曾文革， 于占洋， 楊既福

(1.重慶大學 法學院，重慶 400030；2.中國政法大學 中歐法學院，北京 102249；3.重慶交通大學 重慶 400074)

隨著改革開放的不斷深入，我國國民出國留學勢頭強勁，海外中國人群體中留學生數量逐年攀升。在當前新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下，根據最新統計，截至2020年10月9日，海外新冠肺炎累計確診病例3600多萬例，現存810多萬例[1]。這給旅居海外的中國公民群體特別是海外留學生造成極大的健康安全威脅。國以民為本，保護國民權益是現代國家的重要職能，依據屬人管轄原則，國籍國保護海外公民是其應有之義。因此，從法律理論的角度思考，凡具中國國籍之公民，無論身處何方，中國政府都有保護其合法權益不受侵害的責任。在全球疫情肆虐之時，緊急救助海外留學生，是保護公民人身健康安全責任的重要體現，也是提升國家形象、激發(fā)愛國情懷、展現大國擔當的重要方式。

一、我國留學生海外救助制度的內涵與立法現狀

(一)救助制度的內涵

海外留學生救助制度是在中國公民海外救助制度的框架下，針對海外留學生這一特殊群體進行的救助保護制度，是海外留學生在遇到生命或財產危險時的唯一救濟途徑。在現階段海外危機頻仍的狀況下，分析并完善這一制度顯得尤為重要。針對留學生群體的救助，其內涵主要包括受助主體即救助對象的法律地位，以及救助渠道的分類兩個方面。

海外救助對象包括在海外就讀學習的成年學生在內的中國公民。我國《國籍法》已對中國公民的定義予以明晰。不宜將華人、華僑和僑民三個既存概念與之混淆，前者是指華裔外國公民，后兩種界定雖然都認定其具有中國國籍，但華僑和僑民是在國外長期居住的人，不符合留學生群體的現狀[2]。值得注意的是，雖然海外成年留學生不屬于華僑和僑民，但華僑和僑民同樣應屬于我國海外救助制度的范圍。因此，采用海外中國公民這一界定較為準確，既回避了“僑”所包含的長期居住的條件，也點明其具有中國國籍的事實，理應享受海外救助的保護。參考我國《中國領事保護和協助指南(2018年版)》，其明確了中國駐外使領館維護中國公民正當合法權益的職能與責任?！爸改稀奔热恢该鞅Ｗo的范圍限于“中國公民”，即具有中國國籍的海外公民，成年留學生群體理應享有保護救助。海外留學生按照年齡劃分包括成年人與未成年人，但海外救助的對象很少直接涉及未成年留學生。因為未成年留學生在海外生存尚不具備完全的民事行為能力，大多數國家的法律并不允許其獨立租住房屋，多采用父母陪讀或者寄宿家庭的模式，由此將海外保護的責任分配到監(jiān)護人。未成年留學生在海外遭遇重大風險時，其安全首先應該由監(jiān)護人負責，當監(jiān)護人及學校社區(qū)等主體難以保證未成年人安全時，再向駐外使領館等機構請求援助，形成海外救助的雙層結構。

在救助渠道上，現階段海外救助主要是通過外交部及各使領館開展工作，分為外交保護和領事保護。首先就領事保護看，領事保護應在國際法的限度內，考慮東道國和派遣國的立法狀況，以沒有異議的方式提供救助[3]，這是領事保護在他國啟動的國際法前提。同時，領事保護不應以海外公民向使領館申請為前提，在類似新冠肺炎疫情等重大事件出現，涉及本國海外公民群體性的危險情況發(fā)生時，使領館應主動發(fā)出通知，以點帶面聯系海外公民，統籌規(guī)劃保護及服務范圍。領事保護的客體包括自然人和法人。但主體劃分存在不同的觀點，有觀點認為是在海外分派的領事機構及其官員[4]；在《中國領事保護和協助指南(2018年版)》中將外交部和中國政府納入行使領事保護的主體中。需要明確的是，駐外領事機構及人員有聽從中國政府和外交部指揮的義務，在實施具體的救助保護任務時，二者是一個不可分割的聯動整體。因此，筆者認為采用雙層結構對現狀進行描述更為妥當，即領事保護的主體包括：中國政府及下屬的外交部為第一層級，負責統籌規(guī)劃、間接指揮工作；駐派在海外的領事機構及相關人員為第二層，負責具體落實保護和救助工作。領事保護的內容除了傳統的人身財產安全等基本的合法權益外，還應當包括就業(yè)保障、社會福利等與海外中國公民生活息息相關的方面。聚焦海外留學生群體，還應當包括依法依規(guī)正常接受教育、不受歧視待遇、海外就業(yè)保障等。除上述涉及海外公民具體的社會生活事件外，如發(fā)生自然災害、公共衛(wèi)生安全等群體性事件，也應納入領事保護的范圍。其次就外交保護看，外交保護通常是海外公民受到他國不法侵害時，在用盡當地救濟的情況下由國籍國以國家形式實施外交保護，代表的是國家權利。將目光限縮到留學生海外救助這一專題，尤其是在當前海外疫情肆虐的形勢下，救助形式應定性為領事保護。因其不屬于關系國家重大外交關系的事項，且疫情等重大公共衛(wèi)生事件通常情況下不存在留學國不法行為，所以海外留學生救助應以領事保護為主，特別情況以外交保護為輔。

(二)現行立法

我國現階段針對海外領事保護及救助的法律法規(guī)不完善，主要包括2018年修正的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)、2007年通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應對法》)、2013年修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)、2009年通過的《中華人民共和國駐外外交人員法》(以下簡稱《駐外外交人員法》)、2013年施行的《突發(fā)事件應急預案管理辦法》，以及2018年起草但尚未生效的《中華人民共和國領事保護與協助工作條例(草案)》(以下簡稱《條例(草案)》)等。除《條例(草案)》相對詳細地規(guī)定了海外救助及領事保護的相關規(guī)則外，其余法律法規(guī)并沒有針對海外救助這一專門問題進行規(guī)制，而是從海外中國公民生命健康安全、原則性問題規(guī)定等方面闡述。并且《條例(草案)》尚未通過并生效，故生效的法律法規(guī)中針對海外救助的相關規(guī)定只是散見于《憲法》和部門法中。而現存法律法規(guī)中涉及海外留學生群體救助的規(guī)定涉及以下內容。

原則性保護制度。原則性規(guī)定首先源于《憲法》，2018年修訂的《憲法》以原則性規(guī)定保護海外公民的正當權利和利益。《憲法》作為我國的根本大法，規(guī)定的保護原則成為其他部門法和法律法規(guī)的基本準則，體現了國家保障人權、維護公民生命財產安全的不懈追求。在《駐外外交人員法》中也規(guī)定了駐外外交人員的職責，包括維護中國公民和法人在國外的正當權益。這既確定了駐外外交人員的職責，即維持和保護海外華人和海外企業(yè)的正當權益，以法律形式強化責任制度，呼應了《憲法》所明確的保護原則；又點明法人的正當權益應該受到保護，使海外中國公司等商事主體有了相應的保障。

預案制度。預案制度是海外救助的先行一步，在公共衛(wèi)生領域，我國自2002年暴發(fā)的嚴重急性呼吸綜合征(英文：SARS)之后便始終推進衛(wèi)生預案的改革發(fā)展，但仍存在弊端。在這次新冠肺炎疫情的暴發(fā)過程中，主要凸顯出上下級信息溝通不流暢、預案啟動緩慢、緊急處置權邊界限定等問題[5]。針對預案制度，我國現存的《突發(fā)事件應對法》和《突發(fā)事件應急預案管理辦法》中較詳細地規(guī)定了預案制度，對預案進行了分類，在明確預案概念的前提下落實管理原則，依據《突發(fā)事件應對法》第二章的規(guī)定，由國務院統籌總預案，地方各級人民政府及縣級以上地方各級人民政府依據地區(qū)實情制定相應預案。在分類、內容和準備工作較完善的情況下，搭配應急預案的程序規(guī)定并輔以持續(xù)性改進機制，持續(xù)性改進機制為預案的優(yōu)化提供了可能，有助于與不斷演變的現實狀況接軌。在發(fā)生類似新冠肺炎疫情的突發(fā)事件時，結合《突發(fā)事件應急預案管理辦法》，以各級政府及其部門為主體，參照總體、專項和部門三類應急預案開展行動。同時《突發(fā)事件應急預案管理辦法》第十條規(guī)定在突發(fā)事件現場靈活制訂工作方案，為依據預案進行海外救助的工作提供了支撐。

預案作為防患于未然的基礎制度，盡最大可能地預測突發(fā)事件發(fā)生時的應對措施及具體程序，將其限縮到海外公民及海外留學生這一特殊群體的預案上，上述兩部法律法規(guī)所能發(fā)揮的作用不大，二者規(guī)定的預案制度全部是針對所屬中央及地方兩級體系的突發(fā)事件，適用的空間范圍在中國境內，海外留學生群體無法第一時間受惠，當突發(fā)事件發(fā)生時，留學生群體更多受惠于所在國家當地的預案制度。因此，預案制度的屬地性應隨著實際情況的發(fā)展而更新。

預警制度。預警制度的啟動常常需要預案制度的協助，常出現在預案機制啟動后，二者并非獨立的關系，而是相輔相成，在實踐中往往交融在一起。我國在傳染病預警防護方面具有相應的專門部門法《傳染病防治法》，其中將新冠肺炎歸入乙類傳染病的范疇，表明我國在針對這一新病毒的準備工作上采取了更嚴格的措施，包括隔離及其他必要性措施，作為遏制病毒暴發(fā)的首要舉措。在《突發(fā)事件應對法》中，以一章的形式規(guī)定了預警制度，以國務院作為統籌管理的主體，縣以上各級人民政府以四個步驟對突發(fā)事件的有關信息進行收集、研判和分流傳送等。有關突發(fā)事件的信息在針對包括海外留學生在內的中國公民進行疫情救助時，依據預警監(jiān)測制度的要求，需緊密關注所在國的疫情發(fā)展情況，依據法律規(guī)定督促各方主體從預防到保障措施共五個方面建構海外公民疫情救助體系，各級政府應該完善有關制度，加強傳染病防治，這意味著無論是歸國還是滯留在國外的留學生群體，政府均應結合具體部門及有關機構實施援助。針對已經歸國的留學生，其配套機制與國內要求一致，對于仍然滯留在國外的留學生，這些預警監(jiān)測制度多是通過現代信息手段遠距離傳輸發(fā)布，前期的整合分流研判及發(fā)布需要時間成本。

應急制度。與預案制度存在不同，預案制度又稱為應急預案制度，應急預案制度重點強調突發(fā)事件的預案，而應急制度重點在于依據預案和已發(fā)布的預警對事件進行處置的全過程。應急制度的重要性在于，在預案制度的調控下，重要信息預警后，將具有針對性的行動措施向前再推一步，全面落實海外救助的各項行動并包含收尾兜底的各項工作。在我國的法律法規(guī)中主要體現在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中，“條例”重申了既存的預案及預警制度并予以明確。第四章較詳細地規(guī)定了應急處理的相關規(guī)定，包括及時評估、啟動預案前做好應急處理準備等基礎性措施，并強化以國務院和縣級地方人民政府為主體，納入專業(yè)技術機構的綜合應急措施。為保障應急制度的有效執(zhí)行，切實貫徹，最后一章還設定了責任追究制度。總的來說，初步形成在公共衛(wèi)生事件出現時的應急制度。

二、疫情期間我國海外留學生救助的特點與制度缺陷

(一)疫情期間我國海外留學生救助的特點

一場突如其來的新冠肺炎疫情讓身處他鄉(xiāng)的數百萬留學生一時陷入困境，在國內疫情狀況平穩(wěn)向好時海外暴發(fā)大規(guī)模疫情，導致回國難、上課難、生活難，安全一時得不到良好的保障。隨著網絡輿論的發(fā)酵甚至出現污名化、邊緣化和標簽化效應[6]。中國政府并未忽視海外中國留學生的人身安全和健康問題，積極采取行動，但鑒于留學生群體所在地域位置特殊、海外疫情已十分嚴重，以及海外救助機制單一且存在較大風險的問題，導致海外留學生救助仍然存在較大的短板。

1.海外留學生救助具有特殊性

首先是留學生海外領事保護救助的工作重點有側重，普通的海外領事救助可能出現在各個領域及場所，但是針對留學生群體，救助多在校園、周邊及海關口岸等留學生流動量較大的地點；涉及主體多包括學生、中介及校方；案件的類型主要偏好在合同糾紛及人身安全保護。其次是留學生海外領事保護救助的頻率存在時間差別，以留學生所在國的寒暑假及特殊假期為節(jié)點，回國高峰及入學、開學高峰期間領事救助的事件較多。但在本次疫情期間，留學生的可救助頻率始終保持在高位，始于外國疫情暴發(fā)一直持續(xù)到留學生陸續(xù)返回國內或在海外受到良好的救助及安置，這從側面凸顯本次疫情對于海外救助的沖擊。最后是保護的手段不同，針對廣泛的非留學生海外公民群體，領事保護及救助多采用及時預警、有求有應的方式。但留學生尚處于青年，社會閱歷不豐富，處于相對弱勢的地位。

2.反應滯后，局面較為被動

現階段的海外救助制度存在明顯的滯后及被動局面，這既是救助制度本身特性所決定的不具備完善的超前意識，同時也是海外救助制度在實際操作中存在的問題。以新冠肺炎疫情為例，中國在1月份便向世界發(fā)出預警，但在中國疫情得到初步控制的情況下，意大利、英國、塞爾維亞等歐洲國家疫情出現時，由于缺乏檢測條件，直到大面積檢測或醫(yī)院接受大量肺炎患者后才確定疫情已在各個國家暴發(fā)的事實，耽擱了啟動領事保護的黃金時間。且由于疫情蔓延速度過快，各國普遍緊缺疫情防控物資，甚至日常生活用品被搶購一空，滯留海外的中國留學生普遍面臨買不到口罩、消毒液等防疫物資問題。這說明即使使領館早已發(fā)出預警，但鑒于各國具體情況不同，疫情反饋存在滯后性，難以第一時間啟動預警監(jiān)測制度，遑論應對海外狀況的成型預案?，F階段我國有上百萬留學生在海外，絕大多數沒有經濟收入，遇到疫情突發(fā)事件時除父母匯款外，只能求助于駐外的使領館，包括使領館內的教育處和文化參贊，同樣面臨的窘境是“小馬拉大車”，即駐外使領館工作人員數量少，能及時調動的資源配量少，與龐大的留學生群體之間存在供需矛盾[7]。

同時，我國公民主要的留學地點呈現集中化，以美、英、澳等國家為主，如中國留學生占全英國留學生23%，占澳大利亞留學生30%，整個留學生海外領事保護機制運行緩慢，非系統化的海外救助體系很難滿足當前需求。這不僅體現在預警上，除疫情等群體性的公共事件外，涉及海外公民個體的領事保護也存在滯后性，如在國外遭遇盜竊等非國家不法行為時，除尋找當地警方予以幫助外，就此事聯系領事館很難得到協助。這并非一國存在的問題，各個國家的領事救助均存在滯后明顯的局面，亟須調整領事保護運行機制，爭取做到與海外公民和各國具體情況的無縫流暢對接。

3.機制單一，存在風險

海外救助制度主要包括領事保護和外交保護兩類，在現實中運用最多的是領事保護。現階段機制單一主要體現在三個方面：第一是方法單一，除領事保護外，我國海外救助缺乏結合當地華人社會團體及組織等一整套的救助幫扶體系，未充分利用海外資源[8]。第二是形式單一，除了呼吁海外公民和留學生等群體的自我防護或從國內分撥資源外，位于海外的使領館多通過聯系當地政府或相關機構對我國公民進行救助，使領館不具有行政權和調配當地公共資源的權力，使得駐外使領館救助力量的行使途徑較狹窄，不利于突發(fā)情況下高效運作，若調動國內資源或海外中國企業(yè)等的救助資源仍需要溝通調配等一系列流程，時間成本較大。第三是配套服務單一，針對我國海外公民的領事保護在完成“海外”階段的初步救助后，需要建立完善的配套服務措施。以本次疫情為例，回國困難，部分留學生及家長要求回國的意愿強烈，但是各國為遏制境外新冠肺炎疫情輸入，均采取取消航班甚至禁飛的措施。我國入境航線減少后，入境機票價格奇高，一票難求，希望回國避疫的海外華人特別是留學生回國之路更加艱難。民航局及相關部門在數天后才給出答復允許包機，凸顯我國領事保護海外救助方面的配套措施單一，難以及時決策公民自主提出的救助措施及方案。

除上述機制單一外，還存在驅逐出境和學業(yè)荒廢的風險。據留學生反饋，美國多所大學成批“驅趕”中國留學生搬離校園，要求盡早回國或自行解決住宿。特別是多國禁飛政策頒布后，部分留學生面臨居無定所、走投無路的風險，大部分留學生及家庭也無力承擔長期租住酒店的高昂費用。同時，大部分留學生面臨回國或者不回國的兩難選擇。不回國，面臨感染病毒的高風險；回國，則要面臨簽證過期、錯過畢業(yè)考核、拿不到學歷證書等風險。上述風險都是在本次新冠肺炎疫情中凸現出來的新特征、新表現，依據以往的經驗操作很難達到預期效果。

(二)疫情救助中反映出的制度缺陷

在這次疫情中，能夠看出我國的海外救助體系初具規(guī)模，存在一些必要的制度體系，但是仍不夠完善。首先是現存制度中缺少以領事保護及救助為中心的海外救助立法，其次是在法律制度構建中預案預警、應急救助機制存在較大的提升空間，最后是具體救助操作中的資源調配需以法律制度為導向規(guī)定，追求高效平衡。

1.救助法律規(guī)定過于分散

現階段有關海外留學生疫情救助及其他突發(fā)事件救助的相關規(guī)定和法律法規(guī)極為分散，尚無一部針對海外救助單獨立法的法律。這導致相關主體在執(zhí)行具體操作時，如救助方式、時間、范圍存在不同。以本次新冠肺炎疫情而言，雖然《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》等明確了政府及其部門具有一定的靈活和自由度，固然為新情況的出現提供了靈活運用的進路，但長期不明確的情況并不易于應對突發(fā)的疫情等重大衛(wèi)生事件。

除了立法層面的分散，還體現在具體規(guī)定上?！稇椃ā贰恶v外外交人員法》等已生效的法律中均是以原則性要求為主，規(guī)定救助主體客體，并分配救助責任。至于具體實踐，能在《條例(草案)》中找到較多的規(guī)定，但該草案尚未通過生效，現實情況只能依靠救助主體自行參照，因此制定一部詳細具體的專門立法很有必要。

2.預案制度存在完善空間

預案制度主要存在以下問題：首先是體系失衡，在預案的實際運用中，我國在自然災害等預案中的經驗較豐富，針對災害型的預案經驗及策略也更豐富，但是面對海外留學生在疫情面前的救助時，卻缺少甚至沒有預案經驗，使得法律法規(guī)所包含的不同預案間存在“大小不一”的制度弊端。其次是前瞻性不足，即風險評估環(huán)節(jié)缺失。以本次疫情為例，我們雖然具有基于SARS期間形成的大型傳染病預案，對本次疫情具有實際作用，但是鑒于對傳染病的風險評估不足，導致面對新冠肺炎疫情的特殊性時無法拿出細致深入的應急預案。最后是預案制度不細致，升級更新制度不完備?，F階段我國的預案大多屬于“綱領性”或“宣誓性”的文件[9]，同時根據各類事件發(fā)生的特殊性對預案升級換代的措施仍不夠完備。

3.預警制度仍有缺陷

預警制度作為重大公共衛(wèi)生事件的前沿陣地，現階段主要存在以下問題：首先是法律適用存在模糊，對比《突發(fā)事件應對法》和《傳染病防治法》發(fā)現，在預警權歸屬的主體范圍上，前者規(guī)定為“縣級以上人民政府”，后者規(guī)定為“國務院衛(wèi)生行政部門與省級政府”。從法的特殊性與普遍性來看應適用后者，但從新舊法的適用規(guī)律來看應適用前者，由此發(fā)生沖突[10]。其次是法律規(guī)定不夠細致，較抽象，沒有形成完備的預警制度及發(fā)展體系。預警制度在研判發(fā)布階段的具體內容、形式分類及傳輸對象等規(guī)定模糊，而且涉及預警制度的法律規(guī)定中主要在監(jiān)測、評估及報告的主體落實上予以規(guī)定，即對信息的去向進行規(guī)制，但對預警制度的信息流反饋及基于反饋所形成的預警更新機制存在缺失，即對信息的回流缺少規(guī)制。最后是缺少針對海外公民尤其是海外留學生群體設定的預警制度，未落實下放海外留學生的具體預警責任。

4.應急及善后制度不協調

應急制度是在預案及預警機制的前提下采取的大量實際措施。我國2011年修訂《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，規(guī)定應急的預案及根據事件變化進行的修訂和補充工作。但在海外救助的情況下，應急機制存在不完善甚至空白的情況，除與前述制度共通的缺少獨立法律法規(guī)規(guī)范外，主要體現為“上下阻遏，左右割裂”的矛盾，即中央和地方之間的行政權威推動導致主動性不足，以及平行部門之間過度各司其職導致信息交流割裂，使存在空間距離的海外應急救助難上加難，大大拖延效率。具體來說，我國海外救助資源分配極不均衡，既源于垂直管理體系中資源籌措的難度，導致缺乏行政主動性，又包括各部門之間人員資金協調及分配溝通能力不流暢，使資源無法在短期內達到各取所需的狀態(tài)。尤其是針對海外資源調配領域，我國尚不存在法律規(guī)定，在立法規(guī)范及行政規(guī)章中對資源的籌措、運輸、分配、儲存等尚無針對性文件。在海外留學生救助等行動中，僅通過即時性的資源按需分配，固然存在因地制宜的獨特優(yōu)勢，但對資源流動的整體統籌并無益處。

善后制度往往被忽視，在重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，從物質援助、政策紅利、心理建設等方面進行的填平措施亟待完善，尤其是海外留學生救助的善后制度。以此次疫情為例，很可能導致某些學生出現回海外后受到歧視、就讀困難等實際問題。這除了會造成物質資源的缺失外，很容易對留學生造成心理困擾，這些都應該納入善后體系完善的框架中。

三、我國海外留學生救助制度構建和完善路徑

我國海外救助制度尚處于發(fā)展階段，雖然在面對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件時存在如《突發(fā)事件應對法》等法律法規(guī)予以預案、預警和應急善后等制度的指揮調度，但是針對海外救助這種跨國跨境的行動體系，卻沒有完整的機制鏈條予以規(guī)范，且運用既存的規(guī)則并不能貼合如此次疫情中的特殊群體——海外留學生救助，應當完善相關法律制度。

(一)完善立法體系和立法原則

從國際層面看，世界范圍內仍有國家尚未與我國建立外交關系，當留學生在這些國家訪學，遇到需要領事保護海外救助時，很難及時有效地得到來自我國駐派機構的幫助?，F階段我國可以采取的措施是積極與這些國家建立外交關系，但由于國際政治關系錯綜復雜，可以暫時建立領事關系，保障海外留學生的生命財產安全。除了上述依靠雙邊外交關系采取的救助保護措施外，各國可以在聯合國框架下，以《維也納領事關系公約》為標準，就領事保護達成區(qū)域性共識。尤其是在“一帶一路”倡議的基礎上，可以與沿線各國達成相關協議，共同維護海外留學生群體的安全并實現及時救助。

現階段我國海外救助的相關立法工作不完善，海外救助的法律規(guī)定多為原則性規(guī)定，未歸納在一部法律中。而《條例(草案)》在法律位階和具體規(guī)定上仍存在不足。觀察域外立法措施，如美國存在《保護海外公民條例》《美國領事法規(guī)》《美國公民在外受到重大災難或意外時的處理程序》等諸多法律法規(guī)，在具體操作上予以詳細的程序化設計，尤其是《協助受災美國公民條例》將保護海外公民的行為認定為是美國政府的一項責任。這從權利義務上確定了海外救助的國家地位，明確界定了國家公權力必須納入保護機制中，為海外救助的及時有序開展奠定了基礎。

我國應盡早出臺一部整合完善的涉及海外救助的《領事保護法》，對海外救助及領事保護方面做出具體規(guī)定。適當出臺針對海外留學生主體救助的相關政策及規(guī)定，輔助《領事保護法》，與教育部和主要留學國家的文化參贊及相關駐派機構人員共同保護海外留學生的安全。同時將前文所述的既存法律規(guī)定中缺失的針對海外公民的預案、預警及應急和善后制度予以規(guī)定，或類推已存在的針對國內公民的制度進行適用，或單獨針對海外公民這一群體的特殊性，結合當下我國海外領事保護的現狀，出臺一個相關的規(guī)章制度予以調整。

國內立法的另一個重點是立法原則的改善?！秱魅静》乐畏ā芬?guī)定的立法原則在我國近年的傳染病防治中發(fā)揮了重要作用，但是隨著新冠肺炎疫情的暴發(fā)，新的流行病學特征使得我們應該重新思考該種傳染病的立法原則[11]。引起極大社會輿論的“吹哨人”實踐讓我們反思是否應該敲定“存疑從有”原則，通過加強前端防御來遏制疫情的暴發(fā)和蔓延，從醫(yī)院發(fā)現到通知各地衛(wèi)健委及中央政府，同時輔以“豁免原則”，即當醫(yī)生發(fā)現不明原因傳染的人員上報或通知公眾后，如果情況屬實，未肆意篡改，則免于處罰。其次是針對公權力機關在疫情通報方面應該做到的“透明及時”原則，確保通過多種渠道使公眾能夠及時知曉傳染病發(fā)生的原因、范圍、特點及應對措施。最后應當控制疫情暴發(fā)后公權力機關介入時權力的邊界和限度。

(二)完善管理體制

針對海外留學生救助這一目標，主要包括外交部和教育部兩個國務院下設部門予以調整，外交部領事司(領事保護中心)的主要職責包括具體領保工作、擬定政策規(guī)定、發(fā)布有關信息。同時外事管理司擬定外事管理法規(guī)草案等，與領事司在海外留學生救助的事項上或有交叉。教育部國際合作與交流司(港澳臺辦公室)具有指導駐外使(領)館教育處(組)工作的職能，其下設處室中有關海外留學生救助的包括涉外監(jiān)管和辦學處以及人文交流與出國留學處。但上述機構略顯單薄且具體分工不細致，存在完善優(yōu)化的空間。

以美國為例，美國的領事事務包含四級構造，以國務院為統籌，下設事務局，局內有委員會和服務處，服務處下又存在分管具體職責的三個辦公室。這樣的機構設置既能保證決策層及時了解海外突發(fā)事件，保證行動效率，還加強了部門間的聯動。

我國留學生海外救助在管理結構上應從以下方面完善：一是細化處室職責，針對海外公民服務進行優(yōu)化，在教育部分管的司及下設處室中明確海外留學生的保護職責，使海外留學生救助落實到具體部門。駐外使領館應積極聯系，長期溝通，對留學生的個人聯系方式及信息應做到時常更新，統籌掌握。并與留學生所在學?；蛏鐓^(qū)保持密切的信息互通，保證救助得以及時完成。二是明確合作機制，當海外留學生群體遭遇突發(fā)事件時，依據預案響應后應由哪些部門合作，這不僅從政策規(guī)定上打破了各部門之間的藩籬，而且有助于互通經驗、壓縮成本。

(三)建立多元海外救助制度

在海外救助過程中，除了國家機關的介入外，公民個人及其他私主體也發(fā)揮著重要的作用。在不少發(fā)達國家的跨國公司，其實踐中能為本公司海外員工提供適當的海外救助等。如日本在非政府機構層面表現突出，主要是包含“兩會”，一個是涉及海外公民安全的協會，另一個是官民合作會議[12]。前者屬于日本外務省的外部團體組織，主要職責是收集海外涉及日本公民安全的相關信息，包括商業(yè)安全和人身財產安全；后者旨在促進海外民間企業(yè)和團體與日本官方之間就海外日本公民安全問題展開交流與溝通。此外，還有日本在外企業(yè)協會、海外公民醫(yī)療基金會、海外子女教育事業(yè)復興團體等服務于本國公民海外安全的組織。其實踐主體多元，模式豐富。有的發(fā)達國家甚至開拓了以市場為導向的私人安保[13]。海外救助從公私兩方面推進，保證了絕大多數海外公民能在短時間內及時聯系、精準定位并獲得幫助。

筆者建議我國除鼓勵跨國公司在本職范圍內發(fā)揮作用外，還應在力所能及的范圍內協助使領館幫助海外中國公民，同時發(fā)展中資駐外企業(yè)團結當地華人群體，可以有序地結合成組織，在海外發(fā)生突發(fā)事件時團結行動?；虬l(fā)揮國際警務合作及駐外維和部隊的力量[14]，為海外公民救助提供新的可能。還可將其他民間組織納入海外救助的范圍，如日本的海外公民醫(yī)療基金會及海外子女教育振興財團。我國在這方面仍處于起步階段，沒有大范圍的民間組織參與海外救助。政協十一屆五次會議上曾提出推動我國海外安保事業(yè)發(fā)展，這既避免我國國家軍事力量在海外行動可能引起的摩擦沖突，又適度開放安保市場，為我國海外公民救助提供多種選擇，也為海外留學生提供多種救助渠道。

(四)細化預案制度

根據前文所述預案機制的缺點，首先，應該解決預案制度中存在的體系失衡問題，通過專家論證、實踐反饋等手段豐富除自然災害外的其他類型預案的實用性，加強實戰(zhàn)情境的預排，尤其是以海外中國公民救助為主題的預案制度的形成。其次，針對前瞻性不足和風險評估缺失的問題，要加強預案制度的動態(tài)化監(jiān)控，從程序設定上給予預案調整的空間，在發(fā)生前所未有的新型突發(fā)事件時，設置一種迅速起草臨時應急預案的模式，在初步摸清突發(fā)事件與以往的不同或意識到新出現的突發(fā)事件存在后，行動前迅速制定預案，積極響應，構建有據可依的制度保障。需要注意的是，以更新插入機制為切入點，深入結合海外留學生或海外中國公民的救助實踐。在符合國際法原則的基礎上以人為中心，配合現階段既存措施，統籌海外機構對海外公民的保護及救助，共同制定配套預案，或許將成為未來海外留學生保護的進路之一。但目前這種轉化的規(guī)定不明確，尚存細化的空間。與此同時，設立前端或終端的升級制度，在事件結束或事件后期，依據突發(fā)事件的嚴重程度，決定是否將臨時預案的實踐經驗整合，升級成為未來此類事件發(fā)生做準備的正式預案。最后，針對預案機制不夠細化的問題，需充分發(fā)揮現代信息技術的優(yōu)勢，結合預案機制動態(tài)化監(jiān)控，制定與新情況無縫銜接的應對策略，構建立體化的預案制度，以聯動效率補足滯后弊端。

(五)健全預警制度

針對現階段預警制度存在的弊端，主要通過以下手段予以修正健全。首先是統一法律法規(guī)的規(guī)定，尤其是《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》在預警制度上存在的如預警權歸屬不一致的情況等。其次是構建更加完備的預警體系，在《突發(fā)事件應對法》和《傳染病防治法》的基礎上，針對預警研判發(fā)布階段的具體內容、形式分類和對象進行清晰界定。在這方面可以借鑒美國的做法，細化程序，如在《突發(fā)事件應對法》規(guī)定的對收集信息處理的基礎上，通過信息搜集、處理分類、分流發(fā)送三個程序，將世界范圍內搜集的信息包括留學生可能面臨的危機等信息整合，在決策層面分流，一方面有助于信息的快速傳遞，另一方面可以讓決策層及時分析預判，采取積極措施。此外，基于我國現階段由外交部在微信及官方網站實時發(fā)布預警信息和領事服務信息，以及領事保護中心編寫的《中國領事保護和協助指南》，預警制度可以通過完善官方網絡平臺、融合大數據等數字工具，提升獲取和發(fā)布信息的速度，借此達到預警制度的應有之義。在規(guī)制預警信息的發(fā)出方向后，應該在分流決策層形成信息回流反省的規(guī)制手段，為之后的信息流發(fā)送提供改善意見。最后是下放涉及海外留學生的具體預警責任，通過留學生的戶籍所在地，將預警信息發(fā)送和信息反饋下放到地方海外中國公民的幫助或管理機構，中央方面匯總信息并統籌安排。這樣安排使中央機關可以全方位管控信息流的發(fā)送和回收，具體的實際操作則分送到各地方機構，形成雙層預警信息體系，有助于預警制度的專精化。

(六)完善應急及善后制度

應急制度以事件發(fā)生后的處置應對作為工作開展的原點，是處理突發(fā)事件最重要的環(huán)節(jié)。善后制度在事件接近尾聲時出現，主要出于人文關懷及補償填平損失的角度采取適當的補救措施。

針對這一環(huán)節(jié)的問題，應以《突發(fā)事件應對法》和《領事保護法》作為核心，針對“上下阻遏”的弊端，以相應的流程為線索，以海外駐派機構的信息搜集為啟動鍵，迅速匯報至中央及外交部決策，決策完成后聯動海外私主體及公權力機關開展結合救助，形成一套無縫銜接的處置措施。注意發(fā)揮央地治理的積極性，強化社會和地方的作用，尤其要落實獎懲機制，作為增強行政主動性的催化劑。同時促進重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的縱向治理扁平化[15]，減少層層匯報傳達的時間成本，使政令實施輕薄流暢，為應急制度的有效開展開通“綠色通道”，實現預警啟動制度的完善。針對“左右割裂”的弊端，要加強平行部門間的聯動，各相關部門及時組建團隊，分工合作。依據等級制度識別突發(fā)事件，根據事件的嚴重程度分類，整合多部門力量，共同實現應急措施。

在資源分配不均衡的突出問題上，現階段我國領事保護資源投入存在“小馬拉大車”的窘境，海外領事保護資源方面主要存在資金投入與人員投入不足的情況[7]。在資金投入方面，我國的領事保護資金不超過億元人民幣，與英國、澳大利亞等國家相比，相差甚遠。而我國每年向海外輸出的公民數量位居世界前列，這與資金投入不匹配。在人員投入方面，根據2012年外交部領事司的數據，平均一名外交人員要面對13萬海外中國公民，存在極不平衡的現狀?？偟膩碚f，領事保護資源的投入可以通過兩種層面來解決。從國際層面來看，應當加強國家之間關于領事保護協助的合作協議，或通過聯合國層面構建世界范圍內的領事保護組織。這種國際范圍內的互助行為使得各國領事資源在面對共同的突發(fā)事件時可得以整合，極大便利了一國領事資源匱乏的窘境。但是弊端在于國與國之間的合作協議往往要花費數年甚至十幾年的時間來起草完成并生效，構想建立世界范圍內統一的領事資源整合協定存在較大的時間成本和滯后性。從國內層面來看，重點是加大人力財力的投入。除中央層面的資金及人員劃撥外，我國應依托現有的從中央到地方的外交領事服務體系，結合企業(yè)、教育機構、學校等其他主體，并聯系在國外的當地華僑組織，結合當地華人群體，以行政區(qū)域的劃分為體系對口援助所在地高校的留學生群體，全面發(fā)動多主體聯動籌措資金及物資。資源調配的高效會極大提升留學生海外救助的水平，能夠更好地配合預案、預警機制的發(fā)揮，做好行動的后勤保障。

在事件接近尾聲時，需要考慮重建、訴訟、賠償及心理建設等問題。政府可以采取物質援助、以工代賑等形式為受到突發(fā)事件影響的相關人員提供幫助。尤其是心理衛(wèi)生的建設，可以聯動各醫(yī)院的救助隊伍進行心理服務，駐外使領館開展心理健康咨詢服務。

四、結語

在本次疫情中，我國海外留學生群體經受了極大的考驗，他們與祖國站在一起，我國政府也時刻牽掛著遠在海外的游子，通過積極的行動實施救助，幫助他們度過難關。但針對留學生群體的海外救助制度仍然存在需要構建與完善的方面，包括相關立法過于分散、預案預警制度及應急和善后機制仍存在不協調不完善的弊端，以及在海外留學生救助投入的資源仍不足等問題。筆者綜合考量留學生海外救助的特殊性及相關風險后，結合現階段我國實際情況，提出的解決方案包括完善立法體系和立法原則、完善管理體制、建立多元海外救助制度、細化預案制度、健全預警制度和完善應急及善后制度等。值得注意的是法律制度及配套機制的建設非一日之功，預案預警與應急善后制度之間相輔相成，需要統籌規(guī)劃、實事求是細致安排構建，才能有效改善留學生的救助狀況。隨著我國對外開放的步子越邁越大，海外救助的制度建設越發(fā)緊迫，海外公民救助關乎人權保障和法制發(fā)展，海外留學生救助制度的建設和有效執(zhí)行，將為人才回流、跨國交往等提供新的契機，對我國經濟社會發(fā)展作出貢獻。