薛晴予， 董元方

(1.長春理工大學 經(jīng)濟管理學院， 長春 130022； 2.中國科學院 蘇州生物醫(yī)學工程技術研究所， 江蘇 蘇州 215163)

營商環(huán)境是企業(yè)從事創(chuàng)業(yè)等活動時“所面臨的外部環(huán)境的一個綜合性的生態(tài)系統(tǒng)”[1]。生態(tài)視角認為，營商環(huán)境生態(tài)的承載力(carrying capacity)和生態(tài)內(nèi)政府與市場關系(競爭與合作)，決定該生態(tài)下的新企業(yè)創(chuàng)建率和發(fā)展狀況[2]，從而對創(chuàng)業(yè)存在著至關重要的影響。隨著中國改革開放的不斷深入，優(yōu)化營商環(huán)境成為助力企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、促進城市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手和突破口，受到了黨和國家各級部門的關注和重視。優(yōu)化營商環(huán)境已經(jīng)成為以習近平同志為核心的黨中央提出的經(jīng)濟發(fā)展新方略，也成為黨的十九大之后“放管服”改革的新目標。2019年，李克強總理在國務院政府工作報告中重點強調(diào)要激發(fā)市場主體活力，著力優(yōu)化營商環(huán)境。同年10月，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》出臺，從國家層面夯實了優(yōu)化營商環(huán)境的法治基礎。同時，2020年以來，各地紛紛出臺區(qū)域性的營商環(huán)境政策和舉措，旨在大力推動自身區(qū)域的營商環(huán)境系統(tǒng)性優(yōu)化，打造“創(chuàng)業(yè)者樂園、創(chuàng)新者天堂”。

在此背景下，設計形成科學、有效的區(qū)域營商環(huán)境評價指標體系，從推動企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的視角去評估和檢驗區(qū)域營商環(huán)境相關措施的有效性，并以評促改，推動各區(qū)持續(xù)提升營商環(huán)境改革質(zhì)量，提出對策建議，具有必要性和迫切性。

1 文獻綜述

1.1 營商環(huán)境的概念與內(nèi)涵

區(qū)域視角觀認為營商環(huán)境是指商事主體從事商事組織或經(jīng)營行為的各種境況和條件，包括影響商事主體行為的政治要素、經(jīng)濟要素、文化要素等，是一個國家或地區(qū)有效開展交流、合作以及參與競爭的依托，體現(xiàn)了該國或地區(qū)的經(jīng)濟軟實力。環(huán)境視角觀認為將營商環(huán)境劃分為硬環(huán)境和軟環(huán)境，“硬環(huán)境”，也叫物質(zhì)環(huán)境，主要指自然稟賦和硬件設施等，“軟環(huán)境”也叫制度環(huán)境，是社會經(jīng)濟運行過程中發(fā)揮作用的除有形的硬件設施之外的各種要素的總和，主要指政策、文化、制度、法律、思想觀念等外部因素和條件的總和[3]。遼寧省、北京市等地方政府也在出臺的優(yōu)化營商環(huán)境政策文本中將“營商環(huán)境”劃分為“硬”環(huán)境和“軟”環(huán)境兩部分。一言以蔽之，無論是關于營商環(huán)境的理論研究，還是有關其實務操作都需要將其作為一個系統(tǒng)工程進行分析，既要改善基礎設施等硬環(huán)境，也要同步發(fā)揮軟環(huán)境的支撐、保障和激勵作用。

1.2 營商環(huán)境評價指標體系

在營商環(huán)境的評價指標體系構建方面，學者們主要從國內(nèi)外比較與借鑒、“放管服”與政務服務、法治視角以及企業(yè)需求視角開展了一系列探索。

國內(nèi)外比較與借鑒視角的研究基于一些普遍認同的指標體系進行后續(xù)分析[4-6]。目前來說，國內(nèi)外較為成熟且知名度較高的營商環(huán)境評價指標體系包括：世界銀行的《全球營商環(huán)境報告》、世界經(jīng)濟論壇的《全球競爭力指數(shù)報告》《經(jīng)濟學人》雜志的《營商環(huán)境指數(shù)》、萬博新經(jīng)濟研究院的《中國營商環(huán)境指數(shù)報告》、普華永道的《中國城市營商環(huán)境報告》、粵港澳大灣區(qū)研究院的《中國城市營商環(huán)境評價報告》，以及中國社會科學院信息化研究中心的中國營商環(huán)境評估體系。

“放管服”與政務服務視角的營商環(huán)境指標體系構建是近年來的研究熱點之一。孫萍等在界定營商政務環(huán)境內(nèi)涵基礎上，以政府干預理論為依據(jù)，將營商政務環(huán)境劃分為公共政策供給、制度性交易成本、市場監(jiān)管行為以及基礎設施服務[7]；段易含等以整體政府理論為邏輯起點，從價值導向、制度保障、技術手段以及操作流程4個維度構建政務環(huán)境的評價指標體系，并基于吉林省12個市州“只跑一次”改革的實施成效調(diào)查，對政務環(huán)境建設狀況進行評價[8]。

法治視角的營商環(huán)境評價指標體系構建是近些年的另一研究熱點。鄭方輝等構建集客觀評價和主觀評價(專家評議、企業(yè)滿意度、公眾滿意度)于一體，包括營商立法、執(zhí)法、司法、守法等 4個維度、13 項二級指標及 50 項三級指標的指標體系[9]；馮燁構建了包含市場環(huán)境、法律環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、軟環(huán)境等 4個一級指標、11個二級指標以及28個三級指標的法治化營商環(huán)境評價體系[10]。

此外，一些學者從企業(yè)發(fā)展與需求視角開展了營商環(huán)境評價指標體系的構建。劉剛等以企業(yè)需求為導向，構筑了一個覆蓋企業(yè)經(jīng)營全過程、服務企業(yè)經(jīng)營全方位的新時代中國特色營商環(huán)境體系[11]；劉江會等圍繞社會環(huán)境、市場環(huán)境、創(chuàng)融環(huán)境、法制環(huán)境和政務效率等方面構建了一個評價尺度更“寬”、針對性更強，能夠更好契合“全球城市”發(fā)展需要，能夠反映大數(shù)據(jù)時代特征的營商環(huán)境評價指數(shù)[4]；李志軍結合國內(nèi)外營商環(huán)境評價狀況與當前中國營商環(huán)境的現(xiàn)狀，構建了包括政府效率、人力資源、金融服務、公共服務、市場環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境6個指標的城市營商環(huán)境評價指標體系[1]。

1.3 簡要述評

現(xiàn)有研究圍繞區(qū)域營商環(huán)境評價指標體系已經(jīng)開展了一系列研究，且多家權威組織和機構已經(jīng)出臺和應用了各具特色的評價指標體系，但在指標的科學性和有效性方面仍存在有待進一步改進和完善的方面，其中最突出的表現(xiàn)之一是現(xiàn)有評價指標體系在“系統(tǒng)性”和“用戶思維”等方面有所欠缺。從經(jīng)濟學的視角來說，優(yōu)化營商環(huán)境的本質(zhì)在于降低市場主體的交易成本。市場主體始終嵌入于一個涉及經(jīng)濟、政治、技術、法律、行政等因素的環(huán)境中，因此，營商環(huán)境不僅僅等同于政務環(huán)境、法制環(huán)境，還包含了產(chǎn)業(yè)環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、社會環(huán)境等；同時，應立足企業(yè)的視角，要遵循“用戶思維”，注重“用戶體驗”，摸準“用戶需求”，圍繞企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)全生命周期各個階段，對于各種創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素的需求滿足度進行營商環(huán)境的評價。此外，對于數(shù)字經(jīng)濟時代下營商環(huán)境的新變化關注有所不足。

2 理論框架

企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的成效是一個多因素作用的結果，其影響因素是多層次、多維度的，區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)良與否決定了該區(qū)域企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的規(guī)模和質(zhì)量，因此，基于“生態(tài)”邏輯打造區(qū)域營商環(huán)境具有必要性。

總體來看，現(xiàn)有的研究主要從“生態(tài)”視角和“網(wǎng)絡”視角對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)進行了定義?！吧鷳B(tài)”視角的研究認為：類似于自然界的生態(tài)系統(tǒng)，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)系是“多個創(chuàng)新主體基于特定的技術、人才、規(guī)則、文化、運作模式、市場等共同的創(chuàng)新因素而形成的，相互依賴、共生共贏的一種組織體系”[12-13]?！熬W(wǎng)絡”視角的研究則將創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)看成是一種為企業(yè)提供資源、合作伙伴以及重要市場信息的網(wǎng)絡，認為“這種網(wǎng)絡是基于網(wǎng)絡內(nèi)部成員企業(yè)之間的長期互動關系形成的，構建并發(fā)展創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)需要企業(yè)家精神與戰(zhàn)略思維互相匹配”[14]。

無論基于哪個視角，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的構成都應該包括3個層次：要素層次，即是企業(yè)開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動所必需的資源，包括人才、資本、技術以及基礎設施等；環(huán)境層次，即是與企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)密切相關經(jīng)濟、政治、文化、法治、生態(tài)等環(huán)境；支撐層次，即是對于企業(yè)獲取創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素、進行內(nèi)外互動合作、開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動具有直接或間接促進作用的機構及其措施和模式等。

基于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)理論，本文提出了一個基于“生態(tài)”視角的區(qū)域營商環(huán)境評價指標體系理論模型，如圖1所示，主要包括要素、環(huán)境和支撐3個層面，其中：要素層面包括基礎設施、人才、創(chuàng)新、資本以及其他創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)核心主體；環(huán)境層面包括法治環(huán)境、市場環(huán)境、社會環(huán)境等；支撐層面包括政策支撐、政務服務、中介服務等。

圖1 理論模型

3 指標體系構建與應用

3.1 指標體系構建

在理論模型的基礎上，借鑒世界銀行等權威機構提出的營商環(huán)境評價指標體系，并結合中國當前和未來發(fā)展的階段特征和戰(zhàn)略規(guī)劃，對接信息技術變革和數(shù)字經(jīng)濟的時代發(fā)展趨勢，采用焦點小組討論方法開展了指標體系構建研究。焦點小組討論的人員包括營商環(huán)境領域的學者、相關政府部門人員以及企業(yè)家共計30位。具體實施過程包括兩個環(huán)節(jié)，首先是根據(jù)理論模型討論確定二級指標，接著進一步討論明確三級指標、評價重點和權重系數(shù)。最終形成的區(qū)域營商環(huán)境評價指標體系具體見表1。

表1 基于“生態(tài)”視角的區(qū)域營商環(huán)境評價指標體系

3.2 指標計算方法

評價指標的原始數(shù)據(jù)主要來自《中國統(tǒng)計年鑒》《中國城市數(shù)據(jù)庫》《中國城鄉(xiāng)建設數(shù)據(jù)庫》《中國城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報告》，以及各城市的統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報等，在計算和評價的過程中，采用客觀和主觀相結合的方法，既在客觀數(shù)據(jù)獲取與計算的基礎上，結合專家的主觀判斷進行調(diào)整和優(yōu)化。

參考李志軍等的做法，采用效用值方法對原始數(shù)據(jù)進行無量綱化處理，然后通過分層逐級加權計算得出最終得分[1]。效用值的取值范圍為0～100，將同一指標下的最高值賦值為100，最低值賦值為0，并利用賦值計算公式完成所有指標效用值的計算。賦值公式包括正向指標和負向指標兩類，分別如公式(1)和(2)所示。其中，α表示指標，β表示城市，xαβ表示β城市α指標的原始數(shù)值，xαmin表示該指標的最小值，xαmax表示該指標的最大值，yαβ表示β城市的該指標的效用值。

正向指標：

(1)

負向指標：

(2)

3.3 評價指標體系應用

基于構建的指標體系和計算方法，以江蘇省為例，對其下轄的13個地級市進行了營商環(huán)境指標體系評價，各個城市的總體得分，以及區(qū)域環(huán)境、核心要素和核心支撐等各項指標的得分如圖2所示。

圖2 江蘇省各城市2020年營商環(huán)境評價

從分析結果看出：就總分來看，江蘇省營商環(huán)境排名前三的城市分別為蘇州、南京和無錫；區(qū)域環(huán)境得分排名前三的分別為蘇州、南京和無錫；核心要素排名前三的分別為南京、蘇州、無錫；核心支撐排名前三的分別為蘇州、南京和無錫。這一分析結果與國家發(fā)改委《中國營商環(huán)境報告2020》、全國工商聯(lián)《2020年萬家民營企業(yè)評營商環(huán)境報告》以及《2020年中國城市營商環(huán)境評價》等國內(nèi)權威報告給出的排名基本一致。

4 總結與展望

面向當前營商環(huán)境優(yōu)化的“熱潮”，針對當前區(qū)域營商環(huán)境評價指標體系中普遍有待進一步強化的“系統(tǒng)性”和“用戶思維”，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)領域的理論基礎上，基于“生態(tài)視角”，同時借鑒世界銀行等權威機構提出的營商環(huán)境評價指標體系，從核心要素、區(qū)域環(huán)境和核心支撐3個大層面設計了區(qū)域營商環(huán)境評價指標體系。該評價體系結合了中國當前和未來發(fā)展的階段特征和戰(zhàn)略規(guī)劃，對接了信息技術變革和數(shù)字經(jīng)濟的時代發(fā)展趨勢，有助于從推動企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的視角去評估和檢驗區(qū)域營商環(huán)境政策和舉措的有效性，并以評促改，推動各區(qū)持續(xù)提升營商環(huán)境改革質(zhì)量，具有一定的理論價值和實踐意義。

然而，本文的研究還存在一些有待進一步改進和完善的方面，其中最突出的一點是本文提出的區(qū)域營商環(huán)境評價指標體系在一定程度上仍停留在理論和框架層面，相關應用還不多，僅僅在少數(shù)區(qū)域?qū)用孢M行了應用評價。在后續(xù)的研究中，將進一步開展評價指標體系的細化、落實、應用以及評估反饋等工作，以盡快在本文成果的基礎上形成一套具備更高實用性、可操作性和可靠性的區(qū)域營商環(huán)境評價指標體系。