李曉寧 張絹

摘要： 21世紀以來，我國重大突發(fā)公共事件頻發(fā)，應(yīng)急款物審計應(yīng)運而生。通過案例對比分析總結(jié)存在的問題，發(fā)現(xiàn)目前我國應(yīng)急款物審計存在審計程序和方法缺乏規(guī)范性、審計證據(jù)獲取具有一定困難、審計人員缺乏多學(xué)科知識和審計工作缺乏強有力的制度保障等問題。在探究其成因的基礎(chǔ)上，針對性地提出設(shè)計合理審計程序以優(yōu)化審計流程、利用大數(shù)據(jù)審計提高審計效率、動員多主體審計以加大監(jiān)督力度，以及完善相關(guān)法律制度以提供強制性保障等措施，為有序進行重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計提供優(yōu)化路徑建議。

關(guān)鍵詞：重大突發(fā)公共事件;應(yīng)急款物審計;跟蹤審計

中圖分類號：F239.4 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1008-4657（2021）04-0030-07

重大突發(fā)事件一般包括由于不可抗力的自然因素造成的自然災(zāi)害，還有非自然與自然因素交織造成的如事故、災(zāi)難、大規(guī)模的公共衛(wèi)生事件和群體性的社會安全事件（ 1 ）。近幾年來，我國相繼經(jīng)歷了非典、汶川地震等重大突發(fā)公共事件，特別是2020年的新冠肺炎疫情更是給我國的經(jīng)濟安全和人民健康造成了嚴重的損失。自疫情發(fā)生以來，黨中央迅速做出反應(yīng)，堅持以人為本，舉全國之力總攬全局、指揮各部門共同抗擊疫情。政府指派相關(guān)專家深入災(zāi)區(qū)指導(dǎo)工作，將各種防疫物資和專項救助資金撥付給疫情嚴重的地方，社會組織和海內(nèi)外人民踴躍地捐款捐物，短時間內(nèi)紛繁復(fù)雜的應(yīng)急款物匯集到災(zāi)區(qū)以幫助受災(zāi)群眾。2021年7月20日，河南鄭州等地發(fā)生特大暴雨災(zāi)害，各級政府迅速組織應(yīng)急救援工作。毫無疑問，對應(yīng)急款物的管理是一項艱巨的任務(wù)，真正發(fā)揮應(yīng)急款物的救助作用，是廣大人民群眾的熱切愿望，也是對政府治理能力的大考驗。

我國政府對于重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急款物審計十分重視。由于重大突發(fā)公共事件一般難以預(yù)見，發(fā)生具有偶然性，所以應(yīng)急款物審計在一定程度上增加了難度和提高了強度，需要對物資的調(diào)配、管理的合規(guī)合理性進行把關(guān)。因重大突發(fā)公共事件種類不同，所需要的應(yīng)急物資也有所差異。例如在地震等自然災(zāi)害中需要準備充足的帳篷、食物來安置災(zāi)區(qū)群眾;在面對流感、疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件時需要大量防護用品，如口罩、防護服、消毒液等。但是我國對應(yīng)急款物的使用與管理仍然存在一些不足，比如應(yīng)急款物在接收環(huán)節(jié)被截留、挪用或接收之后因為沒有高效的運籌管理水平，不能及時分發(fā)到指定單位或領(lǐng)用不規(guī)范等。諸如此類問題，均在應(yīng)急款物審計范圍之內(nèi)。

文章提及的重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計是指國家審計機構(gòu)及其人員在發(fā)生重大突發(fā)公共事件時，依照相關(guān)的法律、法規(guī)及合理的程序，對于在公共危機中國家給予的財政撥付、社會組織及人民群眾的捐款物資進行審計監(jiān)督，及時對應(yīng)急款物使用的真實性、合法性、效益性作出評價。

2003年非典爆發(fā)之后，為了確保防疫工作中籌集的應(yīng)急款物得到有效使用，審計署積極開展審計工作，在當(dāng)年12月15日發(fā)布了在非典防治中涉及的資金和款物的審計結(jié)果（ 2 ）。2008年汶川地震后，國家立刻啟動了審計程序，審計署除了在2008年發(fā)布了4份關(guān)于抗震救災(zāi)資金物資的審計報告之外，在2009年至2012年對于災(zāi)后恢復(fù)重建也進行了審計，并發(fā)布了5份審計報告。此外，國家對于汶川地震社會捐贈款物（ 3 ）和抗震救災(zāi)“特殊黨費”（ 4 ）也進行了專項審計。2011年玉樹地震之后，審計署于2012年3月30日發(fā)布了災(zāi)后恢復(fù)重建的審計結(jié)果。新冠疫情發(fā)生之后，2020年2月7日審計署發(fā)布了對疫情防控中涉及的資金、款物進行審計監(jiān)督的通知，要求各級審計機關(guān)都要積極參與這次審計工作，對相關(guān)的款物進行專項審計，如果發(fā)現(xiàn)審計中存在不規(guī)范問題，及時進行移送處理（ 5 ）。各個省份積極響應(yīng)號召進行審計活動，發(fā)揮國家審計的“免疫”作用，不斷加大對突發(fā)性公共危機事件應(yīng)急款物的監(jiān)督作用。比如，陜西省于2020年2月18日發(fā)布了開展疫情防控財政資金和捐贈款物審計的通知（ 6 ）。針對“7.20”河南鄭州特大暴雨事件，河南省審計廳在2021年8月24日印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌做好防汛救災(zāi)資金物資和災(zāi)后恢復(fù)重建審計工作的通知》（ 7 ）。由此可見，在應(yīng)對重大突發(fā)公共事件中，應(yīng)急款物審計扮演著重要的角色，一方面可以保障應(yīng)急款物安全高效使用，滿足公眾對應(yīng)急款物能得到合理使用的迫切愿望，另一方面可以發(fā)揮審計監(jiān)督職能，保證救援工作有序進行。

一、文獻綜述

面對當(dāng)前社會中存在的諸多風(fēng)險，社會公眾的危機意識有所提高，重大突發(fā)性公共事件中國家審計的介入越來越深入，學(xué)者對此的關(guān)注度也不斷增加。西方學(xué)者羅伯特·西斯從縮減、預(yù)備、反應(yīng)和恢復(fù)四個環(huán)節(jié)提出了公共危機管理理論，簡稱4R理論[ 1 ]。馮均科對于公共危機的不同階段進行劃分，并且提出了相應(yīng)的審計治理措施[ 2 ]。翟曉敏認為審計在4R理論的后兩個環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要作用[ 3 ]。趙軍鋒等指出要推進應(yīng)急審計的常態(tài)化和制度化，其中組織建設(shè)首當(dāng)其沖，包含組織環(huán)境、組織體系和組織流程三個維度[ 4 ]。王祥等對突發(fā)事件防控所涉及的主體職責(zé)進行分析，從橫向和縱向兩個層面明確審計對突發(fā)事件的作用，并探索其實現(xiàn)路徑[ 5 ]。

2008年汶川地震之后，學(xué)者們開始關(guān)注重大突發(fā)公共事件中涉及到的救災(zāi)款物審計問題。梅丹認為應(yīng)圍繞救災(zāi)款物的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行審計，從救災(zāi)款物的籌集到發(fā)放都要進行關(guān)注，并將救災(zāi)款物審計分為事前和事中，并且將兩者緊密結(jié)合起來，及時進行審計結(jié)果和信息的公告，積極發(fā)揮審計的作用[ 6 ]。李晗等將關(guān)注點放在非營利組織上，選取了紅十字基金會作為研究對象，對其在救災(zāi)中的相關(guān)款物進行審計，及時查找出非營利組織在提供救助的過程中存在的不合規(guī)行為，確保應(yīng)急款物的安全高效使用，增強非營利組織的社會公信力[ 7 ]。郭強華等對我國經(jīng)歷過的非典和汶川地震等重大突發(fā)公共危機事件的審計進行經(jīng)驗總結(jié)，在其提升路徑中特別提出了對疫情防控資金和物資以及慈善組織捐贈款物的審計[ 8 ]。朱智鴻對新冠肺炎疫情應(yīng)急審計的對象及內(nèi)容進行了明確規(guī)定，其中包括疫情防控財政資金、社會捐贈款物、財稅政策落實等內(nèi)容，并且通過對運行流程的再造確保應(yīng)急款物能夠得到合理規(guī)范使用[ 9 ]。鄭石橋以經(jīng)典審計理論為基礎(chǔ)，較系統(tǒng)地分析了突發(fā)事件審計內(nèi)容的理論框架，指出在突發(fā)公共事件應(yīng)對體系中存在各種資源類委托代理關(guān)系，即委托人給代理人提供了資源，要求代理人最大善意地使用這些資源來履行突發(fā)公共事件應(yīng)對責(zé)任，其中財務(wù)責(zé)任主要涉及財政及社會各界提供的用于突發(fā)公共事件應(yīng)對的各種資金物資的籌措、分配、使用和管理等情況[ 10-12 ]。咸雄將救災(zāi)資金信息是否真實和捐贈款物能否得到合理使用作為跟蹤審計的主要內(nèi)容[ 13 ]。馬亞紅指出審計部門應(yīng)關(guān)注應(yīng)急資金的準備情況，防止在重大突發(fā)事件發(fā)生時，地方政府無力承擔(dān)巨額的應(yīng)急處置費用[ 14 ]。

綜上所述，目前學(xué)者圍繞某次重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急款物審計進行討論，對于重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計還沒有形成比較系統(tǒng)的認識。文章在界定重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計的基礎(chǔ)上，通過對新冠肺炎疫情期間國內(nèi)外典型案例進行比較分析，找出我國當(dāng)前應(yīng)急款物審計中存在的問題，剖析原因，并提出有針對性的建議，以進一步充實和完善重大突發(fā)公共事件審計的理論研究。

二、新冠肺炎疫情中應(yīng)急款物審計的案例分析

近年來，世界范圍內(nèi)影響各國社會經(jīng)濟發(fā)展的重大突發(fā)公共事件就是2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情事件。在突如其來的疫情中，各國都采取了不同的防控舉措，針對疫情防控中涉及的物資和捐贈款物也采取了不同的審計程序。文章對英國、美國和中國疫情防控應(yīng)急款物審計進行分析，從中可以得到一些比較思考和有益借鑒。

（一）案例分析

1.英國的疫情防控應(yīng)急款物審計

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，英國的公共衛(wèi)生體系和應(yīng)急治理能力也受到了沖擊，英國審計署自2020年5月開始積極制定疫情專項審計方案，并分階段出具風(fēng)險導(dǎo)向的描述性報告和審計報告。在《英國政府抗疫舉措概況》這份報告中，對于抗疫開支進行了估算，英國先撥款1 ?243億英鎊用于防疫救援。新冠肺炎發(fā)展嚴峻，確診人數(shù)猛增，用于救治的呼吸機嚴重供不應(yīng)求，英國審計署對政府在呼吸機等醫(yī)療物資采購和供應(yīng)鏈管理展開審計[ 15 ]。在審計中，重點關(guān)注呼吸機生產(chǎn)鏈條上各利益攸關(guān)方的考慮，包括設(shè)計方、制造商、物流企業(yè)、醫(yī)護人員等。為解決呼吸機缺乏的問題，鼓勵英國本土廠商設(shè)計和制造呼吸機，并調(diào)查呼吸機采購的國際市場情況。

2.美國的疫情防控應(yīng)急款物審計

美國是全球新冠肺炎疫情的重災(zāi)區(qū)。美國審計署（GAO）在2020年2月發(fā)布的關(guān)于疫情的第一份審計報告中指出國家生物防御戰(zhàn)略在實施的過程中還存在很多不足。例如，聯(lián)邦機構(gòu)在防御中發(fā)揮的作用不明顯，非聯(lián)邦資源發(fā)揮著重要作用，而對于如何有效利用非聯(lián)邦資源卻沒有切實可行的理論依據(jù)，尤其當(dāng)需要跨部門調(diào)整資源調(diào)配時，在方法、指南、流程等方面還沒有相應(yīng)的指導(dǎo)。美國審計署在對國家應(yīng)急署（FEMA）的審計中發(fā)現(xiàn)，在新冠肺炎疫情爆發(fā)前用于救災(zāi)的資金僅占13%，相關(guān)領(lǐng)域中的應(yīng)急管理能力被持續(xù)評為最低等級，如救災(zāi)用房和網(wǎng)絡(luò)安全，所以在面對新冠肺炎疫情這類重大突發(fā)性事件時，F(xiàn)EMA用于救援的能力還不夠;此外，對FEMA和公共衛(wèi)生防備的審計發(fā)現(xiàn)其存在救援人員部署和勝任力培訓(xùn)不足的問題[ 16 ]。

3.中國的疫情防控應(yīng)急款物審計

新冠疫情發(fā)生之后，由中央和各級財政資金撥付及社會各界捐贈的資金及物資共同組成的疫情防控物資基本能夠及時輸送到抗疫一線，保障救援工作有序進行。在新冠肺炎疫情爆發(fā)后，從2020年1月23日起全國各個省份相繼啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)。2月7日，審計署發(fā)布了對疫情防控中涉及的資金、款物進行審計監(jiān)督的通知（審財發(fā)〔2020〕3號），要求對應(yīng)急款物的接收、撥付、分配和管理進行審計，各個省份響應(yīng)國家的號召，加強對審計工作的落實。此外，國家審計署要求民政部門、各級慈善組織、紅十字會自覺接受審計監(jiān)督。

截至目前，審計署雖未形成全國范圍的獨立新冠肺炎疫情審計報告，但是由于應(yīng)急款物在救援中發(fā)揮著十分重要的作用，多數(shù)省份在2019年度的省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支中對疫情防控資金和捐贈款物進行了專項審計，并對查出的問題進行了及時整改。例如，在《青海省人民政府關(guān)于2019年度省本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中，青海省對全省應(yīng)對新冠肺炎疫情的防控資金及捐贈款物進行了專項審計，披露了審計中發(fā)現(xiàn)的問題，如疫情防控資金支付進度較慢及個別地區(qū)未按照資金用途使用專項資金，涉及金額5 ?038.45萬元，等等（ 8 ）。因此，雖然我國在新冠疫情初期受災(zāi)嚴重，但通過應(yīng)急款物審計促進了疫情救援提升效率和提高質(zhì)量，在組織形式方面采用審計署特派辦和地方審計機關(guān)統(tǒng)一進行審計工作的方式，上下聯(lián)動，提高了應(yīng)急款物審計的效率。

（二）案例思考及借鑒

通過英國、美國和中國在新冠肺炎疫情中的審計案例，可以看出重大公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急款物審計對疫情防控的關(guān)鍵作用。首先，審計時機的把握對審計的質(zhì)量有著至關(guān)重要的作用。英國在2020年5月才開始制定新冠肺炎疫情的專項審計方案，缺少對疫情防控的大局考慮，當(dāng)疫情中緊急需要的醫(yī)療物資如呼吸機等出現(xiàn)供給不足時，英國從利益相關(guān)方考慮需要審計的主體，但對這些主體開展審計的程序還不夠明確;而中國在疫情的初始階段就啟動了審計程序，這對疫情防控的有序開展起到了促進作用。其次，制度保障是審計得以順利進行不可或缺的。美國的非聯(lián)邦資源在救援中發(fā)揮著重要作用，但是在資源整合和調(diào)配時卻沒有科學(xué)的流程、制度等可以參考，所以疫情防控存在很多漏洞，導(dǎo)致救援不到位;而中國的制度保障非常及時有效，應(yīng)急款物審計工作伴隨著疫情防控全過程順利開展，這對疫情防控有很大幫助。

當(dāng)然，英國與美國的有關(guān)疫情防控審計也有值得借鑒的地方。首先，對于審計證據(jù)的掌握可以有效防止審計出現(xiàn)重大錯報風(fēng)險。例如，英國在對本國的呼吸機采購及供應(yīng)鏈進行審計時，能夠考慮到通過調(diào)查國際市場的采購情況，掌握市場行情，這比從供應(yīng)商處獲得的口頭報價更為可靠，為本國購買呼吸機提供了合理參考，其確保審計證據(jù)更加真實的做法值得借鑒。另外，審計人員的專業(yè)素質(zhì)在重大突發(fā)性事件審計中必不可少。如美國在對國家生物防御的審計中，如果審計人員不具備疫情防御相關(guān)知識，那么在審計時就很難發(fā)現(xiàn)存在的問題，也就發(fā)現(xiàn)不了FEMA救援人員的能力不足的問題。

總的來說，不同國家在對新冠肺炎疫情中有關(guān)事項進行審計時，各有成效和不足。由于當(dāng)前新冠肺炎疫情仍然沒有徹底結(jié)束，抗疫的應(yīng)急款物后續(xù)還可能追加，所以審計工作還需要在吸取經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步探索。

三、重大突發(fā)公共事件中應(yīng)急款物審計的特點及存在的問題

（一）重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計的特點

1.審計介入關(guān)口前移，實施全過程審計

我國對重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物的審計，雖然經(jīng)驗不是很豐富，但是也在不斷探索和完善。2008年汶川抗震救災(zāi)，國家提出在做好救援工作的同時也要做好審計監(jiān)督工作，以此來確保救災(zāi)的應(yīng)急款物能夠充分發(fā)揮作用。與常規(guī)審計相較而言，應(yīng)急款物審計對于審計時機和審計程序有著更高的要求，這是由于重大突發(fā)公共事件具有偶發(fā)性、時效性和公共性的特點。在汶川地震中，我國對應(yīng)急款物的審計方式進行了創(chuàng)新和大膽嘗試，實行全過程跟蹤審計，其特點就是將關(guān)口前移，提前介入，促進應(yīng)急款物高效用于災(zāi)區(qū)的救援。在此之前，全過程審計更多地應(yīng)用于工程項目，主要是從立項審批、資金來源和運用、基本建設(shè)程序執(zhí)行及項目建設(shè)效果等方面進行全過程審計。2008年汶川地震之后，應(yīng)急款物審計也開始實施全過程審計。2020年新冠肺炎疫情期間，多個省份將疫情防控資金和捐贈款物作為審計監(jiān)督的重點，進行全過程跟蹤以保障民生。當(dāng)前，國家還未發(fā)布關(guān)于新冠疫情的專項審計報告，但多數(shù)省份在《關(guān)于2019年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》中有提及關(guān)于防疫的整改情況，如湖北省指出關(guān)于疫情防控捐贈資金存在未及時撥付使用的問題。

2.審計重點突出，進行精細化管理

重大突發(fā)公共危機事件的全過程跟蹤審計關(guān)鍵是監(jiān)督應(yīng)急款物的使用情況，使各類應(yīng)急物資的管理和使用符合救災(zāi)目標，所以審計重點非常突出。2008年5月20日，中紀委、監(jiān)察部、民政部、財政部、審計署五部委根據(jù)黨中央國務(wù)院的要求發(fā)布《關(guān)于加強對抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)管的通知》，全國審計機關(guān)抽調(diào)萬余名審計干部，對救災(zāi)資金的籌集、管理、分配、使用進行全過程跟蹤審計。這相對于之前按照突發(fā)公共危機事件發(fā)生的時間前后，從宏觀角度分為事前、事中和事后三個層面進行審計來說，事后的應(yīng)急款物審計更能有效抓住重點，精細化管理程度更高，這對增強信息公開的透明度、加強應(yīng)急款物的有效配置具有重要作用，能真正起到應(yīng)急作用。近年來，隨著重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計的發(fā)展，以落實審計重點和利用審計思維進行精細化管理的趨勢越來越明顯。2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，大量的應(yīng)急物資匯聚到疫情的重災(zāi)區(qū)——湖北省，各公立醫(yī)院和相關(guān)團體基本能夠?qū)徲嬎季S貫穿于對應(yīng)急款物的精細化管理。

3.審計責(zé)任壓實，各主體責(zé)任明晰

由于應(yīng)急款物的特殊性，國家在應(yīng)急款物審計中發(fā)揮主導(dǎo)作用。相比于常規(guī)審計，重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物的管理質(zhì)量直接關(guān)系到能否保障民生，應(yīng)急款物的合理有效供給要求各主體能夠較好履行各自的職責(zé)。因此，對于審計中出現(xiàn)的問題，要求落實到整改責(zé)任人，并督促其在規(guī)定期限內(nèi)進行整改;對一些部門或者個人私自接收應(yīng)急款物或者借助某些便利謀取不正當(dāng)利益等違紀違規(guī)現(xiàn)象，要及時進行查處。審計責(zé)任壓實，能夠較及時地查錯糾弊，較好地促進應(yīng)急款物物盡其用。

（二）重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計存在的問題

1.審計程序和方法缺乏規(guī)范性

我國《審計法》規(guī)定審計機關(guān)在開展審計工作時，要提前三天給被審計單位發(fā)出通知，告知將要進行審計業(yè)務(wù)。雖然此規(guī)定在日常審計中可以使審計工作有章可循，但是在重大突發(fā)公共事件審計中，由于時間緊迫任務(wù)重，可能導(dǎo)致制定的審計流程不夠完備。比如在制定審計計劃時，缺乏從整體大局考慮;在審計隊伍組建上不夠科學(xué)合理，審計人員可能都是臨時抽調(diào)的，對重大突發(fā)公共事件的審計經(jīng)驗不足;審計的參照標準不夠明確，對應(yīng)急款物審計的質(zhì)量把關(guān)不到位，以及出現(xiàn)審計信息公布不及時等情況。如果對這些程序不夠重視，應(yīng)急款物審計可能會由于某一細節(jié)不到位，出現(xiàn)重大錯報風(fēng)險，給審計工作帶來不利影響，從而導(dǎo)致審計質(zhì)量下降。

2.審計證據(jù)獲取比較困難

審計證據(jù)能否高效、充分獲取以及審計證據(jù)的真實性和充分性對審計結(jié)論有著重要的影響，但是在重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計中，書面證據(jù)獲取相對困難。一方面由于需要進行大批量應(yīng)急款物的采購，甚至急于送到受災(zāi)地，易出現(xiàn)不正規(guī)采購或省略開取發(fā)票手續(xù)等現(xiàn)象，例如對于只能開紙質(zhì)票據(jù)的單位，在郵寄的過程中，由于交通阻斷或者物流運送業(yè)務(wù)不順暢而出現(xiàn)遺失等情況;另一方面，在捐贈的應(yīng)急款物接收和統(tǒng)計中，由于工作人員人手不夠，匯總?cè)菀壮霈F(xiàn)錯誤且上報比較遲緩;除此之外，雖然口頭證據(jù)獲取可能相對容易一點，可以到實地采取詢問、訪談等方式獲取，但是口頭證據(jù)的可靠性差一些，審計結(jié)果不一定準確，這可能導(dǎo)致不能夠及時發(fā)現(xiàn)一些違法違紀行為。

3.審計人員缺乏多學(xué)科知識

當(dāng)前我國審計人員大多數(shù)出身財務(wù)會計、審計等專業(yè)，具備較扎實的專業(yè)功底，但重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計要求審計人員具備多學(xué)科知識，對復(fù)合型審計人員的需求在上升。例如面對地震等自然災(zāi)害與具有傳染性的公共衛(wèi)生事件時，審計的關(guān)注點存在較大區(qū)別。在地震等自然災(zāi)害中，應(yīng)急物品有帳篷、衣物、速食物品等，還要涉及災(zāi)后恢復(fù)重建的重大項目工程，所以需要經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、建筑學(xué)、工程管理等專業(yè)知識的審計人員來開展工作;在具有傳染性的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，應(yīng)急物品可能涉及大量的防疫物資，如口罩、消毒液、防護服、醫(yī)療設(shè)備等，則需要安排相關(guān)醫(yī)療專業(yè)的人員參與審計工作。由此可見，如果審計人員對不同性質(zhì)的公共危機事件中需要的應(yīng)急物資不了解，或者缺乏基本的專業(yè)常識，就可能出現(xiàn)少審或者漏審等問題，這很難保障審計工作的科學(xué)有序開展。

4.審計工作缺乏強有力的法律制度保障

專項審計工作必須得到法律的保障，才能增強審計的公信力，尤其在重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計中，應(yīng)急物資都是用來救災(zāi)的，與人民的切身利益相關(guān)，如果沒有可靠的執(zhí)行依據(jù)，其執(zhí)行效果會受到嚴重影響。雖然《中華人民共和國審計法》第二十四條提到對社會捐贈資金和其他相關(guān)資金的審計監(jiān)督，但沒有對重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急款物審計加以強制實施的相關(guān)規(guī)定。即使各級審計機關(guān)針對《中華人民共和國審計法》出臺了社會捐贈資金審計有關(guān)辦法，內(nèi)容更加細化，但只是起指導(dǎo)作用，法律位階并不高。因此，審計的地位和權(quán)力在重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計中沒有得到切實保障，其在實踐中會存在一些困難。

（三）重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計的問題歸因

1.傳統(tǒng)的審計程序和方法不適應(yīng)

重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計是一項龐大的工程，在審計過程中，如果采取傳統(tǒng)的審計程序和方法可能會不恰當(dāng)。例如在地震災(zāi)害中，不是按照傳統(tǒng)審計的相關(guān)規(guī)定進行操作，而是進行應(yīng)急專項審計工作。如在汶川地震發(fā)生兩天之后，審計署就公布了對抗震救災(zāi)工作開展全過程跟蹤審計的安排部署。這就要求審計工作反應(yīng)迅速，且注重過程審計，即不僅對地震發(fā)生后救援階段的應(yīng)急款物進行審計，災(zāi)后恢復(fù)重建也在審計范疇內(nèi)，這樣才能全面發(fā)揮審計監(jiān)督作用。而“非典”時期我國采用了“送達審計+現(xiàn)場審計”的傳統(tǒng)審計程序，沒有根據(jù)具體情況進行變通處理，由此造成了應(yīng)急款物延誤，錯過審計監(jiān)督的最好時機。在審計方法方面，由于重大公共危機事件發(fā)生突然，審計機關(guān)派出的審計人員往往在來不及進行較詳細的審前調(diào)查情況下，就提前介入審計工作，對災(zāi)區(qū)情況不是很了解，可能對審計事項欠缺周全考慮，導(dǎo)致審計成本比較高。

2.審計技術(shù)未充分開發(fā)利用

首先，在重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計中，相關(guān)信息技術(shù)的應(yīng)用并不具有多樣性。大多數(shù)依賴人工實地盤點技術(shù)獲得審計證據(jù)，但這樣會耗費大量的人力物力，尤其是面對像新冠肺炎疫情這類重大突發(fā)公共事件時，人口流動會造成疫情傳播，審計人員為了避免人員頻繁流動造成大規(guī)模傳染，不得不減少實地盤點，此時就需要借助一些信息技術(shù)促進現(xiàn)場與非現(xiàn)場審計的交流，輔助審計工作順利開展。其次，重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物涉及的區(qū)域比較廣，種類紛繁復(fù)雜，需要共享部級、省級、市級等層級之間的審計數(shù)據(jù)，但是當(dāng)前對應(yīng)急款物審計中，由于“金審工程”技術(shù)水平有待提高，未形成一個綜合的審計服務(wù)平臺，導(dǎo)致審計數(shù)據(jù)的傳遞還不夠順暢?？梢?，雖然信息技術(shù)逐步應(yīng)用于審計工作，但未能充分開發(fā)非現(xiàn)場大數(shù)據(jù)審計相關(guān)平臺，審計證據(jù)不能夠及時有效地獲取，從而影響到審計工作的高質(zhì)量開展。

3.多方審計力量尚未形成合力

應(yīng)急款物專項審計工作一般在國家各級審計機關(guān)的統(tǒng)領(lǐng)下進行，但是應(yīng)急款物審計工作十分龐大和復(fù)雜，因此不僅需要調(diào)動審計人員的力量，還需要具備各類專業(yè)知識的人員參與。目前，我國重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計有待形成一個多力量合作審計的體系，如以國家審計機關(guān)為核心、外部審計力量共同參與的強大審計隊伍，并充分動員具有相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的社會人員在審計過程中提供幫助。在面對新冠肺炎疫情這類的突發(fā)公共事件時，醫(yī)護人員多數(shù)緊急投入到救治患者的工作中，事實上應(yīng)急款物審計工作也需要一些具備醫(yī)療方面專業(yè)知識的人才參與。總之，只有讓多方審計力量形成合力，才能完成應(yīng)急款物的審計，減少審計機關(guān)的工作量，提高審計效率，進而增強審計監(jiān)督的透明度。

4.應(yīng)急款物審計法律法規(guī)不健全

我國目前在重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計方面尚未有專門的法律法規(guī)，在權(quán)威性較高的《中華人民共和國審計法》中也是僅僅提及到審計機關(guān)有責(zé)任對社會保障基金、社會捐贈資金等進行審計監(jiān)督。1996年的《審計機關(guān)對社會捐贈資金審計實施辦法》是對《中華人民共和國審計法》的補充和完善，其中提到對社會捐贈資金的真實、合法性進行審計，確保這筆款物的高效使用。2003年非典發(fā)生后，審計署下發(fā)通知要求對防治非典型肺炎專項款物進行跟蹤審計監(jiān)督，以確保落實到位、使用規(guī)范。審計署在2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃中要求對重大突發(fā)性公共事項實行全過程跟蹤審計（ 9 ）。對像汶川地震這樣的重大突發(fā)公共事件進行審計，也只有相關(guān)的辦法、條例等對其進行指導(dǎo)，還沒有形成強有力的法律保障，亟需健全相關(guān)法律法規(guī)。

五、重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計工作的優(yōu)化路徑

重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計對于維護國家利益大有裨益，其作為保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”，具有預(yù)防、揭示和抵御三個方面的功能[ 17 ]。要發(fā)揮這三項功能，須優(yōu)化應(yīng)急款物審計工作。

（一）設(shè)計合理審計程序，優(yōu)化審計流程

我國對于重大突發(fā)公共事件的審計由最初的事后審計，逐漸向全過程跟蹤審計轉(zhuǎn)變。這種審計方式的轉(zhuǎn)變在2008年汶川地震應(yīng)急款物審計中取得良好的效果。但是由于突發(fā)事件具有很大的不確定性，審計部門一方面需要設(shè)計一套完備的應(yīng)急款物審計程序，以便在發(fā)生重大突發(fā)公共事件時迅速啟動該審計程序進入工作狀態(tài);同時，需要對應(yīng)急款物審計時間的確定、人員的任務(wù)分工、審計環(huán)節(jié)的重點把握等方面做好詳細的部署，優(yōu)化審計流程。只有這樣，才能在發(fā)生重大突發(fā)公共事件時，迅速組建一支精英審計人員隊伍，減少審計秩序混亂等情況。另一方面，為了更順暢地開展應(yīng)急款物審計工作，確保每筆應(yīng)急款物都能用于民眾，國家審計機關(guān)需要制定重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計預(yù)案，在審計過程中按照預(yù)案進行合理部署，并嚴把審計績效關(guān)，做好風(fēng)險預(yù)警及信息公開工作。

（二）利用大數(shù)據(jù)審計，提高審計效率

應(yīng)不斷推進“金審工程”的發(fā)展，利用大數(shù)據(jù)平臺及時錄入接收或者捐贈出去的款物數(shù)據(jù)。一方面，在大數(shù)據(jù)審計平臺建立各級審計機關(guān)相關(guān)聯(lián)的審計網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)審計數(shù)據(jù)共享，減少審計證據(jù)在流通過程中的信息壁壘[ 18 ]。另一方面還應(yīng)該借助程序員和審計人員的專業(yè)知識，建立一個重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計的系統(tǒng)，對于波動特別大的數(shù)據(jù)要特別關(guān)注，抓住審計疑點進行重點審計，實現(xiàn)對應(yīng)急款物審計的動態(tài)管理，高效收集審計證據(jù)，保障審計的高質(zhì)量。

（三）動員多主體審計，加大監(jiān)督力度

近年來，由于社會公眾居安思危的意識在不斷提高，主人翁意識和責(zé)任感也在不斷增強，重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計受到社會各界的強烈關(guān)注，需要定期向公眾公布審計結(jié)果，確保每一筆應(yīng)急款物都在陽光下運行。具體來說，在國家審計機關(guān)的統(tǒng)領(lǐng)作用下，將部分應(yīng)急款物審計任務(wù)分派給社會審計機構(gòu)和專業(yè)人員，并邀請來自國內(nèi)外從事審計工作的專家學(xué)者，形成共同探討重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計的智庫，為審計工作積極獻言獻策;同時，國家審計機關(guān)需要和紀檢、民政等部門相互配合，保持信息及時溝通，共同做好突發(fā)性公共危機事件應(yīng)急款物的社會監(jiān)督工作。

（四）完善相關(guān)法律，提供強制性保障

面對在重大突發(fā)公共事件中用來“兜底線、保民生”的應(yīng)急款物，能否做好專項審計工作，事關(guān)廣大群眾的切身利益，也關(guān)乎捐款捐物的熱心人士對國家公信力的認可。因此，在充分考慮重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計特殊性的基礎(chǔ)上，非常有必要將《重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計法》的起草盡早提上日程，制定合適的制度準則與法律規(guī)范，對重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計進行指導(dǎo)。它不僅可以為重大突發(fā)公共事件應(yīng)急款物審計提供強有力的法律保障和工作指導(dǎo)，而且對我國的審計法律體系能起到補充完善作用。

注釋：

（1）中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法。 http：//www.mem.gov.cn/fw/flfgbz/201803/t20180327_231775.shtml。

（2）2003年第1號：審計署關(guān)于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結(jié)果的公告。http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c63442/content.html。

（3）汶川地震社會捐贈款物審計結(jié)果（審計署審計結(jié)果公告2010年第1號）。 http：//www.gov.cn：8080/govweb/zwgk/2010-01/06/content_1504299.htm。

（4）審計署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)“特殊黨費”跟蹤審計結(jié)果（審計署審計結(jié)果公告2012年第6號）。 http：//www.gov.cn/zwgk/2012-04/20/content_2118110.htm。

（5）審計署關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計監(jiān)督工作的通知。http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/24/content_5494813.htm。

（6）陜西：部署開展疫情防控財政資金和捐贈款物審計工作。http：//www.audit.gov.cn/n4/n20/n524/c137016/content.htm。

（7）河南省審計廳：河南省審計廳組織開展防汛救災(zāi)資金物資和災(zāi)后恢復(fù)重建審計工作。http：//sjt.henan.gov.cn/2021/08-24/2299543.html。

（8）青海省人民政府關(guān)于2019年度省本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。http：//www.audit.gov.cn/n5/n1482/c140856/content.html。

（9）審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃（全文）。http：//www.chinanews.com/gn/news/2008/07-12/1310557.shtml。

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