INGO參與東南亞區(qū)域治理的“本土化”路徑
——基于資源依賴?yán)碚撘暯?/h1>
2021-11-30 09:04李嵐睿
謝 舜，李嵐睿
開放的社會(huì)系統(tǒng)下，組織發(fā)展目標(biāo)、可支配資源、法律制度、社會(huì)文化、不同主體間互動(dòng)關(guān)系等構(gòu)成組織的行動(dòng)“約束”。組織的行動(dòng)真實(shí)地“嵌入”特定的社會(huì)情境之中，并依賴于“行動(dòng)場(chǎng)域”中的資源。國際非政府組織（以下簡稱INGO）“外來者”和“參與者”的身份容易使其在東道國遭遇“外來者劣勢(shì)”（liability of foreignness）問題，治理實(shí)踐受東道國特定社會(huì)情境的制約。組織身份劣勢(shì)的克服與治理情境的差異，要求INGO遵循與治理情境相適應(yīng)的“本土化”行動(dòng)路徑。
一、文獻(xiàn)述評(píng)與問題提出
全球治理的縱深發(fā)展對(duì)國際及區(qū)域公共產(chǎn)品供給提出了更高的要求?！罢ъ`”與“市場(chǎng)失靈”對(duì)包括社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體參與全球及地區(qū)公共事務(wù)治理提出了現(xiàn)實(shí)要求。隨著跨國社會(huì)組織迅速發(fā)展，INGO 的作用越來越大，成為非政府組織中最具國際影響力的一類[1-2]。實(shí)踐表明，INGO 憑借龐大的組織數(shù)量、先進(jìn)的發(fā)展理念、成熟的項(xiàng)目管理技能、充裕的資金以及多樣化的運(yùn)作手段等優(yōu)勢(shì)，逐步成為全球治理進(jìn)程中重要的驅(qū)動(dòng)力[3]。經(jīng)濟(jì)全球化及區(qū)域一體化促使越來越多的INGO 進(jìn)入東南亞，在區(qū)域治理和公共服務(wù)供給領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。INGO在東南亞地區(qū)的治理實(shí)踐涵蓋自然資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)、城市環(huán)境治理[4-5]，扶危助困、教育培訓(xùn)、衛(wèi)生醫(yī)療及生存條件改善[6-7]，本土非政府組織發(fā)展指導(dǎo)、政府行為監(jiān)督、人權(quán)民主促進(jìn)等[8-9]。但I(xiàn)NGO 在參與東南亞區(qū)域治理的過程中面臨一系列問題，包括組織身份合法性問題和治理情境約束問題。
從組織身份視角看，INGO 在東南亞發(fā)展過程中，尤其在初始階段，由于地域、制度、文化等因素的差異，其在東道國的生存、發(fā)展將承擔(dān)本土非政府組織無須面臨的額外危害，例如信息缺失、合法性缺失及嵌入性缺失等，導(dǎo)致INGO在東道國遭遇與跨國企業(yè)組織相似的身份問題——“外來者劣勢(shì)”[10-11]。因東道國具有歧視意味的刻板印象（stereotype），INGO 容易被冠以“麻煩制造者”，被東道國利益相關(guān)者“自然地”或“理所應(yīng)當(dāng)?shù)亍辟N上情報(bào)刺探、消極文化傳播、意識(shí)形態(tài)對(duì)抗、干涉政權(quán)等負(fù)面標(biāo)簽。這種隱性的“外來者劣勢(shì)”帶來諸多危害，致使其面臨物資、人力、信息、制度、社會(huì)關(guān)系等資源的缺失，表現(xiàn)為信息不對(duì)稱、合法性缺失、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)缺失、管理沖突等問題[12-13]?？朔巴鈦碚吡觿?shì)”成為各類跨國組織在東道國獲得成功的先決條件[14-15]。
從治理情境看，面對(duì)東南亞地區(qū)特定的社會(huì)情境與治理實(shí)踐“約束”，INGO 一般選擇以下兩種行動(dòng)路徑：一種是通過設(shè)立辦事處、與政府直接合作、資助本土非政府組織等方式，以“主導(dǎo)者”身份在緬甸、柬埔寨等欠發(fā)達(dá)國家開展活動(dòng)，以資金援助、技術(shù)支持等手段操控民意、控制政治力量、引導(dǎo)政府行為，甚至輸出西方思想，滲透西方民主[16-18]。如2015 年柬埔寨茶潤水電大壩項(xiàng)目的停滯實(shí)為一起典型的INGO 操控本土非政府組織阻撓在建工程的案例[19]。另一種是，在“國家和政府確定的框架下”，INGO 以“服從者”的身份參與治理活動(dòng)，以獲得身份認(rèn)同和合法性地位，避免遭受威權(quán)政體下政府的打壓、限制及懲罰，選擇被動(dòng)性“入場(chǎng)”與依附性“運(yùn)作”[20-22]。如馬來西亞政府為鞏固自身民眾支持基礎(chǔ)，禁止INGO 從事任何形式的商業(yè)活動(dòng)且服務(wù)對(duì)象范圍僅限于中產(chǎn)階級(jí)[23]。
從實(shí)踐結(jié)果看，無論是“主導(dǎo)者”的行動(dòng)路徑，還是“服從者”的實(shí)踐模式，都表現(xiàn)出治理需求與供給的背離，即治理主體間沖突、治理對(duì)象模糊、治理資源配置低效、治理目標(biāo)偏離、治理成效有限等。在上述治理模式之下，東道國政府、INGO 及其他治理主體各自掌握的資源成為互相控制的手段。治理主體、治理資源與治理目標(biāo)之間普遍存在對(duì)抗、內(nèi)耗與沖突，應(yīng)有的治理實(shí)踐演變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)問題政治化、跨境問題人權(quán)化、環(huán)境問題極端化”等，被冠以“麻煩制造者”的INGO 在東南亞遭遇“治理失靈”[24-25]。
綜上所述，組織身份帶給INGO 的“外來者劣勢(shì)”，使其在參與東南亞區(qū)域治理的進(jìn)程中，尤其是在初始發(fā)展階段容易遭遇因信息、合法性和嵌入性缺失所導(dǎo)致的不熟悉危害、歧視危害等[26]。INGO 也未能有意識(shí)、有傾向地選擇與東南亞特定治理場(chǎng)域相匹配的行動(dòng)路徑，“主導(dǎo)者”與“依附者”的參與模式導(dǎo)致治理低效?；贗NGO 的組織身份劣勢(shì)以及東南亞地區(qū)復(fù)雜的治理情境，作為“參與者”和“外來者”的INGO 應(yīng)選擇怎樣的行動(dòng)路徑？本文假設(shè)，一種遵循對(duì)象國特定治理情境且“資源互嵌”的本土化參與路徑可有效克服外來者劣勢(shì)并保證治理成效。
二、東南亞地區(qū)治理情境與INGO 的治理實(shí)踐
（一）東南亞地區(qū)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)情境
東南亞地區(qū)自然地理環(huán)境復(fù)雜，政黨及政治制度多樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，宗教信仰與文化習(xí)俗多元，法律體系與執(zhí)法機(jī)制各異。資源稟賦、政治環(huán)境、政府治理水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會(huì)文化等要素構(gòu)成INGO 治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)“約束”。東南亞地區(qū)的治理實(shí)踐有其特定的場(chǎng)域特征。
1.治理機(jī)制的復(fù)雜性
東南亞地區(qū)復(fù)雜的治理機(jī)制源于其多樣化的政治體制與宗教文化。世界“種族和宗教博物館”的特征和屬性也直接或間接地影響著治理機(jī)制[27]。例如印尼刑法體系由習(xí)慣法、伊斯蘭法和荷蘭法三者融合而成，民法體系以習(xí)慣法和伊斯蘭法為主；馬來西亞實(shí)行世俗法與伊斯蘭法并行的雙軌司法體系，伊斯蘭法以宗教教義“沙里亞”為主要來源。不同的政治、法律和社會(huì)文化體系形成復(fù)雜的治理機(jī)制。
在越南，各類非政府組織開展活動(dòng)都必須符合“第12/2012/ND-CP 號(hào)法令”，該法令涵蓋了從設(shè)立、登記到管理的全部程序。針對(duì)INGO的管理更為嚴(yán)格，不僅要求具備來源國法人地位，還必須向越南國際非政府組織事務(wù)委員會(huì)（COMINGO）提交明確的業(yè)務(wù)章程、指導(dǎo)方針和發(fā)展計(jì)劃，待委員會(huì)審核后方可進(jìn)入注冊(cè)程序。在獲得注冊(cè)證書、代表處注冊(cè)證書和運(yùn)營注冊(cè)證書后才能開展活動(dòng)。運(yùn)營期間，須每6 個(gè)月向該委員會(huì)提交一份關(guān)于在越南活動(dòng)的報(bào)告，并向越南人民委員會(huì)提供相關(guān)副本以供核查[28]。
2.治理主體與目標(biāo)的差異化
東南亞區(qū)域的治理發(fā)展，正在“由單一狀態(tài)嬗變至多元主體共同圍繞公共權(quán)力與資源有效配置的活動(dòng)，一種政府將原有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)，由社會(huì)不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的公私行為體共同治理的活動(dòng)”[29]，呈現(xiàn)出包含政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等“多中心治理”的特征。在治理過程中，各主體可能從各自道德立場(chǎng)、偏好出發(fā)，提出不同的利益訴求、治理目標(biāo)和權(quán)責(zé)界限劃分標(biāo)準(zhǔn)。例如，政府將公共利益當(dāng)作自己的最高追求，同時(shí)中央與地方政府及其官員，也存在長期與短期、整體與局部的目標(biāo)之差。如印尼實(shí)行地方自治后，政府“公共人”目標(biāo)與少數(shù)追求個(gè)體權(quán)力和利益最大化官員的“政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”目標(biāo)并行甚至存在沖突。企業(yè)則在承擔(dān)一定社會(huì)責(zé)任的過程中追求“利潤最大化”。社會(huì)組織兼有非營利性、獨(dú)立性、自愿性，但也存在特定的群體利益偏向。個(gè)體的差異性更是多樣化。由此，INGO 在東南亞參與治理的過程中面臨差異化的治理主體和治理目標(biāo)。
3.治理資源的稀缺性
INGO 治理實(shí)踐的開展依賴于資金、人才、信息、技術(shù)、設(shè)施等資源。但囿于各國經(jīng)濟(jì)、教育、科技發(fā)展水平的差異，INGO 在東南亞的行動(dòng)面臨治理資源的約束。國別上看，除新加坡、文萊，其余成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，尤其是緬甸、老撾、柬埔寨欠發(fā)達(dá)程度更高。人才和科技方面，新加坡?lián)碛辛己玫娜肆Y源和較高的技術(shù)水平，其他國家面臨不同程度的制約。印尼工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，科技落后，研究與發(fā)展投入少，科研人才匱乏，國際科技合作層次低，長期以來依靠進(jìn)口技術(shù)和設(shè)備。老撾、柬埔寨、緬甸三國教育科技發(fā)展較為落后。老撾作為農(nóng)業(yè)國家，曾長期遭受殖民統(tǒng)治，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，普通和高級(jí)教育仍處于落后狀態(tài)，科技基礎(chǔ)十分薄弱。柬埔寨政府雖然將教育視為優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目，但國內(nèi)至今未普及基礎(chǔ)教育，而高水平人才的匱乏更使科技發(fā)展舉步維艱。此外，信息、基礎(chǔ)設(shè)施等治理資源也面臨不同程度的現(xiàn)實(shí)制約。
4.治理需求的多樣性
經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化推動(dòng)?xùn)|南亞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也導(dǎo)致了貧富差距、環(huán)境破壞、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、社會(huì)保障等問題。在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上”理念的推動(dòng)下，該地區(qū)的大氣污染、土壤退化、森林消失、生物多樣性破壞、水資源浪費(fèi)和污染等問題突出，成為全球環(huán)境治理中心。印尼“燒芭”導(dǎo)致山火頻發(fā)嚴(yán)重破壞森林資源，還引發(fā)了跨境煙霾污染問題。截至2019 年9 月16 日，“燒芭”已造成印尼約33.3 萬公頃土地過火，并導(dǎo)致鄰國馬來西亞、新加坡和越南部分地區(qū)長時(shí)間遭受煙霾污染，空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化，航班停飛、學(xué)校停課等狀況頻頻發(fā)生[30]。此外，東南亞地區(qū)地震、海嘯、火山噴發(fā)、暴雨、洪澇等問題頻現(xiàn)。人口增長過快、公平發(fā)展、性別平等、教育醫(yī)療、社會(huì)動(dòng)蕩已成為本地區(qū)面臨的難題。如柬埔寨長期面臨水資源短缺、教育水平落后以及衛(wèi)生醫(yī)療條件差等社會(huì)問題，尤其是婦女和兒童的健康、教育權(quán)益迫切需要得到保障。復(fù)雜的治理機(jī)制、多元的治理主體、差異化的治理目標(biāo)、有限的治理資源、多樣的治理需求構(gòu)成INGO 在東南亞的行動(dòng)場(chǎng)域，治理活動(dòng)受現(xiàn)實(shí)情境的約束。
（二）基于印尼的田野調(diào)查分析
2019 年 8 月至 12 月筆者對(duì)日惹特區(qū)（Daerah Istimewa Yogyakarta）和三寶壟 (Semarang) 地區(qū)4 個(gè)INGO 作了實(shí)地調(diào)研。通過調(diào)研筆者發(fā)現(xiàn)，上述INGO 不同程度地面臨“外來者劣勢(shì)”問題，尤其是在進(jìn)入印尼的初期，組織身份劣勢(shì)較明顯。但在后續(xù)的發(fā)展過程中，它們以當(dāng)?shù)貙?shí)際需求為導(dǎo)向，將實(shí)踐根植于現(xiàn)實(shí)的治理情境之中。弱化或回避政治屬性，以“參與者”的身份與政府、企業(yè)、高校、本土社會(huì)組織等構(gòu)建良好的關(guān)系，將兒童權(quán)益保護(hù)、難民救助、殘障人士賦能、促進(jìn)社會(huì)公平與正義等全球性議題（global issue）置于本土情境（local level）中加以解決，取得良好的治理成果。
1.SOS 兒童村概況
SOS 兒童村（SOS Children’s Villages，以下簡稱SCV），1949 年由赫爾曼·格邁納（Hermann Gmeiner）創(chuàng)建于奧地利。SCV 在過去的70 多年間秉持“確保每個(gè)孩子在愛、安全和尊重中成長”的使命，通過教育、家庭強(qiáng)化、醫(yī)療和社區(qū)推廣等方式在全球136 個(gè)國家開展活動(dòng)，并設(shè)有2 000個(gè)SOS 兒童村設(shè)施，撫育了7.8 萬多名兒童和青年，每年使大約200 萬人間接受益，成為世界兒童救助非政府組織的典范。
目前，SCV 已在東南亞的印尼、菲律賓、泰國、越南、老撾和柬埔寨開展數(shù)10 年運(yùn)營，累計(jì)建立51個(gè)兒童村，并使超過30萬孤兒、殘疾兒童、留守兒童、家庭貧困兒童直接或間接受益。
2.印尼SCV 訪談分析
2019 年 12 月 17 日，圍繞“治理情境、組織身份、跨文化適應(yīng)性、項(xiàng)目設(shè)定以及行動(dòng)路徑”五個(gè)主題，筆者在印尼日惹對(duì)印尼SOS 兒童村日惹負(fù)責(zé)人作了深度訪談。
（1）現(xiàn)實(shí)治理情境
2020 年印尼總?cè)丝?.74 億，約占全球人口的3.51%，為世界第四大人口國[31]。民主革新以來，印尼保持較高的人口增長率。2010—2019年年均人口增長率1.31%。2017 年印尼全國15～19 歲女性生育率為36%，其中農(nóng)村地區(qū)高達(dá)51%。2018 年印尼各省民政登記機(jī)構(gòu)5 歲以下兒童在籍比例71.92%，近30%同齡兒童為“黑戶”[32]。伴隨早婚早育、高出生率、非法出生、貧困、家庭變故等而來的是棄嬰、孤兒、流浪兒童、兒童撫養(yǎng)、免疫保健、教育、童工等一系列問題。2018 年印尼境內(nèi)童工人數(shù)達(dá)290 萬，印尼政府承諾到2022 年消除一切形式的童工現(xiàn)象，但就目前形勢(shì)看，童工問題依然嚴(yán)峻[33]。印尼兒童成長過程中對(duì)家庭關(guān)愛、父母陪伴、醫(yī)療保健、安全保障、持續(xù)教育、心理康復(fù)的現(xiàn)實(shí)需求是SCV 在印尼建立SOS 兒童村、開展運(yùn)營、實(shí)施項(xiàng)目的前提。SCV 擁有的國際化運(yùn)營理念、專業(yè)化服務(wù)技能、科學(xué)化管理模式、成熟化的運(yùn)行機(jī)制以及良好的聲譽(yù)，契合了印尼的現(xiàn)實(shí)需求。目前，SCV 在印尼運(yùn)營9 個(gè)兒童村，為大約1 200 名孤兒提供了替代家庭式撫育服務(wù)，家庭強(qiáng)基計(jì)劃（FSP）使近5 000 名貧困兒童受益，同時(shí)為2 556 名來自貧困家庭的父母提供了職業(yè)技能培訓(xùn)、推薦就業(yè)、物資援助等服務(wù)。
（2）SCV 的“外來者劣勢(shì)”與跨文化適應(yīng)性
與印尼本土各類社會(huì)組織相比，作為“外來者”的SCV 面臨環(huán)境不熟悉、信息缺失、關(guān)系缺失、合法性缺失以及嵌入性缺失等先天劣勢(shì)，克服組織身份的劣勢(shì)并提升跨文化適應(yīng)力是現(xiàn)實(shí)問題。自然環(huán)境、“潘查希拉”（Panchahira）思想、INGO 注冊(cè)及運(yùn)營制度、地方政府規(guī)定、組織協(xié)會(huì)準(zhǔn)則、宗教教義、文化習(xí)俗、社會(huì)認(rèn)知、個(gè)體特征等帶來的差異性與復(fù)雜性，需要SCV 主動(dòng)適應(yīng)。尤其在SCV 進(jìn)入印尼初期，主動(dòng)適應(yīng)差異化的社會(huì)環(huán)境對(duì)合法身份的獲取及項(xiàng)目的啟動(dòng)至關(guān)重要。
SCV自1972年在萬隆連旺（Lembang，Bandung）建立第一個(gè)兒童村以來，十分注重組織身份變革，采取漸進(jìn)式的“進(jìn)化”機(jī)制，在雅加達(dá)、三寶壟、巴厘、弗洛斯、亞齊、美拉波、棉蘭以及日惹設(shè)立并運(yùn)營兒童村，前后時(shí)間跨度近50 年。50年里，SCV 逐步構(gòu)建了印尼本土兒童救助領(lǐng)域?qū)I(yè)的國際非政府組織身份，以良好的實(shí)踐結(jié)果向公眾詮釋了組織的使命、價(jià)值和目標(biāo)，呈現(xiàn)出與本土治理訴求的一致性。在此過程中獲取并逐步鞏固組織身份的合法性，培養(yǎng)并提升組織的跨文化適應(yīng)力。組織身份變革的舉措保證了SCV在印尼運(yùn)行過程中尤其是進(jìn)入初期克服了“不被理解”“不被認(rèn)可”以及“水土不服”等問題。
在后期發(fā)展進(jìn)程中，SCV 重視“外來者劣勢(shì)”的規(guī)避并強(qiáng)化組織的跨文化適應(yīng)性，通過招募、培訓(xùn)、任用更多的本地雇員以強(qiáng)化組織的適應(yīng)力。SCV 在印尼運(yùn)行近50 年，并非一味地、被動(dòng)地適應(yīng)本地文化，自身在一定程度上也影響、塑造該領(lǐng)域的文化。例如，推動(dòng)政府進(jìn)一步完善針對(duì) INGO 的管理規(guī)定，呼吁社會(huì)關(guān)注弱勢(shì)兒童群體，倡導(dǎo)多元主體投身公益事務(wù)。
（3）供需匹配與行動(dòng)路徑
印尼的現(xiàn)實(shí)訴求為SCV 參與治理提供了現(xiàn)實(shí)可行性，組織合法性身份獲取與跨文化適應(yīng)力的提升為治理的開展奠定了基礎(chǔ)。但選擇何種行動(dòng)路徑直接影響治理實(shí)踐的成效。SCV 在印尼遵循“現(xiàn)實(shí)情景下的行動(dòng)”（Kids orientation&Real action）原則，以SOS 兒童村為實(shí)踐基地，將孤兒、留守兒童及缺乏關(guān)愛的孩子納入兒童村的社區(qū)管理項(xiàng)目之中，同時(shí)將兒童所在家庭一并納入社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目中，有針對(duì)性地開展家庭式撫育計(jì)劃（Pengasuhan Berbasis Keluarga）、家庭強(qiáng)基計(jì)劃（Program Penguatan Keluarga）和災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃（Tanggap Darurat Bencana）。
2015 年建立的日惹SOS 兒童村與印尼其他8 個(gè)城市的兒童村運(yùn)行模式一致，兒童村中設(shè)立12～15 個(gè)家庭單元，每一個(gè)家庭單元包含1 名專職媽媽（Ibu asuh）和8～10 名兒童，專職媽媽負(fù)責(zé)家中兒童的飲食起居、保健、安全及教育，實(shí)行孤兒、棄嬰家庭替代式撫育（family based care）。
家庭強(qiáng)基計(jì)劃通過對(duì)日惹城區(qū)內(nèi)沿河貧民區(qū)、北部火山區(qū)、南部海岸區(qū)等地的貧困家庭記錄編組，分成10 個(gè)社區(qū)（community）,定期在社區(qū)開展家庭兒童教育和家庭職業(yè)技能培訓(xùn)，并為貧困家庭提供就業(yè)機(jī)會(huì)，強(qiáng)化家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以此為兒童爭取更多來自父母的陪伴、關(guān)愛和照料。SCV 為每一個(gè)社區(qū)派駐3～5 名志愿者，指導(dǎo)并協(xié)助社區(qū)開展活動(dòng)，設(shè)置社區(qū)兒童學(xué)習(xí)室、小圖書室、家庭輪流午托點(diǎn)、臨時(shí)照看點(diǎn)，為家庭貧困兒童提供必要的關(guān)愛和守護(hù)。
災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃針對(duì)社區(qū)的兒童，尤其是小學(xué)階段（Sekolah Dasar）的兒童，開展地震、火山噴發(fā)、海嘯、洪水等自然災(zāi)害的識(shí)別及自我保護(hù)的宣傳和應(yīng)急演練。同時(shí)，在交通安全、食物安全、衛(wèi)生保健、緊急通信、避難所、早期創(chuàng)傷恢復(fù)、救助營合作與管理等方面給予兒童及其家庭必要的引導(dǎo)和幫助。該項(xiàng)目包括關(guān)愛留守兒童、臨時(shí)關(guān)愛中心、兒童友好家園、家庭團(tuán)聚、心理及社會(huì)支持五個(gè)子項(xiàng)目，SCV 致力于為日惹特區(qū)的弱勢(shì)兒童群體提供系統(tǒng)性的幫助和守護(hù)。
（4）時(shí)空情境與項(xiàng)目差異化
日惹SOS 兒童村在家庭式撫育計(jì)劃、家庭強(qiáng)基計(jì)劃和災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃三個(gè)項(xiàng)目下開展活動(dòng)，但具體活動(dòng)內(nèi)容根據(jù)具體受眾對(duì)象及外部環(huán)境做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃的實(shí)施會(huì)根據(jù)社區(qū)所在的地理位置、季節(jié)各有側(cè)重。北部火山(Gunung Merapi)社區(qū)會(huì)側(cè)重于火山噴發(fā)的常識(shí)宣傳和應(yīng)急演練，南部的黑灘（Pantai Parangtritis）社區(qū)側(cè)重海嘯的識(shí)別及自救，而日惹市區(qū)內(nèi)的沿河社區(qū)（Sungai Code）則重點(diǎn)關(guān)注洪水災(zāi)害及瘧疾防治。此外，一些項(xiàng)目的實(shí)施也會(huì)考慮到雨季和旱季，雨季會(huì)更多地實(shí)施有關(guān)飲水、瘧疾預(yù)防、衛(wèi)生保健等方面的活動(dòng)，旱季則較多偏向食品安全、交通安全等方面的項(xiàng)目實(shí)施。即使是在印尼，9 個(gè)城市的SOS 兒童村開展的項(xiàng)目也存在差異。亞齊會(huì)更強(qiáng)調(diào)關(guān)于海嘯災(zāi)害的預(yù)防和救助，而雅加達(dá)則會(huì)關(guān)注交通安全、飲水安全。2004 年亞齊曾遭受嚴(yán)重的印度洋海嘯襲擊，雅加達(dá)是著名的“堵城”，城市水污染嚴(yán)重。
（5）身份劣勢(shì)克服與資源嵌入
SCV 在印尼發(fā)展過程中十分注重與其他主體互動(dòng)，塑造良好公眾形象，強(qiáng)化身份合法性，這是本土化的重要舉措。SCV 作為“外來者”，身份是否合法直接決定其在印尼的生存、發(fā)展。為了獲取在更廣泛制度環(huán)境中的資源，克服“外來者劣勢(shì)”危害，SCV 積極同政府機(jī)構(gòu)、伊斯蘭教協(xié)會(huì)、高等院校、本地社會(huì)組織、權(quán)威人士等建立并保持良好的互動(dòng)關(guān)系。通過設(shè)立社會(huì)實(shí)踐基地、短期工作營、國際工作營招募本地及國際志愿者參與兒童村的日?；顒?dòng)。通過良好的社會(huì)互動(dòng)，SCV 在印尼發(fā)展過程中獲得政府批復(fù)的土地使用權(quán)，在項(xiàng)目運(yùn)行過程中獲得J&T Express、DHL Indonesia 等大型企業(yè)的資金及物資贊助，同時(shí)得到了本地社會(huì)組織的支持，也獲得印尼高校及研究院的智力支持。
（三）其他INGO 的訪談分析
除SOS 兒童村外，2019 年11 月至12 月，筆者在印尼先后對(duì)全球難民救助組織——耶穌會(huì)難民服務(wù)（Jesuit Refugee Service，下稱JRS)、殘障人士救濟(jì)組織——?jiǎng)诠ぞ戎?lián)盟（Arbeiter-Samariter-Bund，下稱ASB)、貴格組織（Quaker）——美國教友會(huì)（American Friends Service Committee，下稱AFSC）作了調(diào)研和訪談。通過漸進(jìn)式的發(fā)展，三個(gè)組織逐步規(guī)避了“異客”在“他鄉(xiāng)”的身份劣勢(shì)，并通過身份、信息等多重資源嵌入與政府等主體建立了良性的互動(dòng)關(guān)系。
目前，JRS 在印尼已累計(jì)為來自阿富汗、敘利亞、伊拉克、緬甸等國的1 723 名難民及各類庇護(hù)尋求者提供了涵蓋人身保護(hù)、心理輔導(dǎo)、緊急救助、兒童教育、社會(huì)倡議等服務(wù)。與移民局、海關(guān)等開展協(xié)作，為來自孟加拉國、泰國的非法勞工提供救助。ASB 在印尼日惹、三寶壟等4 個(gè)城市開展了針對(duì)殘障人士的賦能活動(dòng)，通過增強(qiáng)社會(huì)包容性和風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)力，減少殘障人士生存的風(fēng)險(xiǎn)。2020 年4 月，ASB 在東努沙登加拉省實(shí)施了“仙臺(tái)框架行動(dòng)”項(xiàng)目（Putting the Sendai Framework into Action），為殘疾人參與災(zāi)害治理賦能，消除社會(huì)對(duì)“弱勢(shì)群體”的偏見與歧視。1998 年以來，AFSC 在印尼先后實(shí)施了“青年促進(jìn)和平計(jì)劃”、貧困治理、災(zāi)后重建以及包容性宗教和環(huán)境治理行動(dòng)。2019 年11 月13 日，AFSC在印尼亞齊、日惹和古邦實(shí)施環(huán)境治理項(xiàng)目，包括鄉(xiāng)村清潔行動(dòng)、塑料污染紀(jì)錄片展播、氣候變化對(duì)婦女影響論壇[34]。
三、治理情境的約束與行動(dòng)路徑的選擇
SCV、JRS、ASB 及AFSC 的治理實(shí)踐根植于印尼現(xiàn)實(shí)的情境之中，并將全球性問題（global issue）置于本土情境（local level）中展開治理行動(dòng)。在兒童權(quán)益保護(hù)、難民救助、殘障人士權(quán)益保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)公平領(lǐng)域取得了良好的治理成效。通過考察其治理實(shí)踐可歸納出以下特征。
（一）行動(dòng)前提：治理情境的明確
治理對(duì)象的差異性、治理主體的多元化、治理目標(biāo)的多樣性、治理機(jī)制的復(fù)雜性、治理資源的稀缺性構(gòu)成了INGO 在東南亞治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)制約。SOS 兒童村實(shí)施的三大項(xiàng)目、JRS 對(duì)阿富汗難民和孟加拉國勞工的救助、ASB 在印尼和菲律賓開展的殘障人士賦能活動(dòng)、AFSC 推動(dòng)的包容性宗教，無一不是在由特定的空間（印尼亞齊或日惹）、特定的時(shí)間（1998 年或者2017 年以來）、特定的對(duì)象（孤兒、殘障人士或難民）、特定的訴求（兒童權(quán)益保護(hù)或殘障人士災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)減少）、特定的機(jī)制（政府管理機(jī)制或社會(huì)互動(dòng)機(jī)制）之下構(gòu)成的行動(dòng)“約束線”或“邊界”之內(nèi)開展的治理實(shí)踐。與治理實(shí)踐相關(guān)的每一個(gè)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)情境即為INGO 在東道國參與治理的“場(chǎng)域”。任何行動(dòng)都必須在場(chǎng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)。對(duì)治理情境的明確是INGO 開展治理實(shí)踐的前提。
（二）資源嵌入：治理共識(shí)下的良性互動(dòng)
治理情境之下包含眾多主體、諸多訴求。組織作為一個(gè)開放的系統(tǒng)，自身難以擁有全部所需的資源，大量決定性的稀缺資源存在于組織外部環(huán)境之中，組織必須與其所依賴環(huán)境中的要素發(fā)生互動(dòng)并將其內(nèi)化[35]。組織在復(fù)雜環(huán)境中的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)和生存關(guān)鍵，是獲得并保住組織所需稀缺資源的能力。但囿于制度、文化等差異，INGO進(jìn)入東道國后，“外來者”身份導(dǎo)致明顯的邊界，阻礙了信息交流，加大了東道國對(duì)INGO 合法性身份的認(rèn)可難度。反之，合法性的缺失也阻礙了INGO 與東道國各主體間信任關(guān)系的建立，使INGO 無法嵌入東道國的信息網(wǎng)絡(luò)之中，從而缺乏對(duì)東道國真實(shí)需求的了解。在“外來者劣勢(shì)”的現(xiàn)實(shí)制約下，INGO 在東南亞地區(qū)難以實(shí)現(xiàn)維系自身生存和競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵資源的自給自足。無論是SCV、JRS，還是ASB、AFSC 都對(duì)其所在的治理場(chǎng)域中的資源產(chǎn)生依賴。
SCV 對(duì)印尼政府所給予的合法身份和行動(dòng)準(zhǔn)許的制度依賴，對(duì)J&T Express、DHL Indonesia 等企業(yè)贊助資金、物資的依賴，對(duì)伊斯蘭教協(xié)會(huì)、本地社會(huì)組織、高等院校所提供的文化支持、信息支持、智力支持的依賴。與此同時(shí)，SCV 也為包括印尼政府在內(nèi)的其他主體提供了其所需的資源，例如為政府在兒童權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域補(bǔ)充公共產(chǎn)品和服務(wù)，為企業(yè)開展社會(huì)責(zé)任履行創(chuàng)造契機(jī)，為本地社會(huì)組織及高等院校協(xié)作實(shí)踐提供平臺(tái)。在這一過程中，參與主體各自擁有的資源并未成為彼此之間“相互制約”“沖突內(nèi)耗”的工具?；凇疤嵘鮿?shì)兒童群體的福祉”這一共同治理目標(biāo)，SCV 與不同參與主體的資源互嵌，跨越了身份邊界并實(shí)現(xiàn)資源內(nèi)化，被印尼公眾接受、認(rèn)可，即通過獲取組織的外部合法性、克服外來者劣勢(shì)以及優(yōu)化社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的資源，奠定開展治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
（三）治理成效：“本土化”行動(dòng)的結(jié)果
治理情境的明確、治理資源的互嵌、治理行動(dòng)的展開服務(wù)于治理目標(biāo)。但治理實(shí)踐有效與否、程度如何依賴于具體的、與之匹配的行動(dòng)路徑。上述四個(gè)INGO 在印尼實(shí)施具體項(xiàng)目的過程中，表現(xiàn)出與現(xiàn)實(shí)治理情境相匹配的“本土化”路徑特征。SCV 對(duì)印尼兒童權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)，治理對(duì)象的界定，“外來者劣勢(shì)”的克服，跨文化適應(yīng)力的提升，差異化項(xiàng)目的實(shí)施，社會(huì)關(guān)系的構(gòu)建，均發(fā)生在現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)場(chǎng)域之中，是對(duì)治理情景約束的回應(yīng)。
2015 年以來，SCV 在日惹開展的家庭強(qiáng)基計(jì)劃和災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，按地理區(qū)位劃分10個(gè)社區(qū)，差異化實(shí)施，既遵循了客觀地理環(huán)境的屬性（火山區(qū)、海濱區(qū)、城市內(nèi)河區(qū)），又回應(yīng)了治理對(duì)象的訴求（經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)強(qiáng)化、災(zāi)害識(shí)別與自救能力提升）。這一遵循日惹特定治理情境的行動(dòng)結(jié)果是，家庭強(qiáng)基計(jì)劃使1 155 名日惹地區(qū)的兒童受益，災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃為在地震、火山噴發(fā)等事故中受傷的兒童提供了及時(shí)的關(guān)愛、陪伴、醫(yī)療、心理康復(fù)等服務(wù)[36]。
SCV、JRS、ASB 及AFSC 在東南亞成功地參與治理的案例表明：INGO 的“外來者”組織身份具有先天劣勢(shì)；其治理行動(dòng)須與東道國的治理情境匹配；在特定的治理對(duì)象與需求下，INGO既不是治理行動(dòng)的“主導(dǎo)者”，也不是治理實(shí)踐的“依附者”，而是現(xiàn)實(shí)情境下的“參與者”；治理目標(biāo)一致下的資源互嵌可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，對(duì)資源的依賴并不必然導(dǎo)致治理主體間相互制約、沖突；治理資源互嵌可有效克服INGO 的“外來者劣勢(shì)”并回應(yīng)其他治理主體的訴求，形成共贏的參與治理模式；組織合法性獲取與跨文化適應(yīng)力增強(qiáng)，治理情境與行動(dòng)路徑相匹配，治理目標(biāo)與資源互嵌相對(duì)應(yīng)，共同促成良好的治理成效。
四、結(jié)語及啟示
INGO 在東南亞面臨復(fù)雜多樣的治理情境，現(xiàn)實(shí)情境下不存在單一的“理性”或“有效”的治理模式（one-size-fits-all）適用于所有的治理實(shí)踐?？朔巴鈦碚吡觿?shì)”所帶來的阻礙，INGO 應(yīng)開展與特定時(shí)期和地區(qū)的社會(huì)化建構(gòu)相匹配的行動(dòng)路徑。為此，“本土化”正是INGO 參與東南亞地區(qū)治理應(yīng)當(dāng)遵循的原則，通過制度、信息、物資、人力、社會(huì)關(guān)系等資源的嵌入克服“外來者劣勢(shì)”危害，消除身份誤解和曲解，獲取與東道國制度規(guī)范和價(jià)值觀一致的合法性身份，并保證治理效果的充分實(shí)現(xiàn)。
在全球治理發(fā)展的新形勢(shì)下，中國的角色與國際地位逐步從國際公共產(chǎn)品的“消費(fèi)者”，轉(zhuǎn)變?yōu)閲H公共產(chǎn)品的修正者、建設(shè)者，甚至是供給者、創(chuàng)新者[37]。隨著綜合國力的提升，中國在國際事務(wù)上的話語權(quán)逐步加大，也更加積極地參與全球治理，為改革和優(yōu)化全球治理提出“中國方案”、貢獻(xiàn)“中國力量”。中國非政府組織“走出去”是中國“走出去”總體戰(zhàn)略的重要組成部分?，F(xiàn)階段，中國非政府組織“走出去”面臨合法性支持、核心能力培育、資源獲取以及外部聲譽(yù)建構(gòu)等方面的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。境外活動(dòng)法律保護(hù)和政策支持缺乏、跨國運(yùn)營管理能力弱、境外資源開發(fā)利用不足以及東道國輿論偏見等，阻礙了中國非政府組織“走出去”。
對(duì)此，可借鑒SCV、JRS、ASB 及AFSC 在東南亞地區(qū)參與治理的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，遵循一種治理實(shí)踐“本土化”的行動(dòng)路徑，即明確東道國的訴求、社會(huì)、市場(chǎng)、文化等治理情境，通過資源嵌入規(guī)避“外來者劣勢(shì)”。治理資源互嵌，形成不同主體之間良好的互動(dòng)關(guān)系、多維度的信任以及互惠生態(tài)系統(tǒng)。由此，作為“外來者”和“參與者”的中國非政府組織可在東道國獲取合法性身份，培育核心競(jìng)爭力，提升跨文化適應(yīng)性，強(qiáng)化跨國運(yùn)營管理能力，通過吸收、利用本地的資金、人力、物資、知識(shí)、信息等資源形成新的動(dòng)力，不斷鞏固、提升根植于東道國的治理能力。
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謝 舜，李嵐睿
開放的社會(huì)系統(tǒng)下，組織發(fā)展目標(biāo)、可支配資源、法律制度、社會(huì)文化、不同主體間互動(dòng)關(guān)系等構(gòu)成組織的行動(dòng)“約束”。組織的行動(dòng)真實(shí)地“嵌入”特定的社會(huì)情境之中，并依賴于“行動(dòng)場(chǎng)域”中的資源。國際非政府組織（以下簡稱INGO）“外來者”和“參與者”的身份容易使其在東道國遭遇“外來者劣勢(shì)”（liability of foreignness）問題，治理實(shí)踐受東道國特定社會(huì)情境的制約。組織身份劣勢(shì)的克服與治理情境的差異，要求INGO遵循與治理情境相適應(yīng)的“本土化”行動(dòng)路徑。
一、文獻(xiàn)述評(píng)與問題提出
全球治理的縱深發(fā)展對(duì)國際及區(qū)域公共產(chǎn)品供給提出了更高的要求?！罢ъ`”與“市場(chǎng)失靈”對(duì)包括社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體參與全球及地區(qū)公共事務(wù)治理提出了現(xiàn)實(shí)要求。隨著跨國社會(huì)組織迅速發(fā)展，INGO 的作用越來越大，成為非政府組織中最具國際影響力的一類[1-2]。實(shí)踐表明，INGO 憑借龐大的組織數(shù)量、先進(jìn)的發(fā)展理念、成熟的項(xiàng)目管理技能、充裕的資金以及多樣化的運(yùn)作手段等優(yōu)勢(shì)，逐步成為全球治理進(jìn)程中重要的驅(qū)動(dòng)力[3]。經(jīng)濟(jì)全球化及區(qū)域一體化促使越來越多的INGO 進(jìn)入東南亞，在區(qū)域治理和公共服務(wù)供給領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。INGO在東南亞地區(qū)的治理實(shí)踐涵蓋自然資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)、城市環(huán)境治理[4-5]，扶危助困、教育培訓(xùn)、衛(wèi)生醫(yī)療及生存條件改善[6-7]，本土非政府組織發(fā)展指導(dǎo)、政府行為監(jiān)督、人權(quán)民主促進(jìn)等[8-9]。但I(xiàn)NGO 在參與東南亞區(qū)域治理的過程中面臨一系列問題，包括組織身份合法性問題和治理情境約束問題。
從組織身份視角看，INGO 在東南亞發(fā)展過程中，尤其在初始階段，由于地域、制度、文化等因素的差異，其在東道國的生存、發(fā)展將承擔(dān)本土非政府組織無須面臨的額外危害，例如信息缺失、合法性缺失及嵌入性缺失等，導(dǎo)致INGO在東道國遭遇與跨國企業(yè)組織相似的身份問題——“外來者劣勢(shì)”[10-11]。因東道國具有歧視意味的刻板印象（stereotype），INGO 容易被冠以“麻煩制造者”，被東道國利益相關(guān)者“自然地”或“理所應(yīng)當(dāng)?shù)亍辟N上情報(bào)刺探、消極文化傳播、意識(shí)形態(tài)對(duì)抗、干涉政權(quán)等負(fù)面標(biāo)簽。這種隱性的“外來者劣勢(shì)”帶來諸多危害，致使其面臨物資、人力、信息、制度、社會(huì)關(guān)系等資源的缺失，表現(xiàn)為信息不對(duì)稱、合法性缺失、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)缺失、管理沖突等問題[12-13]?？朔巴鈦碚吡觿?shì)”成為各類跨國組織在東道國獲得成功的先決條件[14-15]。
從治理情境看，面對(duì)東南亞地區(qū)特定的社會(huì)情境與治理實(shí)踐“約束”，INGO 一般選擇以下兩種行動(dòng)路徑：一種是通過設(shè)立辦事處、與政府直接合作、資助本土非政府組織等方式，以“主導(dǎo)者”身份在緬甸、柬埔寨等欠發(fā)達(dá)國家開展活動(dòng)，以資金援助、技術(shù)支持等手段操控民意、控制政治力量、引導(dǎo)政府行為，甚至輸出西方思想，滲透西方民主[16-18]。如2015 年柬埔寨茶潤水電大壩項(xiàng)目的停滯實(shí)為一起典型的INGO 操控本土非政府組織阻撓在建工程的案例[19]。另一種是，在“國家和政府確定的框架下”，INGO 以“服從者”的身份參與治理活動(dòng)，以獲得身份認(rèn)同和合法性地位，避免遭受威權(quán)政體下政府的打壓、限制及懲罰，選擇被動(dòng)性“入場(chǎng)”與依附性“運(yùn)作”[20-22]。如馬來西亞政府為鞏固自身民眾支持基礎(chǔ)，禁止INGO 從事任何形式的商業(yè)活動(dòng)且服務(wù)對(duì)象范圍僅限于中產(chǎn)階級(jí)[23]。
從實(shí)踐結(jié)果看，無論是“主導(dǎo)者”的行動(dòng)路徑，還是“服從者”的實(shí)踐模式，都表現(xiàn)出治理需求與供給的背離，即治理主體間沖突、治理對(duì)象模糊、治理資源配置低效、治理目標(biāo)偏離、治理成效有限等。在上述治理模式之下，東道國政府、INGO 及其他治理主體各自掌握的資源成為互相控制的手段。治理主體、治理資源與治理目標(biāo)之間普遍存在對(duì)抗、內(nèi)耗與沖突，應(yīng)有的治理實(shí)踐演變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)問題政治化、跨境問題人權(quán)化、環(huán)境問題極端化”等，被冠以“麻煩制造者”的INGO 在東南亞遭遇“治理失靈”[24-25]。
綜上所述，組織身份帶給INGO 的“外來者劣勢(shì)”，使其在參與東南亞區(qū)域治理的進(jìn)程中，尤其是在初始發(fā)展階段容易遭遇因信息、合法性和嵌入性缺失所導(dǎo)致的不熟悉危害、歧視危害等[26]。INGO 也未能有意識(shí)、有傾向地選擇與東南亞特定治理場(chǎng)域相匹配的行動(dòng)路徑，“主導(dǎo)者”與“依附者”的參與模式導(dǎo)致治理低效?；贗NGO 的組織身份劣勢(shì)以及東南亞地區(qū)復(fù)雜的治理情境，作為“參與者”和“外來者”的INGO 應(yīng)選擇怎樣的行動(dòng)路徑？本文假設(shè)，一種遵循對(duì)象國特定治理情境且“資源互嵌”的本土化參與路徑可有效克服外來者劣勢(shì)并保證治理成效。
二、東南亞地區(qū)治理情境與INGO 的治理實(shí)踐
（一）東南亞地區(qū)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)情境
東南亞地區(qū)自然地理環(huán)境復(fù)雜，政黨及政治制度多樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，宗教信仰與文化習(xí)俗多元，法律體系與執(zhí)法機(jī)制各異。資源稟賦、政治環(huán)境、政府治理水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會(huì)文化等要素構(gòu)成INGO 治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)“約束”。東南亞地區(qū)的治理實(shí)踐有其特定的場(chǎng)域特征。
1.治理機(jī)制的復(fù)雜性
東南亞地區(qū)復(fù)雜的治理機(jī)制源于其多樣化的政治體制與宗教文化。世界“種族和宗教博物館”的特征和屬性也直接或間接地影響著治理機(jī)制[27]。例如印尼刑法體系由習(xí)慣法、伊斯蘭法和荷蘭法三者融合而成，民法體系以習(xí)慣法和伊斯蘭法為主；馬來西亞實(shí)行世俗法與伊斯蘭法并行的雙軌司法體系，伊斯蘭法以宗教教義“沙里亞”為主要來源。不同的政治、法律和社會(huì)文化體系形成復(fù)雜的治理機(jī)制。
在越南，各類非政府組織開展活動(dòng)都必須符合“第12/2012/ND-CP 號(hào)法令”，該法令涵蓋了從設(shè)立、登記到管理的全部程序。針對(duì)INGO的管理更為嚴(yán)格，不僅要求具備來源國法人地位，還必須向越南國際非政府組織事務(wù)委員會(huì)（COMINGO）提交明確的業(yè)務(wù)章程、指導(dǎo)方針和發(fā)展計(jì)劃，待委員會(huì)審核后方可進(jìn)入注冊(cè)程序。在獲得注冊(cè)證書、代表處注冊(cè)證書和運(yùn)營注冊(cè)證書后才能開展活動(dòng)。運(yùn)營期間，須每6 個(gè)月向該委員會(huì)提交一份關(guān)于在越南活動(dòng)的報(bào)告，并向越南人民委員會(huì)提供相關(guān)副本以供核查[28]。
2.治理主體與目標(biāo)的差異化
東南亞區(qū)域的治理發(fā)展，正在“由單一狀態(tài)嬗變至多元主體共同圍繞公共權(quán)力與資源有效配置的活動(dòng)，一種政府將原有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)，由社會(huì)不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的公私行為體共同治理的活動(dòng)”[29]，呈現(xiàn)出包含政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等“多中心治理”的特征。在治理過程中，各主體可能從各自道德立場(chǎng)、偏好出發(fā)，提出不同的利益訴求、治理目標(biāo)和權(quán)責(zé)界限劃分標(biāo)準(zhǔn)。例如，政府將公共利益當(dāng)作自己的最高追求，同時(shí)中央與地方政府及其官員，也存在長期與短期、整體與局部的目標(biāo)之差。如印尼實(shí)行地方自治后，政府“公共人”目標(biāo)與少數(shù)追求個(gè)體權(quán)力和利益最大化官員的“政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”目標(biāo)并行甚至存在沖突。企業(yè)則在承擔(dān)一定社會(huì)責(zé)任的過程中追求“利潤最大化”。社會(huì)組織兼有非營利性、獨(dú)立性、自愿性，但也存在特定的群體利益偏向。個(gè)體的差異性更是多樣化。由此，INGO 在東南亞參與治理的過程中面臨差異化的治理主體和治理目標(biāo)。
3.治理資源的稀缺性
INGO 治理實(shí)踐的開展依賴于資金、人才、信息、技術(shù)、設(shè)施等資源。但囿于各國經(jīng)濟(jì)、教育、科技發(fā)展水平的差異，INGO 在東南亞的行動(dòng)面臨治理資源的約束。國別上看，除新加坡、文萊，其余成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，尤其是緬甸、老撾、柬埔寨欠發(fā)達(dá)程度更高。人才和科技方面，新加坡?lián)碛辛己玫娜肆Y源和較高的技術(shù)水平，其他國家面臨不同程度的制約。印尼工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，科技落后，研究與發(fā)展投入少，科研人才匱乏，國際科技合作層次低，長期以來依靠進(jìn)口技術(shù)和設(shè)備。老撾、柬埔寨、緬甸三國教育科技發(fā)展較為落后。老撾作為農(nóng)業(yè)國家，曾長期遭受殖民統(tǒng)治，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，普通和高級(jí)教育仍處于落后狀態(tài)，科技基礎(chǔ)十分薄弱。柬埔寨政府雖然將教育視為優(yōu)先發(fā)展項(xiàng)目，但國內(nèi)至今未普及基礎(chǔ)教育，而高水平人才的匱乏更使科技發(fā)展舉步維艱。此外，信息、基礎(chǔ)設(shè)施等治理資源也面臨不同程度的現(xiàn)實(shí)制約。
4.治理需求的多樣性
經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化推動(dòng)?xùn)|南亞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也導(dǎo)致了貧富差距、環(huán)境破壞、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、社會(huì)保障等問題。在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上”理念的推動(dòng)下，該地區(qū)的大氣污染、土壤退化、森林消失、生物多樣性破壞、水資源浪費(fèi)和污染等問題突出，成為全球環(huán)境治理中心。印尼“燒芭”導(dǎo)致山火頻發(fā)嚴(yán)重破壞森林資源，還引發(fā)了跨境煙霾污染問題。截至2019 年9 月16 日，“燒芭”已造成印尼約33.3 萬公頃土地過火，并導(dǎo)致鄰國馬來西亞、新加坡和越南部分地區(qū)長時(shí)間遭受煙霾污染，空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化，航班停飛、學(xué)校停課等狀況頻頻發(fā)生[30]。此外，東南亞地區(qū)地震、海嘯、火山噴發(fā)、暴雨、洪澇等問題頻現(xiàn)。人口增長過快、公平發(fā)展、性別平等、教育醫(yī)療、社會(huì)動(dòng)蕩已成為本地區(qū)面臨的難題。如柬埔寨長期面臨水資源短缺、教育水平落后以及衛(wèi)生醫(yī)療條件差等社會(huì)問題，尤其是婦女和兒童的健康、教育權(quán)益迫切需要得到保障。復(fù)雜的治理機(jī)制、多元的治理主體、差異化的治理目標(biāo)、有限的治理資源、多樣的治理需求構(gòu)成INGO 在東南亞的行動(dòng)場(chǎng)域，治理活動(dòng)受現(xiàn)實(shí)情境的約束。
（二）基于印尼的田野調(diào)查分析
2019 年 8 月至 12 月筆者對(duì)日惹特區(qū)（Daerah Istimewa Yogyakarta）和三寶壟 (Semarang) 地區(qū)4 個(gè)INGO 作了實(shí)地調(diào)研。通過調(diào)研筆者發(fā)現(xiàn)，上述INGO 不同程度地面臨“外來者劣勢(shì)”問題，尤其是在進(jìn)入印尼的初期，組織身份劣勢(shì)較明顯。但在后續(xù)的發(fā)展過程中，它們以當(dāng)?shù)貙?shí)際需求為導(dǎo)向，將實(shí)踐根植于現(xiàn)實(shí)的治理情境之中。弱化或回避政治屬性，以“參與者”的身份與政府、企業(yè)、高校、本土社會(huì)組織等構(gòu)建良好的關(guān)系，將兒童權(quán)益保護(hù)、難民救助、殘障人士賦能、促進(jìn)社會(huì)公平與正義等全球性議題（global issue）置于本土情境（local level）中加以解決，取得良好的治理成果。
1.SOS 兒童村概況
SOS 兒童村（SOS Children’s Villages，以下簡稱SCV），1949 年由赫爾曼·格邁納（Hermann Gmeiner）創(chuàng)建于奧地利。SCV 在過去的70 多年間秉持“確保每個(gè)孩子在愛、安全和尊重中成長”的使命，通過教育、家庭強(qiáng)化、醫(yī)療和社區(qū)推廣等方式在全球136 個(gè)國家開展活動(dòng)，并設(shè)有2 000個(gè)SOS 兒童村設(shè)施，撫育了7.8 萬多名兒童和青年，每年使大約200 萬人間接受益，成為世界兒童救助非政府組織的典范。
目前，SCV 已在東南亞的印尼、菲律賓、泰國、越南、老撾和柬埔寨開展數(shù)10 年運(yùn)營，累計(jì)建立51個(gè)兒童村，并使超過30萬孤兒、殘疾兒童、留守兒童、家庭貧困兒童直接或間接受益。
2.印尼SCV 訪談分析
2019 年 12 月 17 日，圍繞“治理情境、組織身份、跨文化適應(yīng)性、項(xiàng)目設(shè)定以及行動(dòng)路徑”五個(gè)主題，筆者在印尼日惹對(duì)印尼SOS 兒童村日惹負(fù)責(zé)人作了深度訪談。
（1）現(xiàn)實(shí)治理情境
2020 年印尼總?cè)丝?.74 億，約占全球人口的3.51%，為世界第四大人口國[31]。民主革新以來，印尼保持較高的人口增長率。2010—2019年年均人口增長率1.31%。2017 年印尼全國15～19 歲女性生育率為36%，其中農(nóng)村地區(qū)高達(dá)51%。2018 年印尼各省民政登記機(jī)構(gòu)5 歲以下兒童在籍比例71.92%，近30%同齡兒童為“黑戶”[32]。伴隨早婚早育、高出生率、非法出生、貧困、家庭變故等而來的是棄嬰、孤兒、流浪兒童、兒童撫養(yǎng)、免疫保健、教育、童工等一系列問題。2018 年印尼境內(nèi)童工人數(shù)達(dá)290 萬，印尼政府承諾到2022 年消除一切形式的童工現(xiàn)象，但就目前形勢(shì)看，童工問題依然嚴(yán)峻[33]。印尼兒童成長過程中對(duì)家庭關(guān)愛、父母陪伴、醫(yī)療保健、安全保障、持續(xù)教育、心理康復(fù)的現(xiàn)實(shí)需求是SCV 在印尼建立SOS 兒童村、開展運(yùn)營、實(shí)施項(xiàng)目的前提。SCV 擁有的國際化運(yùn)營理念、專業(yè)化服務(wù)技能、科學(xué)化管理模式、成熟化的運(yùn)行機(jī)制以及良好的聲譽(yù)，契合了印尼的現(xiàn)實(shí)需求。目前，SCV 在印尼運(yùn)營9 個(gè)兒童村，為大約1 200 名孤兒提供了替代家庭式撫育服務(wù)，家庭強(qiáng)基計(jì)劃（FSP）使近5 000 名貧困兒童受益，同時(shí)為2 556 名來自貧困家庭的父母提供了職業(yè)技能培訓(xùn)、推薦就業(yè)、物資援助等服務(wù)。
（2）SCV 的“外來者劣勢(shì)”與跨文化適應(yīng)性
與印尼本土各類社會(huì)組織相比，作為“外來者”的SCV 面臨環(huán)境不熟悉、信息缺失、關(guān)系缺失、合法性缺失以及嵌入性缺失等先天劣勢(shì)，克服組織身份的劣勢(shì)并提升跨文化適應(yīng)力是現(xiàn)實(shí)問題。自然環(huán)境、“潘查希拉”（Panchahira）思想、INGO 注冊(cè)及運(yùn)營制度、地方政府規(guī)定、組織協(xié)會(huì)準(zhǔn)則、宗教教義、文化習(xí)俗、社會(huì)認(rèn)知、個(gè)體特征等帶來的差異性與復(fù)雜性，需要SCV 主動(dòng)適應(yīng)。尤其在SCV 進(jìn)入印尼初期，主動(dòng)適應(yīng)差異化的社會(huì)環(huán)境對(duì)合法身份的獲取及項(xiàng)目的啟動(dòng)至關(guān)重要。
SCV自1972年在萬隆連旺（Lembang，Bandung）建立第一個(gè)兒童村以來，十分注重組織身份變革，采取漸進(jìn)式的“進(jìn)化”機(jī)制，在雅加達(dá)、三寶壟、巴厘、弗洛斯、亞齊、美拉波、棉蘭以及日惹設(shè)立并運(yùn)營兒童村，前后時(shí)間跨度近50 年。50年里，SCV 逐步構(gòu)建了印尼本土兒童救助領(lǐng)域?qū)I(yè)的國際非政府組織身份，以良好的實(shí)踐結(jié)果向公眾詮釋了組織的使命、價(jià)值和目標(biāo)，呈現(xiàn)出與本土治理訴求的一致性。在此過程中獲取并逐步鞏固組織身份的合法性，培養(yǎng)并提升組織的跨文化適應(yīng)力。組織身份變革的舉措保證了SCV在印尼運(yùn)行過程中尤其是進(jìn)入初期克服了“不被理解”“不被認(rèn)可”以及“水土不服”等問題。
在后期發(fā)展進(jìn)程中，SCV 重視“外來者劣勢(shì)”的規(guī)避并強(qiáng)化組織的跨文化適應(yīng)性，通過招募、培訓(xùn)、任用更多的本地雇員以強(qiáng)化組織的適應(yīng)力。SCV 在印尼運(yùn)行近50 年，并非一味地、被動(dòng)地適應(yīng)本地文化，自身在一定程度上也影響、塑造該領(lǐng)域的文化。例如，推動(dòng)政府進(jìn)一步完善針對(duì) INGO 的管理規(guī)定，呼吁社會(huì)關(guān)注弱勢(shì)兒童群體，倡導(dǎo)多元主體投身公益事務(wù)。
（3）供需匹配與行動(dòng)路徑
印尼的現(xiàn)實(shí)訴求為SCV 參與治理提供了現(xiàn)實(shí)可行性，組織合法性身份獲取與跨文化適應(yīng)力的提升為治理的開展奠定了基礎(chǔ)。但選擇何種行動(dòng)路徑直接影響治理實(shí)踐的成效。SCV 在印尼遵循“現(xiàn)實(shí)情景下的行動(dòng)”（Kids orientation&Real action）原則，以SOS 兒童村為實(shí)踐基地，將孤兒、留守兒童及缺乏關(guān)愛的孩子納入兒童村的社區(qū)管理項(xiàng)目之中，同時(shí)將兒童所在家庭一并納入社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目中，有針對(duì)性地開展家庭式撫育計(jì)劃（Pengasuhan Berbasis Keluarga）、家庭強(qiáng)基計(jì)劃（Program Penguatan Keluarga）和災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃（Tanggap Darurat Bencana）。
2015 年建立的日惹SOS 兒童村與印尼其他8 個(gè)城市的兒童村運(yùn)行模式一致，兒童村中設(shè)立12～15 個(gè)家庭單元，每一個(gè)家庭單元包含1 名專職媽媽（Ibu asuh）和8～10 名兒童，專職媽媽負(fù)責(zé)家中兒童的飲食起居、保健、安全及教育，實(shí)行孤兒、棄嬰家庭替代式撫育（family based care）。
家庭強(qiáng)基計(jì)劃通過對(duì)日惹城區(qū)內(nèi)沿河貧民區(qū)、北部火山區(qū)、南部海岸區(qū)等地的貧困家庭記錄編組，分成10 個(gè)社區(qū)（community）,定期在社區(qū)開展家庭兒童教育和家庭職業(yè)技能培訓(xùn)，并為貧困家庭提供就業(yè)機(jī)會(huì)，強(qiáng)化家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以此為兒童爭取更多來自父母的陪伴、關(guān)愛和照料。SCV 為每一個(gè)社區(qū)派駐3～5 名志愿者，指導(dǎo)并協(xié)助社區(qū)開展活動(dòng)，設(shè)置社區(qū)兒童學(xué)習(xí)室、小圖書室、家庭輪流午托點(diǎn)、臨時(shí)照看點(diǎn)，為家庭貧困兒童提供必要的關(guān)愛和守護(hù)。
災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃針對(duì)社區(qū)的兒童，尤其是小學(xué)階段（Sekolah Dasar）的兒童，開展地震、火山噴發(fā)、海嘯、洪水等自然災(zāi)害的識(shí)別及自我保護(hù)的宣傳和應(yīng)急演練。同時(shí)，在交通安全、食物安全、衛(wèi)生保健、緊急通信、避難所、早期創(chuàng)傷恢復(fù)、救助營合作與管理等方面給予兒童及其家庭必要的引導(dǎo)和幫助。該項(xiàng)目包括關(guān)愛留守兒童、臨時(shí)關(guān)愛中心、兒童友好家園、家庭團(tuán)聚、心理及社會(huì)支持五個(gè)子項(xiàng)目，SCV 致力于為日惹特區(qū)的弱勢(shì)兒童群體提供系統(tǒng)性的幫助和守護(hù)。
（4）時(shí)空情境與項(xiàng)目差異化
日惹SOS 兒童村在家庭式撫育計(jì)劃、家庭強(qiáng)基計(jì)劃和災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃三個(gè)項(xiàng)目下開展活動(dòng)，但具體活動(dòng)內(nèi)容根據(jù)具體受眾對(duì)象及外部環(huán)境做出動(dòng)態(tài)調(diào)整。災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃的實(shí)施會(huì)根據(jù)社區(qū)所在的地理位置、季節(jié)各有側(cè)重。北部火山(Gunung Merapi)社區(qū)會(huì)側(cè)重于火山噴發(fā)的常識(shí)宣傳和應(yīng)急演練，南部的黑灘（Pantai Parangtritis）社區(qū)側(cè)重海嘯的識(shí)別及自救，而日惹市區(qū)內(nèi)的沿河社區(qū)（Sungai Code）則重點(diǎn)關(guān)注洪水災(zāi)害及瘧疾防治。此外，一些項(xiàng)目的實(shí)施也會(huì)考慮到雨季和旱季，雨季會(huì)更多地實(shí)施有關(guān)飲水、瘧疾預(yù)防、衛(wèi)生保健等方面的活動(dòng)，旱季則較多偏向食品安全、交通安全等方面的項(xiàng)目實(shí)施。即使是在印尼，9 個(gè)城市的SOS 兒童村開展的項(xiàng)目也存在差異。亞齊會(huì)更強(qiáng)調(diào)關(guān)于海嘯災(zāi)害的預(yù)防和救助，而雅加達(dá)則會(huì)關(guān)注交通安全、飲水安全。2004 年亞齊曾遭受嚴(yán)重的印度洋海嘯襲擊，雅加達(dá)是著名的“堵城”，城市水污染嚴(yán)重。
（5）身份劣勢(shì)克服與資源嵌入
SCV 在印尼發(fā)展過程中十分注重與其他主體互動(dòng)，塑造良好公眾形象，強(qiáng)化身份合法性，這是本土化的重要舉措。SCV 作為“外來者”，身份是否合法直接決定其在印尼的生存、發(fā)展。為了獲取在更廣泛制度環(huán)境中的資源，克服“外來者劣勢(shì)”危害，SCV 積極同政府機(jī)構(gòu)、伊斯蘭教協(xié)會(huì)、高等院校、本地社會(huì)組織、權(quán)威人士等建立并保持良好的互動(dòng)關(guān)系。通過設(shè)立社會(huì)實(shí)踐基地、短期工作營、國際工作營招募本地及國際志愿者參與兒童村的日?；顒?dòng)。通過良好的社會(huì)互動(dòng)，SCV 在印尼發(fā)展過程中獲得政府批復(fù)的土地使用權(quán)，在項(xiàng)目運(yùn)行過程中獲得J&T Express、DHL Indonesia 等大型企業(yè)的資金及物資贊助，同時(shí)得到了本地社會(huì)組織的支持，也獲得印尼高校及研究院的智力支持。
（三）其他INGO 的訪談分析
除SOS 兒童村外，2019 年11 月至12 月，筆者在印尼先后對(duì)全球難民救助組織——耶穌會(huì)難民服務(wù)（Jesuit Refugee Service，下稱JRS)、殘障人士救濟(jì)組織——?jiǎng)诠ぞ戎?lián)盟（Arbeiter-Samariter-Bund，下稱ASB)、貴格組織（Quaker）——美國教友會(huì)（American Friends Service Committee，下稱AFSC）作了調(diào)研和訪談。通過漸進(jìn)式的發(fā)展，三個(gè)組織逐步規(guī)避了“異客”在“他鄉(xiāng)”的身份劣勢(shì)，并通過身份、信息等多重資源嵌入與政府等主體建立了良性的互動(dòng)關(guān)系。
目前，JRS 在印尼已累計(jì)為來自阿富汗、敘利亞、伊拉克、緬甸等國的1 723 名難民及各類庇護(hù)尋求者提供了涵蓋人身保護(hù)、心理輔導(dǎo)、緊急救助、兒童教育、社會(huì)倡議等服務(wù)。與移民局、海關(guān)等開展協(xié)作，為來自孟加拉國、泰國的非法勞工提供救助。ASB 在印尼日惹、三寶壟等4 個(gè)城市開展了針對(duì)殘障人士的賦能活動(dòng)，通過增強(qiáng)社會(huì)包容性和風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)力，減少殘障人士生存的風(fēng)險(xiǎn)。2020 年4 月，ASB 在東努沙登加拉省實(shí)施了“仙臺(tái)框架行動(dòng)”項(xiàng)目（Putting the Sendai Framework into Action），為殘疾人參與災(zāi)害治理賦能，消除社會(huì)對(duì)“弱勢(shì)群體”的偏見與歧視。1998 年以來，AFSC 在印尼先后實(shí)施了“青年促進(jìn)和平計(jì)劃”、貧困治理、災(zāi)后重建以及包容性宗教和環(huán)境治理行動(dòng)。2019 年11 月13 日，AFSC在印尼亞齊、日惹和古邦實(shí)施環(huán)境治理項(xiàng)目，包括鄉(xiāng)村清潔行動(dòng)、塑料污染紀(jì)錄片展播、氣候變化對(duì)婦女影響論壇[34]。
三、治理情境的約束與行動(dòng)路徑的選擇
SCV、JRS、ASB 及AFSC 的治理實(shí)踐根植于印尼現(xiàn)實(shí)的情境之中，并將全球性問題（global issue）置于本土情境（local level）中展開治理行動(dòng)。在兒童權(quán)益保護(hù)、難民救助、殘障人士權(quán)益保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)公平領(lǐng)域取得了良好的治理成效。通過考察其治理實(shí)踐可歸納出以下特征。
（一）行動(dòng)前提：治理情境的明確
治理對(duì)象的差異性、治理主體的多元化、治理目標(biāo)的多樣性、治理機(jī)制的復(fù)雜性、治理資源的稀缺性構(gòu)成了INGO 在東南亞治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)制約。SOS 兒童村實(shí)施的三大項(xiàng)目、JRS 對(duì)阿富汗難民和孟加拉國勞工的救助、ASB 在印尼和菲律賓開展的殘障人士賦能活動(dòng)、AFSC 推動(dòng)的包容性宗教，無一不是在由特定的空間（印尼亞齊或日惹）、特定的時(shí)間（1998 年或者2017 年以來）、特定的對(duì)象（孤兒、殘障人士或難民）、特定的訴求（兒童權(quán)益保護(hù)或殘障人士災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)減少）、特定的機(jī)制（政府管理機(jī)制或社會(huì)互動(dòng)機(jī)制）之下構(gòu)成的行動(dòng)“約束線”或“邊界”之內(nèi)開展的治理實(shí)踐。與治理實(shí)踐相關(guān)的每一個(gè)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)情境即為INGO 在東道國參與治理的“場(chǎng)域”。任何行動(dòng)都必須在場(chǎng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)。對(duì)治理情境的明確是INGO 開展治理實(shí)踐的前提。
（二）資源嵌入：治理共識(shí)下的良性互動(dòng)
治理情境之下包含眾多主體、諸多訴求。組織作為一個(gè)開放的系統(tǒng)，自身難以擁有全部所需的資源，大量決定性的稀缺資源存在于組織外部環(huán)境之中，組織必須與其所依賴環(huán)境中的要素發(fā)生互動(dòng)并將其內(nèi)化[35]。組織在復(fù)雜環(huán)境中的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)和生存關(guān)鍵，是獲得并保住組織所需稀缺資源的能力。但囿于制度、文化等差異，INGO進(jìn)入東道國后，“外來者”身份導(dǎo)致明顯的邊界，阻礙了信息交流，加大了東道國對(duì)INGO 合法性身份的認(rèn)可難度。反之，合法性的缺失也阻礙了INGO 與東道國各主體間信任關(guān)系的建立，使INGO 無法嵌入東道國的信息網(wǎng)絡(luò)之中，從而缺乏對(duì)東道國真實(shí)需求的了解。在“外來者劣勢(shì)”的現(xiàn)實(shí)制約下，INGO 在東南亞地區(qū)難以實(shí)現(xiàn)維系自身生存和競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵資源的自給自足。無論是SCV、JRS，還是ASB、AFSC 都對(duì)其所在的治理場(chǎng)域中的資源產(chǎn)生依賴。
SCV 對(duì)印尼政府所給予的合法身份和行動(dòng)準(zhǔn)許的制度依賴，對(duì)J&T Express、DHL Indonesia 等企業(yè)贊助資金、物資的依賴，對(duì)伊斯蘭教協(xié)會(huì)、本地社會(huì)組織、高等院校所提供的文化支持、信息支持、智力支持的依賴。與此同時(shí)，SCV 也為包括印尼政府在內(nèi)的其他主體提供了其所需的資源，例如為政府在兒童權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域補(bǔ)充公共產(chǎn)品和服務(wù)，為企業(yè)開展社會(huì)責(zé)任履行創(chuàng)造契機(jī)，為本地社會(huì)組織及高等院校協(xié)作實(shí)踐提供平臺(tái)。在這一過程中，參與主體各自擁有的資源并未成為彼此之間“相互制約”“沖突內(nèi)耗”的工具?；凇疤嵘鮿?shì)兒童群體的福祉”這一共同治理目標(biāo)，SCV 與不同參與主體的資源互嵌，跨越了身份邊界并實(shí)現(xiàn)資源內(nèi)化，被印尼公眾接受、認(rèn)可，即通過獲取組織的外部合法性、克服外來者劣勢(shì)以及優(yōu)化社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的資源，奠定開展治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
（三）治理成效：“本土化”行動(dòng)的結(jié)果
治理情境的明確、治理資源的互嵌、治理行動(dòng)的展開服務(wù)于治理目標(biāo)。但治理實(shí)踐有效與否、程度如何依賴于具體的、與之匹配的行動(dòng)路徑。上述四個(gè)INGO 在印尼實(shí)施具體項(xiàng)目的過程中，表現(xiàn)出與現(xiàn)實(shí)治理情境相匹配的“本土化”路徑特征。SCV 對(duì)印尼兒童權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)，治理對(duì)象的界定，“外來者劣勢(shì)”的克服，跨文化適應(yīng)力的提升，差異化項(xiàng)目的實(shí)施，社會(huì)關(guān)系的構(gòu)建，均發(fā)生在現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)場(chǎng)域之中，是對(duì)治理情景約束的回應(yīng)。
2015 年以來，SCV 在日惹開展的家庭強(qiáng)基計(jì)劃和災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，按地理區(qū)位劃分10個(gè)社區(qū)，差異化實(shí)施，既遵循了客觀地理環(huán)境的屬性（火山區(qū)、海濱區(qū)、城市內(nèi)河區(qū)），又回應(yīng)了治理對(duì)象的訴求（經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)強(qiáng)化、災(zāi)害識(shí)別與自救能力提升）。這一遵循日惹特定治理情境的行動(dòng)結(jié)果是，家庭強(qiáng)基計(jì)劃使1 155 名日惹地區(qū)的兒童受益，災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃為在地震、火山噴發(fā)等事故中受傷的兒童提供了及時(shí)的關(guān)愛、陪伴、醫(yī)療、心理康復(fù)等服務(wù)[36]。
SCV、JRS、ASB 及AFSC 在東南亞成功地參與治理的案例表明：INGO 的“外來者”組織身份具有先天劣勢(shì)；其治理行動(dòng)須與東道國的治理情境匹配；在特定的治理對(duì)象與需求下，INGO既不是治理行動(dòng)的“主導(dǎo)者”，也不是治理實(shí)踐的“依附者”，而是現(xiàn)實(shí)情境下的“參與者”；治理目標(biāo)一致下的資源互嵌可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，對(duì)資源的依賴并不必然導(dǎo)致治理主體間相互制約、沖突；治理資源互嵌可有效克服INGO 的“外來者劣勢(shì)”并回應(yīng)其他治理主體的訴求，形成共贏的參與治理模式；組織合法性獲取與跨文化適應(yīng)力增強(qiáng)，治理情境與行動(dòng)路徑相匹配，治理目標(biāo)與資源互嵌相對(duì)應(yīng)，共同促成良好的治理成效。
四、結(jié)語及啟示
INGO 在東南亞面臨復(fù)雜多樣的治理情境，現(xiàn)實(shí)情境下不存在單一的“理性”或“有效”的治理模式（one-size-fits-all）適用于所有的治理實(shí)踐?？朔巴鈦碚吡觿?shì)”所帶來的阻礙，INGO 應(yīng)開展與特定時(shí)期和地區(qū)的社會(huì)化建構(gòu)相匹配的行動(dòng)路徑。為此，“本土化”正是INGO 參與東南亞地區(qū)治理應(yīng)當(dāng)遵循的原則，通過制度、信息、物資、人力、社會(huì)關(guān)系等資源的嵌入克服“外來者劣勢(shì)”危害，消除身份誤解和曲解，獲取與東道國制度規(guī)范和價(jià)值觀一致的合法性身份，并保證治理效果的充分實(shí)現(xiàn)。
在全球治理發(fā)展的新形勢(shì)下，中國的角色與國際地位逐步從國際公共產(chǎn)品的“消費(fèi)者”，轉(zhuǎn)變?yōu)閲H公共產(chǎn)品的修正者、建設(shè)者，甚至是供給者、創(chuàng)新者[37]。隨著綜合國力的提升，中國在國際事務(wù)上的話語權(quán)逐步加大，也更加積極地參與全球治理，為改革和優(yōu)化全球治理提出“中國方案”、貢獻(xiàn)“中國力量”。中國非政府組織“走出去”是中國“走出去”總體戰(zhàn)略的重要組成部分?，F(xiàn)階段，中國非政府組織“走出去”面臨合法性支持、核心能力培育、資源獲取以及外部聲譽(yù)建構(gòu)等方面的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。境外活動(dòng)法律保護(hù)和政策支持缺乏、跨國運(yùn)營管理能力弱、境外資源開發(fā)利用不足以及東道國輿論偏見等，阻礙了中國非政府組織“走出去”。
對(duì)此，可借鑒SCV、JRS、ASB 及AFSC 在東南亞地區(qū)參與治理的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，遵循一種治理實(shí)踐“本土化”的行動(dòng)路徑，即明確東道國的訴求、社會(huì)、市場(chǎng)、文化等治理情境，通過資源嵌入規(guī)避“外來者劣勢(shì)”。治理資源互嵌，形成不同主體之間良好的互動(dòng)關(guān)系、多維度的信任以及互惠生態(tài)系統(tǒng)。由此，作為“外來者”和“參與者”的中國非政府組織可在東道國獲取合法性身份，培育核心競(jìng)爭力，提升跨文化適應(yīng)性，強(qiáng)化跨國運(yùn)營管理能力，通過吸收、利用本地的資金、人力、物資、知識(shí)、信息等資源形成新的動(dòng)力，不斷鞏固、提升根植于東道國的治理能力。
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