摘要：WTO電子商務(wù)談判的提案及相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法立法實(shí)踐體現(xiàn)了各國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的立場(chǎng)。美國(guó)與歐盟提案均為原則加例外的規(guī)則設(shè)計(jì)思路，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的跨境自由流動(dòng)，將“合法公共政策目標(biāo)”或隱私權(quán)保護(hù)列為例外。中國(guó)提案則強(qiáng)調(diào)跨境數(shù)據(jù)的安全流動(dòng)。應(yīng)對(duì)跨境流動(dòng)數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理，以數(shù)據(jù)主權(quán)的范圍與邊界為限度，對(duì)影響國(guó)家利益、公共利益的數(shù)據(jù)，采取嚴(yán)保護(hù)，通過(guò)設(shè)立安全例外條款等手段對(duì)該類重要數(shù)據(jù)進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)制，對(duì)可能侵害個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)加以高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)充分而安全的數(shù)據(jù)流動(dòng)。對(duì)于非重要數(shù)據(jù)，應(yīng)以促進(jìn)該類數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)為主，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供助力，努力達(dá)成以促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)為原則，數(shù)據(jù)本地化為例外的談判共識(shí)。

關(guān)鍵詞：WTO電子商務(wù)談判;跨境數(shù)據(jù)流動(dòng);數(shù)據(jù)主權(quán);數(shù)字經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào)：D913;G203

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2022.01.006

一、引言

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)成為與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)并行的生產(chǎn)要素之一，而個(gè)人信息是數(shù)據(jù)的重要組成部分。[1]個(gè)人信息的利用已成為國(guó)際合作與沖突的焦點(diǎn)。[2]個(gè)人信息的泄露或者非法處理，會(huì)造成侵犯?jìng)€(gè)人隱私、個(gè)人信息權(quán)益等侵害私權(quán)利問(wèn)題，情節(jié)嚴(yán)重的會(huì)對(duì)公共利益造成侵害，甚至可能危害公共安全、國(guó)家安全。法律保護(hù)個(gè)人信息的安全流動(dòng)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要問(wèn)題之一。①

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中的數(shù)據(jù)主要是指基于網(wǎng)絡(luò)載體而生成的個(gè)人信息。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)本身所具有的開(kāi)放屬性，數(shù)據(jù)不僅在國(guó)內(nèi)有自由流動(dòng)的可能，在跨境情景下也有自由流動(dòng)的可能。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)不僅是現(xiàn)實(shí)存在的，也是必然的，通過(guò)技術(shù)手段阻斷數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)僅僅是國(guó)家或社會(huì)的“片面理想”，但網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性不代表數(shù)據(jù)流動(dòng)的無(wú)序性和無(wú)監(jiān)管性。[3]數(shù)據(jù)同樣存在著數(shù)據(jù)主權(quán)問(wèn)題，即國(guó)家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域的延伸。本文通過(guò)WTO主要成員的提案以及該等國(guó)家或地區(qū)的國(guó)內(nèi)法或域內(nèi)法實(shí)踐，包括美國(guó)、歐盟以及中國(guó)的提案及其國(guó)內(nèi)法或域內(nèi)法實(shí)踐，明確其數(shù)據(jù)主權(quán)立場(chǎng)。在尋求美國(guó)、歐盟以及中國(guó)的數(shù)據(jù)主權(quán)共識(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的范圍加以厘清，繼而探討合理的規(guī)制路徑，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)充分而安全的跨境流動(dòng)。

二、數(shù)據(jù)主權(quán)的范圍與邊界

數(shù)據(jù)主權(quán)基于國(guó)家主權(quán)并與網(wǎng)絡(luò)主權(quán)相聯(lián)系。根據(jù)2021年世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)主權(quán)：理論與實(shí)踐》（3.0版）中對(duì)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的定義，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是國(guó)家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的自然延伸，即一國(guó)對(duì)其領(lǐng)土范圍內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)主體、網(wǎng)絡(luò)行為及相關(guān)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和信息等享有最高權(quán)和對(duì)外獨(dú)立權(quán)。②由此可知，數(shù)據(jù)主權(quán)是指一個(gè)國(guó)家對(duì)其管轄范圍內(nèi)的個(gè)人和組織產(chǎn)生的數(shù)據(jù)擁有的最高權(quán)力。[4]數(shù)據(jù)主權(quán)主要包括對(duì)數(shù)據(jù)的管理權(quán)和控制權(quán)兩個(gè)部分，體現(xiàn)為一國(guó)對(duì)其境內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)有權(quán)占有、管理、控制、利用和保護(hù)，并且有權(quán)決定參與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的方式，如果他國(guó)對(duì)本國(guó)的數(shù)據(jù)權(quán)益產(chǎn)生威脅或侵害了本國(guó)的數(shù)據(jù)權(quán)益，本國(guó)可以采取必要的措施加以保護(hù)，如設(shè)置負(fù)面清單，禁止相關(guān)數(shù)據(jù)的流動(dòng)。[5]

數(shù)據(jù)與信息相關(guān)聯(lián)，數(shù)據(jù)是信息的表現(xiàn)形式。[6]申農(nóng)（Claude Shannon）認(rèn)為，信息是人們認(rèn)識(shí)事物時(shí)產(chǎn)生的“兩次不確定之差”。維納（Norbert Wiener）認(rèn)為，信息是我們對(duì)外界進(jìn)行調(diào)節(jié)并在我們的調(diào)節(jié)為外界所了解時(shí)與外界交換來(lái)的東西。[7]信息是客觀世界作用于人的主觀意識(shí)的產(chǎn)物，不等于客觀事物本身，其可以使消息中所描述事件的不確定性減少。③而數(shù)據(jù)則是指數(shù)字、字母與符號(hào)的集合。由此得出結(jié)論，數(shù)據(jù)并不是物，因此不存在“數(shù)據(jù)所有權(quán)”這一說(shuō)法。但數(shù)據(jù)存在控制權(quán)，比如收集、利用和流動(dòng)等?？偠灾瑪?shù)據(jù)主權(quán)所涵蓋的范圍少于網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，數(shù)據(jù)主權(quán)所強(qiáng)調(diào)的是對(duì)數(shù)據(jù)的控制權(quán)，而非對(duì)物的所有權(quán)，數(shù)據(jù)主權(quán)并不包括實(shí)在物，因此與網(wǎng)絡(luò)主權(quán)存在差別。數(shù)據(jù)主權(quán)雖然是對(duì)數(shù)據(jù)享有的最高權(quán)和對(duì)外獨(dú)立權(quán)，但因?yàn)閿?shù)據(jù)本身并不是一個(gè)實(shí)在物，因此，數(shù)據(jù)主權(quán)并不必然排他。換言之，數(shù)據(jù)本地化是數(shù)據(jù)主權(quán)的體現(xiàn)，但因?yàn)閿?shù)據(jù)層面不存在所有權(quán)，故而反對(duì)數(shù)據(jù)本地化并不必然侵害數(shù)據(jù)主權(quán)。關(guān)于數(shù)據(jù)主權(quán)探討的應(yīng)該是數(shù)據(jù)控制所涉及的邊界。

數(shù)據(jù)本身具有流動(dòng)的特性，數(shù)據(jù)的價(jià)值體現(xiàn)在其流動(dòng)性上。[8]因此，數(shù)據(jù)主權(quán)相對(duì)于其他主權(quán)形式有所不同，排他性相對(duì)較弱，一國(guó)不能對(duì)于某一數(shù)據(jù)行使所有權(quán)，這是數(shù)據(jù)特性的體現(xiàn)。但一國(guó)仍可對(duì)在其管轄范圍內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)行使數(shù)據(jù)主權(quán)，即對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理和控制。數(shù)據(jù)主權(quán)的形成源自于一國(guó)基于保護(hù)其國(guó)家安全、境內(nèi)自然人的個(gè)人信息所產(chǎn)生的相對(duì)于他國(guó)更具優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)性權(quán)力。在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中，一國(guó)對(duì)在本國(guó)境內(nèi)產(chǎn)生的個(gè)人信息進(jìn)行管理、占有、控制應(yīng)該有比他國(guó)更具優(yōu)勢(shì)的數(shù)據(jù)權(quán)力。具體而言，一國(guó)基于維護(hù)本國(guó)的國(guó)家安全以及保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益的正當(dāng)性理由行使對(duì)數(shù)據(jù)的主權(quán)，數(shù)據(jù)主權(quán)邊界便是由國(guó)家安全與個(gè)人信息保護(hù)的范圍所決定的。

在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中，國(guó)家安全以及個(gè)人信息保護(hù)可以通過(guò)各國(guó)國(guó)內(nèi)立法得到相應(yīng)的明確。此外，各國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)主權(quán)立場(chǎng)也集中體現(xiàn)在WTO電子商務(wù)談判的提案中。由于各國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)的理解不同，對(duì)國(guó)家安全的理解更是呈現(xiàn)泛化的趨勢(shì)，[9]尋求各國(guó)主權(quán)立場(chǎng)的共性以及設(shè)置各國(guó)普遍認(rèn)同的國(guó)家安全例外條款就成為了必要。因此，在這個(gè)意義上，數(shù)據(jù)主權(quán)的邊界是相對(duì)明確的，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的邊界便是數(shù)據(jù)主權(quán)的邊界。在數(shù)據(jù)主權(quán)相對(duì)明確的前提下，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的范圍由數(shù)據(jù)主權(quán)的范圍進(jìn)行確定?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制范圍的厘清關(guān)鍵是考察各國(guó)涉及國(guó)家安全的個(gè)人信息以及個(gè)人信息保護(hù)的差異性以及共性。

三、美國(guó)、歐盟以及中國(guó)的數(shù)據(jù)主權(quán)立場(chǎng)

通過(guò)對(duì)美國(guó)、歐盟以及中國(guó)在WTO電子商務(wù)談判中的提案及其立法實(shí)踐的梳理，可以發(fā)現(xiàn)各國(guó)個(gè)人信息保護(hù)價(jià)值取向的差異。歐盟將個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利視為一項(xiàng)基本人權(quán)，美國(guó)將個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利視為公民自由，中國(guó)則將個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利視為一項(xiàng)基本權(quán)益。[10]可見(jiàn)，歐盟和美國(guó)在促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)與保護(hù)個(gè)人信息方面存在一定程度共性。

●美國(guó)的數(shù)據(jù)主權(quán)立場(chǎng)

美國(guó)在WTO電子商務(wù)談判提案中要求不應(yīng)將企業(yè)或個(gè)人使用一國(guó)的計(jì)算機(jī)設(shè)施，或者所使用的計(jì)算機(jī)設(shè)施位于該國(guó)境內(nèi)作為在該國(guó)開(kāi)展業(yè)務(wù)的前提，禁止數(shù)據(jù)本地化。美國(guó)提案主張打破貿(mào)易數(shù)字壁壘的同時(shí)，提出“合法公共政策目標(biāo)”的例外情況，即原則上應(yīng)該允許企業(yè)或個(gè)人出于商業(yè)目的跨境傳輸個(gè)人信息，但成員可以基于合法的公共政策目標(biāo)，采取限制或禁止個(gè)人信息跨境流動(dòng)的措施，相應(yīng)的措施應(yīng)該符合必要性和正當(dāng)性原則，且不應(yīng)構(gòu)成對(duì)貿(mào)易的變相限制。④美國(guó)在提案中所表現(xiàn)的數(shù)據(jù)主權(quán)立場(chǎng)，不僅與其發(fā)達(dá)的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)，也與美國(guó)個(gè)人信息的價(jià)值取向密切相關(guān)。

在美國(guó)，隱私權(quán)被定義為“獨(dú)處的權(quán)利”（“right to be alone”）。[11]它是受美國(guó)憲法保護(hù)的公民自由。美國(guó)憲法第四修正案（The Fourth Amendment）保護(hù)個(gè)人信息不受政府無(wú)理搜查和扣押。由于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中的數(shù)據(jù)泄露大多數(shù)是由數(shù)據(jù)企業(yè)、媒體或個(gè)人造成的，而不是由政府造成的，因此該修正案對(duì)跨境個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)的影響是有限的。[12]

美國(guó)國(guó)內(nèi)法認(rèn)為，數(shù)據(jù)主體的個(gè)人信息可以用于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)交易。[13]在州一級(jí)，例如，《加利福尼亞州消費(fèi)者隱私法》（CCPA）明確規(guī)定，“立法機(jī)構(gòu)的意圖是通過(guò)給消費(fèi)者一個(gè)有效的方式來(lái)控制他們的私人信息，以促進(jìn)加州的隱私權(quán)保護(hù)?！睗M足法律的要求，企業(yè)可以為消費(fèi)者收集和出售他們的個(gè)人數(shù)據(jù)提供經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。在聯(lián)邦一級(jí)，主要的隱私執(zhí)法機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，其管轄權(quán)僅限于監(jiān)管從事“欺騙性”或“不公平”信息活動(dòng)的組織侵犯隱私的行為。⑤通過(guò)對(duì)美國(guó)WTO電子商務(wù)談判及其國(guó)內(nèi)立法實(shí)踐的梳理，可以看出，美國(guó)對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)以鼓勵(lì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)為主。美國(guó)國(guó)內(nèi)立法實(shí)踐與其在WTO電子商務(wù)談判的立場(chǎng)是一致的，兩者均將個(gè)人信息視為可以交易的商品。

●歐盟的數(shù)據(jù)主權(quán)立場(chǎng)

在WTO電子商務(wù)談判中，歐盟認(rèn)為，應(yīng)該反對(duì)通過(guò)數(shù)據(jù)本地化的方式阻礙數(shù)據(jù)的跨境自由流動(dòng)，成員應(yīng)致力于確保數(shù)據(jù)的跨境自由流動(dòng)，以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體要求：禁止強(qiáng)制數(shù)據(jù)處理者使用成員領(lǐng)土內(nèi)指定的計(jì)算機(jī)設(shè)施或網(wǎng)絡(luò)設(shè)備處理數(shù)據(jù);禁止出于存儲(chǔ)或處理的目的，要求數(shù)據(jù)處理者進(jìn)行數(shù)據(jù)本地化;禁止限制數(shù)據(jù)處理者在其他成員境內(nèi)存儲(chǔ)或處理數(shù)據(jù);禁止強(qiáng)制數(shù)據(jù)處理者使用成員境內(nèi)的計(jì)算機(jī)設(shè)施或者網(wǎng)絡(luò)設(shè)備進(jìn)行跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)或數(shù)據(jù)本地化。④上述數(shù)據(jù)主權(quán)立場(chǎng)與美國(guó)的數(shù)據(jù)主權(quán)立場(chǎng)具有共通之處。

歐盟提案進(jìn)一步提到，保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私是一項(xiàng)基本權(quán)利。成員國(guó)可以以其認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆绞奖Ｗo(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私，包括個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法的域外適用。歐盟對(duì)保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私不作任何承諾，尊重每個(gè)成員國(guó)的保護(hù)方式。④在歐盟境內(nèi)實(shí)踐中，《歐盟基本人權(quán)憲章》認(rèn)為個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。該主張得到歐盟成員國(guó)憲法以及歐盟法院相關(guān)判例的承認(rèn)。[9]《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）正是基于該主張對(duì)個(gè)人信息實(shí)施嚴(yán)保護(hù)。但總體而言，歐盟模式相比于美國(guó)模式更為開(kāi)放。在歐盟提案中，歐盟并未和美國(guó)一樣對(duì)“合法公共政策目標(biāo)”作大規(guī)模的保留，也沒(méi)有設(shè)置國(guó)家安全例外條款，體現(xiàn)了歐盟對(duì)外國(guó)投資更具包容的態(tài)度。

●中國(guó)的數(shù)據(jù)主權(quán)立場(chǎng)

中國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)問(wèn)題上持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，尋求通過(guò)成員國(guó)的本國(guó)實(shí)踐探索來(lái)解決跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)問(wèn)題。中國(guó)在提案中認(rèn)為，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)應(yīng)該以安全為前提，由于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)問(wèn)題具有復(fù)雜性和敏感性，難以通過(guò)一次談判解決該問(wèn)題，且該問(wèn)題關(guān)涉每一成員的核心利益，因此，成員應(yīng)該做更多的探索性工作，進(jìn)行更深入的討論。相比于美國(guó)以及歐盟的提案，中國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的提案是原則性、宣示性的，沒(méi)有具體規(guī)定。中國(guó)提案關(guān)注重點(diǎn)依然是一些傳統(tǒng)和常規(guī)問(wèn)題，如跨境貨物貿(mào)易、與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的支付和物流服務(wù)等。⑥

在中國(guó)，個(gè)人信息被認(rèn)為是一項(xiàng)人格權(quán)，兼具人格與財(cái)產(chǎn)價(jià)值。與歐盟不同，中國(guó)并不認(rèn)為個(gè)人信息保護(hù)權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，而且保護(hù)個(gè)人信息與保護(hù)隱私并不相同。⑦《民法典》第111條和第1034至1037條是涉及個(gè)人信息的條款，側(cè)重于個(gè)人信息的合理利用，即收集處理個(gè)人信息應(yīng)合法、正當(dāng)和必要。關(guān)于隱私的條款側(cè)重于不侵犯隱私，而非合理利用。因此，在中國(guó)隱私權(quán)和個(gè)人信息是有區(qū)別的。

與美國(guó)和歐盟不同，中國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的態(tài)度傾向于支持?jǐn)?shù)據(jù)本地化，認(rèn)為維護(hù)國(guó)家利益和保護(hù)數(shù)據(jù)安全非常重要。這與美國(guó)提出的數(shù)據(jù)本地化構(gòu)成數(shù)字貿(mào)易壁壘的提議形成鮮明對(duì)比。應(yīng)該指出的是，美國(guó)奉行雙重標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)的實(shí)踐表明，當(dāng)美國(guó)認(rèn)為自己的國(guó)家利益受到威脅時(shí)，它主張的是數(shù)據(jù)本地化，而不是美國(guó)在電子商務(wù)談判中倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。⑧而從中國(guó)國(guó)內(nèi)法的實(shí)踐角度看，中國(guó)對(duì)個(gè)人信息的態(tài)度是秉持合理利用原則，即并不反對(duì)個(gè)人信息的自由流動(dòng)，且中國(guó)的個(gè)人信息與隱私權(quán)存在差異。相比于隱私權(quán)的保護(hù)，中國(guó)的立法態(tài)度是消極被動(dòng)的，即任何組織和個(gè)人不得侵害隱私權(quán)，對(duì)個(gè)人信息的立法態(tài)度則是偏向于積極主動(dòng)的，即個(gè)人信息處理者滿足一定的條件可以對(duì)個(gè)人信息收集利用，比如滿足知情同意的條件。由此可知，中國(guó)對(duì)個(gè)人信息的態(tài)度還是以鼓勵(lì)流動(dòng)為主。綜上所述，國(guó)際舞臺(tái)上以支持?jǐn)?shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)為主流，對(duì)于威脅國(guó)家安全的數(shù)據(jù)流動(dòng)，美國(guó)、歐盟以及中國(guó)則保持不作承諾的立場(chǎng)。況且，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的開(kāi)放性越高，越有利于世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因而，促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)是各國(guó)的必然選擇，數(shù)據(jù)本地化是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的例外情況。這應(yīng)該成為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的基本共識(shí)。

四、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的范圍及具體措施

對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行規(guī)制不等于數(shù)字貿(mào)易壁壘，為了國(guó)家安全、隱私保護(hù)考慮而進(jìn)行數(shù)據(jù)的本地化也不等于數(shù)字貿(mào)易壁壘。對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)施加一定條件，是為了實(shí)現(xiàn)更高效、更安全的數(shù)據(jù)流動(dòng)，更好地保護(hù)各國(guó)的國(guó)家安全以及個(gè)人數(shù)據(jù)安全。[14]但如果施加不合理的條件，或者不是基于國(guó)家安全或者個(gè)人信息保護(hù)而施加的條件，則可能構(gòu)成數(shù)字貿(mào)易壁壘。因此，對(duì)比分析各國(guó)對(duì)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中涉及個(gè)人數(shù)據(jù)所造成的國(guó)家安全以及個(gè)人數(shù)據(jù)的價(jià)值的異同點(diǎn)，尋求共性化的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制的范圍，有利于實(shí)現(xiàn)更高效安全的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，促進(jìn)各國(guó)真正意義上的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

●重要數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制

重要數(shù)據(jù)包括個(gè)人敏感數(shù)據(jù)以及對(duì)國(guó)家安全利益產(chǎn)生影響的個(gè)人數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的規(guī)模數(shù)量會(huì)對(duì)國(guó)家安全利益產(chǎn)生影響。一般而言，數(shù)據(jù)的規(guī)模越大，其重要程度可能越高。在《個(gè)人數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估》（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)）中，將100萬(wàn)作為一個(gè)安全評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，數(shù)據(jù)的規(guī)模越大，其重要程度可能越高。重要數(shù)據(jù)屬于應(yīng)該數(shù)據(jù)本地化的數(shù)據(jù)。該類數(shù)據(jù)對(duì)個(gè)人可能造成人格、財(cái)產(chǎn)損害或者受到歧視性對(duì)待等后果以及對(duì)國(guó)家安全可能構(gòu)成威脅。這與歐盟重視個(gè)人信息隱私的立法態(tài)度相一致。

同時(shí)，建立負(fù)面清單，將涉及國(guó)家安全的重要數(shù)據(jù)列為禁止跨境流動(dòng)的范圍，如國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人數(shù)據(jù)、軍事部門(mén)工作人員的個(gè)人數(shù)據(jù)、國(guó)家重要領(lǐng)域部門(mén)工作人員的個(gè)人數(shù)據(jù)等。換言之，涉及到國(guó)家公權(quán)力及政治決策、公共生活的關(guān)鍵部門(mén)的工作人員，其個(gè)人數(shù)據(jù)的流動(dòng)可能對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅，[4]這類數(shù)據(jù)應(yīng)該列入負(fù)面清單，屬于禁止跨境流動(dòng)的個(gè)人數(shù)據(jù)。

個(gè)人生物識(shí)別信息如基因信息、血液、人臉、指紋等，其保護(hù)程度應(yīng)該比非敏感信息的保護(hù)程度高，應(yīng)適用更加嚴(yán)格的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制。比如，外資企業(yè)收集個(gè)人敏感信息時(shí)，對(duì)其審查的嚴(yán)格程度高于非敏感信息的程度，其審查內(nèi)容主要包括是否涉及國(guó)家安全、公共利益、個(gè)人利益等方面，特別在個(gè)人信息利益方面需要重點(diǎn)保護(hù)，這一立法取向與WTO各主要成員的數(shù)據(jù)主權(quán)立場(chǎng)相契合。個(gè)體性的敏感數(shù)據(jù)可能不會(huì)造成國(guó)家安全問(wèn)題，但對(duì)來(lái)自數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的群體性個(gè)人遺傳和生物數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)如果不受到規(guī)制，將會(huì)威脅國(guó)家安全。[15]中國(guó)作為WTO的成員國(guó)之一，其國(guó)家利益訴求與國(guó)內(nèi)立法對(duì)WTO規(guī)則及其他國(guó)家立法會(huì)帶來(lái)一定程度的影響。因此，中國(guó)國(guó)內(nèi)立法應(yīng)該明確界定國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)管的數(shù)據(jù)，采取包括跨境審批、跨境申報(bào)、鼓勵(lì)自由流動(dòng)等方式，以促進(jìn)國(guó)際數(shù)字貿(mào)易自由化，同時(shí)又能維護(hù)國(guó)家利益，實(shí)現(xiàn)兩者之間的平衡。

●非重要數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制

非重要數(shù)據(jù)主要指的是非敏感的個(gè)人信息。對(duì)于非敏感的個(gè)人信息，其保護(hù)的力度可以較為寬松。非敏感的個(gè)人信息應(yīng)以組織、個(gè)人合法合理收集處理為導(dǎo)向，尊重市場(chǎng)需要，促進(jìn)信息技術(shù)企業(yè)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)為目標(biāo)，平衡企業(yè)發(fā)展利益與個(gè)人信息權(quán)益兩者之間的關(guān)系。[16]對(duì)于完全不會(huì)侵害到個(gè)人隱私或者公共利益、國(guó)家利益的個(gè)人信息，國(guó)家可以以鼓勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)合法合理利用為主，鼓勵(lì)數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)。在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制方面，非敏感個(gè)人信息應(yīng)秉持弱保護(hù)原則，即適當(dāng)放寬對(duì)非敏感個(gè)人信息流動(dòng)的監(jiān)管，以促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)，提升經(jīng)濟(jì)效益。

個(gè)人信息跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)要實(shí)現(xiàn)高效流動(dòng)，又不侵害各國(guó)的數(shù)據(jù)主權(quán)利益，應(yīng)對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行分級(jí)分類管理，區(qū)分重要數(shù)據(jù)與非重要數(shù)據(jù)，并且區(qū)分重要數(shù)據(jù)不同的重要級(jí)別，施以不同程度的跨境流動(dòng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)合理有序的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。[17]數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與數(shù)據(jù)本地化措施應(yīng)同時(shí)存在，即促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)是原則，數(shù)據(jù)本地化措施是例外。對(duì)于各國(guó)的數(shù)據(jù)主權(quán)立場(chǎng)而言，基本共識(shí)應(yīng)該是以個(gè)人信息能夠自由流動(dòng)為前提，同時(shí)各國(guó)可采取適度、必要的措施保護(hù)本國(guó)的數(shù)據(jù)利益，并制定和完善合理的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則。[18]

●合理設(shè)計(jì)安全例外條款

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的總體設(shè)計(jì)思路應(yīng)該是“原則加例外”模式。為了發(fā)展本國(guó)的數(shù)字產(chǎn)業(yè)而限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)可能會(huì)產(chǎn)生貿(mào)易保護(hù)主義問(wèn)題，這是數(shù)據(jù)本地化措施被詬病的原因之一。但數(shù)據(jù)本地化措施有其存在的合理性，即當(dāng)為保護(hù)國(guó)家安全以及個(gè)人隱私時(shí)，數(shù)據(jù)本地化措施具有正當(dāng)性。⑨美國(guó)在WTO電子商務(wù)談判提案中提出的成員基于“合法公共政策目標(biāo)”可采取適當(dāng)?shù)南拗拼胧?，以及歐盟提出的不對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)作出承諾，均可以視為數(shù)據(jù)本地化主張的具體體現(xiàn)。對(duì)比美國(guó)和歐盟的提案可以發(fā)現(xiàn)，雖然兩種提案存在差別，但是美國(guó)提案中的“合法公共政策目標(biāo)”含義包括隱私保護(hù)，因而，可以將美歐提案等同看待。兩種提案的思路均為原則上主張開(kāi)放自由的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，例外為基于合法公共政策目標(biāo)各成員可以采取措施限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，但所采取的措施須不超過(guò)達(dá)到目標(biāo)的必要限度。[18]因此，將數(shù)據(jù)本地化措施列為例外情形在一定程度上是符合各國(guó)共識(shí)的。只有在數(shù)據(jù)本地化措施超過(guò)必要限度，產(chǎn)生貿(mào)易保護(hù)主義問(wèn)題時(shí)，數(shù)據(jù)本地化措施才是阻礙自由貿(mào)易的壁壘。合理設(shè)置安全例外條款，有利于彌合和緩解各國(guó)在跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)與數(shù)據(jù)本地化立場(chǎng)之間的分歧與對(duì)立。

根據(jù)既有WTO裁判實(shí)踐對(duì)國(guó)家安全內(nèi)涵的梳理，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)威脅國(guó)家安全應(yīng)該達(dá)到與“戰(zhàn)爭(zhēng)”損害同等或近似的程度，比如數(shù)據(jù)的大規(guī)模泄露，特別是敏感個(gè)人信息的大規(guī)模泄露。[19]因此，將重要數(shù)據(jù)中部分屬于足以威脅國(guó)家安全的數(shù)據(jù)列入禁止流動(dòng)的范圍，而對(duì)于需要達(dá)到一定數(shù)量級(jí)別才能威脅國(guó)家安全的重要數(shù)據(jù)，可以根據(jù)具體場(chǎng)景施加不同程度的監(jiān)管力度。在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中，一次性或者連續(xù)性的大規(guī)模數(shù)據(jù)流動(dòng)可能威脅國(guó)家安全，國(guó)家可以基于國(guó)家安全例外對(duì)此類跨境流動(dòng)施以嚴(yán)格管控。此外，涉及軍事部門(mén)工作人員以及政府公權(quán)力部門(mén)的決策人員個(gè)人信息的泄露也可能威脅國(guó)家安全，因此，這類個(gè)人信息作為影響國(guó)家安全、公共秩序的“重要數(shù)據(jù)”應(yīng)該作為國(guó)家安全例外，列為禁止跨境流動(dòng)的范圍。對(duì)于可能侵犯?jìng)€(gè)人隱私的數(shù)據(jù)則在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中加以高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)。當(dāng)個(gè)人隱私可能面臨被侵害的高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國(guó)家可以采取適當(dāng)措施保護(hù)個(gè)人隱私，但原則上不應(yīng)將該類數(shù)據(jù)列為禁止跨境流動(dòng)的范圍。

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)確定合理的規(guī)制范圍有利于實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。數(shù)據(jù)因其天然的開(kāi)放性，必然造成國(guó)與國(guó)、地區(qū)與地區(qū)之間產(chǎn)生數(shù)據(jù)主權(quán)博弈的問(wèn)題。數(shù)據(jù)主權(quán)可以具化為保護(hù)國(guó)家安全與個(gè)人信息。由于各國(guó)對(duì)國(guó)家安全與個(gè)人信息保護(hù)的考慮差別較大，導(dǎo)致各國(guó)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)制措施存在差異，[17]但同時(shí)各國(guó)在認(rèn)同保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益、隱私權(quán)，認(rèn)同對(duì)威脅國(guó)家安全的數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行數(shù)據(jù)本地化方面具有共識(shí)?；跀?shù)據(jù)主權(quán)立場(chǎng)的共性，通過(guò)對(duì)不同重要程度的數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理，設(shè)立合理必要的安全例外，可以更好服務(wù)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，不可否認(rèn)的是，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制制度的建立是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)的調(diào)整過(guò)程，除了國(guó)家安全、個(gè)人信息保護(hù)等問(wèn)題外，還牽涉到各國(guó)產(chǎn)業(yè)利益的博弈。各國(guó)為了爭(zhēng)取更多的數(shù)據(jù)利益，可能導(dǎo)致WTO電子商務(wù)談判在曲折中前行。

基金項(xiàng)目

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法視野下的跨境電子商務(wù)建設(shè)研究》（17ZDA141）、2018 年教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目《逆全球化浪潮下國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)保護(hù)機(jī)制轉(zhuǎn)向及我國(guó)的應(yīng)對(duì)研究》（18YJC820022）成果之一。

注釋

①在網(wǎng)絡(luò)世界，個(gè)人數(shù)據(jù)與個(gè)人信息有很大的重合，個(gè)人數(shù)據(jù)一般就是個(gè)人信息，而個(gè)人信息一般就是個(gè)人數(shù)據(jù)?！皞€(gè)人信息”與“個(gè)人數(shù)據(jù)”兩個(gè)概念在此不作嚴(yán)格區(qū)分。

②2021年世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)烏鎮(zhèn)峰會(huì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則分論壇發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)主權(quán)：理論與實(shí)踐》（3.0版），參見(jiàn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)官網(wǎng)

https：//www.wicwuzhen.cn/web21/information/Release/202109/t20210928_23157000.shtml？bsh_bid=5640081945.

③根據(jù)《情報(bào)與文獻(xiàn)工作詞匯基本術(shù)語(yǔ)》（GB4894-85）的定義，信息是物質(zhì)存在的一種方式、形態(tài)或運(yùn)動(dòng)狀態(tài)，也是事物的一種普遍屬性，一般指數(shù)據(jù)、消息中所包含的意義?！跋ⅰ笔侵赣眠m當(dāng)?shù)恼Z(yǔ)言或代碼從一個(gè)信息源向一個(gè)或多個(gè)目的地傳送的情況。

④參見(jiàn)Joint Statement on Ele

ctronic Commerce-Communi

cation from the United States-

WTO Agreement on Digital Trade， Restricted， INF/ECOM/23， 26 April 2019.

⑤參見(jiàn)Federal Trade Commi

ssion Act， 15 U.S.C. §§ 41–58 （2018）.

⑥參見(jiàn)Joint Statement on Ele

ctronic Commerce， Communi

cation from China， INF/ECOM/19， 24 April 2019.

⑦《民法總則》第110條規(guī)定，自然人享有生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)、姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)、婚姻自主權(quán)等權(quán)利。第111條規(guī)定，自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)。任何組織和個(gè)人不得非法收集、使用、加工、傳輸個(gè)人信息，不得非法買(mǎi)賣(mài)、提供或者公開(kāi)個(gè)人信息?！睹穹ǖ洹返?032條第2款規(guī)定，隱私是自然人的私人生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動(dòng)、私密信息。

⑧參見(jiàn)Addressing the Threat Posed by “TIKTOK”， and Taking Additional Steps to Address the National Emergency with Respect to the Information and Communications Technology and Services Supply Chain， 85 FR 48637， 08/11/2020.

⑨參見(jiàn)Francesca Casalini & Javier L. Gonzalez. Trade and Cross-Border Data Flow， OECD Trade Policy Paper No. 220， 23 January 2019， OECD Publishing， Paris， http：//dx.doi.org/10.1787/b2023a47- en（last visited 29 November 2019）.

⑩參見(jiàn)WTO： Russia - Meas

ures Concerning Traffic in Transit， WT/DS512， https：//www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds512_e.htm.

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作者簡(jiǎn)介

何明鑫，暨南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法、電子商務(wù)法、個(gè)人信息保護(hù)法。