現(xiàn)實(shí)矛盾與未來(lái)走向》,《中國(guó)教育學(xué)刊》,2019年第6期。,增加高校人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的匹配度,實(shí)現(xiàn)高考政策從選拔到兼顧育人的價(jià)值轉(zhuǎn)型。二是高考命題導(dǎo)向變化。在考試命題上,由分省命題考試逐步走向統(tǒng)一命題。從課程設(shè)置內(nèi)容看,基于學(xué)科標(biāo)準(zhǔn)和考試大綱,考察測(cè)試的是觀察、實(shí)驗(yàn)、思維、自學(xué)四種能力。新高考考試內(nèi)容側(cè)重考查學(xué)生的接受、吸收、整合、分析解決問(wèn)題、探究能力。命題改革在學(xué)科基礎(chǔ)上突出情境性、應(yīng)用性,更加強(qiáng)調(diào)學(xué)生能力本位的人本發(fā)展。三是高考科目改革引導(dǎo)高中教學(xué)模式轉(zhuǎn)型,由實(shí)施行政班、文理分科教學(xué)的教師主導(dǎo)模式,轉(zhuǎn)變到不分文理科、選課走班模式教學(xué)。四是錄取模式改革。在招生錄取上,從“院校+專業(yè)”平行志愿模式的分批次錄取改為“專業(yè)+院?!逼叫兄驹改J戒浫W(xué)生。高校逐漸建立和完善分專業(yè)大類的招生制度,然而各類高校在這一過(guò)程中并未完全同步新高考政策。
高考新政的主要改革措施原本都有明確的時(shí)間表和路線圖。2014年9月18日,試點(diǎn)省份上海、浙江出臺(tái)新高考改革實(shí)施方案,對(duì)《意見(jiàn)》進(jìn)行了詮釋。到 2016 年 8 月,已有29個(gè)省份(含滬浙)公布了新高考改革實(shí)施方案。然而,各省份的實(shí)施方案雖然大量引用了《意見(jiàn)》中的文字,但存在對(duì)《意見(jiàn)》精神理解不到位的問(wèn)題,在操作層面的設(shè)計(jì)也不盡如人意(2)田學(xué)和:《新高考改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)分析》,《教育理論與實(shí)踐》,2017年第11期。。以科目設(shè)置為例,2014年上海實(shí)行“3+3”科目設(shè)置方案,浙江實(shí)行“3+3”方案。2017年北京、天津、海南和山東采用“3+3”科目設(shè)置方案。2018年河北、遼寧、江蘇、福建、湖北、湖南、廣東、重慶等八省市進(jìn)行第三批試點(diǎn),采用“3+1+2”的科目設(shè)置方案,考生要在物理和歷史兩類科目中必選其一。由于高考的高利害性選拔效應(yīng),隨著越來(lái)越多的問(wèn)題凸現(xiàn),省級(jí)政策執(zhí)行決策變得格外謹(jǐn)慎。例如,浙江省的“加權(quán)賦分”引爆輿情,最終浙江省省長(zhǎng)親自調(diào)查督辦,明確是由于關(guān)鍵政策點(diǎn)的決策錯(cuò)誤造成重大責(zé)任事故,對(duì)決策人進(jìn)行公開(kāi)問(wèn)責(zé)。
學(xué)生在科目和課程上有了更多的選擇,但對(duì)于學(xué)校而言,教學(xué)資源安排和教學(xué)組織面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。選科走班,并不是簡(jiǎn)單地對(duì)學(xué)校的課程、教師和教室資源進(jìn)行排列組合和優(yōu)化,它更多地指向?qū)W(xué)校管理的系統(tǒng)改革。高頻次的走班安排和個(gè)性化的課程設(shè)置,要求必須改變垂直管理與行政班的模式,走向扁平化與個(gè)性化學(xué)校管理模式,而這對(duì)于高中教學(xué)管理真正轉(zhuǎn)向以學(xué)生為中心是有積極意義的。
新高考政策帶動(dòng)了試點(diǎn)省份高中管理與教學(xué)的改革,高中的師資調(diào)整、課程設(shè)置、空間安排、考試考核等都伴隨著新高考配套調(diào)整。在新高考政策三年周期之后,部分省份新高考政策從“3+3”方案轉(zhuǎn)變到“3+1+2”方案,而選課組合也從35種到20種,再到河北等八個(gè)省份的12種,試點(diǎn)省份在努力引導(dǎo)學(xué)生合理選課的同時(shí),也折中性降低中學(xué)選科走班組織管理的難度,小步伐地調(diào)整著新高考的關(guān)鍵政策點(diǎn)和方向。2019年2月教育部正式宣布,將按照“時(shí)間服從質(zhì)量,進(jìn)度服從效果”的原則,認(rèn)可各省份的自主性政策安排,這也就意味著新高考在試點(diǎn)階段就實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)自我調(diào)整。
面對(duì)高度復(fù)雜的公共政策系統(tǒng),我們需要進(jìn)一步探究新高考的“選科走班”、“兩依據(jù)、一參考”等關(guān)鍵政策節(jié)點(diǎn)是如何在實(shí)踐過(guò)程中嬗變的。
浙江省新高考政策采用了“一年多考、多元錄取”等核心策略;上海市方案則體現(xiàn)出穩(wěn)定和謹(jǐn)慎的政策特征。2017年,北京、天津、山東、海南四個(gè)省份啟動(dòng)新高考改革,都竭力避免投機(jī)性選考和等級(jí)賦分困境,從高考結(jié)果看,各省基本按照政策要求滿足了學(xué)生的選科意愿。然而過(guò)程本身并不令人樂(lè)觀,具體到“選科走班”,大多數(shù)高中學(xué)校都只能退而求“中走班”、“小走班”的做法,在大致了解學(xué)生選課意愿的基礎(chǔ)上,一方面盡可能尊重并滿足學(xué)生的選科意向,另一方面也會(huì)根據(jù)學(xué)校的優(yōu)勢(shì)與特色、教師儲(chǔ)備情況及可能的調(diào)劑余地,推出8-12套推薦選課組合,引導(dǎo)甚至勸說(shuō)學(xué)生選考某些科目(3)劉希偉:《新試點(diǎn)高考招生制度:價(jià)值、問(wèn)題與政策建議》,《教育發(fā)展研究》,2016年第10期。。于是,理想目標(biāo)中的自由選科組合在現(xiàn)實(shí)中演化為縮量版的“固定套餐”(4)董秀華、王薇、王潔:《新高考改革的理想目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》,《復(fù)旦教育論壇》,2017年第3期。。學(xué)生選科目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn),但走班目標(biāo)多受制于師資和環(huán)境條件難以實(shí)現(xiàn),陷入“選科容易走班難”的尷尬境地。綜合來(lái)看,這些問(wèn)題依然是應(yīng)試教育在新高考體系下的衍生物。
現(xiàn)行的高中生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)的政策,要求由高中教師參與指導(dǎo)、學(xué)生和家長(zhǎng)共同參與完成,各省市為此也在指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)制定、評(píng)價(jià)導(dǎo)向、技術(shù)平臺(tái)等各方面做了大量工作,理論上可以為高校綜合評(píng)價(jià)招生政策的實(shí)施提供參考。但在實(shí)際操作中,有關(guān)省份的高校進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)招生時(shí),中學(xué)生的綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)結(jié)果卻被束之高閣。究其原因,高校招生工作是按照“誰(shuí)招生、誰(shuí)評(píng)價(jià)”的責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則進(jìn)行的。我國(guó)高校的招生自主權(quán)本來(lái)就沒(méi)有脫離計(jì)劃管理的限制,“招考分離”的缺失,綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)和制度的限制,這三大要素導(dǎo)致了高校的綜合評(píng)價(jià)招生政策服務(wù)目標(biāo)的指向,暫時(shí)無(wú)法運(yùn)用已有高中生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)結(jié)果,客觀上使得地方政府以保守策略執(zhí)行新高考政策。例如,2019年山東新高考方案將綜合評(píng)價(jià)招生設(shè)置為一種招考方式,確定山東大學(xué)、中國(guó)海洋大學(xué)、中國(guó)石油大學(xué)(華東)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)(威海)、青島大學(xué)、山東師范大學(xué)、山東科技大學(xué)、青島科技大學(xué)、山東財(cái)經(jīng)大學(xué)、浙江大學(xué)10所本科高校開(kāi)展綜合評(píng)價(jià)招生試點(diǎn)。結(jié)果證明,“招考分離”在新高考政策體系中的嘗試,高校與學(xué)生的滿意度都較高,這一現(xiàn)實(shí)就會(huì)倒逼已有高中生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)政策進(jìn)行調(diào)整以盡可能符合高校的綜合評(píng)價(jià)招生政策的要求,力爭(zhēng)成為高校招生工作的重要參考依據(jù)。高校對(duì)于通過(guò)招生改革吸納優(yōu)秀生源的愿望是一致的,通過(guò)高校這種“招考分離”的創(chuàng)新努力能否把綜合評(píng)價(jià)招生政策扭轉(zhuǎn)到“誰(shuí)招生、誰(shuí)評(píng)價(jià)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的軌道上,是逐步落實(shí)高校招生自主權(quán)的制度創(chuàng)新關(guān)鍵。
從邏輯上看,可提供的選擇越多,越可以滿足大多數(shù)人的偏好,選擇越少,則會(huì)讓一部分人無(wú)法做出心儀的選擇。在實(shí)踐中,新高考政策帶來(lái)的更多選擇權(quán),卻并沒(méi)有使更多的學(xué)生獲得滿足,反倒使學(xué)生出現(xiàn)了困惑。首先,選科難以滿足所有學(xué)生的訴求,從35種到20種再到12種組合,后期參與改革的省份在執(zhí)行收縮策略。其次,從高中學(xué)校角度來(lái)說(shuō),受制于師資和教室等條件,學(xué)生難以完全走班。再次,從高校角度來(lái)看,相比有碩博點(diǎn)的綜合性院校,地方普通本科院校的專業(yè)體系多不完善,畏懼于選科要求對(duì)于生源形成的沖擊,多數(shù)院校并未對(duì)專業(yè)招生的科目限制提出更多的要求。相較傳統(tǒng)高考將高中教育視為整個(gè)基礎(chǔ)教育的終點(diǎn),高考分?jǐn)?shù)和院校平行志愿模式共同決定著考生“花落誰(shuí)家”。新高考政策下,高中育人模式在轉(zhuǎn)型,高中階段也成為讓學(xué)生具有未來(lái)專業(yè)識(shí)別能力、職業(yè)意識(shí)的人生成長(zhǎng)起點(diǎn),高中學(xué)段不再單純局限于備考知識(shí)學(xué)習(xí),學(xué)生需要在認(rèn)識(shí)自己的前提下抬頭看高校的專業(yè)辦學(xué),需要在各方協(xié)助下識(shí)別職業(yè)類型,然后才能完成高中的選科和高考的志愿填報(bào)。中學(xué)生職業(yè)生涯規(guī)劃能力成為學(xué)生的能力剛需,選科的盲從、選擇專業(yè)志愿的茫然,都凸顯出生涯規(guī)劃教育的緊迫性。面對(duì)基礎(chǔ)教育與高等教育的信息鴻溝,如何引導(dǎo)學(xué)生學(xué)會(huì)選擇,也成為高中階段教師和學(xué)生家長(zhǎng)的共同挑戰(zhàn)。
新高考從本質(zhì)上講是原有高考政策的升級(jí)和轉(zhuǎn)型,其要素組成及維度與前期高考政策存在關(guān)聯(lián),或是其順延發(fā)展,因此其本質(zhì)仍屬于高考政策的遞進(jìn),為更好地說(shuō)明政策遞進(jìn)的動(dòng)因和邏輯,我們進(jìn)一步對(duì)新高考政策進(jìn)行利益相關(guān)者分析研究。作為新高考政策主要制定者與執(zhí)行者,國(guó)家及地方教育行政主管部門皆以學(xué)生發(fā)展為目標(biāo),追求人才選拔機(jī)制的優(yōu)化,滿足國(guó)家發(fā)展對(duì)人才的需求。在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中,相關(guān)教育主管部門充分運(yùn)用行政手段推動(dòng)試點(diǎn)工作的開(kāi)展,并已在全國(guó)近半數(shù)省份啟動(dòng)新高考改革。但是,隨著改革推進(jìn),各類問(wèn)題逐漸浮現(xiàn),有些甚至背離了改革的初衷,這是新高考政策執(zhí)行過(guò)程中所面臨的挑戰(zhàn),也是公共政策研究中必須要弄清的問(wèn)題:癥結(jié)在哪里?需要對(duì)于高考新政涉及的政府、高校、學(xué)生等利益相關(guān)者進(jìn)行分析,鑒于以省為單元執(zhí)行高考政策的實(shí)際情況,以下將中央政府的頂層設(shè)計(jì)和地方政府的細(xì)化決策執(zhí)行分開(kāi)論述。
1994年的分稅制改革是中央政府為了保證國(guó)家與地方治理的雙重有效,建立統(tǒng)一、完整的國(guó)家預(yù)算體系和民生服務(wù)財(cái)政體系,進(jìn)行的集中財(cái)權(quán)的關(guān)鍵制度改革。其在教育領(lǐng)域體現(xiàn)為中央財(cái)政強(qiáng)大的轉(zhuǎn)移支付能力,以維護(hù)全社會(huì)范圍內(nèi)的教育公平。近年來(lái),中央政府統(tǒng)籌監(jiān)察、審計(jì)等領(lǐng)域,通過(guò)黨管干部的組織機(jī)制高效服務(wù)頂層決策,尤其在反腐領(lǐng)域“一竿子插到底”,治理效果斐然,樹(shù)立和強(qiáng)化了中央政府的政策公信力。但是在另外一些領(lǐng)域,比如公共衛(wèi)生、教育等民生領(lǐng)域,中央的決策授權(quán)力度、財(cái)政支持精準(zhǔn)度、政策效果反饋準(zhǔn)確性與處理速度,則直接影響到地方政府的細(xì)化決策和政策執(zhí)行水平,成為中央政策能否深得民心的關(guān)鍵?;谏鲜鲆蛩兀醒雽用驷槍?duì)新高考的決策必須清晰定位中央與地方的關(guān)系,明確地方政府執(zhí)行政策的邊界和裁量空間。根據(jù)行政管理的原則,省級(jí)政府及其教育行政部門的權(quán)力來(lái)自中央“授權(quán)”,具備部分決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。一般是由中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),地方政府經(jīng)過(guò)權(quán)衡考量再細(xì)化執(zhí)行,其積極的一面是因地制宜,消極的一面是過(guò)度的尺寸拿捏,可能會(huì)導(dǎo)致政策失真和難以落實(shí)。涉及責(zé)任重大、利害攸關(guān)的公共政策事件,地方政府往往陷于決策困境,在執(zhí)行政策上有著很大的進(jìn)退空間,結(jié)果導(dǎo)致中央政策大打折扣。新高考政策是服務(wù)國(guó)家選拔人才根本需求的制度保障。教育行政制度制定的核心目的在于保障國(guó)家在人才選拔、國(guó)民素質(zhì)提高方面的需求。國(guó)家通過(guò)制定與實(shí)施高考新政,意在為宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供人力資源支持。由于新高考政策對(duì)人才選拔的高利害性影響,地方政府需要直接面對(duì)百姓的教育訴求,穩(wěn)妥的保守策略往往會(huì)輕而易舉地占據(jù)上風(fēng),結(jié)果自然是降低了新高考的政策效能。
在落實(shí)新高考政策過(guò)程中,地方政府存在明顯的瞻前顧后的決策心態(tài),往往是通過(guò)決策的程序正義來(lái)豁免自身的決策責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于中央與地方政府的交叉性事務(wù),如制定和實(shí)施法律法規(guī),界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán),提供教育、交通、衛(wèi)生等公共物品,彌補(bǔ)市場(chǎng)的不完全性和信息的不對(duì)稱性,維護(hù)市場(chǎng)秩序等,應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)和社會(huì)管理的公正性和有效性原則,由中央與地方協(xié)同完成(5)徐晨光、王海峰:《中央與地方關(guān)系視閾下地方政府治理模式重塑的政治邏輯》,《政治學(xué)研究》,2013年第4期。。省級(jí)政府、省級(jí)教育行政部門的授權(quán)來(lái)自中央,同時(shí)要兼顧來(lái)自基層教育部門、學(xué)生家長(zhǎng)的直接壓力。如果僅僅是對(duì)中央負(fù)責(zé),政策執(zhí)行不力就會(huì)面臨基層社會(huì)的利益訴求,而來(lái)自社會(huì)的訴求集中到一定量級(jí),引發(fā)教育輿情,必然會(huì)招致問(wèn)責(zé)。地方政府在權(quán)衡利弊之后,往往會(huì)按照嚴(yán)格的流程行使決策權(quán),程序公平將壓倒政策效率,導(dǎo)致中央政策的公信力受損??梢钥吹剑瑢?duì)于考生家長(zhǎng)乃至社會(huì)各界最為關(guān)注的新高考推進(jìn)時(shí)間節(jié)點(diǎn),相關(guān)省份都是經(jīng)過(guò)充分的論證、權(quán)衡后,再?zèng)Q定如期執(zhí)行或者推遲出臺(tái)新高考方案(6)高考改革八省市分別是:河北、遼寧、江蘇、福建、湖北、湖南、廣東、重慶。河南、四川、山西、黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、江西、貴州、西藏九省區(qū)目前已明確推遲一年實(shí)施新高考改革。,延期發(fā)布高考方案信息、對(duì)政策引發(fā)的輿情推遲回應(yīng)等行為都在這樣一個(gè)行為邏輯過(guò)程中產(chǎn)生,有其必然性。
高校在此次新高考政策的制定與執(zhí)行過(guò)程中,參與到了人才選拔政策制定當(dāng)中,尤其是提出了大學(xué)專業(yè)對(duì)于高中科目選擇的要求。傳統(tǒng)高考政策執(zhí)行框架中,高校是按照招生計(jì)劃被動(dòng)接受生源,未實(shí)質(zhì)參與學(xué)生考試工作與評(píng)價(jià)政策的制定與執(zhí)行。國(guó)家歷次高考改革都確保了考生在考試環(huán)節(jié)的公平和嚴(yán)謹(jǐn),但在招生錄取環(huán)節(jié)上,卻一直采用原來(lái)計(jì)劃體制下的院校平行志愿模式,事關(guān)學(xué)生核心發(fā)展價(jià)值的專業(yè)興趣差異被普遍忽視。高校錄取“不見(jiàn)其人,只見(jiàn)其分”,傳統(tǒng)平行志愿模式下“所報(bào)非所愿”、“所學(xué)非所選”的專業(yè)不匹配成為大概率現(xiàn)象。過(guò)去學(xué)校錄取基本都是平行志愿,不同等級(jí)的高校依據(jù)錄取線排列成“千層餅”,學(xué)生在每個(gè)層次的高校中像被“過(guò)篩子”一樣流水分配到自己喜歡或者不喜歡的專業(yè)。新高考改革以“專業(yè)+學(xué)?!蹦J劫x權(quán)了高?;谧陨韺I(yè)需求對(duì)考生綜合素質(zhì)做出全面考察的權(quán)限,使得錄取環(huán)節(jié)更加公平、科學(xué)、高效,是在真正落實(shí)高等教育法賦予高校的招生自主權(quán)方面的關(guān)鍵突破。
自主選課走班、學(xué)生的選擇權(quán)擴(kuò)大,直接造成教師工作量加大,學(xué)科教師的需求量出現(xiàn)“潮汐現(xiàn)象”。傳統(tǒng)評(píng)價(jià)模式下,教師專注于提升升學(xué)率,知識(shí)結(jié)構(gòu)單一,全力應(yīng)付考試標(biāo)準(zhǔn)。新高考要求教師轉(zhuǎn)變教育教學(xué)觀念、習(xí)得生涯規(guī)劃實(shí)施能力,高中教師需要改變傳統(tǒng)的教學(xué)觀念,重新定義新高考政策對(duì)于自身專業(yè)發(fā)展提升的價(jià)值,全力配合優(yōu)化傳統(tǒng)的教育組織結(jié)構(gòu),改變傳統(tǒng)的班級(jí)教學(xué)模式,改進(jìn)教學(xué)方式與方法,形成新的教學(xué)能力觀、知識(shí)觀、評(píng)價(jià)觀。新高考改革的核心問(wèn)題,不是要不要高考的問(wèn)題,而是以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)、甄別、選拔人才的問(wèn)題。高考的制度設(shè)計(jì)不應(yīng)是以考試為核心,而應(yīng)當(dāng)是以建立合理的人才選拔制度為核心。
新高考改革的核心價(jià)值是“為了每一位學(xué)生的發(fā)展”,專業(yè)+院校的招生錄取模式是對(duì)學(xué)生選擇權(quán)的最大尊重,改變了傳統(tǒng)高考模式下首選志愿被大概率“平行篡改”的局面,也讓每個(gè)學(xué)生都成為招生政策的主角。對(duì)于學(xué)生,在此過(guò)程中需要確立主動(dòng)的生涯規(guī)劃意識(shí),補(bǔ)充前期缺乏的生涯規(guī)劃相關(guān)知識(shí),逐步確定自身發(fā)展目標(biāo),適應(yīng)新的評(píng)價(jià)與選拔體系。作為另一利益相關(guān)主體的學(xué)生家長(zhǎng),也應(yīng)該主動(dòng)協(xié)助學(xué)生適應(yīng)新高考政策體系,主動(dòng)從多渠道獲得專業(yè)化信息,正確理解政策,幫助考生通過(guò)選科匹配心儀的專業(yè)和院校,實(shí)現(xiàn)個(gè)體與院校招生專業(yè)的高效率對(duì)接。鑒于高考對(duì)個(gè)體發(fā)展的重要價(jià)值,確保公平性前提下的精準(zhǔn)培養(yǎng)和選拔效率才是百姓對(duì)于新高考政策關(guān)注的核心。
公共教育治理是一個(gè)綜合性體系。在這一體系下,中央政府制定標(biāo)準(zhǔn),提供均等化的政策供給服務(wù)和政策執(zhí)行評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),同時(shí),要在法律和制度上給地方適當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)和執(zhí)行權(quán),尤其是在萬(wàn)民關(guān)注的高考政策上,需要給予地方合理的自主空間。尊重地方政府治理模式和決策思路,鼓勵(lì)地方政府在公共教育服務(wù)供給中有效推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化。政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要供給者,民眾是消費(fèi)者,政府的一切政策和行為都以民眾為導(dǎo)向,民眾享有對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的選擇權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)(7)徐晨光、王海峰:《中央與地方關(guān)系視閾下地方政府治理模式重塑的政治邏輯》,《政治學(xué)研究》,2013年第4期。。立足教育民生,從國(guó)家層面倡導(dǎo)構(gòu)建多元主體參與的地方政府合作治理模式?!霸诂F(xiàn)代國(guó)家背景下,政府的基本功能是向其所轄地區(qū)的民眾提供均等化公共服務(wù)。政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量如何,采取什么樣的指標(biāo)去衡量政府所提供的公共服務(wù),既是政府實(shí)現(xiàn)良治必須關(guān)注的問(wèn)題,也是提升政治共同體成員生活質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。”(8)傅耕石:《服務(wù)型政府的構(gòu)建:中國(guó)語(yǔ)境下的審視》,長(zhǎng)春:吉林大學(xué)出版社,2009年,第196頁(yè)。
應(yīng)吸納教育專業(yè)人員參與決策調(diào)研、政策制定,賦予專業(yè)人員在決策領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。在教育治理體系中,管理制度是剛性框架,由教育工作者基于專業(yè)理念、按照教育規(guī)律去開(kāi)展教育工作。相關(guān)教育研究者可以類比醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的醫(yī)生、司法領(lǐng)域的律師等角色,他們具備基于熟悉教育政策法規(guī)、掌握教育知識(shí)的專業(yè)權(quán)威。盡管多數(shù)專業(yè)人員不在政府科層制序列中,但他們擁有客觀性、獨(dú)立性的思維和推理,可以從專業(yè)性、科學(xué)性出發(fā)判斷分析教育問(wèn)題,適度增進(jìn)教育教育決策效果。良好的決策機(jī)制是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的核心發(fā)動(dòng)機(jī),反之則會(huì)產(chǎn)生政策執(zhí)行梗阻和頻繁地“打補(bǔ)丁”、“堵漏洞”。
政策評(píng)價(jià)是中國(guó)公共教育政策過(guò)程中最為薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié),是治理體系現(xiàn)代化的瓶頸。任何重大政策出臺(tái)都應(yīng)該遵循制定政策、執(zhí)行政策、評(píng)價(jià)監(jiān)督三位一體的重大政策決策范式,追蹤政策實(shí)踐情況,確保精準(zhǔn)有效的政策評(píng)價(jià),以政策執(zhí)行的結(jié)果評(píng)價(jià)為后續(xù)改革提供借鑒,避免陷入“摸著石頭過(guò)河”事后再評(píng)價(jià)的政策范式。避免政策評(píng)價(jià)走入誤區(qū),讓各級(jí)決策者和執(zhí)行者在“管辦評(píng)不分離”的閉環(huán)中自我打分、相互評(píng)價(jià),用科學(xué)研判取代經(jīng)驗(yàn)判斷和內(nèi)卷式評(píng)價(jià)。培育相對(duì)獨(dú)立的教育政策評(píng)價(jià)組織,逐步改變公共教育決策中的“虎頭蛇尾”政策效力衰減現(xiàn)象,避免缺乏預(yù)期、朝令夕改的即時(shí)性決策、補(bǔ)救性決策現(xiàn)象,逐漸杜絕“雷聲大雨點(diǎn)小”的密集性發(fā)文件、下通知現(xiàn)象。新高考作為重大公共教育政策,省級(jí)政府需要加強(qiáng)前期充分論證,科學(xué)研判政策走向和預(yù)期效果,公開(kāi)事前、事中、事后的政策評(píng)價(jià)結(jié)果給予公眾穩(wěn)定的政策預(yù)期,維護(hù)政府的政策公信力。地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)或下設(shè)事業(yè)單位的政策研究組織承擔(dān)政府政策評(píng)價(jià)任務(wù),政府內(nèi)部的政策評(píng)價(jià)多以政策輸出為主,忽視對(duì)政策影響的評(píng)價(jià)(9)陳振明:《公共政策分析》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003年,第289-290頁(yè)。。須以專業(yè)化教育督政針對(duì)性提升地方政府教育決策的能力和效率,同時(shí)改進(jìn)信息接納機(jī)制和反饋機(jī)制,為公眾對(duì)于政策的評(píng)價(jià)找到合適的出口,增強(qiáng)民眾的獲得感和政策認(rèn)可程度。
教育類的社會(huì)組織或社會(huì)力量包括各級(jí)教育學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì),大中型第三方教育機(jī)構(gòu),知名教育企業(yè)等,隨著社會(huì)系統(tǒng)變得更加復(fù)雜,社會(huì)組織對(duì)社會(huì)治理的影響在增大。在引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展的基礎(chǔ)上,有序擴(kuò)大民眾參與地方政府治理過(guò)程。民眾積極、自主和有效地參與治理過(guò)程是建立服務(wù)型政府的內(nèi)在訴求和基本形態(tài)。當(dāng)前來(lái)看,推動(dòng)民眾有序參與,就是要積極培育和支持現(xiàn)代社會(huì)組織的良性發(fā)展,為民眾有序參與創(chuàng)造有利條件和社會(huì)基礎(chǔ)。以新高考綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)進(jìn)入多元錄取體系為例,社會(huì)公眾普遍關(guān)注這個(gè)錄取維度是否會(huì)誘發(fā)新的腐敗,可以通過(guò)加大信息透明度、多元參與治理、加強(qiáng)監(jiān)督力度,來(lái)完善綜合評(píng)價(jià)招生制度。陸學(xué)藝指出:“以往現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明,在進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展的中期階段,能否處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,及時(shí)跟進(jìn)社會(huì)建設(shè),調(diào)整好社會(huì)結(jié)構(gòu)往往成為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵?!?10)陸學(xué)藝:《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010年,第3頁(yè)。服務(wù)教育民生的社會(huì)組織本來(lái)就是社會(huì)的重要組成部分,通過(guò)彌散性的社會(huì)交往渠道、先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)收集真實(shí)客觀的信息。給予社會(huì)組織專注于提供社會(huì)服務(wù)的空間,做到豐富完善社會(huì)治理結(jié)構(gòu),彌補(bǔ)政府公共服務(wù)能力的不足。對(duì)社會(huì)力量采用鼓勵(lì)與監(jiān)管的雙重策略,通過(guò)法律規(guī)治大方向不偏航。把非正式組織真正納入教育治理的大系統(tǒng),對(duì)教育治理體系將是有效的補(bǔ)充和完善。
政府、社會(huì)、民眾等多元主體的合作治理已成為現(xiàn)代社會(huì)管理的必然要求?!八l(fā)生在地方,卻又不僅僅限于地方的邊界;它強(qiáng)調(diào)以分權(quán)化為主導(dǎo)的地方權(quán)力和自主管理能力,但又倡導(dǎo)不同層級(jí)政府之間、地方政府與私企之間、政府組織與民間組織之間廣泛的合作與伙伴關(guān)系?!?11)孫柏瑛:《當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家地方治理的興起》,《中國(guó)行政管理》,2003年第4期。教育治理中,共治是路徑,善治是目標(biāo)。治理的典型特征是多元主體參與的共同治理,即“共治”(12)褚宏啟:《教育治理:以共治求善治》,《教育研究》,2014年第10期。。就新高考政策的微觀制度設(shè)計(jì)而言,一方面,充分考慮學(xué)生發(fā)展需求及高校人才選拔的需求;另一方面,改變高校只接受高考評(píng)價(jià)結(jié)果而不參與政策制定過(guò)程的格局,引導(dǎo)高考政策改進(jìn)走向教育善治。高校逐步規(guī)范公開(kāi)人才培養(yǎng)的專業(yè)分類,公布專業(yè)相關(guān)課程設(shè)置和高中相關(guān)科目匹配規(guī)則,有效突破基礎(chǔ)教育與高等教育之間的信息壁壘,服務(wù)高中學(xué)生的生涯規(guī)劃,為教育決策提供案例支持,避免用分裂的教育結(jié)構(gòu)培養(yǎng)完整的人。隨著新高考政策的執(zhí)行,高等教育與基礎(chǔ)教育的決策銜接將逐漸成為現(xiàn)實(shí),從“鐵路警察各管一段”走向共同治理。實(shí)現(xiàn)教育善治是民生大計(jì),建議教育政策決策與執(zhí)行部門,尤其是教育行政干部和校長(zhǎng)群體,要在深刻理解國(guó)家重大戰(zhàn)略內(nèi)涵的基礎(chǔ)之上落實(shí)國(guó)家教育政策,接受第三方善意的、專業(yè)的公共政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià),讓政策執(zhí)行實(shí)現(xiàn)閉環(huán)中的自我更新。教育的善治更依賴于教師和家長(zhǎng),只有共同應(yīng)對(duì)問(wèn)題,才能筑就教育善治的社會(huì)基礎(chǔ)。