彭嬋娟

一、問題提出

20世紀(jì)80年代以來，世界各國(guó)對(duì)跨境學(xué)術(shù)流動(dòng)的興趣激增。這種流動(dòng)不僅是學(xué)生和學(xué)者在世界范圍內(nèi)流動(dòng)，還包括高等教育機(jī)構(gòu)在內(nèi)的提供者開始跨越邊界通過實(shí)體或虛擬的方式向非本國(guó)國(guó)民提供學(xué)術(shù)課程或項(xiàng)目。特別是，進(jìn)入21世紀(jì)以后，海外分校的數(shù)量增長(zhǎng)和發(fā)展勢(shì)頭引起了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。從數(shù)量上看，2000年全世界有84個(gè)已經(jīng)完成注冊(cè)的分校，到2015年這一數(shù)字增長(zhǎng)到249個(gè)。[1]根據(jù)美國(guó)跨境教育研究小組(Cross-Border Education Research Team，C-BERT)公布的最新數(shù)據(jù)，截至2020年10月2日，全球共有306所海外辦學(xué)機(jī)構(gòu)，其中美國(guó)86所，英國(guó)45所，法國(guó)38所，俄羅斯29所，澳大利亞20所。[2]海外分校作為跨境學(xué)術(shù)流動(dòng)的新形式，其所固有的復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性以及不確定性，增加了利益相關(guān)者成為低質(zhì)量服務(wù)受害者的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)國(guó)家、區(qū)域乃至國(guó)際質(zhì)量保障框架提出了新的挑戰(zhàn)和要求。如何監(jiān)管全球范圍內(nèi)數(shù)量日益增長(zhǎng)的海外分校，成為一道世界性的共同難題。

與此同時(shí)，在國(guó)家相關(guān)政策的引導(dǎo)和鼓勵(lì)下，我國(guó)中外合作辦學(xué)和境外辦學(xué)事業(yè)蓬勃發(fā)展。截至目前，我國(guó)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)有172所，其中有131所提供本科及以上層次教育的機(jī)構(gòu)；中外合作辦學(xué)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到了2020個(gè)，其中本科及以上層次的項(xiàng)目有1080個(gè)。①截至2019年9月，我國(guó)高校已經(jīng)舉辦了128個(gè)境外辦學(xué)機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目(含25個(gè)取消審批后高校自主舉辦的)，這些機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目由分布在內(nèi)地21個(gè)省、直轄市的84所高校在亞、歐、美以及大洋洲的48個(gè)國(guó)家和地區(qū)舉辦。[3]但總的來說，我國(guó)中外合作辦學(xué)仍然存在重外方高?！芭谱印陛p實(shí)質(zhì)辦學(xué)“效果”，重入口環(huán)節(jié)“審批”輕運(yùn)營(yíng)過程“管理”等諸多問題，境外辦學(xué)也面臨著如何提升質(zhì)量以及與東道國(guó)當(dāng)?shù)馗咝：推渌Ｍ夥中８?jìng)爭(zhēng)生源的巨大挑戰(zhàn)。[4]可見，質(zhì)量問題已然成為當(dāng)前階段我國(guó)開展中外合作辦學(xué)和境外辦學(xué)活動(dòng)的關(guān)鍵議題。在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(2010年)、《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開放工作的若干意見》(2016年)以及《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》(2019年)等重要政策文件的指導(dǎo)下，我國(guó)確立了新時(shí)期“提升中外合作辦學(xué)質(zhì)量”和“穩(wěn)妥推進(jìn)境外辦學(xué)”的基本發(fā)展思路。在此背景下，厘清國(guó)際社會(huì)在海外分校質(zhì)量保障方面的制度和文化安排，不論是對(duì)我國(guó)境內(nèi)合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)控，還是對(duì)境外辦學(xué)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量保障都具有重要意義。

二、全球海外分校質(zhì)量保障的現(xiàn)行策略

海外分校的全球擴(kuò)張?jiān)趲頇C(jī)遇的同時(shí)，也給全球高等教育系統(tǒng)帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。目前，遍布全球各大洲的海外分校已經(jīng)形成了輸出國(guó)、東道國(guó)、高校、區(qū)域與國(guó)際組織等多主體協(xié)同合作的質(zhì)量保障網(wǎng)絡(luò)。

(一)輸出國(guó)的認(rèn)證制度

為實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)利益、輸出本國(guó)文化和價(jià)值觀念的同時(shí)維護(hù)本國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等輸出國(guó)已經(jīng)制定了明確的準(zhǔn)則和程序來保障海外辦學(xué)活動(dòng)的質(zhì)量。具體來看，美國(guó)的國(guó)家、區(qū)域和專業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)擁有一套自己的政策和程序來認(rèn)證美國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)所開辦的跨境教育項(xiàng)目或海外辦學(xué)機(jī)構(gòu)。[5]《非美國(guó)國(guó)民海外教育項(xiàng)目良好實(shí)踐準(zhǔn)則》(1990年，后經(jīng)2006年、2007年和2012年修訂)(Principles of Good Practice in Overseas International Education Programs for Non-U.S.Nationals)是美國(guó)高校各區(qū)域認(rèn)證團(tuán)體所公認(rèn)并信奉的法則之一，詳細(xì)規(guī)定了跨境辦學(xué)活動(dòng)的院校使命、審批、教學(xué)、資源、招生和記錄、學(xué)生、控制和管理、道德與信息公開、合同安排等具體程序。例如，在教學(xué)方面，“海外教育項(xiàng)目的內(nèi)容須經(jīng)美國(guó)院校教職人員的審查；海外教育項(xiàng)目由具備適當(dāng)學(xué)術(shù)背景和語言能力的教師進(jìn)行授課，其學(xué)歷資格也須經(jīng)美國(guó)院校的審查”。在招生方面，“在海外錄取的國(guó)際學(xué)生與美國(guó)校園錄取的國(guó)際學(xué)生的入學(xué)要求相類似，包括適當(dāng)?shù)恼Z言能力；美國(guó)院校對(duì)招生和錄取實(shí)行控制”。在管理方面，“海外教育項(xiàng)目由美國(guó)院校進(jìn)行控制；海外教學(xué)人員和管理人員應(yīng)向美國(guó)院校的常駐管理人員負(fù)責(zé)；美國(guó)院校正式并定期審查海外所有教職人員”。[6]澳大利亞的高等教育質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)署(Tertiary Education Quality and Standards Agency，簡(jiǎn)稱TEQSA)是獨(dú)立的國(guó)家高等教育質(zhì)量保證和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，致力于對(duì)跨境高等教育提供嚴(yán)格的監(jiān)管，以確保學(xué)生在任何學(xué)習(xí)地點(diǎn)都能夠獲得優(yōu)質(zhì)的教育體驗(yàn)。其具體舉措包括：建立跨境高等教育數(shù)據(jù)庫，增加數(shù)據(jù)與信息的可獲得性和透明度；開發(fā)有效的質(zhì)量保障工具和程序，確?？鐕?guó)高等教育與本國(guó)教育的可比性；加強(qiáng)與全球質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)的合作，以對(duì)跨國(guó)高等教育進(jìn)行聯(lián)合審查。[7]英國(guó)的高等教育質(zhì)量保證署(Quality Assurance Agency for Higher Education，簡(jiǎn)稱QAA)則負(fù)責(zé)英國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)所開展的跨境活動(dòng)的質(zhì)量保障工作。QAA于2010年修訂了《高等教育學(xué)術(shù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)保證實(shí)踐準(zhǔn)則：合作辦學(xué)和靈活分布式學(xué)習(xí)》，以對(duì)英國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)如何確保學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和課程質(zhì)量提供明確原則。[8]

(二)東道國(guó)的監(jiān)管機(jī)制

為了確保海外分校的質(zhì)量，保證學(xué)生所獲海外學(xué)歷學(xué)位證書的合法性，同時(shí)使得本國(guó)最低教育標(biāo)準(zhǔn)的維持成為可能，一些國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)引入了監(jiān)管機(jī)制，要求外國(guó)提供者必須通過東道國(guó)政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)的注冊(cè)、許可或認(rèn)證方可在當(dāng)?shù)剞k學(xué)。從澳大利亞、新加坡、韓國(guó)、加拿大、阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)等情況來看，這些東道國(guó)內(nèi)部形成了不同的監(jiān)管模式。具體來看，在澳大利亞，高等教育機(jī)構(gòu)的許可與認(rèn)證均受高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署的監(jiān)管，包括境外赴澳大利亞辦學(xué)的高等教育機(jī)構(gòu)，其流程大體相同。新加坡是根據(jù)私立高等教育法律對(duì)海外分校進(jìn)行管理，海外分校受《私立教育法》(2015年)(Private Education Act)監(jiān)管，并由私立教育委員會(huì)(Council for Private Education)進(jìn)行許可和監(jiān)管。韓國(guó)則通過了專門的法律允許外國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)在自由區(qū)內(nèi)建立海外分校，即于2002年12月首次通過的《關(guān)于指定和管理自由經(jīng)濟(jì)區(qū)的特別法》(Special Act on Designation and Management of Free Economic Zones)。[9]而在加拿大，境外輸入的高等教育機(jī)構(gòu)則受各省和地區(qū)政府相關(guān)質(zhì)量保障機(jī)制的約束，各司法管轄區(qū)制定了與高等教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)許可和認(rèn)證有關(guān)的立法。例如，海外分校需要通過《中學(xué)后教育選擇與卓越法案》(2000年)(Postsecondary Education Choice and Excellence Act，2000 S.O.Chapter 36)的授權(quán)才能在安大略省提供特定學(xué)術(shù)項(xiàng)目和授予特定學(xué)位證書，在不列顛哥倫比亞省辦學(xué)則需要根據(jù)《學(xué)位授權(quán)法》(2002年)(Degree Authorization Act，S.B.C.2002，Chapter 24)建立并經(jīng)當(dāng)?shù)亟逃|(zhì)量保障(Education Quality Assurance，EQA)認(rèn)定②。[10]此外，阿聯(lián)酋作為全球最大的海外分校輸入國(guó)之一，已經(jīng)建立起嚴(yán)格的聯(lián)邦與各酋長(zhǎng)國(guó)兩級(jí)合作的跨境辦學(xué)認(rèn)證制度。在聯(lián)邦層面，所有高等教育機(jī)構(gòu)及其學(xué)位項(xiàng)目都必須獲得聯(lián)邦教育部下屬學(xué)術(shù)評(píng)審委員會(huì)(Commission For Academic Accreditation，CAA)的許可和認(rèn)證。在酋長(zhǎng)國(guó)層面，近年來，幾乎所有酋長(zhǎng)國(guó)都針對(duì)海外分校建立起一定的質(zhì)量保障機(jī)制。如迪拜要求高等教育提供者必須獲得知識(shí)和人類發(fā)展局(Knowledge and Human Development Authority，KHDA)的授權(quán)和許可。[11]總的來說，東道國(guó)對(duì)海外分校的監(jiān)管根植于本國(guó)國(guó)情和模式，通常將其納入國(guó)家或私立高等教育質(zhì)量保障體系以實(shí)現(xiàn)許可和認(rèn)證的一體化，也有部分國(guó)家制定了專門的法律監(jiān)管跨境辦學(xué)活動(dòng)。

(三)高校內(nèi)部的質(zhì)量保障機(jī)制

除了輸出國(guó)與東道國(guó)的監(jiān)管以外，高校內(nèi)部的質(zhì)量保障是整個(gè)質(zhì)量保障體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，最終決定了整個(gè)跨境辦學(xué)活動(dòng)的成敗。對(duì)此，英國(guó)高等教育質(zhì)量保證署就明確指出，英國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)需要確保以其名義授予的學(xué)位的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，并對(duì)跨境辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。[12]澳大利亞的高等教育質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)署也指出：“高等教育機(jī)構(gòu)必須擁有有效的機(jī)制來管理和確?？缇侈k學(xué)活動(dòng)的質(zhì)量，包括招生、學(xué)習(xí)支持、課程教學(xué)等各個(gè)方面，以確保學(xué)生的學(xué)習(xí)結(jié)果與母校具有可比性?！盵13]具體來看，海外分校最為重要的質(zhì)量保障原則在于確保與母體校園的“一致性”，從而維持所授予學(xué)位的對(duì)等性。例如，迪拜的大學(xué)質(zhì)量保障國(guó)際委員會(huì)(University Quality Assurance International Board，UQAIB)對(duì)自由區(qū)內(nèi)海外分校的認(rèn)證主要采取一致性原則，即確保在迪拜提供的學(xué)術(shù)項(xiàng)目與母校相同。也就是說，迪拜自由區(qū)最為關(guān)注的關(guān)于海外分校運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵問題是：分校是否制定了與母校相一致的高校內(nèi)部政策、實(shí)踐和資源，并為學(xué)生創(chuàng)設(shè)了與母校相類似的有利于學(xué)生成功的學(xué)習(xí)條件。[14]從內(nèi)部質(zhì)量保障內(nèi)容上看，海外分校通常從課程安排、教師招聘、招生要求、學(xué)習(xí)結(jié)果評(píng)估等方面入手保證與母校的等效性。例如，大部分海外分校都被要求在課程的制定和實(shí)施方面與母校保持基本一致，但不同海外分校在課程設(shè)置權(quán)限上有所差異，這主要取決于東道國(guó)當(dāng)?shù)氐陌才?。如韓國(guó)與阿聯(lián)酋致力于分校課程結(jié)構(gòu)與母校完全相同，期望以此實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的質(zhì)量控制；而中國(guó)和馬來西亞的分校則在課程上進(jìn)行了一定程度的調(diào)整[15]，以符合所在國(guó)的規(guī)定和需求。除了嚴(yán)格“復(fù)制”母校的課程設(shè)置以外，海外分校還需要遵守母校制定的關(guān)于招生和教師招聘的標(biāo)準(zhǔn)，一些母校甚至直接負(fù)責(zé)課程試卷的提供，以實(shí)現(xiàn)不同校區(qū)間學(xué)習(xí)結(jié)果評(píng)估的一致性。此外，母校還通過派遣“借調(diào)人員”擔(dān)任分校領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或承擔(dān)部分課程教授的形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)分校的質(zhì)量控制。

(四)區(qū)域與國(guó)際組織的質(zhì)量理念滲透

在國(guó)際層面，隨著各國(guó)逐漸意識(shí)到海外辦學(xué)質(zhì)量問題的跨國(guó)性、復(fù)雜性和多主體性，這要求跨國(guó)家組織在其中能夠參與協(xié)調(diào)和治理。因此，國(guó)際組織開始在該領(lǐng)域發(fā)揮一定的作用。諸多高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)和海外分校均在其指南中明確表示，他們的理念和實(shí)踐在一定程度上遵循國(guó)際組織所頒布的實(shí)踐準(zhǔn)則。具體來看，聯(lián)合國(guó)教科文組織(歐洲區(qū)域)(United Nations Educational，Scientific，and Cultural Organization，UNESCO)和歐洲委員會(huì)(Council of Europe)共同制定了《跨國(guó)教育提供的良好實(shí)踐準(zhǔn)則》(Code of Good Practice in the Provision of Transnational Education,2001年)，該準(zhǔn)則包括一套提供跨國(guó)教育服務(wù)的院校都應(yīng)遵守的原則。[16]國(guó)際高等教育質(zhì)量保障網(wǎng)絡(luò)(International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education，簡(jiǎn)稱INQAAHE)為促進(jìn)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的良好實(shí)踐，于2003年制定了《質(zhì)量保障的良好實(shí)踐指南》(Guidelines of Good Practice in Quality Assurance)，其中特別重視跨境高等教育的質(zhì)量保障，如強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)輸入國(guó)、輸出國(guó)以及國(guó)際網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)之間的合作，旨在增進(jìn)相互了解，對(duì)監(jiān)管框架有清晰而全面的說明，并分享良好實(shí)踐。[17]聯(lián)合國(guó)教科文組織和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD)聯(lián)合制定了一套《跨境高等教育提供的質(zhì)量指南》(Guidelines for Quality Provision in Cross-Border Higher Education,2005年)，旨在保護(hù)學(xué)生和其他利益相關(guān)者免受低質(zhì)量高等教育計(jì)劃、認(rèn)證和學(xué)位工廠(degree mills)以及其他劣質(zhì)提供者的侵害。[18]聯(lián)合國(guó)教科文組織和亞太質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)(Asia-Pacific Quality Network，APQN)則編寫了一份《UNESCO-APQN工具包：規(guī)范跨境教育質(zhì)量》(UNESCO-APQN Toolkit：Regulating the Quality of Cross-Border Education,2006年)，該工具包旨在幫助接收國(guó)和派遣國(guó)了解建立跨境教育質(zhì)量保障框架的關(guān)鍵問題、框架模式和實(shí)際步驟。[19]上述準(zhǔn)則和工具包已經(jīng)成為諸多國(guó)家(包括輸入國(guó)和輸出國(guó))開展海外辦學(xué)活動(dòng)的重要指導(dǎo)理念，并滲透在實(shí)際的運(yùn)行過程中。

三、全球海外分校質(zhì)量保障存在的矛盾沖突

盡管當(dāng)前海外分校已經(jīng)形成了涉及多方主體、涵蓋各個(gè)領(lǐng)域和體系的較為完整的內(nèi)外部質(zhì)量保障體系，但鑒于質(zhì)量保障主體的多元性以及質(zhì)量保障安排的復(fù)雜性和重疊性，不同主體間所表現(xiàn)出的角色與行為沖突及其背后所隱含的目的與價(jià)值沖突，已然成為制約海外分?？沙掷m(xù)性發(fā)展的瓶頸問題。

(一)“國(guó)際化”與“本土化”：輸出國(guó)與東道國(guó)間的目的沖突

出于立場(chǎng)不同，東道國(guó)和輸出國(guó)不可避免地面臨著目的和觀念上的沖突。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家海外分校的建立往往裹挾著國(guó)家層面的戰(zhàn)略部署意圖和意識(shí)形態(tài)輸出，全球競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家安全是這些國(guó)家建立海外分校最直接的驅(qū)動(dòng)力。[20]這些教育輸出大國(guó)往往秉承著這樣的價(jià)值理念：跨境教育投資可以為戰(zhàn)略性政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)聯(lián)盟帶來新的機(jī)會(huì)。而對(duì)于東道國(guó)而言，引入國(guó)外教育資源的主要目的是為本國(guó)國(guó)民提供優(yōu)質(zhì)和多樣化教育機(jī)會(huì)，減少本國(guó)生源和人才外流，以及培養(yǎng)能夠致力于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的國(guó)際性復(fù)合型人才。東道國(guó)與輸出國(guó)建立海外分校的這種目的差異，決定了雙方在質(zhì)量保障上的觀念有所不同。一方面，派遣國(guó)在確保教育質(zhì)量方面負(fù)有直接責(zé)任和既得利益，其建立海外辦學(xué)質(zhì)量保障與認(rèn)證制度的主要宗旨在于確?？缇辰逃顒?dòng)不會(huì)危及本國(guó)高等教育的國(guó)內(nèi)和國(guó)際聲譽(yù)。畢竟在教育市場(chǎng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)白熱化的背景下，國(guó)際聲譽(yù)受損可能會(huì)對(duì)某一教育輸出國(guó)或某一高等教育機(jī)構(gòu)吸引教師、學(xué)生和研究人員的能力產(chǎn)生負(fù)面影響。[21]另一方面，東道國(guó)建立海外辦學(xué)質(zhì)量保障體系的主要宗旨則在于確保本國(guó)學(xué)生不受低質(zhì)量外國(guó)教育機(jī)構(gòu)的侵害，確保他們所獲得的資格得到承認(rèn)，以便進(jìn)一步求學(xué)和就業(yè)。也就是說，輸出國(guó)和東道國(guó)在對(duì)海外分校的監(jiān)管上分別扮演的是“本國(guó)高等教育品牌維護(hù)者”和“當(dāng)?shù)亟逃畹蜆?biāo)準(zhǔn)堅(jiān)守者”的角色。雖然雙方的最終目的都在于確保海外分校的可持續(xù)性發(fā)展，但這種目的沖突和角色期望差異所帶來的多重監(jiān)管和交叉監(jiān)管，很可能造成監(jiān)管缺位或監(jiān)管失靈的結(jié)果。因此，東道國(guó)和輸出國(guó)在跨境教育目的上的分化及其所導(dǎo)致的質(zhì)量保障觀念差異使得彼此之間的溝通與協(xié)作變得尤為重要，雙方需要尋找一個(gè)共同的利益契合點(diǎn)，制定一套互認(rèn)的質(zhì)量保障程序，從而達(dá)到共贏的局面。

(二)“一致性”與“適應(yīng)性”：母校與分校間的價(jià)值沖突

關(guān)于海外分校運(yùn)營(yíng)是遵循“一致性”抑或“適應(yīng)性”原則的爭(zhēng)議由來已久，其背后隱含的是母校與分校之間的價(jià)值沖突和訴求分歧。具體來看，“一致性”(consistency)或“等效性”(equivalency)是輸出國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)海外分校實(shí)施質(zhì)量保障的主要原則之一，目的在于確保跨國(guó)教育提供與母校等效或一致。但這種“一致性”或“等效性”模式遭到了人們的質(zhì)疑，因?yàn)樗拗屏撕Ｍ廪k學(xué)活動(dòng)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的適應(yīng)性。[22]并且，辦學(xué)者所秉承的“海外分校與母校在教育過程和結(jié)果上是一致的”這一假設(shè)也受到國(guó)際學(xué)者的廣泛質(zhì)疑。例如，菲利普·G·阿特巴赫(Philip G.Altbach)曾一針見血地指出，由于很難長(zhǎng)期吸引母校的教授進(jìn)入分校授課，分校聘用的通常是缺乏母校聯(lián)系和經(jīng)驗(yàn)的教職人員，在課程、教學(xué)、研究以及基礎(chǔ)設(shè)施方面也無法反映母校的真實(shí)水平，對(duì)于康奈爾大學(xué)等一些知名大學(xué)而言，能夠在分校中吸引到與母校質(zhì)量相匹配的學(xué)生群體毫無疑問是值得懷疑的，未來海外分校的可持續(xù)性很難預(yù)測(cè)。[23]還有研究指出，由于海外分校與母校在師生人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征、學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)、教職人員資格、教學(xué)方法以及基礎(chǔ)設(shè)施等方面存在顯著差異，在地理空間、社會(huì)環(huán)境、文化和語言以及教育經(jīng)驗(yàn)方面也存在重大差異，因此不能假定跨國(guó)校區(qū)之間的學(xué)術(shù)對(duì)等性和教育一致性。[24]也就是說，在實(shí)際運(yùn)作過程中，海外分校往往為了獲得足夠的生源或師資而降低招生標(biāo)準(zhǔn)或招聘條件，也就難以實(shí)現(xiàn)其對(duì)外所宣稱的“母校與分校之間的可比性”。歸根結(jié)底，母校所宣稱的“一致性”本質(zhì)上是一種市場(chǎng)營(yíng)銷策略，目的在于贏得當(dāng)?shù)貙W(xué)生和家長(zhǎng)的青睞以支持海外分校的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。而海外分校所期望獲得的“適應(yīng)性”實(shí)質(zhì)上是對(duì)課程或教學(xué)的自主權(quán)，以適應(yīng)學(xué)生獨(dú)特的學(xué)習(xí)風(fēng)格和宗教文化背景，并回應(yīng)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)和社會(huì)對(duì)人才的需求。因此，母校與分校所表現(xiàn)出的價(jià)值追求分化導(dǎo)致了雙方教職人員的割裂與疏離，影響了海外分校的“一致性”和“適應(yīng)性”原則在實(shí)質(zhì)層面的執(zhí)行與平衡。

(三)缺乏“協(xié)同性”：內(nèi)外部主體間角色與行為沖突

由于海外分校面臨著內(nèi)外部諸多主體的監(jiān)督與管理，以及存在跨國(guó)界合作和跨校園協(xié)調(diào)的復(fù)雜關(guān)系，因此很容易因信息不一致、利益不一致和文化不一致而導(dǎo)致監(jiān)管缺位、程序重復(fù)等問題。當(dāng)前海外分校領(lǐng)域的質(zhì)量保障活動(dòng)既包括政府形式和非政府形式，又涵蓋國(guó)家層面和超國(guó)家層面，但各方用于確保質(zhì)量的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)差異很大，并且對(duì)于誰在確保質(zhì)量的不同方面負(fù)有哪些責(zé)任，“界限并不總是很明確”。[25]當(dāng)對(duì)跨境提供進(jìn)行質(zhì)量保障時(shí)，派遣國(guó)和接收國(guó)質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任通常不明確，兩個(gè)質(zhì)量保障體系之間缺乏相互了解和協(xié)調(diào)。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，多數(shù)東道國(guó)雖然針對(duì)海外分校建立起了正式的準(zhǔn)入與許可程序，但仍然在很大程度上依賴于母校的質(zhì)量保障體系，并希望由派遣國(guó)質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查和監(jiān)控。但事實(shí)上，輸出國(guó)對(duì)海外分校的監(jiān)管并不嚴(yán)格。例如，美國(guó)認(rèn)證機(jī)構(gòu)幾乎很少對(duì)海外分校進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察，通常只在海外分校運(yùn)營(yíng)的第一年進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察，除非發(fā)現(xiàn)了嚴(yán)重的問題，需要采取后續(xù)措施，否則只有在對(duì)院校進(jìn)行全面審查過程中如果將其納入實(shí)地考察的抽查點(diǎn)，才會(huì)對(duì)海外分校進(jìn)行后續(xù)審查。但考慮到成本和其他因素，也無法保證會(huì)再次對(duì)海外分校進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審查。[26]從州政府層面來看，以紐約州為例，州政府對(duì)紐約州立大學(xué)的海外活動(dòng)沒有監(jiān)管機(jī)制，該州對(duì)海外分校的普遍期望是完全符合所在國(guó)的要求即可。負(fù)責(zé)該州高等教育認(rèn)證工作的區(qū)域認(rèn)證委員會(huì)——中部各州高等教育委員會(huì)(The Middle States Commission on Higher Education，MSCHE)雖然擁有明確的原則和指導(dǎo)方針規(guī)范母校與分校之間的關(guān)系，但主要將對(duì)海外分校質(zhì)量監(jiān)管的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了母校，要求海外分校的政策和運(yùn)營(yíng)從屬于母校，采取與母校相同的使命和目的，并由母校的人員進(jìn)行管理、評(píng)估和監(jiān)督。[27]由此可見，在海外分校的質(zhì)量監(jiān)控過程中，各方力量的協(xié)調(diào)顯得至關(guān)重要。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

海外分校的全球擴(kuò)張已經(jīng)成為當(dāng)今世界高等教育發(fā)展中的一個(gè)重要現(xiàn)象，使得各國(guó)教育體系之間的聯(lián)系愈來愈緊密，并改變了國(guó)際高等教育的格局。但迄今為止，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等輸出國(guó)向外擴(kuò)張的海外辦學(xué)活動(dòng)受到了不充分的質(zhì)量約束，考慮到這是一個(gè)正在快速增長(zhǎng)和變革的領(lǐng)域，當(dāng)務(wù)之急必須整合多方力量建立一個(gè)穩(wěn)健的質(zhì)量保障系統(tǒng)。這對(duì)未來我國(guó)實(shí)現(xiàn)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和境外辦學(xué)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)提供了幾點(diǎn)啟示。

(一)明確中外合作辦學(xué)和境外辦學(xué)的宗旨和原則

從理念上看，我國(guó)只有在進(jìn)一步厘清中外合作辦學(xué)和境外辦學(xué)宗旨和原則的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步明確辦學(xué)方向，以及制定符合自身發(fā)展目標(biāo)的質(zhì)量保障理念和體系。一方面，作為東道國(guó)，我國(guó)需要進(jìn)一步思考：建立海外分校的動(dòng)因是什么？是通過引進(jìn)國(guó)外高等教育資源彌補(bǔ)本地高等教育機(jī)會(huì)或能力不足，增強(qiáng)本國(guó)高等教育的國(guó)際化水平，抑或是吸引外國(guó)學(xué)生到當(dāng)?shù)亓魧W(xué)？海外分校究竟為誰提供服務(wù)，它們的宗旨是什么？是為當(dāng)?shù)氐耐饧藛T提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，為本國(guó)國(guó)民出國(guó)留學(xué)作準(zhǔn)備，抑或是培養(yǎng)致力于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)且具有國(guó)際視野的人才？這些問題，決定了針對(duì)海外分校的質(zhì)量保障制度是側(cè)重于“一致性”原則還是關(guān)照“適應(yīng)性”原則，也有助于反思究竟是對(duì)海外分校采取特殊的監(jiān)管政策還是將其置于本國(guó)監(jiān)管框架內(nèi)進(jìn)行趨同管理。另一方面，作為輸出國(guó)，學(xué)術(shù)聲譽(yù)或品牌是我國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)，特別是雙一流大學(xué)最有價(jià)值的無形資產(chǎn)，海外辦學(xué)項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)正是這些大學(xué)向世界其他國(guó)家授權(quán)其品牌或聲譽(yù)的活動(dòng)。因此，在向境外授權(quán)我國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)“品牌”的情況下，必須對(duì)海外校園進(jìn)行獨(dú)立、透明、定期和持續(xù)的評(píng)估，保證海外校園受到嚴(yán)格和全面的監(jiān)控。

(二)建立多方質(zhì)量保障主體間信息共享與協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制

鑒于當(dāng)前海外分校內(nèi)外部多方質(zhì)量保障主體之間的責(zé)任不明確，并且各質(zhì)量保障體系之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)。因此，明確各主體在跨境教育質(zhì)量保障工作中的角色和作用，建立信息共享和協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制是海外分校要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期發(fā)展的未來趨向，也是我國(guó)跨境辦學(xué)要努力的方向。具體來看，無論是針對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)抑或是境外辦學(xué)機(jī)構(gòu)，我國(guó)需要建立起各方質(zhì)量保障主體間關(guān)于政策與實(shí)踐的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，并定期共享實(shí)踐程序和報(bào)告結(jié)果。例如，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)與輸出國(guó)或東道國(guó)質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的信息共享與合作，及時(shí)了解對(duì)方已經(jīng)制定了怎樣的程序來確?？缇侈k學(xué)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，防止出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管或責(zé)任模糊等問題；繼續(xù)加強(qiáng)跨境辦學(xué)質(zhì)量保障能力建設(shè)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)中央和省級(jí)教育行政部門之間的協(xié)調(diào)性，建立起跨境辦學(xué)的準(zhǔn)入機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、評(píng)估認(rèn)證機(jī)制和處罰退出機(jī)制；設(shè)立具有全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的跨境教育質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和境外辦學(xué)機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格審查，并在審查過程中落實(shí)實(shí)地考察環(huán)節(jié)，以驗(yàn)證實(shí)際情況是否與書面文件相符并符合相應(yīng)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)；建立跨境高等教育數(shù)據(jù)庫，使得學(xué)生、家長(zhǎng)以及雇主能夠了解到有關(guān)當(dāng)?shù)乇O(jiān)管機(jī)構(gòu)如何認(rèn)證學(xué)位和資格方面的透明信息，并有權(quán)在必要的情況下提出質(zhì)詢。

(三)積極參與區(qū)域與國(guó)際層面跨境教育質(zhì)量保障體系構(gòu)建

在全球化背景下，國(guó)際組織日益介入到跨國(guó)層面上的治理和政策，而當(dāng)前處理跨境教育質(zhì)量保證這樣的全球性問題，“恰恰需要由公認(rèn)的多邊機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)并在制定國(guó)際議程中發(fā)揮建設(shè)性的作用”[28]。當(dāng)前聯(lián)合國(guó)教科文組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、國(guó)際高等教育質(zhì)量保障網(wǎng)絡(luò)、亞太質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)等國(guó)際與區(qū)域組織正致力于為派遣國(guó)和接收國(guó)質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)以及高等教育機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)群體提供有關(guān)如何“共同承擔(dān)跨境高等教育質(zhì)量保障責(zé)任”的實(shí)際指導(dǎo)，其宗旨是加強(qiáng)跨國(guó)主體在質(zhì)量保障方面的理解、信任與協(xié)作。然而，當(dāng)前跨境高等教育領(lǐng)域仍不斷涌現(xiàn)出信息溝通不足以及質(zhì)量保障程序重復(fù)、沖突且缺乏協(xié)調(diào)等問題，要解決這些全球共同的挑戰(zhàn)，未來需要區(qū)域與國(guó)際組織進(jìn)一步發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，讓世界各國(guó)在共享良好實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的過程中制定共同的跨境教育規(guī)則。對(duì)此，我國(guó)需要積極主動(dòng)地參與區(qū)域與國(guó)際層面跨境高等教育質(zhì)量保障體系的構(gòu)建，積極貢獻(xiàn)我國(guó)開展中外合作辦學(xué)和境外辦學(xué)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，共同促進(jìn)世界教育的發(fā)展。

(四)強(qiáng)化質(zhì)量文化和信任機(jī)制等隱性質(zhì)量保障理念的滲透

歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)(European University Association，簡(jiǎn)稱EUA)于21世紀(jì)初就認(rèn)識(shí)到技術(shù)導(dǎo)向、自上而下的質(zhì)量保障程序的局限性，并啟動(dòng)了質(zhì)量文化建設(shè)項(xiàng)目。他們認(rèn)為，質(zhì)量文化是一種旨在永久提升質(zhì)量的組織文化，其特點(diǎn)是涵蓋了兩個(gè)不同要素：一是文化心理要素，涵蓋關(guān)于質(zhì)量的共同價(jià)值觀、信念、期望和承諾；二是結(jié)構(gòu)管理要素，包括旨在提高質(zhì)量的明確工具和流程。[29]但從目前的情況來看，質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)總是期望通過對(duì)評(píng)估指標(biāo)體系的細(xì)化和量化以及質(zhì)量監(jiān)控體系的系統(tǒng)化和程序化，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨境教育的質(zhì)量管理。但各質(zhì)量保障主體間的主體責(zé)任、質(zhì)量意識(shí)、質(zhì)量文化和信任機(jī)制仍有待加強(qiáng)。例如，母校對(duì)海外分校的質(zhì)量監(jiān)控主要表現(xiàn)為對(duì)教師聘用標(biāo)準(zhǔn)、課程框架以及試卷編制和評(píng)分的控制，以確保最終的“產(chǎn)出”(即海外學(xué)生的成績(jī))與母校學(xué)生是可比的，而對(duì)教育教學(xué)過程、學(xué)生支持服務(wù)等實(shí)質(zhì)性過程幾乎沒有監(jiān)控。[30]此外，從海外分校內(nèi)部來看，目前內(nèi)外部質(zhì)量監(jiān)控的主要目的在于問責(zé)，其對(duì)教育教學(xué)的反饋和持續(xù)改進(jìn)功能尚未到位。因此，在東道國(guó)、輸出國(guó)以及高校內(nèi)部形成一種關(guān)于質(zhì)量的共識(shí)，著力培育系統(tǒng)內(nèi)部質(zhì)量文化和信任文化，即諸多質(zhì)量保障主體所共享的質(zhì)量行為模式及其體現(xiàn)出的質(zhì)量?jī)r(jià)值觀念，是未來我國(guó)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和境外辦學(xué)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部質(zhì)量保障主體間協(xié)調(diào)的重要發(fā)展方向。

注釋：

①該數(shù)據(jù)是筆者根據(jù)2020年10月中華人民共和國(guó)教育部中外合作辦學(xué)監(jiān)管工作信息平臺(tái)所公布的名單整理而來。

②教育質(zhì)量保障認(rèn)定院校(EQA-designated institution)指的是達(dá)到或超過加拿大不列顛哥倫比亞省的質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)的公立和私立高等教育機(jī)構(gòu)。