王友云， 向芳青

(銅仁學院 經(jīng)濟管理學院，貴州 銅仁 554300)

我國國土遼闊、區(qū)域面積廣大，為便于管理，將國土面積劃分為若干行政區(qū)劃。我國有漫長的省際邊界線，省際陸路邊界線共66條，以邊界線兩側15公里計算，總面積達到約156萬多平方公里，形成省際交界地帶這一特殊區(qū)域。因行政區(qū)劃而形成的省際交界地帶雖分屬不同省份，但互相毗鄰，有地緣優(yōu)勢，山同脈、水同源、人相親，交往頻繁。在經(jīng)濟全球化的大背景下，區(qū)域合作不斷加強，省際邊界地帶的區(qū)域合作成為實現(xiàn)發(fā)展的長遠戰(zhàn)略。尤其是隨著公共事務越來越“外部化”，跨域公共問題日益增多，如跨界水污染治理、水資源保護、大氣污染、生態(tài)環(huán)境保護、跨域公共危機等，不斷突破行政區(qū)劃界限成為重要的區(qū)域性公共問題。隨著省際邊界地帶公共事務的增多，如何實現(xiàn)對公共事物的有效治理，達成省際邊界地帶公共問題的解決，以及在經(jīng)濟區(qū)域化和一體化的大背景下實現(xiàn)省際邊界地帶的區(qū)域合作，正成為省際邊界地帶亟須解決的重要課題。

一、國內(nèi)跨界區(qū)域合作研究述評

(一)國內(nèi)跨界區(qū)域合作研究簡況

通過對中國知網(wǎng)的文獻搜索發(fā)現(xiàn)，我國區(qū)域合作研究的學術史大致劃分為三個階段：第一階段，改革開放以來至2000年以前——起步與發(fā)展階段，自20世紀70年代末改革開放以來，區(qū)域合作作為一個實踐問題逐步受到關注，學界開始區(qū)域合作的理論研究。研究主題集中在區(qū)域經(jīng)濟合作，主要聚焦區(qū)域合作、區(qū)域經(jīng)濟合作和區(qū)域經(jīng)濟方面，側重于自然科學方面的基礎研究，主要研究學者有池元吉、李靖宇、陳長春等。第二階段，2000年至2015年——快速增長階段，研究成果增多，文獻量從100余篇逐年增加到2000余篇，進行了多角度、多學科、多方法的研究。研究主題集中在區(qū)域合作、區(qū)域經(jīng)濟合作、區(qū)域旅游合作和區(qū)域經(jīng)濟一體化，從自然科學方面的基礎研究轉向社會科學方面的基礎研究、政策研究和行業(yè)研究并重，主要涉及理論經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟、旅游經(jīng)濟三個學科，公共管理的視角也不斷增多。這一時期對泛珠三角區(qū)域、長三角、京津冀等專門區(qū)域的合作機制和協(xié)調(diào)發(fā)展及區(qū)域一體化進行了比較多的研究，主要研究學者有李靖宇、肖金成、盧光盛、張可云，楊愛平等。第三階段，2015至今——穩(wěn)定階段，在研究區(qū)域、方法、視角等方面形成相對穩(wěn)定的研究態(tài)勢。研究主題還是集中在區(qū)域合作、區(qū)域旅游合作、區(qū)域經(jīng)濟合作等方面，主要的研究視角有區(qū)域合作機制、合作對策、區(qū)域一體化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展等，主要研究學者有盧光盛、孫久文、張可云、鎖利銘、馬捷等。

具體到省際邊界區(qū)域合作，由最初市場經(jīng)濟發(fā)展要求突破行政區(qū)劃的剛性約束而引發(fā)，較早關注這一問題的學者劉君德針對區(qū)域發(fā)展因受行政區(qū)劃制約而產(chǎn)生地方保護主義現(xiàn)象，第一次明確提出“行政區(qū)經(jīng)濟”概念[1]。有學者提出通過調(diào)整行政區(qū)劃等措施解決“行政區(qū)經(jīng)濟”問題，但張緊跟認為行政界限總是存在的，重要的是進行合作機制與方式的創(chuàng)新[2]。之后，區(qū)域協(xié)調(diào)成為實踐中突破區(qū)劃制約、走向合作的主要方式，王愛民等、張可云研究了行政邊界地帶的政府間協(xié)調(diào)與合作問題[3-4]。陳瑞蓮和楊愛平首先提出“行政區(qū)行政”概念，指出政府應加強協(xié)調(diào)，走向“區(qū)域公共管理”[5]，之后又提出應從“區(qū)域公共管理”到“區(qū)域治理”，認為這是歷史的轉型[6]。朱傳耿等長時間持續(xù)關注省際邊界區(qū)域的城市化、協(xié)調(diào)發(fā)展、合作的理論基礎、合作模式等問題，主要集中在蘇魯豫皖邊界區(qū)域[7-9]。丁建軍等持續(xù)關注省際邊界的協(xié)同問題，主要集中在武陵山區(qū)[10]。從人文視角探討區(qū)域合作的專門研究比較少，張姜濤、孟召宜等、王立人從區(qū)域文化促進經(jīng)濟發(fā)展和文化與經(jīng)濟共同演化的視角研究了區(qū)域發(fā)展模式[11-13]，京津冀區(qū)域于2011年專門召開過區(qū)域文化如何促進區(qū)域共識的學術會議。

(二)國內(nèi)跨界區(qū)域合作研究簡評

縱觀學者的研究成果，隨著改革開放以來區(qū)域合作向區(qū)域治理轉型的實踐，區(qū)域治理在理論研究上取得很多成果，形成較完整的區(qū)域科學理論體系。尤其是近年來從公共管理進行了深入研究，創(chuàng)新研究視角和方法，為區(qū)域科學的知識積累作出貢獻。通過多學科知識的融合研究和理論與實證的結合研究，通過個案研究、社會資本理論、比較研究、博弈分析、交易成本理論、現(xiàn)代治理理論、網(wǎng)絡治理、新制度經(jīng)濟學等具體分析工具和方法，對區(qū)域合作、區(qū)域治理展開研究，開創(chuàng)了我國區(qū)域公共治理研究的新局面。具體到省際邊界地帶區(qū)域合作與區(qū)域治理，對區(qū)域合作存在的問題、轉向、機制、方式、形態(tài)和模式等，以及跨界區(qū)域合作面臨的具體問題和路徑展開了豐富研究。

但是，過往的研究還有不足，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在區(qū)域合作的研究中多注重發(fā)達地區(qū)的合作，尤其是區(qū)域內(nèi)城市經(jīng)濟圈的合作問題，對我國落后省際邊界地帶的合作研究不足。二是對省際邊界合作沒有深入探討邊界效應的社會根源、作用機制及突破策略，還沒有發(fā)展出省際邊界合作的理論體系，亟須構建跨界區(qū)域新的治理范式。三是在區(qū)域合作的影響因素和路徑探討方面，側重技術路徑、制度創(chuàng)設和機制設計方面，較少關注省際邊界地帶因地緣屬性而產(chǎn)生的人文因素方面，尤其對人文因素產(chǎn)生的影響關注不夠。本文深諳跨界地帶的人文特征和區(qū)域本質(zhì)屬性，分析區(qū)域合作的深層影響因素，通過省際邊界合作過程的案例分析，探討省際邊界地帶區(qū)域合作的人文約束因素，這是從文化視角方面對跨界治理知識的一種增益。

二、省際邊界區(qū)域合作人文因素作用的地緣理論基礎

(一)地緣理論基本概述

地緣學作為一種理論，是一種分析國際經(jīng)濟、政治、文化的理論框架，是研究一個國家在國際上所處地理位置對該國的戰(zhàn)略意義，是探討國家的地理空間分布對國家政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的意義。地緣理論與空間地理區(qū)劃密切相關，強調(diào)地緣經(jīng)濟空間對人類行為的重要作用，強調(diào)地緣上的相互依賴和共生關系，強調(diào)區(qū)域內(nèi)國家在非傳統(tǒng)安全領域內(nèi)的合作。地緣理論要求地緣政治和地緣經(jīng)濟研究遵循地學規(guī)律，將地理環(huán)境作為一個動態(tài)的變量來考察，強調(diào)地緣相近的地理單元的重要地位。地緣經(jīng)濟是從經(jīng)濟互助合作、資源互補的角度，積極謀求毗鄰地區(qū)或國家的合作，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟組織形式。隨著全球化的加快，國際社會的發(fā)展愈加強調(diào)應從地緣政治的“零和”與“沖突”走向地緣經(jīng)濟的“正和”與“合作”。地緣理論主要分析國際政治經(jīng)濟問題，但因地緣(地理環(huán)境和區(qū)域)這一基本屬性和地緣政治沖突向地緣經(jīng)濟合作轉型的取向，可以用地緣學的有關理論分析我國省際邊界地帶的合作問題。

(二)省際邊界地緣屬性促成區(qū)域合作的人文基礎

地緣理論運用于我國省際邊界地帶，要求省際邊界各行政區(qū)必須充分強調(diào)地緣經(jīng)濟空間的作用，樹立地緣屬性，積極推行區(qū)域合作，發(fā)展地域協(xié)同管理的新技術，實現(xiàn)區(qū)域自組織、自發(fā)展的系統(tǒng)優(yōu)化，達到節(jié)約交易成本和降低行政成本的目的，使生產(chǎn)要素快速流動和合理配置，實現(xiàn)信息共享、利益共贏，不斷增強地緣維系力。地緣經(jīng)濟強調(diào)地緣屬性，地緣導致人緣、業(yè)緣，地緣具有開放性，地緣學的方法論基礎是社會技術同自然技術的協(xié)同。我國省際邊界的地緣屬性主要體現(xiàn)為分屬不同省份的省際邊界各地，因山同脈、水同源、樹同根、民同俗、經(jīng)濟同類、文化同根而成為一個不可分割的自然區(qū)域和統(tǒng)一的地理單元。省際邊界地帶因地緣屬性和相似的歷史文化傳統(tǒng)，在經(jīng)濟全球化和區(qū)域化的背景下，原本屬于各地方政府“內(nèi)部”的公共問題越來越變得“外部化”和“無界化”，成為“跨域公共問題”，并且問題日益復雜化和規(guī)模化。這些日益嚴重的“跨域公共問題”需要邊界各地以地緣為基礎，消除人文阻力，強化人文因素的積極作用，超越?jīng)_突，走向合作，跳出權力結構的約束，區(qū)域內(nèi)各地之間要謀求共生關系、互相依存，成為集政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展于一體的復合體系，以整體觀念解決區(qū)域共同面臨的公共問題。邊界各行政區(qū)應以地緣理論為指導，突破行政區(qū)劃、政府職能及行政行為對地緣經(jīng)濟的剛性約束和產(chǎn)生的邊界負效應影響，進行區(qū)域公共治理。

省際邊界基于共生的地緣關系為區(qū)域合作提供發(fā)展基礎，而這種基礎會積極促成省際邊界非正式制度和社會資本的生成，以及促成區(qū)域共同文化。而省際邊界這種非正式制度、社會資本和區(qū)域共同文化正是省際邊界地帶區(qū)域合作的重要人文基礎，在這些人文因素的作用下，省際邊界地帶的區(qū)域合作就能積極達成。省際邊界地帶在區(qū)域合作與公共問題的解決中，難免會產(chǎn)生矛盾、摩擦、斗爭和困境，需要一種化解的力量，而人文基礎在促成區(qū)域合作中正發(fā)揮了催化劑和磨合劑的作用。省際邊界基于地緣優(yōu)勢長期形成的共生合作關系有助于府際信任、社會資本和區(qū)域文化的發(fā)展，地緣促進人緣和業(yè)緣，幫助形成“人—業(yè)—地”耦合互動機制，促成區(qū)域合作。因地緣屬性促成的省際邊界地帶人文因素是區(qū)域合作的重要社會基礎和文化環(huán)境，一般對區(qū)域合作產(chǎn)生促進作用和正向功能，但在省際邊界地帶，尤其是山地型省際邊界地帶，因為多山與封閉的特殊地理環(huán)境，交通通信基礎設施不發(fā)達，經(jīng)濟落后，往往會帶來文化落后、社會資本匱乏、思想保守、夜郎自大等人文約束。我們需要做的工作就是通過基礎設施、社會資本、區(qū)域共同文化建設，化人文阻力為動力，發(fā)揮和提升既有人文動力的作用，為省際邊界區(qū)域合作創(chuàng)造全面而又充分良好的人文條件。

三、省際邊界地帶區(qū)域合作人文約束的具體內(nèi)容

(一)省際邊界地帶區(qū)域合作的文化約束

正如埃通加·曼格爾所說：“文化是制度之母?！盵14]制度是在一個開放系統(tǒng)中運行的，廣泛的社會與文化因素構成制度環(huán)境，對制度的運行產(chǎn)生重要影響。省際邊界地帶區(qū)域合作受到區(qū)域內(nèi)哪些阻礙合作的文化約束呢？這是我們必須加以梳理的。影響省際邊界地帶區(qū)域合作的地域文化主要表現(xiàn)為在該地帶形成的一種政治性文化，我們分析省際邊界地帶區(qū)域合作的文化因素，有必要引入一定的政治文化知識。

我們不妨借用阿爾蒙德的政治文化理論來分析省際邊界地帶政治文化。政治系統(tǒng)必然具有特殊的心理傾向，一國居民在特定時期盛行的政治態(tài)度、信仰、感情、價值觀和技能構成政治文化的重要內(nèi)容，政治文化就是一種信仰、感情和政治態(tài)度。阿爾蒙德認為公民對客觀政治的取向是考察政治文化的重要維度，主要包括認知取向、情感取向和評價取向，并通過這三種取向對“作為一般對象、輸入對象、輸出對象和作為對象的自我”四個方面的認知與情感及評價，劃分出村民型、臣民型和參與型三種政治文化形式[15]。阿爾蒙德認為所有政治體系的政治文化都是混合的，由此，他再區(qū)分出村民—臣民型、臣民—參與型和村民—參與型三種系統(tǒng)混合的政治文化形態(tài)。阿爾蒙德還根據(jù)公民對政治過程的不同認知，將公民劃分為狹隘觀念者、順從者和參與者三種。阿爾蒙德的這些文化理論對于我們認識省際邊界地帶的政治文化很有啟發(fā)。政治文化有利于降低交易成本、提高政府績效和促進民主政治。如果從這三種文化類型來分析，我國省際邊界地帶因經(jīng)濟落后、比較封閉、缺乏輸入輸出系統(tǒng)的交流，更多屬于村民文化和臣民文化類型，真正的參與型文化還處于發(fā)展階段，這對省際邊界地帶推動區(qū)域合作構成一定的約束。

(二)省際邊界地帶區(qū)域合作的社會資本匱乏

帕特南深入研究不可變的內(nèi)在文化觀，提出社會資本概念，認為社會資本是“社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范及網(wǎng)絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會效率”[16]。不同的地理環(huán)境會形成自己特色的地區(qū)文明或者地理文明，它是在一定地理單元居住著具有不同歷史宗教、民族傳統(tǒng)、生活組織、宗教禮儀、民族心理、生活方式、價值觀等的人類群體在長期共同交往和生活中形成的文明。文化能帶來地域之間的重要差別，如帕特南認為世界公認的意大利南北迥異狀況的根源在于文化，他認為意大利千百年來的演變證明，文化價值觀比經(jīng)濟發(fā)展的影響更大。

省際邊界地帶各地方政府因行政區(qū)劃的剛性約束，秉持各自利益，各自為政，“以鄰為壑”，無序開發(fā)，重復建設，區(qū)域內(nèi)原本統(tǒng)一的資源被人為分割，出現(xiàn)“碎片化治理”“行政區(qū)行政”和“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。要突破這種現(xiàn)象，必須進行區(qū)域內(nèi)各政府、組織、私人部門等主體間的合作，走出協(xié)調(diào)困境，實現(xiàn)利益重組，通過各種形式推進區(qū)域合作。在我國省際邊界地帶，出現(xiàn)“碎片化治理”、協(xié)調(diào)困境和實施協(xié)議治理的阻力都受到省際邊界地帶一些社會人文環(huán)境的約束，且長期的碎片化治理和協(xié)調(diào)困境更加強化這種社會人文環(huán)境的約束，固化為推動區(qū)域合作、進行集體行動和實施協(xié)議治理的觀念障礙，這種觀念障礙逐步形成路徑依賴，甚至產(chǎn)生長期的負面影響。社會人文環(huán)境更多表現(xiàn)為一種觀念形態(tài)的東西，屬于意識形態(tài)的范疇，在省際邊界地帶主要表現(xiàn)為，經(jīng)過長期的歷史演進而形成于該區(qū)域的具有本地地域和民族特征的風俗習慣、鄉(xiāng)規(guī)民約和觀念體系等，是長期形成的相對穩(wěn)固的一套信念、價值觀和思維定式，表現(xiàn)為非正式制度和區(qū)域性文化形態(tài)。省際邊界地帶長期形成的這種地域文化應積極發(fā)展成為有助于制度實施的府際社會資本，推進區(qū)域合作行動，應積淀區(qū)域合作所需的社會資本。

四、人文因素如何影響區(qū)域合作：湘黔兩省更名共建銅仁·鳳凰機場分析

選取武陵山區(qū)湘黔兩省更名共建銅仁·鳳凰機場為案例，深入分析作為社會人文環(huán)境重要因素的觀念如何逐步變遷，并在觀念變遷中如何突破觀念障礙，改變觀念，產(chǎn)生合作思想，從而建設性地化爭端為合作，并在談判與協(xié)商中達成協(xié)議，開啟協(xié)議治理，促成區(qū)域合作。

(一)因機場區(qū)位而產(chǎn)生的省際邊界區(qū)域公共問題

武陵山區(qū)山高路陡，喀斯特地貌居多，交通不發(fā)達。如貴州省銅仁市，作為一個擁有400余萬人口的地級市，在2000年以前，全市沒有一條過境的鐵路、高速公路，沒有航空運輸，交通極其不便。隨著21世紀西部開發(fā)的號角吹響，武陵山區(qū)在國家的大力支持下，開始改善交通基礎設施的歷程，2001年位于貴州銅仁市松桃縣大興鎮(zhèn)的大興機場正式通航。該機場所在的銅仁市松桃縣大興鎮(zhèn)正好處在湘黔邊界的交界線上，隸屬貴州銅仁松桃縣，距銅仁市區(qū)21公里，但這個機場距離湖南省湘西自治州鳳凰縣城僅28公里。該機場是貴州省內(nèi)開通的第一個支線機場，由貴州省投資興建，貴州機場集團運營管理，初衷是為改善銅仁市全域落后的交通出行條件而興建復航。2001年通航后，航線逐步增多，方便了銅仁市民出行。

銅仁大興機場復航后，更多的是方便了到湖南鳳凰旅游的游客，一個跨省的公共問題逐步產(chǎn)生。與銅仁大興機場毗鄰的湖南湘西自治州鳳凰縣是一個非常漂亮且具有人文底蘊的邊陲小城，鳳凰古城建于清康熙年間，距今300余年歷史，2001年被授予“國家歷史文化名城”，縣內(nèi)著名的南方長城、苗寨、土家吊腳樓、沱江夜景等無不令人神往。特別是21世紀以來，鳳凰縣以旅游為支柱產(chǎn)業(yè)，積極推動旅游興縣，在國內(nèi)外大搞旅游營銷，將鳳凰的少數(shù)民族風情、歷史文化、名人效應都發(fā)揮到極致，取得很大成功，無數(shù)中外游客通過貴州銅仁大興機場慕名前往鳳凰旅游觀光。銅仁大興機場大大方便了到湖南大湘西旅游特別是鳳凰縣旅游的游客，機場不僅沒有給銅仁的經(jīng)濟、旅游發(fā)展帶來多大收益，還使得銅仁本地政府為維持機場運營采取財政補貼。加之鳳凰旅游宣傳得不錯，銅仁大興機場航空交通的日趨完善與鳳凰旅游業(yè)發(fā)展產(chǎn)生強烈的正互動效應，鳳凰旅游出現(xiàn)“井噴”。而臨近的銅仁市因旅游資源開發(fā)不足等，出現(xiàn)旅游“沉寂”，一場“貴州建機場、湖南建市場”的尷尬局面由此出現(xiàn)。

(二)兩地在人文觀念的變遷中建設性地化爭端為合作

在出現(xiàn)兩地因旅游角力而致使銅仁本地機場大半服務鳳凰的局面下，鳳凰方面更是在嘗到甜頭的基礎上，于2005年向銅仁方面提出擬出資60萬元將銅仁大興機場更名為“鳳凰機場”，并希望在銅仁機場高額投資，設立宣傳鳳凰的戶外廣告牌，但均被銅仁方面拒絕。銅仁方面認為這是全力保護本地旅游推介制高點、保護自身旅游資源和做大自身旅游文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略決策[17]。在旅游方面，兩地以地方保護主義思想管制各轄區(qū)旅行社，紛紛阻止對方進入當?shù)氐穆糜涡袠I(yè)爭奪本地市場。銅仁地區(qū)掀起一場全力保衛(wèi)旅游宣傳制高點和機場名稱的保衛(wèi)戰(zhàn)，以及從民間到官方阻止機場更名的行動，銅仁地方政府總是出于“好面子”和“肥水不流外人田”的思想，拒絕鳳凰的好意。說到底，這是銅仁地方政府存在的一種本位主義和保護主義思想的體現(xiàn)，一直想著避免外部地區(qū)對本地經(jīng)濟造成汲取效應或者是避免本地經(jīng)濟利益外溢。但鳳凰方面一直很積極，未雨綢繆，在機場復航時修好了銅仁機場到鳳凰縣城的“旅游通道”高速路，通過這種借道，大力發(fā)展鳳凰旅游。

隨著區(qū)域一體化的不斷增強，這種兩地不和的狀態(tài)終究帶來諸多問題，各自的地方保護主義展開旅游資源爭奪戰(zhàn)，甚至激發(fā)區(qū)域矛盾。如有苗疆“邊墻”之稱的南方長城是湘黔共有的旅游資源，處于湘黔邊界，它是明清兩代中央政權為鞏固統(tǒng)治，對以苗族為主的南方少數(shù)民族進行鎮(zhèn)壓的產(chǎn)物。然而，這個源頭起于貴州銅仁的“南方長城”，延伸到湖南省鳳凰縣境內(nèi)，被鳳凰縣在旅游開發(fā)方面與鳳凰古城等旅游資源打包結合，運用得淋漓盡致，而銅仁只是在松桃的幾個山頭修建了幾個孤立的烽火臺。鳳凰縣很多景點的苗族絕技表演隊伍均來自銅仁的松桃縣。其實因兩地毗鄰，山同脈、水同源、民同俗，自古以來就有著密切的貿(mào)易往來，旅游資源互補性很強，跨界旅游資源具有很強的關聯(lián)性和共生性，需要共同發(fā)掘和開發(fā)，協(xié)作共享。同時，銅仁機場因客源不足，撤銷了一些航班，無法培育穩(wěn)定的航班密度，面臨進一步壯大發(fā)展的危機。

在區(qū)域合作的大背景下，兩地地方政府深刻意識到只有加大區(qū)域合作，才能共生共榮。尤其是銅仁方面，眼看著毗鄰地鳳凰縣旅游的大發(fā)展，自己卻抱著豐富的旅游資源不知向鳳凰借光，開始自省反思。銅仁決策者認識到武陵山區(qū)旅游業(yè)的龍頭是張家界、鳳凰，邊界旅游資源的共生性、互補性決定必須融入武陵山黃金旅游圈，不能故步自封，而要借“鳳”生蛋。銅仁市8縣2區(qū)有豐富的旅游資源，少數(shù)民族文化多樣、民族習俗節(jié)慶濃郁，銅仁有“西部名城”“黔東門戶”之稱，是貴州山水自然品味和天賦最好的城市，是無產(chǎn)階級革命家周逸群的故鄉(xiāng)，境內(nèi)有世界自然遺產(chǎn)佛教名山梵凈山、萬山“汞礦遺址”、烏江三峽百里畫廊等諸多豐富的旅游資源。痛定思痛，區(qū)域治理的大浪潮促使兩地政府尤其是銅仁方面積極主動開啟旅游、機場和其他各個方面的合作共治，以更廣闊的視野主動融入武陵山區(qū)域經(jīng)濟、旅游和文化合作。

(三)談判與協(xié)商中達成共識，簽署合作協(xié)議，開啟協(xié)議治理

為了使機場能夠滿足兩地經(jīng)濟發(fā)展的需要，2008年銅仁市組團前往湘西考察當?shù)氐穆糜钨Y源，雙方在此次考察中達成“建立協(xié)作交流機制、共建旅游綠色通道、加強旅游營銷合作”等合作共識。2008年11月，貴州機場集團、銅仁地區(qū)和湖南湘西自治州共同簽署《銅仁·鳳凰機場共建合作框架協(xié)議書》，決定共同建設運營銅仁機場，并將銅仁機場更名為“銅仁·鳳凰機場”，這是我國第一個也是唯一一個以兩省地命名、機場橫跨兩省邊界、兩地共建的機場，意味著一場以機場共建共享、旅游合作為主要內(nèi)容的省際邊界協(xié)議治理的開啟。此前，兩地簽署了多個旅游合作協(xié)議與會議紀要，在建立旅游營銷合作機制、交流協(xié)作機制及共建旅游綠色通道等方面達成共識，為機場共建協(xié)議的簽署打下基礎。《銅仁·鳳凰機場共建合作框架協(xié)議書》是在國家發(fā)改委、民航局的協(xié)調(diào)下，湘黔兩省政府和兩地地方政府多次協(xié)商下達成的航空基礎設施共建協(xié)議，將機場更名為“復姓”，由原來的銅仁大興機場正式更名為“銅仁·鳳凰機場”，上報國家民航局批準；將機場改擴建，按國內(nèi)重點旅游機場4D標準建設，兩地三方積極向國家發(fā)改委爭取立項批復，共同爭取國家資金支持；擴建要跨界占用湖南鳳凰的土地，鳳凰方面要積極協(xié)助征地拆遷，補償標準按湖南省統(tǒng)一標準執(zhí)行。

銅仁·鳳凰機場改擴建工程總投資約4.3億元，其中國家支持3.05億元，銅仁、鳳凰兩地政府各出資6200萬元，工程已于2015年上半年完工，航線大為增加，機場游客量于2017年10月突破100萬人次，且呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢頭，2018年8月開通直達曼谷的首條國際航班。機場大大服務了兩地人民，促進了武陵山區(qū)湘黔渝省際邊界核心地旅游大發(fā)展，為打造“張家界—鳳凰古城—銅仁梵凈山”大武陵黃金旅游線路提供了重要的交通便捷。兩地通過協(xié)議的方式實現(xiàn)機場共建和旅游線路整合，慕名前往鳳凰、張家界的游客因銅仁交通的改善和市場的開拓，“再走一步到銅仁”，前往世界遺產(chǎn)地梵凈山旅游觀光，機場更名使銅仁借鳳凰提升了自身的知名度。湘黔兩地政府多次通過協(xié)商談判達成協(xié)議，簽訂共建銅仁·鳳凰機場的協(xié)議，并成功運作，建成全國唯一跨兩省的銅仁·鳳凰機場，為區(qū)域旅游合作插上騰飛的翅膀。國家層面的《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011—2020)》、湘黔兩省簽訂的《關于加強黔湘兩省戰(zhàn)略合作的框架協(xié)議》、湘西自治州和銅仁市簽訂的《湖南省湘西自治州人民政府貴州省銅仁市人民政府友好市州戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》等，有力促進了湘西州與銅仁市的合作與交流，兩地交往逐步走向契約化和規(guī)范化。這是打破區(qū)域壁壘、合作治理區(qū)域公共事務，尤其是突破封閉思維與狹隘人文觀念的一個成功案例和樣本；是通過改變?nèi)宋沫h(huán)境約束達成觀念認同和人文共識，雙方通過簽署平等友好的區(qū)域合作協(xié)議解決省際邊界地帶區(qū)域公共事務的一個典范；更是一場突破省際邊界地帶人文環(huán)境約束的觀念變遷，對解決區(qū)域公共問題、推進區(qū)域合作、治理區(qū)域公共事務的實踐與研究都具有借鑒意義。

五、破解省際邊界地帶區(qū)域合作人文約束的障礙

(一)加強交通通信基礎設施建設，消除交往阻隔和促進人文交流

在不發(fā)達的省際邊界地帶，自然條件和資源稟賦差、區(qū)位邊緣、交通通信等基礎設施落后和行政區(qū)劃分割性，這些自然地理特征很大程度對區(qū)域合作產(chǎn)生副作用。這種副作用主要表現(xiàn)為封閉的自然環(huán)境、區(qū)位的邊緣性、落后的交通基礎設施及區(qū)劃的分割性阻隔了與外界的交流，有時會給人的心理帶來諸如自給自足、封閉保守、思維單一、故步自封、不思進取、心胸狹窄等思維觀念和思想意識，構成省際邊界地帶區(qū)域合作的觀念障礙，進而對合作產(chǎn)生約束。但通過人地關系的不斷優(yōu)化，自然地理環(huán)境的副作用會不斷降低，人的觀念會不斷適應新的環(huán)境，合作意識也會越來越強烈，原來自然地理條件帶來的落后觀念內(nèi)化成的人文阻力會逐步消除，甚至轉化為促進區(qū)域合作的人文動力因素。

經(jīng)常性的交往是形成社會資本的重要條件，埃莉諾·奧斯特羅姆研究公共池塘資源的規(guī)范后，認為經(jīng)常交往是形成自發(fā)秩序的一個重要辦法。大力發(fā)展以交通為重點基礎設施建設，使區(qū)域各地之間有通達的快速交通，消除交往的阻隔。同時，大力發(fā)展現(xiàn)代通信業(yè)，使區(qū)域間能實現(xiàn)快捷的信息交流和共享。通過大力發(fā)展現(xiàn)代交通、通信和推進城市化進程，區(qū)域間地學因素大為改善，區(qū)域內(nèi)各地之間、民眾之間的交往更加便利，“行政區(qū)經(jīng)濟”“行政區(qū)行政”、交往受阻、以鄰為壑、貿(mào)易壁壘等現(xiàn)象就會消除，人文交流會增強，合作意識、共享共贏、契約精神等人文因素會產(chǎn)生并不斷強化。

(二)建設社會資本，為省際邊界地帶區(qū)域合作累積互信

非正式規(guī)范的社會資本對于正式制度的運行具有重要意義，可以降低交易成本，即降低正式協(xié)議的監(jiān)督、立約、裁定和強制執(zhí)行等事務的費用。能產(chǎn)生社會資本，必須有諸如講真話、履行義務和互惠互利等美德，只有內(nèi)含這些美德的規(guī)范才能產(chǎn)生社會資本。埃莉諾·奧斯特羅姆指出，人類建立共享公共資源的規(guī)則往往歸于失敗，至少有幾個范疇可以說明自發(fā)秩序的解決辦法，即群體規(guī)模越小，合作容易形成；明確的界限可以幫助形成較高的社會資本；經(jīng)常交往；先前的規(guī)范已成為共同的文化。省際邊界地帶區(qū)域合作必須大力發(fā)展府際信任資本，形成以信任為基礎的社會資本，是實施區(qū)域治理的內(nèi)生影響因素。如何發(fā)展區(qū)域共同信念，形成以信任為基礎的府際社會資本，成為優(yōu)化區(qū)域合作人文環(huán)境的重要內(nèi)容。

區(qū)域經(jīng)濟一體化是一個較長期的發(fā)展過程，由區(qū)域市場缺失和市場范圍小發(fā)展到市場缺陷得到彌補、區(qū)域統(tǒng)一市場逐漸形成，最后實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，市場從社會政治關系中脫離出來，成長為主導社會的力量，用波蘭尼的話說，就是“社會關系嵌入了經(jīng)濟關系中”[18]。在這一發(fā)展進程中，與之相適應的區(qū)域治理形式和區(qū)域治理制度也在發(fā)生變遷，由互聯(lián)的關系型為主的合約治理向基于規(guī)則的正式合約轉型。在這一轉型過程中，需要建立充分的信任資本，發(fā)揮社會資本對正式制度的促進和補充作用。區(qū)域合作更依賴政府之間的信任，而政府間的契約精神相較民事領域內(nèi)民事主體間的契約精神更難以培育，尤其在落后地區(qū)，契約讓位于身份的現(xiàn)象時有發(fā)生。信任是區(qū)域合作的內(nèi)生因素，在省際邊界地帶，府際間的社會信任資本還需積極培育。一方面，強化現(xiàn)有的信任基礎，改造無助于增強信任的省際邊界地帶內(nèi)的非正式制度，積極培育以信譽為主要內(nèi)容的社會資本，使其成為區(qū)域合作的重要推動力；另一方面，進行區(qū)域合作的機制、規(guī)則和程序建設，如建立保障區(qū)域合作協(xié)議運行的執(zhí)行、約束和激勵機制，更重要的是區(qū)域合作法制建設。

(三)加強區(qū)域文化建設，形成省際邊界地帶區(qū)域合作文化認同

省際邊界地帶區(qū)域治理是一種區(qū)域內(nèi)各主體的合作，而合作需要合作文化和理念的支撐，通過傳授合作的準則、事實和技能，促使合作產(chǎn)生，更重要的是從文化和教育層面?zhèn)魇诤献鞯囊饬x與重要性。在省際邊界地帶區(qū)域治理中，需要積極發(fā)展合作文化與理念、利他思想和互惠規(guī)范，進而產(chǎn)生區(qū)域合作文化，促使合作產(chǎn)生和區(qū)域公共問題解決。區(qū)域文化作為一種生活方式，對區(qū)域治理必然產(chǎn)生重要影響，文化向度是認識和推進區(qū)域治理方式變革的精神維度，應從文化向度去解碼區(qū)域治理的正當性和有效性，積極探討區(qū)域治理模式的文化土壤，探討區(qū)域共同文化建設路徑?！拔幕话惆ㄖR、信仰、藝術、道德、法律、風俗，以及人們所習得的能力和習慣?！盵19]文化通過巨大的滲透力支配人的心智，進而通過每個人的心智支配人的行為，文化力釋放出特殊的文化信號，調(diào)動人的潛力，影響人的態(tài)度、情感和行為。區(qū)域文化猶如一定的人文土壤，滋潤著區(qū)域治理的制度、法律和方式，對區(qū)域治理方式的選擇有重要影響。省際邊界區(qū)域治理方式創(chuàng)新必須發(fā)掘所蘊含的精神文化品格，注重內(nèi)在的文化機理培育和建設。

制度變遷的深層基礎是觀念和意識的創(chuàng)新，在人類的社會變遷中，文化因素的作用與意義是絕對不能拋棄的。文化因素滲入心靈深處，讓彼此間產(chǎn)生認同與共識，形成制度需求，從而發(fā)生類似哈耶克所說的自發(fā)自生秩序的誘致性制度變遷，正是經(jīng)過這樣一個在文化主導作用下的社會建構過程，制度發(fā)生躍遷。不同區(qū)域因長期歷史發(fā)展中形成的特質(zhì)會有自身的文化基因與遺傳，區(qū)域文化是本區(qū)域內(nèi)在歷史發(fā)展中形成的具有自身特色的價值觀念、人文歷史、風俗習慣、宗教儀式等，具有明顯的地域與民族特色。區(qū)域文化具有重要的文化創(chuàng)新與傳承意義，將深刻影響一個地方的制度變遷。在我國省際邊界區(qū)域合作中，區(qū)域各地間山同脈、水同源、民同俗、文化同根，各區(qū)域形成具有自身特色的典型地域文化，如跨湘鄂渝黔邊界的武陵山區(qū)形成的武陵文化(有學者稱為五溪文化)、川滇黔交界的烏蒙山區(qū)形成的烏蒙文化、鄂豫皖交界的大別山區(qū)形成的紅色文化等。區(qū)域內(nèi)在長期生活實踐中形成的傳統(tǒng)、積淀的文化觀念，以及在經(jīng)濟、社會、文化、歷史等方面存在的強同質(zhì)性和高關聯(lián)性，對區(qū)域合作具有重要意義，成為合作的內(nèi)在動力。省際邊界地帶區(qū)域治理，一定要深入挖掘省際邊界地帶的制度文化、契約文化、法治文化等有用的文化元素，培育契約精神和區(qū)域共同體意識，促使認知上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而產(chǎn)生區(qū)域治理的文化認同，為治理方式變革和制度創(chuàng)新注入文化內(nèi)涵。