任 強(qiáng)，馬海濤，孫陶沙，張 平，邵 磊

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100081；2.中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司，北京 100032；3.復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

一、引言

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)”。我國(guó)未來(lái)的房地產(chǎn)稅政策應(yīng)當(dāng)借鑒成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情予以引入。未來(lái)的房地產(chǎn)稅政策既要激勵(lì)基層政府的良性行為，使之有利于提高基層公共服務(wù)的提供效率，也需考慮房地產(chǎn)稅與統(tǒng)籌使用層級(jí)、居住“群分”及基層財(cái)力差異的關(guān)系?；诖?，需要思考是否僅將房地產(chǎn)稅作為區(qū)縣政府(甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)的(重要)收入來(lái)源? 是否有必要讓地市級(jí)政府甚至省級(jí)政府分享房地產(chǎn)稅，進(jìn)而統(tǒng)籌使用、以縮小下級(jí)政府的財(cái)力差異? 同時(shí)，還需要思考:假如上級(jí)政府使用房地產(chǎn)稅“劫富濟(jì)貧”，下級(jí)政府如何反應(yīng)? 是否會(huì)因此降低房地產(chǎn)稅“受益性”特征，從而影響公共服務(wù)的提供效率? 以上這些現(xiàn)象在一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)出現(xiàn)。譬如:韓國(guó)首爾市政府2007 年將原屬各區(qū)的房地產(chǎn)稅設(shè)為市和區(qū)共享；美國(guó)加利福尼亞州(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“加州”)政府在20 世紀(jì)70 年代加大州政府對(duì)房地產(chǎn)稅的統(tǒng)籌使用，之后出現(xiàn)了“加利福尼亞州憲法13A 條款”(Proposition 13，以下簡(jiǎn)稱(chēng)為第十三號(hào)提案)。在房地產(chǎn)稅開(kāi)征之前思考上述問(wèn)題，希望能為我國(guó)的政策設(shè)計(jì)提供借鑒。

鑒于寬稅基房地產(chǎn)稅的“受益性”特征，該稅被視為一種優(yōu)良地方稅。房地產(chǎn)稅在形成基層政府重要財(cái)政收入和改善基層政府治理等方面具有重要意義。在美國(guó)，房地產(chǎn)稅主要指向即是房地產(chǎn)，它從各個(gè)方面緊密聯(lián)系和影響著民眾的生活。正因如此，各方利益摩擦促使房地產(chǎn)稅進(jìn)行多次改革，繼而影響著美國(guó)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。繼1929—1933 年美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期出現(xiàn)的全國(guó)范圍內(nèi)的抗稅風(fēng)潮(the Tax Revolts)，20 世紀(jì)70 年代后期以加州為主導(dǎo)的第二次抗稅風(fēng)潮再次席卷美國(guó)。1978 年以加州全民公決形式通過(guò)的第十三號(hào)提案，是抗稅風(fēng)潮的首要產(chǎn)物，該條款被視為對(duì)加州財(cái)政史產(chǎn)生分水嶺作用的標(biāo)志性事件。

第十三號(hào)提案的主要內(nèi)容包括:第一，房地產(chǎn)稅稅率的最高限制為應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)貨幣價(jià)值的1%。第二，確定財(cái)產(chǎn)基準(zhǔn)評(píng)估值的方式有三種，即:(1)1975 年3 月1 日前購(gòu)買(mǎi)的房地產(chǎn)以該時(shí)點(diǎn)的市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn)；(2)提案實(shí)施后發(fā)生交易的房地產(chǎn)以交易日的市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn)；(3)提案實(shí)施后竣工的房地產(chǎn)以交付使用時(shí)的實(shí)際價(jià)值為準(zhǔn)。第三，提案實(shí)施后，財(cái)產(chǎn)評(píng)估值的漲幅以每年2%為限，或者以通貨膨脹的年上漲幅度為限，兩者間取低值。第四，不動(dòng)產(chǎn)出售交易過(guò)程中不允許征收任何形式的交易稅或銷(xiāo)售稅。第五，只有基層政府得到本轄區(qū)居民三分之二的贊成票才能開(kāi)征新的地方性稅收，而州政府制定州稅(包括所得稅和銷(xiāo)售稅)稅率也需要得到參、眾兩院三分之二的贊同。該修正案也對(duì)美國(guó)其他州的房地產(chǎn)稅改革產(chǎn)生了明顯的推動(dòng)作用，為美國(guó)的稅制改革帶來(lái)了持久而深遠(yuǎn)的影響。該提案的背景是房地產(chǎn)稅向上統(tǒng)籌降低了其“受益稅”屬性使得居民的納稅意愿下降，這對(duì)我們思考權(quán)衡地區(qū)財(cái)力差距和“受益稅”屬性之間的關(guān)系具有重要參考價(jià)值。

本文從美國(guó)加州第十三號(hào)提案入手，通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)分析，歸納和總結(jié)該房地產(chǎn)稅改革對(duì)加州房地產(chǎn)市場(chǎng)、社會(huì)公平和遷徙、地方政府財(cái)政關(guān)系以及加州基層公共服務(wù)提供帶來(lái)的影響，以期為我國(guó)未來(lái)的房地產(chǎn)稅政策提供參考。

二、第十三號(hào)提案的提出背景及原因

從1638 年馬薩諸塞殖民地通過(guò)第一個(gè)稅收法律開(kāi)始，美國(guó)的房地產(chǎn)稅歷史便已展開(kāi)。到19 世紀(jì)末，美國(guó)房地產(chǎn)稅經(jīng)過(guò)三個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，已經(jīng)成為州和基層政府收入中最主要的來(lái)源[1]。在20 世紀(jì)30 年代大蕭條期間，房地產(chǎn)稅在納稅人收入中的比重大幅增加，民眾對(duì)于房地產(chǎn)稅的不滿情緒愈演愈烈，抗稅風(fēng)潮隨之席卷美國(guó)。

20 世紀(jì)60 年代的“斷路器”(Circuit Breaker)政策①“斷路器”(circuit breaker)政策有多種形式，比較典型的設(shè)計(jì)是地方和基層政府規(guī)定納稅人的房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)不能超過(guò)收入的一定比例。在美國(guó)各州的財(cái)政實(shí)踐中，其設(shè)計(jì)還有很多其他形式的變種。在一定程度上對(duì)房地產(chǎn)稅進(jìn)行了限制，使抗稅情緒得到了一些緩解，但是二戰(zhàn)后的房?jī)r(jià)飆升和稅率激增卻使房地產(chǎn)稅問(wèn)題再一次升級(jí)。隨著加州人口在二戰(zhàn)后的急劇增長(zhǎng)，其住宅價(jià)格的上漲速度在全國(guó)居于首位。在第十三號(hào)提案通過(guò)前的十年左右時(shí)間，加州房地產(chǎn)價(jià)格暴漲，隨之而來(lái)的是居民房地產(chǎn)稅稅負(fù)的增加。面對(duì)公眾減少房地產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)的強(qiáng)烈呼聲，基層政府拒絕降低稅率，這導(dǎo)致了公眾對(duì)于政府的不信任和不滿[2]。Oakland[3]指出，過(guò)快的通貨膨脹導(dǎo)致加州的房?jī)r(jià)不斷攀升，帶來(lái)了房地產(chǎn)稅稅負(fù)的持續(xù)上升，居民不堪重負(fù)，普遍產(chǎn)生了降低房地產(chǎn)稅的迫切需求。這些情況為第十三號(hào)提案的通過(guò)埋下了伏筆。然而，在從20 世紀(jì)30 年代初便已開(kāi)始的諸項(xiàng)抗稅活動(dòng)中，為何只有第十三號(hào)提案得到了多數(shù)票的支持并被成功地寫(xiě)入了加州憲法，其他的倡議卻都不了了之呢? 這與1971 年之前加州公立學(xué)校的融資模式以及學(xué)校稅收案“塞拉諾訴普列特”①參見(jiàn):http://law.justia.com/cases/california/supreme-court/3d/18/728.html。(Serrano v.Priest，簡(jiǎn)稱(chēng)Serrano 案)有著不可分割的聯(lián)系。

(一)“塞拉諾訴普列特”案前的加州學(xué)區(qū)財(cái)政

1971 年以前，根據(jù)加州憲法第9 章第6 條的規(guī)定，加州的學(xué)區(qū)房地產(chǎn)稅稅率以能夠滿足該學(xué)區(qū)的年度教育預(yù)算需求為準(zhǔn)。因此，一個(gè)學(xué)區(qū)的征稅數(shù)額在很大程度上依賴(lài)于它的稅基，即該地區(qū)范圍內(nèi)所有房地產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值。然而，加州不同地區(qū)的稅基差異極大，例如，在1969—1970 財(cái)政年度，每個(gè)小學(xué)“平均出勤在校生”②平均出勤在校生(Average Daily Attendance)簡(jiǎn)稱(chēng)ADA。大多數(shù)學(xué)校資金的確定不是基于總?cè)雽W(xué)人數(shù)，而是基于“平均出勤在校生”，這是通過(guò)將每個(gè)學(xué)校實(shí)際出勤的學(xué)生人數(shù)相加并將該總和除以學(xué)校教學(xué)的天數(shù)來(lái)計(jì)算的。在實(shí)踐中，ADA 約占總?cè)雽W(xué)人數(shù)的98%。下文提到的任何“學(xué)生人均”的指標(biāo)都是以ADA 作為除數(shù)來(lái)計(jì)算的。(Average Daily Attendance)的平均房地產(chǎn)評(píng)估稅基最低值為103 美元，而最高值卻達(dá)到了952 156 美元，其差別已近萬(wàn)倍。

除了房地產(chǎn)稅，教育資金的另一個(gè)來(lái)源是州政府補(bǔ)助?！盎A(chǔ)計(jì)劃”(Foundation Program)實(shí)施的“州政府教育基金”(State School Fund)為所有學(xué)區(qū)提供教育資金的最低保證數(shù)額，作為房地產(chǎn)稅的補(bǔ)充——除少數(shù)特定學(xué)校外③少數(shù)特定學(xué)校指少數(shù)“不重要的小學(xué)?！?，這些學(xué)校的學(xué)生人均每年獲得的補(bǔ)助比其他學(xué)校的學(xué)生少10 美元。，州政府確保小學(xué)生每年人均355 美元、中學(xué)生每年人均488 美元的教育經(jīng)費(fèi)支持?！爸菡逃稹敝饕曰局菡a(bǔ)助(Basic State Aid)和均衡補(bǔ)助(Equalization Aid)這兩種形式提供。其一，基本州政府補(bǔ)助的發(fā)放對(duì)象是不做區(qū)分的，無(wú)論貧富，任何學(xué)區(qū)每年都可以獲得生均125 美元的補(bǔ)助。其二，均衡補(bǔ)助是基于學(xué)區(qū)的富裕程度進(jìn)行有區(qū)別發(fā)放，其計(jì)算規(guī)則是:首先，確定兩個(gè)基礎(chǔ)數(shù)值——初級(jí)學(xué)區(qū)和高中學(xué)區(qū)④初級(jí)學(xué)區(qū)指僅包含從幼兒園到八年級(jí)(K-8)學(xué)校(即幼兒園、小學(xué)、初中)的學(xué)區(qū)；高中學(xué)區(qū)指僅包含從九年級(jí)到十二年級(jí)(9-12)學(xué)校(即高中)的學(xué)區(qū)。分別以1%和0.8%的稅率來(lái)計(jì)算學(xué)生人均房地產(chǎn)稅收入基礎(chǔ)數(shù)額；其次，在上述兩個(gè)數(shù)額的基礎(chǔ)上加上學(xué)生人均125 美元的基礎(chǔ)補(bǔ)助款，如果其總和低于“基礎(chǔ)計(jì)劃”的最低保證數(shù)額(即小學(xué)生355 美元和中學(xué)生488 美元)，則由州政府提供補(bǔ)助彌補(bǔ)其差額?？梢钥闯?，均衡補(bǔ)助為貧困地區(qū)保證了最低的基本收入，而較富裕的地區(qū)則很可能享受不到這種補(bǔ)助⑤在較富裕的學(xué)區(qū)以1%或0.8%的稅率計(jì)算出的學(xué)生人均房地產(chǎn)稅收入基礎(chǔ)數(shù)額高于355 或488 美元的情況下。，可以理解為一種為保障基本教育公共服務(wù)均等化的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

州政府補(bǔ)助的另一種形式是補(bǔ)充補(bǔ)助(Supplemental Aid)，它是專(zhuān)為貧困學(xué)區(qū)提供。如果一個(gè)初級(jí)學(xué)區(qū)(或高級(jí)學(xué)區(qū))的地方房地產(chǎn)稅稅率高于某一法定水平，且該學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)生人均房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值不高于12 500美元(或24 500 美元)，那么該學(xué)區(qū)的每個(gè)學(xué)生都可以獲得不高于125 美元(或72 美元)的額外補(bǔ)助。然而，盡管州政府提供的補(bǔ)助在一定程度上可以緩解由不同地區(qū)房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值的巨大差異所帶來(lái)的房地產(chǎn)稅收入差距，但是各個(gè)地區(qū)的財(cái)力差異仍然較大，最終體現(xiàn)為不同的教育支出水平。例如，在1968—1969 財(cái)政年度，鮑德溫公園聯(lián)合學(xué)區(qū)⑥聯(lián)合學(xué)區(qū)指包含從幼兒園到十二年級(jí)(K-12)的學(xué)校(幼兒園、小學(xué)、初中、高中)所在的學(xué)區(qū)。的學(xué)生人均教育支出僅為577.49 美元，帕薩迪納聯(lián)合學(xué)區(qū)的學(xué)生人均教育支出為840.19 美元，而貝弗利山聯(lián)合學(xué)區(qū)⑦貝弗利山莊擁有“全世界最尊貴住宅區(qū)”稱(chēng)號(hào)，擁有全球最高檔的商業(yè)街，云集了好萊塢影星們的眾多豪宅，同時(shí)也是世界影壇的圣地。的這一數(shù)值則高達(dá)1 231.72 美元⑧上述差異根源于房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值的差異——鮑德溫公園的學(xué)生人均房地產(chǎn)評(píng)估值僅為3 706 美元，帕薩迪納的學(xué)生人均房地產(chǎn)評(píng)估值達(dá)到了13 706 美元，而貝弗利山則高達(dá)50 885 美元，其比例接近于1∶4∶13。?？梢?jiàn)，盡管州政府為彌補(bǔ)稅基差異帶來(lái)的房地產(chǎn)稅收入不均衡提供了幾種形式的補(bǔ)助，但是其力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以消除學(xué)區(qū)間的教育支出差異。此外，基本州政府補(bǔ)助作為占據(jù)州政府教育基金近一半數(shù)額的重要補(bǔ)助形式，不僅無(wú)助于均衡教育資金分配，反而由于其“一視同仁”對(duì)待貧富地區(qū)的規(guī)則拉大了地區(qū)間的貧富差距①仍以鮑德溫公園、帕薩迪納和貝弗利山地區(qū)為例，這三個(gè)學(xué)區(qū)的所有學(xué)生都可以從州政府獲得125 美元的州政府基本補(bǔ)助款。對(duì)于鮑德溫公園聯(lián)合學(xué)區(qū)來(lái)說(shuō)，該項(xiàng)補(bǔ)助是沒(méi)有意義的。原因在于，該學(xué)區(qū)以1%稅率計(jì)算出的小學(xué)學(xué)生人均房地產(chǎn)稅收入為37.06 美元，州政府提供給每個(gè)學(xué)生的基本補(bǔ)助為125 美元，上述兩個(gè)數(shù)值的總和162.06 美元與最低保證數(shù)額355 美元的差距為192.94 美元，根據(jù)均衡補(bǔ)助的規(guī)則，該差距將由州政府以補(bǔ)助的方式進(jìn)行補(bǔ)償，由此，鮑德溫公園聯(lián)合學(xué)區(qū)的每個(gè)學(xué)生都獲得了355 美元的最低保障。然而，試想另一種情形，如果125 美元的基本州政府補(bǔ)助不存在，那么37.06 美元與355 美元的差距也將由均衡補(bǔ)助來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)。也就是說(shuō)，對(duì)于鮑德溫公園聯(lián)合學(xué)區(qū)而言，即使沒(méi)有基本州政府補(bǔ)助，355 美元的最低保障也依然可以得到滿足，那么基本州政府補(bǔ)助就是沒(méi)有意義的。與之相反的是，對(duì)于貝弗利山聯(lián)合學(xué)區(qū)而言，125 美元的基本州政府補(bǔ)助是具有重大財(cái)務(wù)意義的。以貝弗利山50 885 美元的稅基與1%的稅率計(jì)算，該學(xué)區(qū)內(nèi)每個(gè)小學(xué)生的平均房地產(chǎn)稅收入為508.85 美元，遠(yuǎn)超最低保障數(shù)額355 美元，因此無(wú)法得到均衡補(bǔ)助。但是該地區(qū)的每個(gè)小學(xué)生仍然可以得到125 美元的基本州政府補(bǔ)助，收入總和達(dá)到了633.85 美元，進(jìn)一步拉大了貝弗利山和鮑德溫公園之間的經(jīng)濟(jì)鴻溝。。

上述嚴(yán)重依賴(lài)于房地產(chǎn)稅的融資系統(tǒng)對(duì)于不同富裕程度學(xué)區(qū)的人們來(lái)說(shuō)是公平卻不均等的。在高收入學(xué)區(qū)，其高房?jī)r(jià)、高稅基意味著更多的教育投入，有錢(qián)的家長(zhǎng)們?cè)敢鉃榱俗屪优@得更好的教育而繳納更多的房地產(chǎn)稅。同時(shí)，富裕學(xué)區(qū)較高的教育水平會(huì)吸引更多的有錢(qián)人加入進(jìn)來(lái)，形成一個(gè)具有俱樂(lè)部效應(yīng)的良性循環(huán)。然而，這對(duì)于貧困學(xué)區(qū)來(lái)說(shuō)是不均等的，由于貧困地區(qū)的稅基貧乏，家長(zhǎng)們只有承擔(dān)比許多其他學(xué)區(qū)的納稅人更高的稅率才能為其子女贏得與其他學(xué)區(qū)相同的教育機(jī)會(huì)。由此看來(lái)，學(xué)生能否獲得更好的教育似乎完全取決于其家長(zhǎng)的收入高低。

(二)“塞拉諾訴普列特”案、財(cái)力均等舉措與第十三號(hào)提案

以洛杉磯公立學(xué)校的家長(zhǎng)塞拉諾(Serrano)為首的貧困地區(qū)學(xué)生和家長(zhǎng)認(rèn)為，現(xiàn)行的基礎(chǔ)教育融資模式有悖于美國(guó)聯(lián)邦憲法第14 條修正案和加州憲法中平等保護(hù)條款的精神，他們于1968 年對(duì)加州財(cái)政廳長(zhǎng)(Ivy Baker Priest)等官員提出了起訴，要求法院宣判加州現(xiàn)行基層尤其是學(xué)區(qū)的財(cái)政融資制度違憲，并要求重新分配教育資金以修正現(xiàn)行融資模式的缺陷。1971 年，加州最高法院判決，現(xiàn)行的學(xué)校融資系統(tǒng)違背了美國(guó)聯(lián)邦憲法第14 條修正案和加州憲法有關(guān)平等保護(hù)條款的規(guī)定。此后，為了改進(jìn)學(xué)校融資模式，立法機(jī)關(guān)先后于1972 年和1973 年通過(guò)了兩項(xiàng)新的法案——參議院第90 號(hào)法案(Senate Bill 90，簡(jiǎn)稱(chēng)S.B.90)和眾議院第1267號(hào)法案(Assembly Bill 1267，簡(jiǎn)稱(chēng)A.B.1267)，新法案提高了最低保證數(shù)額②初級(jí)學(xué)區(qū)的最低保證數(shù)額從學(xué)生人均355 美元上升到了765 美元，高中學(xué)區(qū)的這一數(shù)字則從488 美元上升到了950 美元。并逐年上調(diào)③前三年的增長(zhǎng)率定為7%，以后年度定為6%，對(duì)稅基上漲帶來(lái)的政府補(bǔ)助支出相對(duì)下滑進(jìn)行了彌補(bǔ)。，同時(shí)對(duì)高收入學(xué)區(qū)的房地產(chǎn)稅稅收收入增長(zhǎng)速度進(jìn)行了限制④參見(jiàn):https://www.courtlistener.com/opinion/1148513/serrano-v-priest/。。

1973 年一個(gè)案件的判決結(jié)果對(duì)塞拉諾一案的裁決產(chǎn)生了挑戰(zhàn)——得克薩斯學(xué)區(qū)的融資系統(tǒng)也遭到了類(lèi)似的違反憲法平等保護(hù)條款的質(zhì)疑，但是美國(guó)最高法院判定該學(xué)區(qū)的融資系統(tǒng)并不違反聯(lián)邦憲法⑤指圣安東尼奧學(xué)區(qū)訴羅德里格斯案(San Antonio School District v.Rodriguez)。。與得克薩斯學(xué)區(qū)不同的是，塞拉諾一案的決定不僅基于聯(lián)邦憲法，而且以加州憲法為基礎(chǔ)，因此，加州高等法院在1976 年的塞拉諾二案中確認(rèn)，加州學(xué)區(qū)融資系統(tǒng)雖未違反聯(lián)邦憲法，卻不符合加州憲法的要求。法院認(rèn)為，加州立法機(jī)關(guān)對(duì)于塞拉諾一案的立法反應(yīng)不足，要求立法機(jī)關(guān)自判決起六年之內(nèi)(即1980 年12 月之前)，將學(xué)區(qū)之間的學(xué)生人均教育支出差距減少到100 美元以下。1977 年，加州最高法院在塞拉諾三案的判決中再次要求加州學(xué)區(qū)融資系統(tǒng)在1980 年12 月之前完成均等化改革，形成符合憲法要求的公平融資體系⑥參見(jiàn):https://www.courtlistener.com/opinion/1245386/serrano-v-priest/。。

作為對(duì)上述法律裁決的回應(yīng)，加州眾議院第65 號(hào)法案(簡(jiǎn)稱(chēng)A.B.65)在1977 年12 月得以頒布，并于1978 年7 月1 日正式生效。A.B.65 最重大的決策變化是，在規(guī)定各學(xué)區(qū)最低稅率的同時(shí)，要求高收入學(xué)區(qū)將高于某一限額的多余稅收上交州政府，用于向低收入地區(qū)的補(bǔ)助分配，以保證不同地區(qū)間的教育支出差距逐步減小直至消失。自此，房地產(chǎn)稅不再是令富人們滿意的受益稅，成為令他們恐懼的用于“劫富濟(jì)貧”的工具。

Tiebout[4]假說(shuō)認(rèn)為，在人口流動(dòng)不受限制、存在大量地方性政府、地區(qū)間無(wú)利益外溢、信息完備等假設(shè)條件下，不同地區(qū)政府提供不同的公共產(chǎn)品和社區(qū)服務(wù)價(jià)格(稅負(fù))的組合，居民可以根據(jù)各地方政府提供的公共產(chǎn)品和社區(qū)服務(wù)價(jià)格(稅負(fù))的組合情況，自由遷移至能使自身利益最大化的地方定居，即居民“用腳投票”給最符合自身利益的政府，公共物品(如公立學(xué)校)的提供也因此達(dá)到了帕累托最優(yōu)。在“塞拉諾訴普列特”案之前，學(xué)區(qū)的融資方式符合蒂伯特假說(shuō)——不同學(xué)區(qū)的收入主要來(lái)源于當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)稅，轄區(qū)的富人越多，財(cái)產(chǎn)價(jià)值越大，房地產(chǎn)稅越充沛，學(xué)校質(zhì)量越高。1977 年頒布的A.B.65 使得房地產(chǎn)稅不再是原來(lái)的“受益稅”，轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒇?cái)富從富裕人口轉(zhuǎn)向貧困人口的州內(nèi)再分配手段，這打破了蒂伯特假說(shuō)中的均衡關(guān)系——從前，房地產(chǎn)稅是人們用來(lái)享受當(dāng)?shù)亟逃?wù)的一種費(fèi)用，這種費(fèi)用與教育服務(wù)水平相匹配，因而不存在無(wú)謂損失，然而在A.B.65 之后，富人區(qū)繳納的房地產(chǎn)稅將有一部分被分配到其他地區(qū)，這對(duì)富人區(qū)的納稅者來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種損失。因此，富人們寧愿限制房地產(chǎn)稅稅率并減少本地區(qū)的教育支出，也不愿將自己多支付的房地產(chǎn)稅分給其他地區(qū)。于是，原本不支持稅收限制的富人們轉(zhuǎn)變了態(tài)度，也加入了抗稅的隊(duì)伍。在全國(guó)抗稅風(fēng)潮的大背景之下，霍華德·賈維斯(Howard Jarvis)和保羅·甘恩(Paul Gann)作為主要的倡議者和支持者，率先提出了“人民限制房地產(chǎn)稅的倡議(People’s Initiative to Limit Property Taxation)”，俗稱(chēng)“Jarvis-Gann 修正案”。根據(jù)加州憲法的規(guī)定，如果支持者在請(qǐng)?jiān)笗?shū)上收集到足夠數(shù)量的簽名，那么擬議的法律或修正案就可以由選民進(jìn)行公投。人民限制房地產(chǎn)稅的倡議果然集齊了足夠的簽名，進(jìn)入了加州的公投議程。最終，有70%的登記選民參與了投票，“人民限制房地產(chǎn)稅的倡議”因贏得了62.6%的贊成票而獲得了通過(guò)，并作為修正案被寫(xiě)入了加州憲法，這就是此后為人們所熟知并產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響的加州第十三號(hào)提案。

三、第十三號(hào)提案對(duì)稅收資本化和社會(huì)遷徙的影響

(一)對(duì)稅收資本化的影響

在Tiebout[4]假說(shuō)中，居民行為與市場(chǎng)上的選擇行為相似，他們通過(guò)選擇居住地來(lái)表達(dá)對(duì)地方公共產(chǎn)品的需求偏好，從而達(dá)到各地區(qū)公共產(chǎn)品的需求與供給間的均衡，并實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。Oates[5]對(duì)Tiebout 假說(shuō)進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)研究，他以美國(guó)新澤西的若干個(gè)居民社區(qū)作為樣本，采用兩階段最小二乘法，研究房地產(chǎn)稅稅負(fù)和公共支出的組合方案對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的影響，并進(jìn)行了橫截面分析。結(jié)果顯示，財(cái)產(chǎn)價(jià)值與房地產(chǎn)稅實(shí)際稅率之間存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，財(cái)產(chǎn)價(jià)值與公立學(xué)校的人均學(xué)生教育支出之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。如果以改善學(xué)校質(zhì)量和完善公共服務(wù)為目標(biāo)而提高房地產(chǎn)稅稅率，不僅由房地產(chǎn)稅升高導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)價(jià)值降低的影響會(huì)被抵消，而且地方財(cái)產(chǎn)的價(jià)值還會(huì)被提高；反之，如果單純提高房地產(chǎn)稅稅率卻不相應(yīng)完善公共服務(wù)，將會(huì)對(duì)地方財(cái)產(chǎn)價(jià)值產(chǎn)生負(fù)面的影響，也就是“稅收資本化”現(xiàn)象。Oates[5]在一定程度上驗(yàn)證了Tiebout 假說(shuō)，即潛在居民會(huì)對(duì)將要承擔(dān)的地方稅負(fù)(成本)和地方提供的公共服務(wù)(收益)進(jìn)行權(quán)衡，并以此為依據(jù)對(duì)將要居住的社區(qū)進(jìn)行選擇。

承接了Oates 的研究，Rosen[6]認(rèn)為，第十三號(hào)提案對(duì)于房地產(chǎn)稅的限制必然會(huì)對(duì)加州的房地產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生顯著影響。他構(gòu)建了反映跨區(qū)域資本化效應(yīng)假說(shuō)的模型(Interjurisdictional Capitalization Effects)。在模型中，房?jī)r(jià)為因變量，房地產(chǎn)稅為自變量。為了更好地驗(yàn)證房地產(chǎn)稅變化對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的影響，他在模型中引入了平均建筑面積、平均年齡、房產(chǎn)質(zhì)量、地理位置、居民收入等變量，利用舊金山地區(qū)64 個(gè)不同轄區(qū)在第十三號(hào)提案前后的房?jī)r(jià)與房地產(chǎn)稅率變動(dòng)和其他數(shù)據(jù)，對(duì)模型進(jìn)行了回歸分析。他發(fā)現(xiàn)，在其他變量恒定的情況下，房地產(chǎn)稅每降低1 個(gè)百分點(diǎn)，將會(huì)引起房地產(chǎn)價(jià)格7 個(gè)百分點(diǎn)的上漲。第十三號(hào)提案實(shí)施后，房地產(chǎn)稅與公共服務(wù)之間的聯(lián)系不再緊密(受益稅屬性下降)，需要注意房地產(chǎn)稅下降對(duì)房?jī)r(jià)的影響與公共服務(wù)是否變化有直接的關(guān)系。

(二)對(duì)社會(huì)遷徙的影響

就房地產(chǎn)稅來(lái)看，公平原則包括橫向公平與縱向公平。其一，橫向公平是指，如果財(cái)產(chǎn)的價(jià)值是相等的，那么所應(yīng)繳納的房地產(chǎn)稅數(shù)額或者房地產(chǎn)稅比率也應(yīng)當(dāng)是相等的。其二，縱向公平是指，財(cái)產(chǎn)所有者擁有財(cái)產(chǎn)的價(jià)值越高，應(yīng)繳納的房地產(chǎn)稅就應(yīng)越多；反之，財(cái)產(chǎn)所有者擁有財(cái)產(chǎn)的價(jià)值越低，應(yīng)繳納的房地產(chǎn)稅就越少。

按照第十三號(hào)提案的規(guī)定，只要市場(chǎng)價(jià)格的年增長(zhǎng)率高于再評(píng)估的限制(即2%的年增長(zhǎng)率)，市場(chǎng)價(jià)格相同的房地產(chǎn)會(huì)由于交易時(shí)間的不同而面臨不同的稅負(fù)。例如，居民甲和乙各自擁有一套于1975 年之前購(gòu)得的相鄰住房，兩套住房的市場(chǎng)價(jià)值始終保持一致，假設(shè)其市場(chǎng)價(jià)值在1975 年均為X。其中，居民甲在1980年將住房轉(zhuǎn)讓給了居民丙，若該住房的市場(chǎng)價(jià)值每年增長(zhǎng)5%，那么居民丙在1980 年為該套住房繳納房地產(chǎn)稅的稅基就是X ×(1+5%)5，而未曾出讓住房的居民乙應(yīng)繳納房地產(chǎn)稅的稅基則是X ×(1+2%)5，兩者的差額X ×[(1+5%)5-(1+2%)5] 便是遷移者丙面臨的遷移成本?？梢?jiàn)，擁有相同市場(chǎng)價(jià)值住房的居民可能會(huì)面臨不同的稅基，這不符合橫向公平原則。O’sullivan 和Sheffrin[7]，Sexton 和O’sullivan[8]正是從這一角度研究了不同房屋擁有者從第十三號(hào)提案中受益的差別。他們發(fā)現(xiàn)，年老的和低收入的房屋擁有者的搬遷率低于平均值，遷移相對(duì)較少，從而成為第十三號(hào)提案的受益者。反之，年輕的和收入較高的房屋擁有者存在更大的搬遷傾向，形成了更多的遷移成本，從而為這類(lèi)群體帶來(lái)了更多的損失。

Ferreira[9]的研究對(duì)上述結(jié)論提供了進(jìn)一步支持。他用1986 年和1988 年的加州第十三號(hào)提案修正案的政策實(shí)驗(yàn)證明了第十三號(hào)提案中遷移成本的存在，并探究第十三號(hào)提案對(duì)于居民流動(dòng)性的影響。這兩項(xiàng)修正案規(guī)定，加州55 歲及以上的房產(chǎn)擁有者在同一城市更換新居后，房地產(chǎn)稅基可以采用原有房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)格，這就在一定意義上消除了遷移成本。通過(guò)對(duì)1990 年加州54 歲和55 歲住戶的搬遷情況進(jìn)行對(duì)比，F(xiàn)erreira[9]為“第十三號(hào)提案產(chǎn)生的遷移成本會(huì)影響住戶流動(dòng)性”這一結(jié)論提供了充分證據(jù)。隨著通貨膨脹帶來(lái)的房?jī)r(jià)上漲，產(chǎn)生的鎖定效應(yīng)(Lock-in Effect)也會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。

四、第十三號(hào)提案對(duì)基層財(cái)政和州及以下政府間財(cái)政關(guān)系的影響

第十三號(hào)提案對(duì)房地產(chǎn)稅的限制造成了加州房地產(chǎn)稅收入的大幅降低。從1977—1978 財(cái)政年度到1978—1979 財(cái)政年度，加州的房地產(chǎn)稅總額從124 億美元下降到了54 億美元，降幅達(dá)到56%。到1995 年，名義房地產(chǎn)稅收入雖然達(dá)到195 億美元，但剔除通脹因素的房地產(chǎn)稅稅收收入仍低于1977 年水平的25%，人均實(shí)際房地產(chǎn)稅稅收收入降低了46%[7]。所有基層政府都遭受了財(cái)政收入的縮水，不少文獻(xiàn)研究了第十三號(hào)提案對(duì)各級(jí)政府財(cái)政壓力的影響。

(一)對(duì)縣政府財(cái)政的影響

為了了解房地產(chǎn)稅限制是否會(huì)對(duì)財(cái)政壓力造成影響，Downing[10]對(duì)美國(guó)一些自稱(chēng)財(cái)政情況糟糕的縣政府官員進(jìn)行了調(diào)查，讓他們選出他們認(rèn)為造成了財(cái)政壓力的因素。其中，97%的官員選擇了“州政府強(qiáng)制的支出項(xiàng)目(State-mandated Expenditure)”，81%選擇了“聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付的減少”，75%選擇了“房地產(chǎn)稅限制導(dǎo)致財(cái)政收入減少”，還有69%選擇“從州政府分配的稅收比例的降低”?？梢?jiàn)，稅收限制是造成財(cái)政壓力的重要因素之一。

在基層政府中，縣政府受到的財(cái)政沖擊最大。據(jù)Kemp[11]統(tǒng)計(jì)，在第十三號(hào)提案實(shí)施的前后兩年中，縣政府總共損失了22 億美元的房地產(chǎn)稅收入。從1977—1978 到1995—1996 財(cái)政年度，縣政府房地產(chǎn)稅收入份額從33.2%下降到了11.6%，降幅將近三分之二。

(二)對(duì)市政府財(cái)政的影響

市①美國(guó)的市政府和縣政府的關(guān)系與我國(guó)的不同。我國(guó)地級(jí)市政府的服務(wù)范圍由區(qū)縣政府的服務(wù)范圍組成。但是在美國(guó)，市(City/Municipality)和縣的服務(wù)范圍不存在包含與被包含的關(guān)系，他們二者是平行(Overlapping)的。市的服務(wù)范圍可能只在縣內(nèi)的一小部分，也可能覆蓋好幾個(gè)縣。一般來(lái)看，市政府和縣政府在州憲法的限制下各自有獨(dú)自的稅收收入來(lái)源。政府受到的財(cái)政影響不及縣政府，但也在不同程度上受到了第十三號(hào)提案的沖擊。據(jù)Kemp[11]統(tǒng)計(jì)，在第十三號(hào)提案實(shí)施的前后兩年中，市政府總共損失了8 億美元的房地產(chǎn)稅稅收收入。平均來(lái)看，市政府有23%的預(yù)算收入依賴(lài)于房地產(chǎn)稅，但是不同市政府的依賴(lài)程度差異很大，從0 到60%不等。第十三號(hào)提案并未影響到加州12 個(gè)不征收房地產(chǎn)稅的城市。從1977—1978 到1995—1996 財(cái)政年度，市政府房地產(chǎn)稅收入份額從22.4%下降到了11.6%，降幅近二分之一。政府間轉(zhuǎn)移支付的份額也從1977—1978 財(cái)政年度的33.2%下降到了1995—1996 財(cái)政年度的13.1%。

Reid[12]認(rèn)為第十三號(hào)提案將房地產(chǎn)稅由市政府直接控制的收入轉(zhuǎn)變?yōu)榱瞬皇芸刂频耐馍杖?。相比于縣政府和學(xué)區(qū)，加州不少市政府的優(yōu)勢(shì)在于擁有更多潛在的地方收入來(lái)源(如商業(yè)牌照稅和固體垃圾處置費(fèi)用)，這些收入可作為替代用于彌補(bǔ)房地產(chǎn)稅收入的減少，以抵消第十三號(hào)提案的影響。關(guān)于市政府增加的其他替代性收入，一些學(xué)者進(jìn)行了更加細(xì)化的研究。Soble[13]指出，在第十三號(hào)提案于7 月1 日被作為一項(xiàng)法律確認(rèn)之前，全州的417 個(gè)城市中至少有四分之一的城市早在六月份就已經(jīng)增加或者計(jì)劃增加各收費(fèi)項(xiàng)目，其中最普遍的是營(yíng)業(yè)執(zhí)照收費(fèi)，然后是各種設(shè)施(水、天然氣、電話、電力、電視等)的使用費(fèi)。Soble[13]列舉了一些城市收費(fèi)具體項(xiàng)目的增加，包括海灘停車(chē)場(chǎng)費(fèi)用的增加，商業(yè)租賃稅的翻倍，向那些對(duì)消防保護(hù)的要求高于一般住戶標(biāo)準(zhǔn)的建筑物新征收的消防設(shè)施費(fèi)，以及公園護(hù)理費(fèi)用的增加。

綜上所述，盡管第十三號(hào)提案的初衷是通過(guò)降低房地產(chǎn)稅稅率來(lái)減少稅負(fù)并限制未來(lái)的稅負(fù)增長(zhǎng)。但是，在經(jīng)歷了短期(十年左右)的短暫財(cái)政滯縮之后，各級(jí)政府都通過(guò)增加能夠自主控制的稅種和收費(fèi)彌補(bǔ)房地產(chǎn)稅的空缺，選民們企圖通過(guò)遏制房地產(chǎn)稅來(lái)減少負(fù)擔(dān)的愿望沒(méi)有得到有效實(shí)現(xiàn)。

(三)對(duì)州及以下政府間財(cái)政關(guān)系的影響

1.州財(cái)政被迫加大對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度

從1978 年6 月6 日第十三號(hào)提案投票通過(guò)，到7 月1 日提案得以正式實(shí)施，不到一個(gè)月的時(shí)間。州政府財(cái)政官員需要對(duì)新的提案做出兩項(xiàng)重要的反應(yīng):一個(gè)是制定新的財(cái)政規(guī)則、進(jìn)行相關(guān)立法，以將被限制的1%的房地產(chǎn)稅合理有效地分配給基層政府；另一個(gè)是對(duì)基層政府實(shí)施援助，助其平穩(wěn)度過(guò)財(cái)政困難。

針對(duì)第一項(xiàng)任務(wù)，在第十三號(hào)提案實(shí)施之前，基層政府有權(quán)決定自己每年的稅收收入，各級(jí)政府自行確定房地產(chǎn)稅的稅率。第十三號(hào)提案通過(guò)后，加州新通過(guò)的參議院第154 號(hào)法案(簡(jiǎn)稱(chēng)S.B.154)規(guī)定，按照1%的最高比例征收的房地產(chǎn)稅將在縣范圍內(nèi)按照以前年度的比例分配給市、縣、學(xué)區(qū)以及特別區(qū)。除了學(xué)區(qū)按照1977—1978 財(cái)政年度的房地產(chǎn)稅計(jì)算稅賦比例，其他三種類(lèi)型的政府均按照前三年的平均房地產(chǎn)稅收入規(guī)模計(jì)算[14]。

針對(duì)第二項(xiàng)任務(wù)，S.B.154 法案規(guī)定，州政府將在后續(xù)兩年內(nèi)利用州財(cái)政盈余對(duì)基層政府實(shí)施資金援助(State Aid)。為了增加對(duì)地方的援助資金規(guī)模，州政府本級(jí)1978—1979 財(cái)政年度的本級(jí)財(cái)政支出預(yù)算減少了6 億美元，州政府決定停止招聘新員工，取消除法官外一切州政府雇員的工資上漲，全面降低運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)。在1978—1979 財(cái)政年度，41.97 億美元的州政府累積盈余被發(fā)放給基層政府，用于彌補(bǔ)基層政府70 億元的房地產(chǎn)稅收損失。

2.基層政府對(duì)房地產(chǎn)稅征收的自由度降低

Shires[15]指出，判斷一項(xiàng)地方收入是否是地方(基層)稅，取決于基層政府在稅基和稅率確定上的自由度。在第十三號(hào)提案之下，基層政府已經(jīng)大大喪失了對(duì)房地產(chǎn)稅征收的自由度，因此，房地產(chǎn)稅已經(jīng)脫離了基層政府的控制。從1978 到1995 年，在財(cái)政收入占比中，基層政府完全控制的收入比例逐漸下降，其中縣政府下降30%，市政府下降23%，特區(qū)下降21%，學(xué)區(qū)下降最多，達(dá)到48%。Kirlin 和Chapman[14]認(rèn)為，第十三號(hào)提案使房地產(chǎn)稅由地方(基層)稅轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕爸荻悺?，?qiáng)化了州政府對(duì)房地產(chǎn)稅的宏觀調(diào)控能力。第十三號(hào)提案之前，各地的房地產(chǎn)稅稅率是由基層政府依據(jù)自己轄區(qū)內(nèi)提供的服務(wù)水平來(lái)確定的；第十三號(hào)提案之后，房地產(chǎn)稅稅率和房地產(chǎn)評(píng)估值增長(zhǎng)幅度都交由州政府進(jìn)行限制，而且基層政府如果不能得到三分之二多數(shù)贊成票就不能征收新的稅收。盡管基層政府仍然負(fù)責(zé)稅基的評(píng)估以及房地產(chǎn)稅的征繳和分配，卻無(wú)法掌控稅率和分配規(guī)則。這實(shí)際上是將房地產(chǎn)稅權(quán)力轉(zhuǎn)交給了州政府，嚴(yán)重限制了基層政府的財(cái)權(quán)，對(duì)基層政府?dāng)U大財(cái)源造成了巨大阻礙。在這個(gè)意義上，第十三號(hào)提案使房地產(chǎn)稅從地方稅變?yōu)榱恕爸荻悺薄?/p>

第十三號(hào)提案使房地產(chǎn)稅從地方(基層)稅變成了“州稅”，打破了固有的政府間的財(cái)政分配格局，改變了原有的州與基層政府之間的關(guān)系，加劇了州政府權(quán)力集中的趨勢(shì)，削弱了基層政府對(duì)財(cái)源的控制能力。

五、第十三號(hào)提案與基層公共服務(wù)

在關(guān)于房地產(chǎn)稅的研究文獻(xiàn)中，一個(gè)較為普遍的理論是房地產(chǎn)稅的“受益論”?！笆芤嬲摗笔怯蒚iebout[4]的以7 個(gè)假設(shè)為基礎(chǔ)的理論模型發(fā)展而來(lái)的。居民以“用腳投票”的方式選擇社區(qū)，如果居民對(duì)某一社區(qū)提供的公共服務(wù)與稅負(fù)的組合方案不滿意，居民就會(huì)離開(kāi)該社區(qū)，選擇轉(zhuǎn)移到其他更加偏好的社區(qū)居住。第十三號(hào)提案不僅限制了房地產(chǎn)稅收入總量，還將房地產(chǎn)稅的控制權(quán)從基層政府轉(zhuǎn)移到了州政府。根據(jù)房地產(chǎn)稅的受益性質(zhì)，該稅只有作為基層政府收入才能更加具有效率。顯然，第十三號(hào)提案在一定程度上削弱了房地產(chǎn)稅作為“受益稅”的優(yōu)勢(shì)，勢(shì)必對(duì)基層公共服務(wù)的供給產(chǎn)生一定影響。

(一)對(duì)基礎(chǔ)教育的影響

多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，第十三號(hào)提案對(duì)公立教育的總體影響是消極的，它降低了教育提供效率。Henke[16]指出，第十三號(hào)提案特別側(cè)重財(cái)富再分配目標(biāo)；對(duì)房地產(chǎn)稅使用方式的改變和學(xué)校財(cái)力均等化的行為，降低了轄區(qū)居民對(duì)基礎(chǔ)教育的關(guān)注度，并降低了基礎(chǔ)教育的提供效率。Fischel[17]指出，盡管房地產(chǎn)稅提高本身不利于財(cái)產(chǎn)價(jià)值的提高，但如果增加房地產(chǎn)稅用于基礎(chǔ)教育，那么，教育資本化和稅收資本化的效應(yīng)會(huì)相互抵消。Serrano 案判決和第十三號(hào)提案破壞了這種因果關(guān)系，從而削弱了上述公共服務(wù)獲取和納稅人繳納稅收的關(guān)聯(lián)。

對(duì)于提高房地產(chǎn)稅的統(tǒng)籌層次與基礎(chǔ)教育質(zhì)量的關(guān)系，不少學(xué)者做了實(shí)證研究。Husted 和Kenny[18]通過(guò)數(shù)據(jù)證明基礎(chǔ)教育收支統(tǒng)籌層次的提高降低了公立學(xué)校的教育質(zhì)量。他們發(fā)現(xiàn):在提高基礎(chǔ)教育收支統(tǒng)籌層次的州內(nèi)，貧困學(xué)生有所受益，但是1972—1992 年間學(xué)生的平均SAT 分?jǐn)?shù)下降了，可見(jiàn)對(duì)于公立學(xué)校的總體影響是負(fù)面的。Fischel[17]指出，在提案實(shí)施的背景下，社會(huì)科學(xué)期刊中的任何一項(xiàng)研究都沒(méi)有表明某個(gè)州的學(xué)生會(huì)因提高統(tǒng)籌層次而使SAT 和NAEP 這樣的全國(guó)性考試平均分?jǐn)?shù)提高。

Catterall 和Brizendine[19]研究了第十三號(hào)提案生效后五年內(nèi)加州典型高中課程設(shè)置的變化情況。他們發(fā)現(xiàn)，在研究區(qū)間內(nèi)學(xué)校教師數(shù)量減少，生師比提高，教學(xué)資料減少，損壞的實(shí)驗(yàn)器材也得不到及時(shí)的維修或更新，學(xué)校大幅削減課程的種類(lèi)。Hartzell 等人還在1984 年控告學(xué)區(qū)對(duì)大學(xué)體育課程收取額外費(fèi)用①參見(jiàn):http://scocal.stanford.edu/opinion/hartzell-v-connell-28372。。

為了應(yīng)對(duì)第十三號(hào)提案帶來(lái)的資金危機(jī)，家長(zhǎng)們探索出了可以提高教育質(zhì)量的新途徑——教育基金會(huì)。Shoemaker[20]列舉了1978 年之后加州涌現(xiàn)的幾個(gè)典型教育基金會(huì)和基金會(huì)的分配模式。加州100 多個(gè)學(xué)區(qū)的家長(zhǎng)和志愿者建立了免稅的非營(yíng)利性公司為學(xué)?；I集額外資金。盡管基金會(huì)存在受利益團(tuán)體控制的風(fēng)險(xiǎn)，但是它為當(dāng)?shù)鼐用窈蛯W(xué)校重新建立了直接的聯(lián)系，允許居民直接參與提高當(dāng)?shù)貙W(xué)校的教育質(zhì)量，幫助當(dāng)?shù)鼐用裰匦履没貙W(xué)校的控制權(quán)。

(二)對(duì)其他基層公共服務(wù)的影響

還有不少學(xué)者研究第十三號(hào)提案對(duì)公共圖書(shū)館、供水、基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)、公園等方面公共服務(wù)的影響。

美國(guó)公共圖書(shū)館年度收入的8%來(lái)自聯(lián)邦政府，12%來(lái)自州政府，80%來(lái)自基層政府；房地產(chǎn)稅又占基層政府80%中的85%。第十三號(hào)提案直接造成公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)預(yù)算的減少，致使美國(guó)公共圖書(shū)館自20 世紀(jì)70年代后期起進(jìn)入了財(cái)政危機(jī)階段。執(zhí)行提案以后，加州公共圖書(shū)館1978—1979 財(cái)政年度的總預(yù)算比1977—1978 財(cái)政年度減少15%，在141 個(gè)圖書(shū)館里有113 個(gè)預(yù)算比上年減少[21]。

對(duì)于水資源使用效率，Cooley 和Lacivita[22]發(fā)現(xiàn)第十三號(hào)提案有助于消除不合理的自來(lái)水定價(jià)，改變水價(jià)被低估以及農(nóng)業(yè)用水被過(guò)度補(bǔ)貼的現(xiàn)狀，提高自來(lái)水供給的效率，改善分配現(xiàn)狀。

Wallace 等[23]以1977—1978 財(cái)政年度為基期數(shù)據(jù)，對(duì)加州相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)1978—1979 財(cái)政年度數(shù)據(jù)進(jìn)行了信訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)第十三號(hào)提案對(duì)加州的母親和兒童衛(wèi)生保健服務(wù)、殘疾兒童和少年衛(wèi)生保健服務(wù)都產(chǎn)生了消極的影響。

Mccaffery 和Bowman[24]指出，在1978 年6 月，加州的許多社區(qū)縮減了服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量②如帕薩迪納(Pasadena)市縮減了街道和部分娛樂(lè)場(chǎng)所的維護(hù)費(fèi)用；康普頓(Compton)市裁退公共服務(wù)員工并取消了部分消防站；卡馬里奧(Camarillo)市減少路燈數(shù)量；科維納(Covina)市撤銷(xiāo)了十字路口的守衛(wèi)，并降低街道清掃頻率；塞里圖斯(Cerritos)市撤銷(xiāo)了學(xué)校交叉路口守衛(wèi)；尼德?tīng)査?Needles)市關(guān)閉了城市公園；里弗賽德(Riverside)市對(duì)游泳池收取使用費(fèi)，并縮減了社區(qū)中心的開(kāi)放時(shí)間。。第十三號(hào)提案對(duì)于那些從前以房地產(chǎn)稅為主要收入來(lái)源的特別區(qū)影響巨大。為了抵消稅收限制的負(fù)面影響，他們需要來(lái)自更高級(jí)別政府的轉(zhuǎn)移支付，或者增加新的收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大其他稅收收入來(lái)源。總之，第十三號(hào)提案的通過(guò)帶來(lái)了各項(xiàng)基層公共服務(wù)的減少以及服務(wù)收費(fèi)的增加。

六、結(jié)語(yǔ)

從文獻(xiàn)來(lái)看，美國(guó)學(xué)者對(duì)于加州第十三號(hào)提案的研究文獻(xiàn)數(shù)目繁多、角度多樣，可見(jiàn)該提案對(duì)于美國(guó)房地產(chǎn)稅制改革所起到的重要先導(dǎo)和示范作用引發(fā)了美國(guó)學(xué)者對(duì)于該提案的普遍關(guān)注。對(duì)第十三號(hào)提案發(fā)生的前因及后果的分析之后，我們會(huì)更清晰地理解公共財(cái)政在公平、均等和效率等方面的影響。

(一)研究總結(jié)

本文從第十三號(hào)提案的提出背景及原因、對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)和社會(huì)公平的影響、對(duì)各級(jí)政府財(cái)政的影響、對(duì)基層公共服務(wù)的影響等四方面進(jìn)行了綜述，總結(jié)出了四方面的主要觀點(diǎn)。

第一，第十三號(hào)提案的提出是基于房地產(chǎn)稅負(fù)過(guò)重、抗稅情緒高漲的時(shí)代背景，學(xué)校稅收案裁決的教育支出均等化決議促使了第十三號(hào)提案的通過(guò)。

第二，第十三號(hào)提案中對(duì)同一財(cái)產(chǎn)評(píng)估值的不同規(guī)定，對(duì)居民形成了遷移成本，導(dǎo)致居民流動(dòng)性下降，并產(chǎn)生了一系列社會(huì)公平問(wèn)題。

第三，第十三號(hào)提案限制房地產(chǎn)稅稅率的規(guī)定，降低了基層政府的收入自主程度，迫使不少基層政府增加收費(fèi)項(xiàng)目。房地產(chǎn)稅由地方(基層)稅轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸荻悺薄?/p>

第四，第十三號(hào)提案減少了學(xué)區(qū)收入，損害了教育質(zhì)量，降低了教學(xué)效率，促進(jìn)了教育基金會(huì)的形成，減少了公共圖書(shū)館服務(wù)和各項(xiàng)市政服務(wù)。

(二)對(duì)我國(guó)未來(lái)房地產(chǎn)稅政策的啟示

1.“最痛”的稅盡可能地體現(xiàn)“受益稅”的特點(diǎn)

貨物和勞務(wù)稅、所得稅和房地產(chǎn)稅這三種類(lèi)型的稅收顯性程度不同，給納稅人帶來(lái)的“痛感”不同。一般來(lái)說(shuō)，貨物和勞務(wù)稅“痛感”最弱，其次是所得稅尤其是個(gè)人所得稅，房地產(chǎn)稅則最強(qiáng)?！白钔础钡亩愖顟?yīng)反映付出和回報(bào)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，也即“受益稅”的特點(diǎn)?；诖?，房地產(chǎn)稅歸于基層政府最能反映效率原則。然而，若與“群分”效應(yīng)和基層政府碎片化相疊加，這會(huì)存在加大地區(qū)間財(cái)力差異的風(fēng)險(xiǎn)。若加大上級(jí)政府統(tǒng)籌力度以促進(jìn)財(cái)政均等，則可能降低房地產(chǎn)稅的受益性特征，降低經(jīng)濟(jì)效率。是否應(yīng)由更高層級(jí)政府來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌以不過(guò)分損害財(cái)政均等? 這應(yīng)當(dāng)是立法過(guò)程中需要仔細(xì)考慮的問(wèn)題。本文希望通過(guò)對(duì)第十三號(hào)提案來(lái)龍去脈的解讀，提供一個(gè)思考和研究的視角。一個(gè)可能的做法是，使用其他稅收收入(通常不具有明顯的受益稅性質(zhì))進(jìn)行區(qū)域間均等化，而不影響房地產(chǎn)稅的“受益稅”性質(zhì)。結(jié)合我國(guó)公共服務(wù)主要由區(qū)縣政府提供的基本事實(shí)，則可以考慮房地產(chǎn)稅主要給區(qū)縣，少量給地市的設(shè)計(jì)方案。

2.盡可能降低稅收政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的扭曲效應(yīng)

第十三號(hào)提案規(guī)定，假若房地產(chǎn)不交易，那么，評(píng)估價(jià)值每年的漲幅不得超過(guò)2%或通貨膨脹率的較低值。在房地產(chǎn)價(jià)值漲幅大大超過(guò)2%的時(shí)期，新交易房地產(chǎn)的評(píng)估值會(huì)大大超過(guò)未交易房地產(chǎn)的評(píng)估值。這會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)的原持有者和新持有者稅負(fù)的不公，也會(huì)產(chǎn)生鎖定效應(yīng)，影響房地產(chǎn)的交易行為，實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致稅收成本更多地由新購(gòu)房者分擔(dān)。假若稅收政策不是為了抑制投機(jī)行為，這種政策會(huì)阻礙有創(chuàng)造力移民的進(jìn)入，從而降低該地區(qū)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)活力。

我國(guó)目前現(xiàn)行主要針對(duì)企業(yè)的房產(chǎn)稅(1986 年版)依照房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值計(jì)算繳納。在過(guò)去20 多年中，房地產(chǎn)價(jià)格迅速上漲，不同時(shí)點(diǎn)購(gòu)買(mǎi)的房地產(chǎn)在計(jì)算房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)時(shí)差異懸殊。自2011 年起，我國(guó)在上海和重慶試點(diǎn)針對(duì)住房的房產(chǎn)稅也以應(yīng)稅住房的市場(chǎng)交易價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)。這種現(xiàn)狀或多或少與第十三號(hào)提案的相關(guān)規(guī)定有一定類(lèi)似之處，只不過(guò)我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅或主要針對(duì)企業(yè)，或盡管試點(diǎn)中針對(duì)個(gè)人住房，但波及面不是太大。應(yīng)盡可能降低稅收政策的扭曲作用，一視同仁地對(duì)待所有房地產(chǎn)持有者。從這個(gè)角度看，提高評(píng)估的頻率和準(zhǔn)確性是提升公平性和減少經(jīng)濟(jì)扭曲的重要手段。