■黃俊輝

公平正義是法律制度的終極價值，也是評價農村土地法律制度的根本標準?；仡櫄v史,關于農村土地制度的發(fā)展有國有化、私有化和集體所有前提下有限流轉三種模式。國有化和私有化的模式追求效率優(yōu)先，容易導致公平正義價值的缺失，激化各種利益沖突和矛盾。堅持農村土地集體所有前提下的有限流轉模式既能保障公平正義，又能最大限度地提高土地的利用效率，是最優(yōu)模式,因此成為歷史的選擇。雖然現行農村集體土地所有制的實現模式也存在諸如權利主體虛位、效率低下的問題，但以上問題完全可以通過改造與完善現有制度得以解決，進而使農村集體土地法律制度充分體現法律的公平正義價值、秩序價值、自由價值和效率價值。當前農村土地制度改革完善的方向是：完善宅基地和農地“三權分置”制度和農村集體經營性建設用地入市制度。

農村集體土地問題一直是學界重點研究的問題，也進行了各種模式的探索實踐，但無論是理論研究，抑或實踐探索，最終還是集體土地所有制基礎上有限流轉模式的主張壓倒了國有化和私有化的主張，成為主流觀點，也是目前實踐中的主要模式。這讓許多學者，特別是以效率為價值目標的經濟學家們失望，也讓許多所謂的改革派不解。堅持農村集體土地所有制基礎上的有限流轉模式成為主流觀點的原因在于：一是農村集體土地所有制度是一項憲法制度，是一項關乎國家性質的制度，不可輕易改變，因而國有化和私有化的觀點不能成立；二是作為一項法律制度的農村集體土地所有制度必然要體現法律的價值，而法律最終極的價值是公平正義，國有化或者私有化的觀點片面追求效率價值，不符合法律公平正義觀。堅持農村集體土地所有制基礎上的有限流轉模式能夠在維持社會秩序穩(wěn)定的同時，促進公平正義的實現。

一、我國農村集體土地法律制度變遷

從我國農村土地集體所有制的形成過程來看，它是在以保障社會主義國家公有制的前提下，受蘇聯土地政策影響，土地國有與土地私有的各種變化選擇不斷融合的結果。

第一階段：從土地農民所有個體使用到土地集體所有共同使用。中華人民共和國成立之初的憲法文件——《中華人民共和國政治協(xié)商會議共同綱領》第3條規(guī)定“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r民的土地所有制”，據此確定了農民的土地私有制度。1954年的《中華人民共和國憲法》第3條規(guī)定：“合作社經濟是勞動群眾集體所有制的社會主義經濟，或者是勞動群眾部分集體所有制的半社會主義經濟。勞動群眾部分集體所有制是組織個體農民、個體手工業(yè)者和其他個體勞動者走向勞動群眾集體所有制的過渡形式?！钡?條規(guī)定:“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。國家指導和幫助個體農民增加生產，并且鼓勵他們根據自愿的原則組織生產合作、供銷合作和信用合作?！边@兩個憲法文件初步確立了農村集體所有制的發(fā)展方向。到了1956年，在社會主義“三大改造”完成之后，農村集體土地所有制在事實上已基本確立。隨著人民公社在1958年建立，“三級所有，隊為基礎”的農村集體所有制度完全確立，集體所有制度的基礎是農村土地的集體所有?！叭壦小笔侵皋r村的生產資料分別屬于人民公社、生產大隊和生產隊所有，最主要的生產資料是農村的土地。農村集體所有在制度設計上是為了實現公平正義價值，但在實踐中，由于管理不當，挫傷了勞動者的積極性，導致集體財產流失，勞動成果不能公正地進行分配，損害了社會公平，也降低了農村土地的生產效率。［1］（P18）在生產大隊統(tǒng)領下，以生產隊為基本生產單位的人民公社化農村體制前后存在了20多年，這種體制低效率的弊端，嚴重阻礙了農村經濟的發(fā)展。

第二階段：土地集體所有承包使用。1978年中國共產黨的十一屆三中全會提出了改革開放的基本國策，為了改變人民公社化體制下存在的嚴重平均主義和社員缺少經營自主權的狀況，農村普遍實行了家庭聯產承包責任制，提高了農民生產積極性和生產力水平，促進了農村經濟的發(fā)展。在初期，農村中的生產大隊、生產隊和生產小組還處于領導組織地位，農村集體土地的權利，不管是所有權、經營權還是處置分配的權利都掌握在這些集體組織之中，農村集體所有承包使用的性質得以保障。由于工業(yè)化和城市化的發(fā)展，原來用以支撐工業(yè)化和城市化的國有土地遠遠不能滿足社會經濟發(fā)展的需要，地方政府為了發(fā)展地方經濟，普遍的做法就是通過規(guī)避法律的方式，將僅擁有使用權的集體土地進行流轉，直接獲取本應該歸屬于農村集體經濟組織的土地利益。同時，由于國家建設用地指標有限，加之征地價格高、手續(xù)復雜、費時費力等因素，某些地方政府便采用以租代征、越權審批、先建后補手續(xù)等違反國家土地法律法規(guī)的方式，將農村集體土地進行非法流轉。①在這一階段，農村土地法律制度在實現方式上過分追求土地效率，缺乏對秩序、公平價值的關注。

第三階段：土地集體所有流轉使用。從2008年開始，農村集體土地制度改革一直處于探索階段，在國家層面，主要是經濟學家主導農村集體土地制度改革的話語權。在制度設計上，某些觀點主張將農村集體土地私有化［2］，讓農村集體經濟組織在享有土地所有權的基礎上，通過土地的利用，特別是土地的市場流轉實現農民財產權益。由于土地的所有權制度是由國家所有制決定的，在現有國家制度下，農村集體所有的土地轉為農民私有的設想難以實現。農村集體土地制度改革只能在堅持農村土地集體所有的基礎上，進行旨在提高農民財產性收益的各種具體制度設計。全國各地出現的“產權轉換”“土地入股”以及2018年在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下提出的“三權分置”制度均是在此基礎上發(fā)展起來的。這一階段的改革實踐，出發(fā)點和目的都是為了增加農民的財產性收入，各項改革的制度價值目標仍以效率為主。

二、農村集體土地制度改革三種思路的評說

回顧農村集體土地制度改革的歷史，學界主要從經濟學、法學和社會學的角度提出不同改革思路，其中，經濟學界的觀點占據主導，形成國有化、私有化和堅持集體所有制三種改革思路。時至今日，對這三種思路進行回顧和評說仍然是有益的。

（一）農村土地國有化

農村土地國有化論者認為，目前我國土地的集體所有權本就是國家依據其權力對土地的制度設置，國家可以將土地區(qū)分為國有土地和集體土地，當然也可以依據其國家權力將原有的集體土地改變?yōu)閲型恋兀@是國家權力在土地制度上的表現。同時，也正因為國家權力在土地制度上的強勢主導地位，導致農村集體土地所有權的主體實際上形同虛設，國家對集體土地的使用權、收益權、處分權設置了種種限制，集體所有權實際上名不副實。所以，解決的基本方案應該是在宣布土地國有的同時，賦予農民以及某些地方的農民集體永久性的土地使用權。［3］（P105）農村土地國有制是一種以土地所有權屬于國家為核心的土地產權制度，其優(yōu)點在于：符合社會主義的本質要求，有利于國家將農村土地與城市土地進行統(tǒng)一規(guī)劃；有利于建立起國家與農民之間的等價交換契約關系；有利于促進土地的適度規(guī)模經營。［4］劉俊認為，土地所有權國有化是未來社會發(fā)展的必然要求。［5］但是，在國有化的模式下，國家作為土地所有者仍是一個虛設的主體，它不能直接地單獨與農民發(fā)生契約關系，仍然必須通過作為媒介的代理人來實行對農村土地的配置與管理，這與現有的農村集體土地所有制實際上并無本質差異。另外，如果要將農村土地收歸國有的話，可能還需采用社會主義改造的贖買方式進行，而巨大的贖買費對國家財政來說是難以負擔的，農民從心理和觀念上也無法接受，在一定程度上還會增加其對土地擁有的不安全感，影響土地的投資性。

將農村土地國有化，可以明確農村土地的所有權主體，國家可以不受某個分散的農民個體或者各自為政的農村集體組織的利益局限，將農村土地公平地配置給每一個有需要的農民使用，這似乎是最能體現法律公平價值的選擇。但是我們必須看到三個方面的問題。第一，農民和農村集體經濟組織擁有農村土地本身是否公平？在我國改革開放之前的制度設置中，由于城市居民擁有城市政府提供的住房和穩(wěn)定的工作以保證其生存與發(fā)展，作為對等的條件，農民就以一定的宅基地以及農田作為保證其生存與發(fā)展的條件。這樣的制度安排具有一定的身份性質和福利性質，在法律制度上實現了某種程度的公平。但在改革開放之后，這種相對公平的情況已經產生了變化，作為城市居民，房產必須自己支付市場價格才能擁有，工作也需通過市場競爭得到，國家似乎沒有一點福利照顧，更沒有將城市土地分配給城市居民。而農民在改革開放之后，擁有與城市居民幾乎同等的工作機會，同時，國家還將土地分配給他們使用，這就造成了新的不公平。我們可以從城鄉(xiāng)接合部的農民在城市化進程中一夜暴富的典型事例中發(fā)現這種不公平實際存在。第二，從我國國情來看，國家將農村集體土地國有化最合理的有效途徑是采用征收的形式，土地征收必然要支付巨大的征收費用，國家將農村土地國有化所需支付的征收費用是由全國人民來承受的，這也是不公平的。第三，國家的強勢地位是否能保證它與農民達成契約關系的公平性，仍然需要一個妥當的制度安排。因此，將農村土地國有化并不是實現公平正義的最好方式。

農村土地國有化可以使農村土地處于國家的統(tǒng)一控制下，農村土地和城市土地嚴格按照國家的需要進行利用，其他的社會主體對土地不能擁有所有權，只能擁有從國家土地所有權讓渡而形成的使用權、收益權，在這種情況下，其他的社會主體對土地一般不擁有處分權。因此，國有土地所有權模式下的農村土地制度能夠保證一種嚴格的土地秩序，實現了土地制度的秩序價值。但是，在嚴格的秩序價值主導下，法律自由價值的功能就難以有效發(fā)揮。農村土地在國有化之后，無論是農民個人還是農村集體組織也就當然地失去了利用農村土地的自由權利。至于農村土地國有化之后，農民獲得的是在國家強勢控制之下僅有使用權的土地，這必然會導致生產效率的降低。

（二）農村土地私有化

農村土地私有化的理論依據有二：一是制度效率理論。認為，私有制能保證農民對土地擁有排他性的產權及由此產生的一切權利，能造就農民對農業(yè)進行長期投資的內在動力機制，從而極大地提高農村土地的經濟效益。［4］二是市場交換理論。認為，在私有化的條件下，一方面，明確土地權利主體能夠促進農民對自身權利的照顧與追求，促進農村土地流轉使用；另一方面，在權利主體明確的情況下，能夠保證交易安全。［6］因此，他們主張放棄徒有虛名的集體土地所有制，實行農村土地的私有化，國家依法對土地的使用、流轉和收益進行管理。市場交換理論的支持者認為，土地私有化優(yōu)點顯著，產權明晰，土地經營預期穩(wěn)定，農民利益有保障。

歷史和現實證明，農村土地私有化的模式是不可取的。首先，最根本的問題是，農村土地私有與我國的國家基本制度是矛盾的，如果要實現私有，就必然要改變現有的國家基本制度，而這是不可能容許的，且國家基本制度變化將對現有社會秩序造成極大破壞，不容忽視。其次，農村土地私有化不能實現法的公平正義價值。雖然在將農村土地私有化時，國家可以平等地將農村土地分配給農民個人所有以實現法的公平正義價值。但正如上述將農村土地國有化時所遇到的不公平問題一樣，城市居民并沒有分得土地。即便拋開城市居民不論，就農民本身而言這種私有化也必然會導致不公正的結果。因為在農村土地私有的社會條件下，必然會產生土地的流轉，土地流轉的最終結果就是農村土地的壟斷，而壟斷必然帶來不公正。再次，農村土地私有化也難以實現法律的秩序價值和自由價值。在農村土地私有的條件下，農民可以自由處分自己所有的土地，以抵押、出租等方式利用，通過轉讓、低價轉賣等方式進行流轉，甚至任其廢棄，這種自由導致的結果是農民“自由地”失去自己手中的土地，最后變成沒有任何自由生存和發(fā)展權利的游民。農村土地私有所擁有的高度自由可以讓農民自由地處分他的土地，這必然會導致土地的高速流轉和無序流轉。最后，農村土地私有化的模式也難以實現法的效率價值。主張土地私有化者的重要論據是認為，在土地私有的條件下，農民會將土地進行最優(yōu)化的資源配置，充分利用土地，最大限度地提高土地的效率。但實際上農民并不都是理性人，他們不一定會充分利用他的土地去追求最大的效率。相反，在土地私有的制度下，農民絕對地擁有了土地所有權，可能導致其因為各種主客觀原因而難以充分利用土地資源，進而難以提高土地的整體效率。

（三）堅持和完善農村土地集體所有制

學界基本上仍傾向于在保持農村集體土地所有制的基礎上完善農村土地制度。據統(tǒng)計，30.3%的學者認為農村土地改革不應觸動集體所有制，但需要對產權結構進行根本性變革；17.4%的學者認為未來農村土地改革的方向就是把土地產權交給農民；16.5%的學者認為農村土地制度只需要穩(wěn)定和完善家庭承包責任制；10.1%的學者提出土地集體所有，農民擁有永佃權的建議。［2］此外，還有學者建議，應明確土地產權，并從法律層面界定承包經營權屬于物權；最大限度地弱化村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府處置村集體土地的權力，強化農村集體經濟組織對土地的處置權；保證農民現有的土地權利不被侵犯。［2］我國的農村集體土地制度雖然具有強烈的政治色彩，但并不能否認它對法律價值的追求。實際上，農村集體土地所有權已經體現了公平正義、秩序、自由和一定的效率價值。若非為追求法律的價值目標，作為以公有制為立國之本的社會主義國家，完全可以將所有的土地均歸為國有土地，而無須確立一種在國有與私有之間的集體所有制度。

三、農村集體土地制度改革的價值選擇

農村土地國有化與私有化的觀點基本上是以提高農村土地的經濟效率為目的，從產權制度經濟學的角度對農村現有土地政策變革的兩種路線。正因如此，這兩種觀點實際上都忽略了當前我國農村的現實基礎和我國的基本經濟制度。實行土地國有化，一方面國家沒有足夠的財力贖買集體土地，另一方面可能造成農民既有利益的損失，導致法律的公平價值不能實現。實行土地私有制則不僅直接觸及我國現有基本政治經濟制度，實現可能性低，且必須要付出巨大的社會成本，同時也必然會導致土地私有化情形下的土地集中化，造就新的土地不公平，以及在所有權絕對主義加持下農村土地所有者對農村土地的權利濫用。

（一）公平正義是農村集體土地法律制度的終極價值

法的最高價值與最終目的是公平正義。人類為了個體和社會整體的生存和發(fā)展，需要在各種不同的價值之間作出選擇。作為調整社會關系的法律規(guī)范，它的產生與發(fā)展亦基于社會關系之間的價值選擇，法的存在要求人們在法的價值體系內部選擇一定的法的價值作為它的目的，作為法律制度的根本標準。

法律價值的種類包括正義、公平、秩序、效率、平等、安全、自由等具體價值，這些價值按照一定的標準和位階，組成法的價值體系，成為立法、司法、執(zhí)法、守法等法律活動的標準。羅爾斯認為，就像真理是思想體系的首要價值一樣,正義是所有社會制度的首要價值；正義作為法律價值的構成部分，相對于公平、秩序、自由、效率等法律價值而言，屬于更高層次的價值。［7］（P33）正義價值可以作為法律的價值，同時也可以作為其他法律價值的基礎與標準。其他的法律價值是否能夠產生，以及是否能夠存續(xù)，都必須以正義價值作為根據，服從正義價值，不能與正義價值相沖突。同時，不同價值之間的關系也都必須以正義與否作為衡量的標準。但是我們也應該認識到，正義往往僅作為對法律制度進行道德評價的標準，間接地將公平法律價值體現在法律制度之中，而一般不直接作為基本的法律價值評價標準。②所以，在一般的法律制度中，不會將正義價值像諸如公平、秩序、自由、效率等其他法律價值一樣明文化，而是與公平價值緊密地結合在一起，稱之為公平正義。

土地制度是國家制度的基礎構成，具有重大政治意義。［8］我國早在土地革命時期就頒布了一系列土地立法，農村土地制度長期作為一項政治制度發(fā)揮重要作用，時刻配合著革命和建設的需要，更多體現的是政治價值而非法律價值。改革開放之后，農村集體土地制度從“包產到戶”到“分田到戶”再到“三權分置”不斷演進，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”政策指導下，由經濟學家推動的農村土地制度改革以效率價值為首要追求，容易忽視其他法律價值。時至今日，在關于農村土地法律制度的某些研究和實踐中，仍然缺乏對公平正義價值的追求和關注。以效率為根本目的，甚而以效益為直接目的的法律制度，必然不能體現公平正義的最終法律價值，也必然會導致農村土地的法學研究和法律實踐偏離國家性質和憲法制度，這不僅不利于農村土地法律制度的完善，也不利于法制的統(tǒng)一。只有把公平正義作為農村土地制度法學研究和法律實踐最根本的價值追求，才能形成兼顧其他法律價值的科學完善的法律價值體系，并據此設計出妥適的農村土地法律制度改革方案。也正是在這一理念下實踐創(chuàng)新發(fā)展出農村土地“三權分置”的理論和制度。

（二）諸多問題仍可以通過現有框架下的制度調整加以解決

現有的農村集體土地所有制既是歷史的產物，也是我國政治經濟制度的選擇，雖然它也存在著諸如權利主體虛位、效率低等問題，但以上問題完全可以通過改造現有的制度加以解決，以實現農村集體土地法律制度的公平、秩序、自由、效率等法律價值。

中國的農村集體土地制度雖然是中國政治經濟制度的產物，但在產生的歷史淵源上受到了蘇聯社會主義農莊制度的影響。在中華人民共和國成立之初，我們實行的是農村土地私有化制度，在《共同綱領》第3條的規(guī)定中，只涉及國家所有制和私有制，并沒有提到集體所有制的問題，在《共同綱領》的其他條文中，也沒有關于集體所有制的相關規(guī)定。對于社會主義改造的最終目標，如果從社會主義國家政治經濟制度的本質角度考察，最好的結果是將原來的農民土地私有制改造為社會主義的國家所有制，這才最符合社會主義制度公有制的要求，也能更好地為實現共產主義社會奠定基礎。社會主義改造也應該是越快越好，越徹底越好的。但我們看到的是：我們沒有將農民土地私有制徹底改造為國家土地所有制，而是改造成了農村集體土地所有制。究其原因，作為一項基本法律制度，農村集體土地所有制能夠避免國家對農民土地權利的影響過大，且國家難以對全國范圍內眾多的、條件各異的農民進行土地平均分配，而建立在集體土地所有制基礎上的農村集體組織卻能夠在集體經濟組織成員范圍內更充分地實現公平分配，因而，農村集體土地所有制更能夠實現法律的公平價值。

不管后來我們的某些社會實踐出現過何種偏差，但從國家土地所有制的整體制度安排來看，國家對農村集體土地的管制一般是間接性的，這就給農民利用農村土地創(chuàng)造了一定空間。因此，農村集體土地制度能夠實現一定程度的法律自由價值。同時，農村集體土地所有制也不同于農民土地私有制那樣缺乏國家的控制，這就保證國家在有需要的情況下，可對農村土地實行必要的征收以保證國家整體社會經濟目標的實現，因而，它是比國家土地所有制靈活但比土地私有制更有秩序的土地所有制度。

農村集體土地最為人詬病的是效率低下，尤其是在“人民公社化”的農村集體土地模式下，農村集體土地的生產效率甚至比農民土地私有制的生產效率還要低。［9］但是，我們必須看到，生產效率低下的主要原因不在于農村土地集體所有制本身，而在于制度實現形式的偏差和“極左”時期的政策不當所致。當然，農村土地集體所有制本身也存在某些不足，比如，權利主體虛化、對農村基層組織權力缺乏監(jiān)督、利益分配不公平不透明以及缺乏必要的強有力的法律制度保障等。若能通過適當制度調整消除以上各種對于農村集體土地所有制效率提升的限制因素，并且完善現有的法律制度及其實現形式，便能夠更好地實現法的效率價值。

四、農村土地制度完善的圖景展望

“民法典物權編抓住機遇，以因應時代發(fā)展的心智，在此前農村土地承包法作出法律化的基礎上，更進一步，對‘三權分置’作出法律體制化。”［10］展望未來，農村土地制度應當進一步實現公平、自由、效率三類價值，著重對以下三項制度進行完善。

（一）完善宅基地“三權分置”

宅基地“三權分置”政策以農戶居住保障和宅基地流轉放活為雙重目標［11］，因此該項制度的完善有利于更好地實現我國宅基地制度的自由和效率價值。當前的宅基地改革圍繞農房財產權利擴張單邊展開，未能突破宅基地使用權不得單獨流轉、“地隨房走”的限制。換言之，目前宅基地使用權權能殘缺的宅基地法權結構阻礙了宅基地“三權分置”的進一步完善。為了解決這一問題，從宏觀上看，應當構建“所有權+宅基地使用權+次級宅基地使用權”的法權結構［12］，從微觀上來看，應當對阻礙宅基地“三權分置”的具體規(guī)定作出修改，當前最為緊迫的無疑是破解宅基地授予階段中分戶和分地互為前置的制度困境。根據新《土地管理法》和《戶口登記條例》的相關規(guī)定，實踐中產生了村民在申請宅基地時必須先分戶（一戶一宅的原則），與分戶必須先分地（有房屋所有權、使用權或獨立的樓層和生活設施、居住事實）互為前置的矛盾。為了解決上位法依據不銜接、相沖突的問題，應當借鑒部分地方立法中的有益經驗，確定先分地后分戶的原則，并分別明確宅基地使用權的申請條件、不予審核以及批準宅基地的規(guī)定、宅基地申請審批流程等，從而解決分戶與分地互為前置條件、互相矛盾的問題。

（二）完善農地“三權分置”制度

中共十八屆三中全會決議提出，要在我國農業(yè)經營體制中建立土地所有權、承包權、經營權分置的“三權分置”的模式，已有的實踐結果表明，這一模式有利于解決當前我國農地普遍存在的土地條塊小型化，以及農民家庭自耕模式限制農業(yè)規(guī)?；洜I的問題，而且還方便地引入了綠色農業(yè)、科技農業(yè)［13］，因此，農地“三權分置”制度有利于進一步實現效率價值。與前述兩項制度一樣，作為一項新型制度，農地“三權分置”也仍然面臨著法理上的自洽、新設物權的適當性、概念命名的準確性以及制度細化的合理性等一系列問題。究其根本，在于既有私法理論與公有制實現形式的割裂。［14］厘清土地承包經營權及其在“三權分置”權利結構中的地位，是完善農地“三權分置”制度的重中之重。筆者認為，解決這一理論難題應當回歸到《民法典》物權編確認其為用益物權的合理設計。穩(wěn)定土地承包關系應以土地承包經營權為載體，宜進一步修改法律使農民個體成為其權利主體，構建農村集體經濟組織成員權制度并夯實集體土地所有權的收益權能。［15］盡管我國現行土地承包經營權流轉制度還存在一些問題，但是瑕不掩瑜，仍然能夠對農地“三權分置”的制度目標實現起到輔助作用。在此基礎上，結合“三權分置”實施中可能產生的風險以及“三農問題”都源于集體經濟的虛化［16］，探索新型集體經濟組織對三權分置制度的助益也是后續(xù)立法完善需要關注的重點問題。

（三）完善農村集體經營性建設用地入市制度

新《土地管理法》取消了多年來集體建設用地不能直接進入市場流轉的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙，改變土地市場供應格局，有利于實現土地制度對公平、效率價值的追求。對于農民來說，集體經營性建設用地入市，有利于增加農民收入，保障農民權益。對于政府來說，改變了地方政府單一地通過土地財政增收的方式。政府不再是唯一的土地供給者，可以起到倒逼政府財政轉型的作用。但是，這一制度創(chuàng)新存在著與《憲法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)既有條款的緊張關系。有基于此，在后續(xù)的制度完善中，應當在堅持底線思維的基礎上，審慎進行制度細節(jié)的創(chuàng)新。具體來說，就是在堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的同時，審慎承認城市土地可以屬于集體所有、建立民主的“兩規(guī)”制定機制以及城鎮(zhèn)集體經濟組織成員有序退出機制。［17］

五、結語

從法律制度價值上考察，我國農村土地制度從新中國成立初期到改革開放時期，更多的是追求秩序價值以及形式上的平等價值；從改革開放到現階段，偏重于效率價值。現行的農村土地集體所有制是我國歷史的、現實的社會發(fā)展的產物，既能夠最大限度地提高土地的利用效率，又避免國有化或私有化追求效率優(yōu)先下的公平正義缺失的風險，是最優(yōu)化的農村集體土地制度發(fā)展模式。當前，農村土地制度應當進一步實現自由、公平、效率三類價值，堅持農村土地集體所有權的基礎上完善其有限流轉模式：一是完善宅基地“三權分置”，解決分戶與分地互為前置條件、互相矛盾的問題；二是充分利用《民法典》物權編有關用益物權的合理設計，完善農地“三權分置”制度；三是對于農村集體經營性建設用地入市制度，應當在堅持底線思維的基礎上，審慎進行制度細節(jié)的創(chuàng)新。

注釋：

①參見《中華人民共和國農村土地承包法》第18條：“承包方承擔下列義務：(一)維持土地的農業(yè)用途，不得用于非農建設；(二)依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；(三)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務?！?/p>

②同理，“效率優(yōu)化，兼顧公平”的政策導向中，公平亦反映了正義價值。