秦偉平，熊陽鈺，鄺貝貝，梁 琦，汪秋怡

(南京財經(jīng)大學(xué) a.工商管理學(xué)院；b.MBA教育中心，江蘇 南京 210023)

機構(gòu)編制資源作為重要執(zhí)政資源，對加強黨的建設(shè)起著重要作用。2017年9月7日，江蘇省人民政府辦公廳下發(fā)《江蘇省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作實施方案》，要求通過建設(shè)“大系統(tǒng)、大平臺、大數(shù)據(jù)”，實現(xiàn)省級各部門集中部署的業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)和省級大數(shù)據(jù)共享交換平臺互聯(lián)互通，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)、主題信息數(shù)據(jù)的交換共享和服務(wù)事項聯(lián)動辦理；為“放管服”改革重點領(lǐng)域提供數(shù)據(jù)服務(wù)，使大數(shù)據(jù)共享交換平臺支持跨部門業(yè)務(wù)應(yīng)用，變“群眾跑腿”為“數(shù)據(jù)跑路”。近年來，江蘇省各地機構(gòu)編制部門大力探索數(shù)據(jù)化和信息化的改革措施，穩(wěn)步推進機構(gòu)編制管理業(yè)務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，在促進機構(gòu)編制管理精細化和精準化方面取得了初步成效。2019年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》，要求充分發(fā)揮機構(gòu)編制在管理全過程中的基礎(chǔ)性作用，推動編制管理實名制，建立機構(gòu)編制與組織人事、財政預(yù)算協(xié)同共享的信息管理平臺。在互聯(lián)網(wǎng)時代，利用現(xiàn)代信息技術(shù)賦能機構(gòu)編制管理工作，將有助于提高工作效率，發(fā)揮機構(gòu)編制管理的功能。本研究以江蘇省為例，分析機構(gòu)編制管理工作與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)融合的過程中遇到的挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)的建議。

一、江蘇省機構(gòu)編制管理的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

近年來，江蘇省以“完整、準確、及時”為基本工作目標，以機構(gòu)信息、人員信息和實名制信息在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)精準匹配為工作出發(fā)點，加強機構(gòu)編制管理，切實為機構(gòu)編制改革提供有力支撐。自2019年底開始，江蘇省委編辦抓住互聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)的契機，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺先后3次對98個省級機構(gòu)、143 364人的基本數(shù)據(jù)開展全口徑比對工作。最新統(tǒng)計顯示各方數(shù)據(jù)之間的匹配率接近95%，成為引領(lǐng)平臺建設(shè)的標桿。在利用互聯(lián)網(wǎng)推動機構(gòu)編制管理工作取得重大成績的同時，應(yīng)當注意到管理工作中遇到的多種挑戰(zhàn)。

(一)機構(gòu)編制部門門戶網(wǎng)站設(shè)計功能單一

經(jīng)過多年努力，江蘇省13個設(shè)區(qū)市機構(gòu)編制部門門戶網(wǎng)站實現(xiàn)了所有市縣全面覆蓋，成為發(fā)布各類信息的主渠道。應(yīng)引起注意的是，江蘇省超過一半的市縣門戶網(wǎng)站建設(shè)停留在傳統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)思維層面，各級編辦門戶網(wǎng)站的主要功能是信息發(fā)布，而且呈現(xiàn)形式多是靜態(tài)的新聞頁面，很多版塊依靠轉(zhuǎn)載其他新聞網(wǎng)站的頁面，網(wǎng)站本身缺乏交互性，憑借現(xiàn)有技術(shù)難以實現(xiàn)人機實時交互；從信息內(nèi)容來看，沒有及時反映機構(gòu)編制改革的動態(tài)，大量欄目設(shè)置滯后于機構(gòu)編制改革的實踐，看似“琳瑯滿目”的網(wǎng)站欄目實際上更新不及時、服務(wù)效果相對較差，網(wǎng)站并未得到充分利用。

(二)政府部門間存在多重數(shù)據(jù)壁壘

經(jīng)過十多年的建設(shè)，電子政務(wù)在江蘇的應(yīng)用推廣已經(jīng)取得巨大成效，然而，不同部門在提高內(nèi)部辦公效率的同時無形中形成了許多相互割裂的“信息孤島”，未能有效借助互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)及時的互聯(lián)互通，導(dǎo)致機構(gòu)編制部門可用于決策的相關(guān)信息資源面窄量少，難以開展有效的分析研判，信息資源向業(yè)務(wù)應(yīng)用的轉(zhuǎn)化率偏低，難以有效滿足審批決策工作的需要。南京作為省會城市，近年來積極探索，搭建了“智慧南京中心”。該中心整合了近百個部門的數(shù)據(jù)和近300項服務(wù)事項，融合線上信息系統(tǒng)和線下服務(wù)窗口的功能，實現(xiàn)85%的事項全程網(wǎng)上辦理。如何在其他市縣推廣南京的經(jīng)驗仍需探索。如何將各“信息孤島”有效連接起來，減少甚至消除數(shù)據(jù)壁壘，構(gòu)建政府各部門之間的數(shù)據(jù)共享機制，成為下一步需要重點關(guān)注的問題。

(三)機構(gòu)編制數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測使用不足

相對于總體目標而言，江蘇省機構(gòu)編制監(jiān)管工作仍需完善。首先，各級政府部門之間尚未形成系統(tǒng)性聯(lián)動機制。機構(gòu)編制單位與紀檢、監(jiān)察、組織、人事、審計、財政等部門之間仍舊用傳統(tǒng)手段進行交流，依托信息技術(shù)建立的平臺協(xié)同機制不夠完善，在一定程度上限制了各級各類監(jiān)管信息的實時傳遞，導(dǎo)致多部門協(xié)同監(jiān)管的功能難以發(fā)揮。其次，機構(gòu)編制部門難以及時獲取政府各級部門在實際活動中的相關(guān)數(shù)據(jù)，無法形成動態(tài)監(jiān)測。這使得機構(gòu)編制管理工作更多是事后分析，無法有效發(fā)揮事前或者實時預(yù)警的功能，難以對政府預(yù)防管控起到有力的支撐作用。最后，現(xiàn)有的機構(gòu)編制評估指標和系統(tǒng)尚存在不足，無法及時有效地評價機構(gòu)編制執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，難以客觀地判斷現(xiàn)狀。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”助力江蘇省機構(gòu)編制管理的行動目標

為了給“強富美高”新江蘇的現(xiàn)代化建設(shè)提供有效的體制機制保障，充分發(fā)揮信息化在機構(gòu)編制管理中的關(guān)鍵作用，必須有效運用大數(shù)據(jù)和云計算等信息技術(shù)，推動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與機構(gòu)編制管理工作深度融合。江蘇推進“互聯(lián)網(wǎng)+機構(gòu)編制”信息化建設(shè)工作應(yīng)重點圍繞以下目標展開。

(一)精細業(yè)務(wù)管理，落實業(yè)務(wù)協(xié)同

對不同處室的職能進行精細區(qū)分，進一步優(yōu)化管理流程，既要識別每一項業(yè)務(wù)流程的節(jié)點所需要輸入的信息以及不同節(jié)點所產(chǎn)生的信息，還要識別每個節(jié)點信息的關(guān)系、結(jié)構(gòu)和信息處理的邏輯，并在此基礎(chǔ)上對每個節(jié)點信息的價值進行分析和評估，避免垃圾信息充斥在流程當中而增加處理無效信息和重復(fù)信息的工作量，影響運行效率。同時，要采取措施切實保證管理系統(tǒng)的所有環(huán)節(jié)都實現(xiàn)電子化、網(wǎng)絡(luò)化，真正做到運行一體化。要具體結(jié)合江蘇省的實際情況，使系統(tǒng)平臺與全省機構(gòu)編制綜合管理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)同源且格式統(tǒng)一，系統(tǒng)之間無縫對接，能夠在一個平臺通辦所有的業(yè)務(wù)，真正地實現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，從而提高管理效率。按需新建業(yè)務(wù)信息化系統(tǒng)，統(tǒng)一采集和處理信息，將分散的業(yè)務(wù)應(yīng)用有機整合起來，消除單體業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的信息壁壘，滿足不同部門的業(yè)務(wù)協(xié)同和業(yè)務(wù)監(jiān)管的需要。

(二)整合信息資源，提高編辦數(shù)據(jù)利用水平

機構(gòu)編制管理工作主要面向黨政群機關(guān)及各類事業(yè)單位，目的是通過理清職責(zé)關(guān)系、優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置、核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、掌握人員配備情況，逐步建立與中國特色社會主義市場經(jīng)濟和民主法治建設(shè)相適應(yīng)的黨政管理體制和工作機制，更好地促進社會進步和經(jīng)濟發(fā)展。各職能部門根據(jù)本單位的管理需求從平臺上獲取數(shù)據(jù)，能夠有效避免各管理部門交叉采集數(shù)據(jù)、重復(fù)勞動，減輕申報負擔(dān)，提高工作效率，有效解決不同機構(gòu)的管理系統(tǒng)在資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同過程中遇到的問題，進而避免多頭投資、重復(fù)投資、資源浪費。同時，平臺還能提高公共服務(wù)能力，通過對外提供信息資源服務(wù)，實現(xiàn)全時、全方位共享公共數(shù)據(jù)?？傊?，通過建設(shè)數(shù)據(jù)資源中心，將不同管理部門原來相互獨立的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和分散的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，按照統(tǒng)一的標準和規(guī)范的采集程序集中起來，既能滿足各部門的管理需要，又能進一步拓展信息資源的應(yīng)用領(lǐng)域，充分挖掘并利用信息的價值，最終達到優(yōu)化配置各項資源的最佳狀態(tài)，提高綜合管理水平。

(三)完善渠道建設(shè)，提高編辦服務(wù)能力

要運用先進的網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)，建立統(tǒng)一的電子政務(wù)服務(wù)門戶和編辦門戶網(wǎng)站，動員所有管理部門積極參與互動，按照“深化信息公開，拓展網(wǎng)上辦事，整合信息資源，推進互動交流，加強規(guī)范管理”的原則，使信息在編辦、管理機構(gòu)、服務(wù)對象之間實時傳遞。利用“大數(shù)據(jù)+云計算+機構(gòu)編制”，建立大數(shù)據(jù)輿情分析系統(tǒng)，實時掌握群眾、政府、企業(yè)等提出的意見或建議，以便隨時向公眾公開政務(wù)信息，了解社會關(guān)注的熱點問題、亟待解決的生活問題等，為不同部門提供真實、科學(xué)的決策依據(jù)，進一步擴大服務(wù)對象的范圍，增加服務(wù)功能，密切聯(lián)系群眾，增強政府決策能力，提高管理效能和公共服務(wù)的質(zhì)量。借助互聯(lián)網(wǎng)，要積極推動各項業(yè)務(wù)網(wǎng)上運行，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)運行、服務(wù)上門”，真正打通便民服務(wù)的“最后100米”。

三、推進江蘇省“互聯(lián)網(wǎng)+機構(gòu)編制”管理工作的對策

當前機構(gòu)編制管理工作中存在管理粗放、職責(zé)分割、資源配置效能不高等問題，應(yīng)按照統(tǒng)一行動原則，推動大數(shù)據(jù)技術(shù)與機構(gòu)編制工作有效融合，促使機構(gòu)編制管理工作科學(xué)化、精細化。

(一)增強門戶網(wǎng)站的交互屬性

首先，全省編辦工作應(yīng)當統(tǒng)一步調(diào)，在各層級理清與機構(gòu)編制業(yè)務(wù)密切相關(guān)的各類用戶，開展調(diào)研及需求分析，精準把握目標客戶群體的需求，以用戶真實需求為出發(fā)點重構(gòu)服務(wù)體系。其次，要細化流程，將所有需求逐條列出，經(jīng)過流程重塑，使流程更加科學(xué)、簡化，并針對流程開發(fā)相應(yīng)的管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)均能在線辦理，從而節(jié)約時間，節(jié)省管理成本，提高辦事效率。以開發(fā)機構(gòu)編制事項辦理系統(tǒng)為例，經(jīng)過流程細化和重塑后，從某一項業(yè)務(wù)發(fā)起申請到科室審核再到相關(guān)負責(zé)人審批，全程在線辦理，業(yè)務(wù)申請人能夠在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中及時查詢辦理結(jié)果，根本不用去相關(guān)審批機構(gòu)，更不用去求人。最后，要不斷進行工作創(chuàng)新，充分借助信息化技術(shù)，結(jié)合工作實際，找準問題的關(guān)鍵點和切入點，科學(xué)合理地規(guī)劃機構(gòu)編制管理系統(tǒng)的建設(shè)。以開發(fā)事業(yè)單位績效考核系統(tǒng)為例，通過量化考核指標體系，創(chuàng)新考核方式，探索“寫實考核”的具體路徑，使原來只注重結(jié)果導(dǎo)向的“年度考核”轉(zhuǎn)向注重過程管理的“過程考核”，切實增強事業(yè)單位的管理能力。在增強門戶網(wǎng)站交互性的過程中，可以試點先行，總結(jié)經(jīng)驗后逐步推廣。分別在蘇南、蘇北和蘇中地區(qū)選出重點市縣主動圍繞機構(gòu)編制中的工作動態(tài)、前沿信息、行政審批等重要信息，全面設(shè)計并落實信息實名公開制度。另外，在內(nèi)容設(shè)置上，突破傳統(tǒng)“有無多少”的思維定式，重點突出“能為先，好為上”的主題。在上述基礎(chǔ)上，一方面，以滿足用戶需求為根本，優(yōu)化門戶網(wǎng)站主頁面設(shè)計，真正在布局和元素選取上做到便捷操作，切實保證門戶首頁信息與實際情況動態(tài)匹配、及時更新。另一方面，借助網(wǎng)站群建設(shè)的契機充分整合機構(gòu)編制資源，讓網(wǎng)站群發(fā)揮信息共享平臺的作用，把若干聯(lián)系不夠緊密的網(wǎng)站聯(lián)結(jié)起來，切實做到獨立管理與統(tǒng)一管控相結(jié)合。

(二)發(fā)揮信息數(shù)據(jù)的智慧功能

伴隨現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，數(shù)據(jù)存儲和處理的能力遠遠超出人們的想象。可以利用海量數(shù)據(jù)處理能力深入挖掘數(shù)據(jù)價值，創(chuàng)新管理。江蘇省必須盡快轉(zhuǎn)變思維方式，緊跟時代發(fā)展步伐，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在機構(gòu)編制改革和管理中應(yīng)有的作用。(1)13個地級市應(yīng)對業(yè)務(wù)管理中高頻出現(xiàn)的數(shù)據(jù)賦予新價值，圍繞機構(gòu)變遷、政策解讀、歷史遺留問題等進行系統(tǒng)梳理，充分利用數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)挖掘、整合分析功能，將各類事務(wù)按照輕重緩急進行“數(shù)據(jù)化”，發(fā)揮這些數(shù)據(jù)獨特的價值。(2)以總結(jié)南京智慧中心的經(jīng)驗為契機，逐步拓寬信息共享數(shù)據(jù)樣本的采集渠道，將反映機構(gòu)編制管理問題和現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)從不同層級、不同部門匯集起來，使數(shù)據(jù)采集統(tǒng)一精準化，確保數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析結(jié)果更具參考價值。(3)機構(gòu)編制部門要牢固樹立創(chuàng)新理念，以創(chuàng)新思維來拓寬思路、打開空間、搶抓機遇、前瞻布局、高點定位，全力推進以5G技術(shù)為代表的“智慧編制”工作，同時運用大數(shù)據(jù)處理機構(gòu)編制問題，推動機構(gòu)編制業(yè)務(wù)流程更加科學(xué)化、規(guī)范化，使用編管理、用編決策更加精準化、人性化。積極探索智能型、智慧化的模式，自覺把“互聯(lián)網(wǎng)+機構(gòu)編制”放在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的大局中把握，為深化政府職能改革提供高質(zhì)量的參考數(shù)據(jù)。

(三)消除“信息孤島”，加強數(shù)據(jù)融合

利用互聯(lián)網(wǎng)推進機構(gòu)編制管理工作，要在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一謀劃，既要發(fā)揮地方編辦分散建設(shè)的積極性，也要注重整體規(guī)劃性。目前，許多地方編辦創(chuàng)建了獨立的機構(gòu)編制微信公眾號和QQ平臺，在一定程度上限制了系統(tǒng)的開放性和融合性。為此，應(yīng)在省級層面做好消除“信息孤島”的整體規(guī)劃。一是堅持動態(tài)管理，深入對接行政管理實踐，及時抓取相關(guān)數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)真實、準確。積極推動“機構(gòu)編制電子臺賬”與“機構(gòu)編制實名制信息系統(tǒng)”充分融合。從靜態(tài)管理的角度建立機構(gòu)編制臺賬，從動態(tài)管理的視角出發(fā)，按照各單位人員增減情況，在調(diào)入、調(diào)出等節(jié)點進行數(shù)據(jù)動態(tài)規(guī)劃和調(diào)整，及時更新實名制信息系統(tǒng)中的信息，確保數(shù)據(jù)全面、準確。二是搭建多層級數(shù)據(jù)共享交換平臺。各部門依據(jù)管理權(quán)限、工作流程開展協(xié)同審批，著力推動人員編制從“彼此獨立的管理”向“全方位聯(lián)動管理”轉(zhuǎn)變。明確各部門數(shù)據(jù)共享的范圍，厘清各部門數(shù)據(jù)管理的義務(wù)和權(quán)利，提高信息資源的使用效能。三是借助大數(shù)據(jù)提高服務(wù)決策能力和水平，改變原先依靠經(jīng)驗、簡單邏輯推斷的管理方式，用數(shù)據(jù)來分析、監(jiān)測部門的職能、權(quán)利、責(zé)任等，最終形成定性的責(zé)任分類和定量的權(quán)責(zé)清單。利用數(shù)據(jù)建立事前預(yù)警提醒、事中聯(lián)合管控、事后綜合治理的監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)機構(gòu)編制管理工作“全鏈條”的閉環(huán)智能監(jiān)管。