葛忠明，林子昂

（山東大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“實(shí)現(xiàn)共同富裕不僅是經(jīng)濟(jì)問題，而且是關(guān)系黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重大政治問題”，將共同富裕提升到全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家和夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的戰(zhàn)略高度。中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議時(shí)他又指出，共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕。共同富裕的重要性不言而喻，將其作為時(shí)代大背景與未來發(fā)展方向來研究我國社會(huì)政策的歷史方位和走向，思考社會(huì)福利政策在共同富裕中的定位與作用，十分必要。

一、共同富裕的內(nèi)涵及其對(duì)福利政策的要求

對(duì)于共同富裕的強(qiáng)調(diào)不論在政界還是學(xué)界都有一個(gè)不斷深化的過程。共同富裕的理論基礎(chǔ)、歷史演化等研究，“前人之述備矣”；基于對(duì)諸多學(xué)者相關(guān)研究的梳理，我們將共同富裕的核心內(nèi)涵概括如下：

共同富裕的主體，是“全民共富”。要使中國取得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果“更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)”[1]。必須強(qiáng)調(diào)，共同富裕不是同時(shí)、同步的富裕，更不是平均、均等的富裕。雖然共同富裕的確要體現(xiàn)“共同”“公平”“平等”，但共同富裕絕不是重走平均主義的老路[2]。強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，按勞分配、按對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)分配，仍然是共同富裕的最重要的分配原則。

共同富裕的核心內(nèi)容，是“全面富裕”。全面富裕意味著對(duì)單一的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)富裕的突破，意味著經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)富裕的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)“五位一體”的全面提升和發(fā)展，是高度共建共享的共同富裕[3]?！案辉！备拍顑?nèi)容維度上的豐富和延展，說明共同富裕是從物質(zhì)富裕，到物質(zhì)和精神富裕，再到社會(huì)全方位發(fā)展[4]。

共同富裕的實(shí)現(xiàn)途徑，是“共同奮斗”。共同富裕決不是政府的大包大攬，更不是意味著可以“養(yǎng)懶漢”“等靠要”等；共同富裕強(qiáng)調(diào)多元參與，必須通過全體社會(huì)成員的共同奮斗。中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷史，就是一部披荊斬棘，帶領(lǐng)人民為創(chuàng)造美好生活、實(shí)現(xiàn)共同富裕而努力的歷史[5]，從而最終造福全體人民[6]。

共同富裕的長期目標(biāo)，是培育、發(fā)展“共同致富”的能力?？沙掷m(xù)性是共同富裕的關(guān)鍵，可持續(xù)的發(fā)展，必須考慮到人口、資源和環(huán)境的承載能力，必須考慮到與社會(huì)進(jìn)步協(xié)同性。因此，共同富裕不是簡(jiǎn)單的財(cái)富分配和再分配，而是要持續(xù)提升社會(huì)成員創(chuàng)造財(cái)富的能力；從這一角度出發(fā)，就必須借鑒積極福利的合理成分，加大對(duì)教育和健康的投資，以提升人力資本，加強(qiáng)社會(huì)組織、社會(huì)聯(lián)系，以提升社會(huì)資本，從而推動(dòng)人全面發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)進(jìn)步，社會(huì)關(guān)系和諧[7]。

共同富裕的實(shí)現(xiàn)過程，是“逐步富?！?。共同富裕，指走共同富裕道路、向共同富裕目標(biāo)不斷邁進(jìn)的過程。這一過程時(shí)間的長短，要看生產(chǎn)力發(fā)展水平和財(cái)富增長的狀況。我國目前財(cái)富存量水平還不夠豐富，財(cái)富水平還趕不上人民對(duì)美好生活的期待和要求，因此我們必須不斷發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。這個(gè)過程表現(xiàn)為先富帶動(dòng)后富，也即“允許一部分人、一部分地區(qū)先富起來”；允許部分人的先富，是共同富裕實(shí)現(xiàn)過程中前半段所發(fā)生的現(xiàn)象[8]，絕非發(fā)展的終極目標(biāo)。

共同富裕的實(shí)現(xiàn)，離不開福利政策。首先，福利資源和公共服務(wù)的充分供給本身就是共同富裕的體現(xiàn)。通過二次分配，社會(huì)政策旨在縮短社會(huì)成員之間物質(zhì)和精神生活水平的差距，使社會(huì)成員更多、更公平地享受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，這與共同富裕的內(nèi)涵一致。其次，社會(huì)福利是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要手段。在實(shí)現(xiàn)共同富裕的過程中，不僅需要重視初次分配領(lǐng)域存在的結(jié)構(gòu)性問題，更要重視政府在社會(huì)成員收入再分配過程中的重要調(diào)節(jié)作用，充分利用和發(fā)揮社會(huì)福利的收入再分配機(jī)制，助力共同富裕目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

新時(shí)代實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，對(duì)社會(huì)福利政策提出了新的要求，在探討我們需要何種社會(huì)福利政策來到達(dá)共同富裕之前，需要對(duì)既往的社會(huì)福利政策進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)要回顧。

二、適度普惠福利政策的內(nèi)涵與其時(shí)代背景

中國的社會(huì)福利政策，經(jīng)歷了新中國成立前的發(fā)端階段（1949 年前）、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的補(bǔ)缺型福利階段（1949—1983）和改革開放以后在爭(zhēng)論中的發(fā)展階段（1984—2007），逐步形成了“適度普惠”型福利政策的發(fā)展理念[9]?！斑m度普惠”是國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)中國社會(huì)福利的重要闡釋，也是對(duì)中國社會(huì)福利轉(zhuǎn)型所做的設(shè)計(jì)，是本文討論的主要話題之一。

（一）適度普惠概念的提出

適度普惠是一個(gè)制度先行的概念，最早于2006 年由民政部提出，意在逐步拓展社會(huì)福利保障范圍，推進(jìn)社會(huì)福利制度由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變。在這一過程中，在對(duì)象上由特定的老年人服務(wù)對(duì)象向全體老年人、殘疾人和處于困境中的兒童轉(zhuǎn)變；在服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)品的供給上，要滿足他們不同層次的多樣化需求。

在確立適度普惠的建設(shè)方向以后，我國民政部門遵循這一政策指向開展了福利建設(shè)的探索，如民政部2013 年、2014 年進(jìn)行“適度普惠型兒童福利制度”建設(shè)試點(diǎn)，指出一是要做到福利對(duì)象擴(kuò)大，“分層次”“分類型”逐步覆蓋孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個(gè)層次；二是要水平適度，“分標(biāo)準(zhǔn)”“分區(qū)域”，因地制宜制定適應(yīng)本地區(qū)特點(diǎn)的兒童補(bǔ)貼制度，并針對(duì)不同類型的兒童分不同標(biāo)準(zhǔn)予以福利保障①《民政部關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕206 號(hào)）；《民政部關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2014〕105 號(hào)）。。

正如一些學(xué)者指出的那樣，適度普惠的概念提出模糊了補(bǔ)缺型和制度型、選擇型和普惠型這兩組概念，從“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變這一表述并不嚴(yán)謹(jǐn)[10]；且政府層面仍傾向于采用狹義的“社會(huì)福利”概念，即為弱勢(shì)群體提供的福利服務(wù)，社會(huì)福利的普惠也是在這一狹義基礎(chǔ)上展開，與學(xué)界的論述并不一致。因此，本文所討論的，僅是指學(xué)術(shù)界使用的“適度普惠”社會(huì)福利概念。

本文選擇以利益-分配框架②按照吉爾伯特和特雷爾的分析框架，社會(huì)福利政策可以從以下四個(gè)維度的選擇上進(jìn)行闡釋：社會(huì)分配的基礎(chǔ)是什么，用于分配社會(huì)福利的類型有哪些，傳遞社會(huì)福利的策略是什么，資助社會(huì)福利的資助方式是什么？換言之，社會(huì)福利可以包括福利對(duì)象（有資格獲得社會(huì)福利是哪些人），福利內(nèi)容（提供哪些具體支持和服務(wù)），社會(huì)福利的傳遞者，以及社會(huì)福利資金的提供者。學(xué)術(shù)界在討論適度社會(huì)福利時(shí)，大多沒有把福利的傳遞者和資金的提供者區(qū)分開來，因此，后兩者放到一起討論，即是社會(huì)福利的責(zé)任主體。歸納學(xué)界關(guān)于適度普惠的共識(shí)：第一，在福利對(duì)象上實(shí)行普惠制，即覆蓋全體社會(huì)成員。它是針對(duì)全體國民（或某一較大地區(qū)居民）的[11]；在范圍上，實(shí)現(xiàn)廣覆蓋[12]；逐步將社會(huì)各類人群納入覆蓋范圍[13]；由面向特殊群體的生活保障逐步轉(zhuǎn)向提高全體成員的社會(huì)生活質(zhì)量[14]。第二，在福利內(nèi)容或供給水平上，是適度的。隨著社會(huì)發(fā)展，需要超越原有的低水平社會(huì)福利，但是，由于社會(huì)福利具有剛性特征，一旦確定供給的內(nèi)容和水平即不能隨意改動(dòng)，福利供給必須適合國情，與經(jīng)濟(jì)水平協(xié)調(diào)發(fā)展，充分考慮財(cái)政的支付能力，避免重蹈福利國家“福利陷阱”的覆轍。相比較福利國家來說，適度普惠仍是適度較低水平的社會(huì)福利，是滿足基本需要，而不是滿足高級(jí)需要的[11]?！皬亩恳饬x上講，適度福利就是中等水平的社會(huì)福利，即高于補(bǔ)缺型水平卻低于普惠型福利水平，與我國中等收入國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正好相適應(yīng)”[15]36。第三，在社會(huì)福利責(zé)任主體上，政府的責(zé)任是適度的。“適度普惠”思想借鑒的是“底線公平”的發(fā)展理念[11-12]，“底線公平”主張，事關(guān)個(gè)人生活基本需要和發(fā)展需要的是政府的責(zé)任的底線，更高級(jí)別的需要以及享受型需要?jiǎng)t要由各種責(zé)任主體責(zé)任分工、合理分擔(dān)[16]。盡管提倡適度普惠的學(xué)者都提出要發(fā)揮政府的主導(dǎo)責(zé)任，但政府的主要責(zé)任在于，對(duì)涉及公民生存和發(fā)展的“底線”之下的部分，由政府實(shí)施全責(zé)和兜底保障，“底線”之上則可以由市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)組織，甚至個(gè)人承擔(dān)[13]；主張福利多元供給體制，除政府以外，社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)、家庭、專業(yè)社會(huì)工作者乃至志愿者等都要充分發(fā)揮作用[11-13]，從實(shí)踐看，“底線”之上的部分，政府的角色更多的是作為政策制定者和管理者。

（二）適度普惠提出的時(shí)代背景及其特征

需要認(rèn)識(shí)到，適度普惠的提出有著其時(shí)代背景，是建立在當(dāng)時(shí)國情上的現(xiàn)實(shí)選擇。長期執(zhí)行的補(bǔ)缺型福利體系保障力度低、保障覆蓋面低、基本公共福利供給不充分，無法回應(yīng)人民日益增長的福利需求，到了不得不改革的檔口；而中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不僅呼吁建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配的福利體系，也提供了擴(kuò)大福利供給的財(cái)政基礎(chǔ)；但中國幅員遼闊、人口眾多、發(fā)展水平差異巨大，且福利底子薄的歷史包袱仍然存在，制約了福利水平的大幅提升，使得政策傾向于相對(duì)謹(jǐn)慎的適度普惠的福利政策，緩慢提升福利水平和覆蓋力度。21 世紀(jì)初，福利的需求和供給有其時(shí)代的特征：

第一，舊有的補(bǔ)缺型福利保障水平低，難以滿足人民需要。由于長期以來以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的政策導(dǎo)向，社會(huì)政策依附于經(jīng)濟(jì)政策，國家的社會(huì)福利一直采納的是補(bǔ)缺型，這導(dǎo)致了一系列問題：在覆蓋面上，國家的福利僅限于為困難群體提供社會(huì)福利，重點(diǎn)集中于老人、殘疾人、孤殘兒童等，相當(dāng)一部分有著實(shí)際需要的人群被排除在福利制度之外；福利的內(nèi)容狹窄，福利政策以就業(yè)保障為核心，重視收入調(diào)節(jié)而忽略社會(huì)福利服務(wù)，是一種狹義的而非廣義的社會(huì)福利；福利的水平也較低，僅僅旨在滿足最低限度的生存所需。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)進(jìn)一步的福利提出了要求，也提供了財(cái)政基礎(chǔ)。2006 年中國GDP 超越英國位列世界第四；2007 年中國經(jīng)濟(jì)超越德國，成為第三大經(jīng)濟(jì)體；也正是在這期間，民政部提出適度普惠的福利轉(zhuǎn)向目標(biāo)，這可以看作福利政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的要求。社會(huì)保障總支出占GDP 中的比重是衡量社會(huì)保障水平的重要指標(biāo)，國際上發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障水平大都在30%以上；中等發(fā)達(dá)國家在20%左右。而在民政部提出適度普惠社會(huì)福利轉(zhuǎn)向目標(biāo)之前，我國在2004 年比例為3.5%，2007 年不到5%[17]。中國的福利支出與經(jīng)濟(jì)總量相對(duì)不匹配，有著很大的進(jìn)步空間；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展也意味著公共財(cái)政資金規(guī)模的擴(kuò)大，為提高福利水平提供了財(cái)政基礎(chǔ)。

第三，龐大的人口等因素限制了全面普惠的實(shí)施，將福利限制在相對(duì)低水平。中國人口龐大、幅員遼闊的現(xiàn)實(shí)，一方面使得福利負(fù)擔(dān)的包袱相當(dāng)大，現(xiàn)有綜合國力不足以支撐建立起覆蓋全體人民的高福利社會(huì)；另一方面造成了福利制度的割裂，政府建立的是城鄉(xiāng)二元的而非城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)福利制度，不同省份乃至同一省份不同地區(qū)之間的福利政策也是千差萬別。這對(duì)推行統(tǒng)一的、普惠的、高水平的社會(huì)福利提出了挑戰(zhàn)，使得福利制度的建設(shè)不得不謹(jǐn)慎而緩慢。

在對(duì)以上背景有一個(gè)基本認(rèn)知的基礎(chǔ)上，便不難理解適度普惠福利政策背后的價(jià)值觀與一系列假設(shè)，尤其是其中處處體現(xiàn)的“應(yīng)然”與“實(shí)然”的矛盾。

（三）適度普惠的價(jià)值觀和假設(shè)

第一，價(jià)值上，適度普惠社會(huì)福利思想兼顧效率與公平。適度普惠型社會(huì)福利在價(jià)值上兼顧公平與效率[15]39。這里的公平是指社會(huì)平等，指通過財(cái)富的再分配，實(shí)現(xiàn)收入從高收入群體流向低收入群體、財(cái)富由精英群體轉(zhuǎn)移給弱勢(shì)群體，縮小貧富差距，使得社會(huì)成員的生活狀況趨于平等。效率是指經(jīng)濟(jì)效率，指生產(chǎn)的最大化，或如阿瑟·奧肯所言，“在人們所愿購買的范圍內(nèi)”“多多益善”[18]。換言之，在社會(huì)資源給定的情況下，社會(huì)福利講公平，即是公共社會(huì)福利支出保持較高水平，更多財(cái)富流到社會(huì)福利領(lǐng)域，從個(gè)人角度看，個(gè)人福利資格和待遇與個(gè)人的工薪就業(yè)狀況①如是否就業(yè)、就業(yè)年限、工資高低、繳費(fèi)年限等。的關(guān)聯(lián)度不高，獲得的福利收入在總收入中比重較高，勞動(dòng)力“去商品化”程度高；講效率，則公共社會(huì)福利支出水平較低，財(cái)富更多流向市場(chǎng)和生產(chǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)個(gè)人“自助”以及個(gè)人和家庭的責(zé)任，個(gè)人的福利資格和待遇更多地基于個(gè)人為福利制度的貢獻(xiàn)，在總收入中福利收入比重較低，勞動(dòng)力“去商品化”程度不高[19-20]。

“適度普惠”所持的公平是底線公平，這意味著，國家的福利支出主要限于滿足“底線”以下的生存、基本教育、基本醫(yī)療等保障需求，公共福利支出保持在低水平上，社會(huì)資源更多地流向市場(chǎng)、生產(chǎn)領(lǐng)域。“底線”以上的大部分主要還是個(gè)人和家庭的責(zé)任，社會(huì)成員最基本需求之外的生活狀態(tài)，取決于個(gè)人依靠自身的勞動(dòng)力在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的態(tài)勢(shì)以及基于此對(duì)社會(huì)福利制度所盡的義務(wù)。

第二，福利對(duì)象上，適度普惠社會(huì)福利思想假設(shè)福利權(quán)是一項(xiàng)可以有限兌付的權(quán)利。關(guān)于福利對(duì)象，即誰有資格享受福利，社會(huì)福利制度有兩種理想類型。一種理想類型是普惠型的社會(huì)福利。該類型基于社會(huì)權(quán)利②T.H.馬歇爾把公民權(quán)定義為“給予那些共同體的完全成員的一種地位，所有擁有這種地位的人就這種地位所授予的權(quán)利和義務(wù)而言是平等的”（Marshall，1992），即民族國家的公民享有平等的權(quán)利，履行平等義務(wù)。在權(quán)利上，馬歇爾指出公民權(quán)的三個(gè)要素，分別是民事權(quán)、政治權(quán)、和社會(huì)權(quán)，其中社會(huì)權(quán)指“從有權(quán)享受少量的經(jīng)濟(jì)和安全的福利到充分分享社會(huì)遺產(chǎn)并按照社會(huì)通行標(biāo)準(zhǔn)享受生活的一系列權(quán)利”（Marshall，1992），一定意義上講，即每個(gè)公民要求平等獲得社會(huì)福利的權(quán)利。思想，社會(huì)權(quán)是一項(xiàng)充分保護(hù)和現(xiàn)實(shí)的權(quán)利，政府應(yīng)根據(jù)平等主義原則為全體社會(huì)成員提供無差異的社會(huì)福利。另一種是選擇型的社會(huì)福利。該類型建立在福利的有限兌付的假設(shè)上，認(rèn)為應(yīng)根據(jù)需要原則確定福利資格，只有那些生活有困難、自己無法解決這些苦難的群體才有資格，應(yīng)當(dāng)通過家計(jì)調(diào)查分辨出符合社會(huì)福利資格的人群，為其提供的福利內(nèi)容的廣度和水平也是有限度的。

適度普惠從其設(shè)計(jì)意圖上看，承認(rèn)了福利權(quán)是一項(xiàng)現(xiàn)代社會(huì)成員的權(quán)利，每一社會(huì)成員都因自己的社會(huì)成員身份有資格獲得福利支持和服務(wù)。但其在福利內(nèi)容的廣度和水平上是適度的，為每一社會(huì)成員平等供給的是“底線”之下的滿足社會(huì)成員基本需求的支持和服務(wù)，因而其福利對(duì)象在實(shí)踐上轉(zhuǎn)變?yōu)槟切┮揽孔约翰荒軡M足自身需要的生活困難群體。這種制度在實(shí)踐上，用需要原則代替了社會(huì)成員身份原則，“社會(huì)需要成為中國社會(huì)福利制度目標(biāo)定位最基本的方式”[10]。再者，政府的責(zé)任是適度的，“底線”之上的大部分福利需求依賴個(gè)人和家庭的在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的態(tài)勢(shì)。而判斷是否承認(rèn)社會(huì)權(quán)的“一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是它在多大程度上允許人們依靠純粹市場(chǎng)之外的力量改善其生活水平”[21]。

第三，福利內(nèi)容上，適度普惠社會(huì)福利思想假設(shè)福利支出是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)?！斑m度普惠”之所以主張?jiān)诟＠麅?nèi)容的豐富程度和水平上“適度”、在福利供給上采用適度的中等水平福利模式，反對(duì)采用福利國家的高水平福利模式，原因有二：一是必須選擇和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的福利模式。社會(huì)福利模式受制于一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)支撐能力，盡管中國實(shí)現(xiàn)了全面小康，但總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于“總量巨大，人均不足”的水平，尚不足以支撐起高福利，與其相適應(yīng)的正是適度模式。二是要吸取發(fā)達(dá)國家的教訓(xùn)，避免盲目高福利帶來的“福利陷阱”和“福利病”。所謂福利陷阱是指，福利具有剛性特征，易升不易降，一些國家過高的福利支出，超出了財(cái)政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致財(cái)政赤字，債務(wù)危機(jī)，拖累經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；所謂“福利病”，是指高度福利下，人們，特別是有勞動(dòng)能力和就業(yè)機(jī)會(huì)的勞動(dòng)人口，失去了工作的動(dòng)機(jī)和意愿，患上“福利依賴癥”，最終產(chǎn)生動(dòng)力不足問題[22]。

第四，福利責(zé)任主體上，適度普惠社會(huì)福利思想假設(shè)，市場(chǎng)和家庭是有效的福利供給機(jī)制?！斑m度普惠”假設(shè)，對(duì)于政府來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色先于福利分配和供給的角色。因此政府的首要任務(wù)是制定經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然后再考慮與之相應(yīng)的福利制度。在福利責(zé)任上，國家主要承擔(dān)“底線”下的責(zé)任，“底線”以上的責(zé)任主要由其他責(zé)任主體承擔(dān)，其中，市場(chǎng)和家庭是非常重要的責(zé)任主體，這潛在地假設(shè)了市場(chǎng)和家庭的福利供給的主體角色。

三、適度積極福利政策的可能性

需要承認(rèn)的是，適度普惠概念的提出，尤其是民政部社會(huì)福利轉(zhuǎn)型的目標(biāo)的提出，是對(duì)補(bǔ)缺型社會(huì)福利的否定，第一次在政界與學(xué)界普遍樹立起了普惠主義的理念，對(duì)于中國社會(huì)福利的發(fā)展具有里程碑的意義。但也要注意到，當(dāng)前討論的適度普惠型社會(huì)福利并不是一項(xiàng)已然建成的福利制度，而仍是一個(gè)由“補(bǔ)缺型”福利為起點(diǎn)的轉(zhuǎn)變方向，是中國福利制度發(fā)展的目標(biāo)[23-25]。如國務(wù)院印發(fā)《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030 年）》中提出，逐步建成與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與相關(guān)福利制度相銜接的適度普惠型兒童福利制度體系。相比之前綱要提出的“推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變”目標(biāo)，這一目標(biāo)是一個(gè)重大進(jìn)步，但也說明了適度普惠型福利仍然是一個(gè)有待建設(shè)的尚未完成的目標(biāo)與設(shè)想。

距離這一目標(biāo)首次提出已過去十余年，適度普惠的社會(huì)福利體系建設(shè)成果初見端倪，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體環(huán)境卻也發(fā)生了翻天覆地的變化，尤其是全面脫貧攻堅(jiān)的實(shí)現(xiàn)和全面小康社會(huì)的建成，使得更進(jìn)一步提升福利水平的必要性和可能性大為上升。由此，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)重新審視近年來適度普惠社會(huì)福利發(fā)展過程中的經(jīng)驗(yàn)與不足，結(jié)合最新的共同富裕時(shí)代大背景，提出福利政策一種可能的轉(zhuǎn)向：適度積極的社會(huì)福利。

（一）向適度積極的社會(huì)福利轉(zhuǎn)向的必要性

在時(shí)代背景上來看，適度普惠與當(dāng)下社會(huì)新的問題與需要之間顯得有些脫節(jié)；從建設(shè)實(shí)踐上來看，適度普惠的制度設(shè)計(jì)存在不足，制約了其發(fā)揮作用；從理論假設(shè)上看，基于發(fā)展主義的福利觀念本身可能就存在問題。

新的時(shí)代大背景需要更為積極的福利政策。首先，社會(huì)問題有所改善，但深層次問題仍然存在，新的問題也在逐漸顯現(xiàn)。隨著2020 年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全面脫貧，我國實(shí)現(xiàn)了整體消滅絕對(duì)貧困歷史性成就，這是我國在解決社會(huì)問題上取得成就的一個(gè)集中體現(xiàn)。但是生活困難問題仍然存在，對(duì)象更為多元，致困因素也更為復(fù)雜，貧困治理中的結(jié)構(gòu)性障礙也日益凸顯。在其他領(lǐng)域，2011 年，中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%關(guān)口，城鎮(zhèn)常住人口超過了農(nóng)村常住人口①數(shù)據(jù)來源：《城市藍(lán)皮書：中國城市發(fā)展報(bào)告NO.5》，中國社會(huì)科學(xué)院，2012。，帶來了巨量的流動(dòng)人口問題與三留守問題。2020 年，我國60歲及以上人口占18.7%，65 歲及以上人口占13.5%②數(shù)據(jù)來源：《第七次全國人口普查公報(bào)》，國家統(tǒng)計(jì)局，2021。，老齡化程度十分嚴(yán)重。這些社會(huì)問題帶來了新的社會(huì)需要，呼喚著更高水平、更廣范圍的社會(huì)福利，國家不能夠僅滿足于承擔(dān)底線公平的有限責(zé)任。

其次，經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，但福利水平?jīng)]有得到同等程度的提升。中國經(jīng)濟(jì)長期保持高速增長，2010 年取代日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，“十三五”時(shí)期國內(nèi)生產(chǎn)總值突破100 萬億元。而2020年在教育、社會(huì)保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、住房保障等方面的財(cái)政支出占GDP 的比例約為9.10%③根據(jù)當(dāng)年財(cái)政部預(yù)算司《全國一般公共預(yù)算支出決算表》和國家統(tǒng)計(jì)局公布的GDP 數(shù)據(jù)估算。，比起2007 年不到5%的社會(huì)保障支出占GDP 比例，是一個(gè)巨大的進(jìn)步。但漲幅仍然低于GDP 增幅，且距離OECD 國家高達(dá)21%以上的社會(huì)支出占GDP 的比例還有很大距離[26]。雖然我國已經(jīng)不適宜再被形容為“低福利國家”，但社會(huì)福利水平仍然有很大的提升空間。

最后，龐大人口基數(shù)帶來的福利負(fù)擔(dān)仍然存在，但政策導(dǎo)向使得解決民生問題的優(yōu)先級(jí)進(jìn)一步提高。經(jīng)濟(jì)發(fā)展依舊是重要任務(wù)，但社會(huì)福利不再被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的分配調(diào)節(jié)日益受到重視，成為政府推動(dòng)的重點(diǎn)目標(biāo)寫入“十四五規(guī)劃”和“二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)”。而現(xiàn)實(shí)也證明，社會(huì)福祉不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展自動(dòng)增加，反而在先富政策實(shí)施后，收入分配格局整體上呈現(xiàn)為“葫蘆形”變化而非理想的“橄欖型”。因此必須加大分配體制改革，形成與發(fā)展階段相適應(yīng)的分配格局[27]。也就是說，過多集中于“做大蛋糕”上的視線應(yīng)當(dāng)更多轉(zhuǎn)向“分好蛋糕”。

在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，提升總體社會(huì)福利水平在經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)多個(gè)方面都具有重要意義，更事關(guān)共同富裕的實(shí)現(xiàn)。而適度普惠型的福利政策，根據(jù)前文的分析，所提供的適度較低水平的社會(huì)福利，難以回應(yīng)時(shí)代發(fā)展提出的新課題，無法滿足人民日益增長的美好生活需要。

新的時(shí)代大背景中適度普惠社會(huì)福利實(shí)踐中存在的不足得以顯現(xiàn)。作為民政部提出的福利改革的發(fā)展方向，適度普惠的原則在十多年來引導(dǎo)著中國社會(huì)福利的發(fā)展與建設(shè)。但事實(shí)上，這一構(gòu)想的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)并不盡如人意。

第一，適度普惠的福利政策存在操作性問題。適度普惠主張通過適度的福利基本滿足民眾福利需要，對(duì)于怎樣才是基本滿足，怎樣才是適度，學(xué)界并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)[28]；多是籠統(tǒng)表示為“與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相符合”。由于缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)方案，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平又千差萬別，使得對(duì)福利對(duì)象和界定和分類分層的標(biāo)準(zhǔn)難以把握，福利的標(biāo)準(zhǔn)、保障的方式也有著極大的隨意性。民政部適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)中，普遍出現(xiàn)了各地認(rèn)定困境兒童的范圍出入很大、不同類兒童生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)不明朗及重現(xiàn)金補(bǔ)貼而輕服務(wù)保障等問題[24]。在政策立法層面，尚未在全國層面形成一部保障兒童福利服務(wù)的法規(guī)[23]；在政策對(duì)象上，占兒童總體絕大多數(shù)的普通兒童并未被覆蓋；在分配政策上，分配的標(biāo)準(zhǔn)不一而且保障標(biāo)準(zhǔn)只能滿足兒童的基本生活。

第二，市場(chǎng)失靈使得適度普惠福利政策無法達(dá)到其設(shè)計(jì)初衷。在福利供給上，市場(chǎng)失靈體現(xiàn)在以下方面：其一，市場(chǎng)無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等。市場(chǎng)供給福利，就是要社會(huì)成員購買福利，支付能力源于社會(huì)成員在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰，勝者能夠購買更多的福利，而敗者在只能支付較少的福利，甚至無力購買，結(jié)果貧富差距擴(kuò)大，兩極分化。其二，市場(chǎng)提供公共物品的失靈。社會(huì)福利是一項(xiàng)公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，一部分社會(huì)成員的使用不影響、不排斥另一部分社會(huì)成員使用，意味著一部分人可以“搭便車”，這無疑會(huì)降低市場(chǎng)主體生產(chǎn)公共產(chǎn)品的積極性。其三，市場(chǎng)主體的利己行為。由于信息的不對(duì)稱性，特別是在供給服務(wù)等非物質(zhì)性福利時(shí)，難以測(cè)量供給的質(zhì)量，市場(chǎng)上的供給者有“理性”沖動(dòng)降低產(chǎn)品的質(zhì)量。

第三，社會(huì)原子化、家庭核心化趨勢(shì)，使得家庭承擔(dān)主要福利責(zé)任的模式難以為繼。傳統(tǒng)社會(huì)，家庭之所以如此重要，是因其“倫理本位”。倫理社會(huì)中，聯(lián)合家庭和擴(kuò)大家庭較多，家庭成員間共同使用財(cái)產(chǎn)；即使兄弟之間分家居住，也會(huì)基于親情倫理關(guān)系相互周濟(jì)，有無相通；而且宗族一般會(huì)有共有財(cái)產(chǎn)，接濟(jì)貧困?，F(xiàn)代社會(huì)，核心家庭成為典型的家庭類型，而且，整個(gè)社會(huì)有“原子化”的趨向，人際關(guān)系趨于松弛，家庭供給福利將主要依靠一個(gè)個(gè)小型的核心家庭單位，其福利供給能力明顯不如基于倫理關(guān)系的傳統(tǒng)家庭機(jī)制。再者，依靠家庭，從某種意義上是依靠家庭成員在市場(chǎng)上取得的成就，這有可能帶來惡性循環(huán)：市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)失敗的家庭，其成員更需要福利支持，“福利需求最強(qiáng)的家庭也是福利功能最弱的家庭”[29]，福利功能最弱還不得不承擔(dān)責(zé)任，家庭將在市場(chǎng)上更處于不利位置。

新的時(shí)代大背景中適度普惠社會(huì)福利的理論假設(shè)、價(jià)值選擇方面的不足逐漸顯示出來。首先，兼顧效率與公平、側(cè)重底線公平的價(jià)值觀，將使社會(huì)資源更多地流向精英群體、而不是弱勢(shì)群體。低水平的社會(huì)支出、更多的社會(huì)資源流入生產(chǎn)領(lǐng)域，意味著財(cái)富并不會(huì)過多地從企業(yè)、資本所有者或富人手中轉(zhuǎn)移出來，這樣對(duì)平等的貢獻(xiàn)是有限的。依靠勞動(dòng)力商品參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，精英群體必然能夠依靠自己在資本、稟賦等各方面的優(yōu)勢(shì)，在競(jìng)爭(zhēng)中取得有利的態(tài)勢(shì)，這樣必然會(huì)加劇社會(huì)的不平等。在具體的社會(huì)福利領(lǐng)域里，福利資格和待遇與在市場(chǎng)上的成就相關(guān)聯(lián)，意味著在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中越是處于優(yōu)勢(shì)，越有可能獲得福利，也越有可能獲得更高的福利，強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱，社會(huì)福利本身又產(chǎn)生了社會(huì)不平等①一定意義上講，適度福利思想也是主張?jiān)谏鐣?huì)福利上不平等的，如，主張一定時(shí)期內(nèi)福利待遇水平上的城鄉(xiāng)差別。，這與社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等和公平的本意相悖。

其次，“適度普惠”混淆了作為權(quán)利的福利和作為“慈善”“對(duì)失敗者補(bǔ)償”的福利。社會(huì)成員的福利訴求，無法通過政府再分配的調(diào)節(jié)手段得到充分實(shí)現(xiàn)。盡管“第三次分配”可以在一定程度上起到補(bǔ)充作用，而高度依賴于道德情操的第三次分配方式，目前看不具備足夠的力度來滿足國家和政府才能滿足的福利需求。

再次，較高的福利支出是否如一些學(xué)者所言是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，仍未有確切定論。西方國家存在福利陷阱的原因是，政府的權(quán)力相比而言較小，政黨輪替時(shí)福利可以增加，但稅收不能增加；相反，稅收減少時(shí)，福利不能減少，所以，帶來財(cái)政危機(jī)，產(chǎn)生福利陷阱。的確，西歐國家有證據(jù)表明“福利病”的存在，但不是所有國家都證明高福利會(huì)養(yǎng)懶漢、帶來福利病，“在美國，沒有證據(jù)證明領(lǐng)取福利者是‘懶漢’群體”[22]，而且，“近年來很多研究顯示，福利對(duì)人們工作動(dòng)機(jī)或個(gè)人責(zé)任的負(fù)面影響并不明顯。相反，為家庭和個(gè)人提供有效的社會(huì)保護(hù)可以起到減低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和鼓勵(lì)人們勇于冒險(xiǎn)和創(chuàng)新的作用”[30]。從理論上來說，人除了低層次需要以外，還有通過工作達(dá)成自我實(shí)現(xiàn)的需求。

最后，優(yōu)先“做大蛋糕”的思維方式，容易混淆目的和手段。國家、市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等都是工具和手段，都必須是“以人為本”的，最終目的都是為了最大限度地增進(jìn)整體社會(huì)的福祉，這一點(diǎn)是毫無爭(zhēng)議的。視經(jīng)濟(jì)發(fā)展為國家責(zé)任的優(yōu)先選擇項(xiàng)、福利責(zé)任靠后，很容易導(dǎo)致“有增長式無發(fā)展”，過于強(qiáng)調(diào)國民生產(chǎn)總值增加和經(jīng)濟(jì)增長等物質(zhì)尺度的發(fā)展，而忽視增進(jìn)社會(huì)各個(gè)群體安全、平等、富裕、幸福的生活狀態(tài)。

追本溯源，關(guān)于適度普惠的社會(huì)福利之所以會(huì)有這樣一系列假設(shè)，是基于長期占據(jù)中國社會(huì)主流的發(fā)展主義范式上的。發(fā)展主義是一種“發(fā)展至上”“發(fā)展優(yōu)先”的意識(shí)形態(tài)。發(fā)展主義的發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)增長為中心的發(fā)展，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會(huì)進(jìn)步和政治民主化的先決條件，經(jīng)濟(jì)增長，民主制度隨之鞏固，一切社會(huì)問題都會(huì)迎刃而解[31]。這樣，發(fā)展主義就把發(fā)展的目標(biāo)等同為GDP 增加、經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)尺度下的社會(huì)進(jìn)步。

發(fā)展至上的意識(shí)形態(tài)影響之下的政策選擇和制度設(shè)計(jì)，必然推崇效率和競(jìng)爭(zhēng)力，優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展。即使對(duì)社會(huì)福利做出承諾，也是在不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率前提下的承諾。社會(huì)進(jìn)步最終以物質(zhì)財(cái)富總量衡量，資源必會(huì)投向?qū)ω?cái)富增長貢獻(xiàn)最大的社會(huì)群體、地區(qū)；再者，把發(fā)展看成整體和人均財(cái)富的增加，會(huì)忽視不同群體的差異。那些對(duì)財(cái)富增長貢獻(xiàn)能力較小的社會(huì)群體就會(huì)被忽視。

（二）適度積極社會(huì)福利的內(nèi)涵

通過以上對(duì)適度普惠社會(huì)福利不足之處的分析，我們對(duì)適度普惠型社會(huì)福利轉(zhuǎn)向的必要性獲得了基本的認(rèn)知。那么，有無可能發(fā)展適度積極的社會(huì)福利？這一概念建立在與適度普惠對(duì)比的基礎(chǔ)之上，是一種以公平正義為原則，由政府責(zé)任為主、多主體合作提供、面向全體公民的，是相對(duì)高水平的社會(huì)福利。

在價(jià)值觀層面上，堅(jiān)持人民至上的理念，從追求效率轉(zhuǎn)向更加注重公平。社會(huì)福利作為國民財(cái)富的第二次分配，應(yīng)當(dāng)追求公平正義，這是社會(huì)制度安排（理所當(dāng)然包括社會(huì)福利制度）的根本價(jià)值所在。過去對(duì)于效率的片面強(qiáng)調(diào)，很大程度上影響了我國分配制度的設(shè)計(jì)，在初次分配領(lǐng)域尤其明顯。要把“效率優(yōu)先”放到該講的地方去講，放在生產(chǎn)領(lǐng)域去講[32]；在分配領(lǐng)域尤其是第二次分配，應(yīng)更加注重公平。這就要求，把資源更多地從生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到福利領(lǐng)域，加大再分配力度，對(duì)所有社會(huì)群體供給豐富程度和水平更高的福利，降低初次分配造成的不平等。

在福利對(duì)象上，以全體公民為對(duì)象，并強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。認(rèn)可全體社會(huì)成員均有資格獲得福利支持和服務(wù)，不以實(shí)際需要或是否提前付費(fèi)作區(qū)分；同時(shí)強(qiáng)調(diào)公民身份不僅是權(quán)利，也是義務(wù)，“無責(zé)任即無權(quán)利”[33]122，福利受益者有責(zé)任回報(bào)社會(huì)。為此，適度積極的福利政策十分注重教育和培訓(xùn)，認(rèn)為教育和培訓(xùn)是培養(yǎng)負(fù)責(zé)任的個(gè)人這一目標(biāo)的最積極、最經(jīng)濟(jì)的手段[34]。這樣的投資無疑是契合了共同富裕的內(nèi)涵，既符合人的全面發(fā)展理念，也有利于消除可能存在的福利依賴。

在責(zé)任主體上，國家承擔(dān)更多責(zé)任。對(duì)國家有限責(zé)任的強(qiáng)調(diào)是針對(duì)福利國家中政府的大包大攬，而中國缺少“福利國家”階段，沒有經(jīng)歷政府干預(yù)的“增加—減少—優(yōu)化”的發(fā)展歷程，和西方不能一概而論，而是應(yīng)當(dāng)建立政府主導(dǎo)模式下的多元福利供給體系[35]。政府不能僅滿足于底線公平的福利責(zé)任，應(yīng)當(dāng)將福利供給視為自己的重要責(zé)任并加以關(guān)注，將職能重點(diǎn)從做大蛋糕向分好蛋糕轉(zhuǎn)變。

在福利內(nèi)容上，要維持較高的公共福利支出[36]149-153，同時(shí)注重自下而上的社會(huì)參與。相對(duì)于傳統(tǒng)福利對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事后化解，適度積極的社會(huì)福利采用更加積極的手段對(duì)人為風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“事先預(yù)防”。也就是說，在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)時(shí)，采取防范措施予以防范[37]。這種預(yù)防體現(xiàn)在，適度積極的福利強(qiáng)調(diào)要投資于人力資本，而不是直接給予利益。通過社會(huì)福利的提供與提高社會(huì)成員的能力，使他們有能力去解決問題而不是依賴國家的福利提供[38]。

但是，適度發(fā)達(dá)仍然要講求“適度”，不能超越經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。如此看來，這一概念似乎沒有對(duì)適度普惠的理念做出明顯的超越，缺乏明確的對(duì)比。應(yīng)當(dāng)說，補(bǔ)缺性（選擇型）福利模型和制度性（普惠型）福利模型都屬于韋伯筆下的“理想類型”，現(xiàn)實(shí)中的福利政策介于這二者之間，存在不同程度的偏向。適度積極的社會(huì)福利，是在補(bǔ)缺型—普惠型這一理想類型連續(xù)體上，向著普惠邁進(jìn)的一小步。

四、與適度積極的福利政策相匹配的社會(huì)環(huán)境建設(shè)

（一）建設(shè)怎樣的社會(huì)環(huán)境

適度積極的社會(huì)福利，并非西方福利國家那樣“從搖籃到墳?zāi)埂眹野鼣堃磺懈＠哪Ｊ?。在前文中，我們已?jīng)分析了市場(chǎng)和家庭作為福利責(zé)任主體的種種不足，不能寄希望于將政府覆蓋范圍之外的福利責(zé)任交由市場(chǎng)或家庭承擔(dān)。這需要我們回到最初的話題，社會(huì)福利本身并非發(fā)展的目標(biāo)，而是實(shí)現(xiàn)共同富裕的手段之一，屬于依賴政府機(jī)制的第二次分配。而在初次分配和再分配之外，第三次分配也日益受到關(guān)注。中共十九屆四中全會(huì)指出，“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會(huì)公益事業(yè)”。這是黨中央首次明確把第三次分配列入收入分配制度體系，確立了慈善等公益事業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位。

第三次分配由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧首先提出。他認(rèn)為第三次分配是在道德力量的作用下，通過個(gè)人收入轉(zhuǎn)移和個(gè)人自愿繳納和捐獻(xiàn)等非強(qiáng)制方式再一次進(jìn)行分配[39]77-79。在道德、文化、習(xí)慣等影響下，社會(huì)力量自愿通過民間捐贈(zèng)、志愿行動(dòng)等方式濟(jì)困扶弱的行為，被多數(shù)學(xué)者視為對(duì)初次和再分配的有益補(bǔ)充[40-42]。一些學(xué)者對(duì)第三次分配中起的作用做出了具體介紹，認(rèn)為它有助于激發(fā)共同富裕的內(nèi)生動(dòng)力，有助于緩解個(gè)體焦慮情緒和促進(jìn)社會(huì)精神文明發(fā)展[42-43]。還有部分學(xué)者不贊同第三次分配僅發(fā)揮“補(bǔ)充”的作用，而是將其置于一個(gè)更高的位置。如王名等認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)將第三次分配從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展未來的宏大命題窄化為公益慈善這一狹窄領(lǐng)域和慈善組織單一主體，而應(yīng)當(dāng)將第三次分配理解為豐裕社會(huì)的財(cái)富流向如何適應(yīng)個(gè)體精神追求和人民美好生活的命題[44]。

第三次分配的實(shí)質(zhì)，是在市場(chǎng)和政府機(jī)制之外充分發(fā)揮社會(huì)機(jī)制作用，合理分配資源，滿足人民群眾高水平的福利需要。為此，需要建設(shè)與適度發(fā)達(dá)的福利政策相匹配的社會(huì)環(huán)境，這既是政府主導(dǎo)的對(duì)福利體系的補(bǔ)充，也是支持福利體系發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

帕特南提出了社會(huì)資本的三種類型，分別是：認(rèn)知性社會(huì)資本，具體來說就是信任和互惠精神；結(jié)構(gòu)性社會(huì)資本，即社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；行動(dòng)性社會(huì)資本，表現(xiàn)為公民參與[45]216-228。

建設(shè)與適度發(fā)達(dá)的福利政策相匹配的社會(huì)環(huán)境，需要發(fā)展認(rèn)知性社會(huì)資本，塑造信任與互惠的社會(huì)文化氛圍。信任有助于合作關(guān)系的達(dá)成，推動(dòng)集體共同面對(duì)困境；而互惠可以是基于等價(jià)交換的平衡互惠，也可以是短時(shí)間的無條件付出或不平衡互惠，它使人們建立起一種“己所欲，施于人”的觀念并期待自己在未來獲得所需幫助。這正是第三次分配機(jī)制得以發(fā)揮作用的文化基礎(chǔ)，是自愿的道德驅(qū)動(dòng)力。

需要發(fā)展結(jié)構(gòu)性社會(huì)資本，注重社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與恢復(fù)。社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的寬廣程度，決定了個(gè)體尋求社會(huì)支持的上限；社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的緊密程度，決定了個(gè)體獲得社會(huì)支持的力度。而社會(huì)原子化程度日益加深、社會(huì)分化日益嚴(yán)重的今天，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)個(gè)人獲取支持的作用逐漸減弱。社會(huì)福利制度是兜住底線的安全網(wǎng)，屬于正式支持網(wǎng)絡(luò)，很大程度上決定了支持的“下限”，而拓展高水平的社會(huì)支持的任務(wù)，很大程度上有賴于非正式社會(huì)資本的支持。

需要發(fā)展行動(dòng)性社會(huì)資本，引導(dǎo)社會(huì)成員參與公益事業(yè)與社會(huì)治理。社會(huì)成員越是參與社會(huì)事務(wù)的討論、決策、實(shí)行的意愿和行為，共同致力于公共事業(yè)的力量就越大。

這三類社會(huì)資本是相互促進(jìn)的，是一種“道德資源”，越是運(yùn)用，越會(huì)產(chǎn)生效益。通過增進(jìn)社會(huì)資本，建設(shè)利他互惠的社會(huì)環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共服務(wù)，可以達(dá)到以社會(huì)機(jī)制彌補(bǔ)福利體系不足的目的。

（二）怎樣建設(shè)社會(huì)環(huán)境

為了建設(shè)與適度發(fā)達(dá)的福利政策相匹配的社會(huì)環(huán)境，需要尋找一項(xiàng)有效的工具來實(shí)現(xiàn)。在本文看來，社會(huì)工作專業(yè)正是培育社會(huì)資本、動(dòng)員社會(huì)力量、塑造利他互助的社會(huì)環(huán)境的絕佳工具，是社會(huì)資本的社會(huì)支持功能的具體展示[46]。

首先，社會(huì)工作專業(yè)具有參與社會(huì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。在我國的減貧實(shí)踐中，社會(huì)工作已經(jīng)發(fā)揮了一定作用，在未來相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興中還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用[47-48]；而第三條道路影響下的“發(fā)展型社會(huì)工作”，契合了促進(jìn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)結(jié)合的需求[49]。

其次，社會(huì)工作在實(shí)現(xiàn)共同富裕的過程中具有自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)工作專業(yè)的專業(yè)價(jià)值、理論視角與工作方法與適度發(fā)達(dá)的社會(huì)福利理念十分契合。如社會(huì)工作專業(yè)奉行的利他主義價(jià)值觀，正是第三次分配所需要的社會(huì)文化基礎(chǔ)。再比如社會(huì)工作實(shí)務(wù)中基于優(yōu)勢(shì)視角，強(qiáng)調(diào)“賦能”，即發(fā)掘潛能、提升能力、促進(jìn)個(gè)人全面發(fā)展，契合了建設(shè)社會(huì)投資國家的理念；而在社區(qū)社會(huì)工作中，更是有著地區(qū)發(fā)展模式這種旨在整合社區(qū)資源、增進(jìn)社區(qū)發(fā)展的工作模式，天然適用于鄉(xiāng)村振興。

社會(huì)工作在社會(huì)環(huán)境建設(shè)中的作用，體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，社會(huì)工作通過宣傳教育，塑造信任與互惠的社會(huì)文化氛圍。助人自助是社會(huì)工作專業(yè)核心的價(jià)值觀，社會(huì)工作的一個(gè)重要目標(biāo)就是促進(jìn)形成相互關(guān)懷的社會(huì)文化，社會(huì)工作應(yīng)當(dāng)通過自身的服務(wù)行動(dòng)，傳遞和引領(lǐng)互助和助人的價(jià)值觀念。不僅可以通過專門的社區(qū)教育活動(dòng)，營造社區(qū)人文環(huán)境和公共文化；更應(yīng)該在服務(wù)于弱勢(shì)群體的行動(dòng)中，通過對(duì)專業(yè)價(jià)值的堅(jiān)守與實(shí)踐起到示范引領(lǐng)作用。

第二，社會(huì)工作通過構(gòu)建社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，增進(jìn)社會(huì)支持尤其是非正式支持?！叭嗽谇榫持小笔巧鐣?huì)工作專業(yè)秉持的一個(gè)核心理念，社會(huì)工作者始終重視從系統(tǒng)的視角研究案主的環(huán)境和社會(huì)環(huán)境間各要素的關(guān)系。在實(shí)踐中，這一理念體現(xiàn)為對(duì)社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的重視，社會(huì)工作應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的發(fā)掘與利用，協(xié)助整合社會(huì)資源，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，預(yù)防和解決社會(huì)問題，恢復(fù)和發(fā)展社會(huì)功能。

第三，社會(huì)工作通過動(dòng)員社會(huì)力量，參與和引導(dǎo)社會(huì)行動(dòng)，增加福利供給。在社會(huì)行動(dòng)過程中，社會(huì)工作專業(yè)不僅應(yīng)當(dāng)直接扮演服務(wù)提供者角色，積極參與政府購買社會(huì)服務(wù)擴(kuò)大改善福利服務(wù)的供給；更應(yīng)當(dāng)扮演好資源鏈接者角色，發(fā)揮動(dòng)員作用，引導(dǎo)社會(huì)力量參與到志愿服務(wù)等行動(dòng)之中，并積極培育孵化社會(huì)組織，構(gòu)建社會(huì)參與的固定渠道。

通過以上措施，社會(huì)工作專業(yè)可以充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)，充分塑造社會(huì)環(huán)境、構(gòu)建支持網(wǎng)絡(luò)、增進(jìn)社會(huì)行動(dòng)，撬動(dòng)起更多社會(huì)力量服務(wù)于共同富裕大局，起到“四兩撥千斤”的作用。

五、小結(jié)

共同富裕需要充分發(fā)揮初次分配、再分配和第三次分配的作用，而作為再分配重要內(nèi)容的社會(huì)福利，長期以來沿著適度普惠的道路發(fā)展，造成了我國“高發(fā)展、低福利”的問題?；仡欉m度普惠福利政策，可以發(fā)現(xiàn)其各種假設(shè)的合理性存在商榷的空間；較低水平的福利供給，隨著全面小康社會(huì)的建成和社會(huì)環(huán)境的變化，已經(jīng)顯得有些過時(shí)，無法適應(yīng)共同富裕的時(shí)代大背景。應(yīng)當(dāng)推動(dòng)福利政策從適度普惠向適度積極轉(zhuǎn)向，從追求效率轉(zhuǎn)向公平正義，擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象范圍，強(qiáng)調(diào)福利對(duì)象的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，提高福利水平。在這一過程中，社會(huì)工作專業(yè)應(yīng)當(dāng)基于自身的專業(yè)價(jià)值、理論視角與工作方法等優(yōu)勢(shì)，在實(shí)現(xiàn)共同富裕的歷史進(jìn)程中貢獻(xiàn)自身力量。