于晶晶，王 康

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，石家莊 050000）

隨著《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》的發(fā)布，我國逐漸建立了以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境民事公益訴訟制度為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境損害雙軌制救濟模式。然而，長期的實踐經(jīng)驗表明，單純依靠訴訟手段的事后救濟難以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效修復(fù)，而長期的滯后救濟也容易讓環(huán)境污染者產(chǎn)生“先污染、先盈利、后賠償”的僥幸心理。因此，在生態(tài)環(huán)境損害雙軌制救濟模式下，有必要給予行政機關(guān)充分發(fā)揮行政職能優(yōu)勢的空間，嘗試建立以行政機關(guān)為主導(dǎo)、司法機關(guān)為輔助的行政主導(dǎo)型救濟模式。在生態(tài)環(huán)境損害救濟過程中，行政主導(dǎo)型救濟模式具有及時性、專業(yè)性的優(yōu)勢，能夠有效彌補現(xiàn)階段雙軌制救濟模式下公私益轉(zhuǎn)化困境和雙軌制融合不暢的固有缺陷。申言之，行政主導(dǎo)型救濟模式的建立，一方面有助于彌補生態(tài)環(huán)境損害雙軌制救濟模式的制度不足，另一方面也有助于實現(xiàn)“用于救濟生態(tài)環(huán)境本身損害”的制度構(gòu)建目標。然而，在目前的環(huán)境法律制度體系中，雖有“責(zé)令消除污染”“責(zé)令恢復(fù)原狀”“責(zé)令賠償損失”等諸多行政強制手段，但并沒有確立起其發(fā)揮作用的主導(dǎo)地位，目前的救濟模式中對行政主導(dǎo)型救濟的路徑和程序的規(guī)定尚待補充，在一定程度上，行政機關(guān)只是依靠自身的固有行政職能來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟。由此，有必要對行政主導(dǎo)型救濟模式的必要性和重要性進行更為詳盡的說明，對行政主導(dǎo)型救濟模式的制度內(nèi)容和入法路徑進行更為嚴謹?shù)恼撟C。

一、生態(tài)環(huán)境損害雙軌制救濟模式分析

近年來，我國已經(jīng)初步形成了生態(tài)環(huán)境損害雙軌制救濟模式的雛形，但雙軌制救濟模式在應(yīng)對實踐案件時稍顯乏力。生態(tài)環(huán)境損害救濟的延遲性逐漸與新時代環(huán)境治理需求不相匹配。因此，需要正視現(xiàn)階段雙軌制救濟模式存在的制度問題，為實現(xiàn)制度優(yōu)化尋找突破口。

（一）現(xiàn)行模式：生態(tài)環(huán)境損害雙軌制救濟模式雛形

2020年5月《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的頒布使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度得以法典化，《民法典》第1234條和1235條對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任和索賠權(quán)進行了詳盡規(guī)定。這一規(guī)定引起了學(xué)術(shù)界關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的大討論，繼而產(chǎn)生了有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的思考。事實上，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在發(fā)展過程中經(jīng)歷了由試點到制度實施的嬗變：2015年9月《生態(tài)文明體制改革總體方案》的通過，拉開了新時代生態(tài)文明建設(shè)的序幕。隨后依據(jù)此文件的指導(dǎo)精神，2015年12月《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》在吉林、江蘇等地展開。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2018年1月《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》出臺，并在全國范圍內(nèi)開始施行。隨后，各項司法解釋的頒布對生態(tài)損害賠償制度的實施作出了更為詳盡的規(guī)定。

根據(jù)上述文件和最高人民法院出臺的相關(guān)司法解釋可知，我國已經(jīng)形成了體系合理、層次清晰的雙軌制生態(tài)環(huán)境損害救濟體系，主要包括生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境民事公益訴訟制度。在這一套生態(tài)環(huán)境損害救濟體系之中，省、市級地方人民政府，符合法律規(guī)定的社會組織都有權(quán)利提起訴訟，對生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人進行追究，對生態(tài)環(huán)境損害進行修復(fù)。

事實上，雙軌制救濟模式的形成具有學(xué)理上的合理性，我國諸多學(xué)者也圍繞環(huán)境民事公益訴訟制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度兩者的基本屬性、權(quán)利基礎(chǔ)、適用范圍、起訴順位等問題展開了一系列的論證，進一步夯實了生態(tài)環(huán)境損害救濟雙軌制模式的理論根基。在立法者和法學(xué)研究者的推動下，雙軌制救濟模式已經(jīng)逐漸成為生態(tài)環(huán)境損害救濟的常規(guī)路徑。實踐中，全國各地亦為貫徹綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設(shè)，積極推進環(huán)境民事公益訴訟制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用。在雙軌制救濟模式下，形成了一大批具有代表性的環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的典型案例。與此同時，生態(tài)環(huán)境損害雙軌制救濟模式的“二訴并行”模式，也為公眾帶來了“雙重保險”的安全感，獲得了廣大社會公眾的支持。

（二）實踐困境：生態(tài)環(huán)境損害雙軌制救濟乏力

一方面，生態(tài)環(huán)境損害的私益轉(zhuǎn)化與量化和公益救濟需求不相匹配，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的公私法救濟錯位。實踐中，為救濟生態(tài)環(huán)境損害，一般會選擇將預(yù)期的修復(fù)措施轉(zhuǎn)化為確定的財產(chǎn)損失，由法律規(guī)定的機關(guān)和社會團體向排污者追究賠償責(zé)任。這種由政府或社會團體主導(dǎo)的救濟模式實際上存在著一定的爭議：這種財產(chǎn)權(quán)益的具體化難以囊括生態(tài)環(huán)境損害的全部損失。一般意義上，環(huán)境對于人的價值被區(qū)分為使用價值與存在價值。而某些存在價值，例如清潔的空氣、舒適的環(huán)境，在未轉(zhuǎn)化成有害的環(huán)境介質(zhì)之前是無法被歸入法定權(quán)利范疇的，更不會被考慮到轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)利益。另外，生態(tài)環(huán)境損害對應(yīng)一系列不同種類的民事權(quán)益：人身法益、財產(chǎn)法益、環(huán)境法益等。這些非具象化的利益無法被量化。若要考慮救濟包括環(huán)境公益在內(nèi)的所有利益，完整救濟這些利益所需要的條件和具體方式就更難判斷。

另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度融入傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任框架時存在挑戰(zhàn)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害雙軌制救濟模式之間出現(xiàn)制度融合不暢的困境。事實上，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在訴訟機制和程序要求方面都遵循民事訴訟的框架要求，但因其特殊的調(diào)整對象和實踐目的，難以完全適用傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的無過錯責(zé)任原則、違法性要件排除、因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置等基本構(gòu)成要件。第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不應(yīng)適用無過錯責(zé)任原則。在傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)結(jié)構(gòu)中，對于環(huán)境私益的損害一直遵循“人—人”的直接侵權(quán)模式，即環(huán)境作為媒介將侵權(quán)人的侵權(quán)行為傳導(dǎo)給受害人，致使其人身利益、財產(chǎn)利益受損。但傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)模式忽略了環(huán)境作為媒介也受到了損害的事實，而更關(guān)注受害人的民事權(quán)益受損。在《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》頒布之初，由于環(huán)境糾紛的復(fù)雜性與受害人個人舉證調(diào)查的低效性，立法者將環(huán)境侵權(quán)界定為特殊性侵權(quán)，特殊性便在于其適用無過錯責(zé)任原則，即侵權(quán)人損害他人民事權(quán)益，不論侵權(quán)人有無過錯，法律規(guī)定侵權(quán)人都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。然而，這種無過錯責(zé)任原則在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中并不能適用。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在侵權(quán)模式上遵循“人—環(huán)境—人”的間接侵權(quán)模式，環(huán)境獲得了主體地位，不再作為媒介存在。這種模式下若還適用無過錯責(zé)任原則，勢必會影響生產(chǎn)企業(yè)的自由權(quán)益。第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無需排除行為違法性。環(huán)境侵權(quán)所適用的無過錯責(zé)任原則無需行為違法即能認定企業(yè)的責(zé)任。但生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟更側(cè)重于對排污企業(yè)行為合法性的考量，若合法行為仍引起企業(yè)的巨額賠償，勢必會引發(fā)企業(yè)的消極情緒，進而影響經(jīng)濟社會發(fā)展。第三，因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置難以適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置同無過錯損害原則一樣，其確立都受到環(huán)境直接侵權(quán)模式的影響。環(huán)境直接損害通過環(huán)境本身傳導(dǎo)，其過程緩慢、影響損害發(fā)生的因素復(fù)雜多樣，損害結(jié)果又多以人身損害為主，導(dǎo)致其證明難度大、成本高。又因環(huán)境侵權(quán)者往往是大型排污企業(yè)，而受害人都是普通民眾，二者調(diào)查能力和取證能力懸殊，所以因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置在傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)中得以適用。但在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，純粹生態(tài)環(huán)境損害往往是由污染與破壞行為直接導(dǎo)致的，并且受損對象不會涉及民眾個人的人身或財產(chǎn)損害，因而因果關(guān)系證明難度較低。同時，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體是地方政府而非個人，其取證能力大大提升。因此，因果關(guān)系舉證不能的顧慮已被打消，因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置規(guī)則的適用前提也不復(fù)存在。

二、生態(tài)環(huán)境損害行政主導(dǎo)型救濟模式的生成邏輯

（一）法理基礎(chǔ)：主、客一體下生態(tài)主體地位的強調(diào)

在哲學(xué)層面上，環(huán)境治理制度的認識論基礎(chǔ)有整體主義哲學(xué)觀和個人主義哲學(xué)觀之分。整體主義哲學(xué)觀認為，生態(tài)環(huán)境危機的本質(zhì)是人的不正當(dāng)開發(fā)利用行為破壞了生態(tài)系統(tǒng)的整體性和平衡性〔1〕。而與之相對應(yīng)的個人主義哲學(xué)觀則認為，只有人有內(nèi)在價值，生態(tài)沒有內(nèi)在價值，人是目的，生態(tài)是手段，其堅持人與生態(tài)不平等的價值觀念，由此催生出人凌駕于自然之上、違背生態(tài)規(guī)律的價值取向和經(jīng)濟政策。個人主義哲學(xué)觀和整體主義哲學(xué)觀的分野使法學(xué)領(lǐng)域衍生出“主、客二分”與“主、客一體”的理論分歧。其中“主、客二分”的價值觀是人類中心主義，而“主、客一體”的價值觀是人類生態(tài)系統(tǒng)整體主義〔2〕。

在“主、客一體”法理基礎(chǔ)上對生態(tài)環(huán)境主體地位的強調(diào)，將生態(tài)環(huán)境損害救濟從私法屬性的環(huán)境救濟手段中剝離出來。一般來講，私益屬性和公益屬性的劃分主要以制度性質(zhì)為依據(jù)，例如《民法典》中環(huán)境民事私益訴訟制度便是典型的私益屬性的環(huán)境治理制度，而環(huán)境民事公益訴訟制度則是公益屬性的環(huán)境治理制度。在我國，私益屬性的環(huán)境救濟手段主要是以《民法典》為基礎(chǔ)的環(huán)境私益訴訟，雙軌制模式下的生態(tài)環(huán)境損害救濟往往因其訴訟結(jié)構(gòu)與民事訴訟一致，被歸結(jié)為環(huán)境民事救濟手段。但生態(tài)環(huán)境損害的公法屬性與救濟手段的私法屬性有著本質(zhì)的不同：生態(tài)環(huán)境損害的公法范疇要求生態(tài)具有獨立的主體地位，而環(huán)境民事救濟體系的私法性要求“人是萬物的尺度”，這正是“主、客一體”與“主、客二分”的關(guān)鍵分歧所在?！爸?、客一體”突破了“主、客二分”法理基礎(chǔ)上“人一定是主體、物一定是客體”的法理邏輯，提出了生態(tài)作為法律主體的可能，并逐漸實現(xiàn)“主體人”法律研究范式向“生態(tài)人”法律研究范式的轉(zhuǎn)型。值得注意的是，“生態(tài)人”法律人模式不是否定人的經(jīng)濟性和社會性，而是將人與人的關(guān)系及人與自然的關(guān)系貫徹到經(jīng)濟人屬性和社會人屬性之中，以此來拓展法律人的精神外延。

生態(tài)環(huán)境損害救濟模式應(yīng)建立在以生態(tài)整體主義為基礎(chǔ)的法學(xué)理論上。因為“人主導(dǎo)自然”觀念的長期存在，使我們忽視了人僅是生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)一項組成要素的既定事實，“主、客一體”法理邏輯對生態(tài)主體地位的強調(diào)，使生態(tài)利益與人身利益、財產(chǎn)利益地位等同，同時提醒立法者在環(huán)境治理制度設(shè)計中逐步將公益保護與私益保護區(qū)別開來，為純粹生態(tài)利益保護提供立法資源。

（二）職權(quán)要求：生態(tài)環(huán)境損害負外部性的矯正需求

保護生態(tài)環(huán)境屬于政府的社會職能。為維護環(huán)境公共利益，行政機關(guān)在行使行政職權(quán)時被賦予了更多生態(tài)環(huán)境損害負外部性矯正的職能要求。為落實這一職能要求，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和其他環(huán)境保護相關(guān)法律規(guī)范作了明確規(guī)定。首先，《憲法》第26條第1款規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！痹诖_立國家環(huán)境公權(quán)力的同時，實際上也為國家設(shè)置了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境保護義務(wù)：“防治”具有“預(yù)防”和“治理”的雙重含義，“國家防治污染和其他公害”表明了，國家既需要對可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險進行預(yù)防，也需要對已經(jīng)造成的環(huán)境損害進行治理。前者可以被理解為生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險預(yù)防義務(wù)，后者則可被理解為生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)義務(wù)。由此可見，我國《憲法》第26條第1款實際上已經(jīng)確立了國家的生態(tài)環(huán)境損害救濟義務(wù)。而國家生態(tài)環(huán)境損害救濟義務(wù)的實現(xiàn)，需要以國家公權(quán)力的權(quán)威效力和機構(gòu)職能為履行基礎(chǔ)。其次，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）以及其他若干生態(tài)環(huán)境保護單行法，也明確規(guī)定了各級人民政府應(yīng)該對所屬轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，即明確了地方政府的環(huán)境保護義務(wù)。

（三）優(yōu)勢特征：行政主導(dǎo)型救濟的及時性和專業(yè)性

行政機關(guān)進行生態(tài)環(huán)境損害救濟不僅僅來源于其先天公權(quán)力職能要求，還來源于其處理環(huán)境事務(wù)的及時性和專業(yè)性優(yōu)勢特征。正是這種優(yōu)勢特征能很好地應(yīng)對生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的緊迫性和復(fù)雜性。

生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的不確定性決定了生態(tài)環(huán)境損害救濟的緊迫性，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之前，應(yīng)注重環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防和管控；生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之后，應(yīng)盡早對損害結(jié)果進行治理和修復(fù)。因為修復(fù)工作拖延的時間越長，受損害的生態(tài)環(huán)境越難以恢復(fù)，并且造成次生損害的可能性也逐漸增加?？梢?，生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防與生態(tài)環(huán)境損害救濟宜早不宜遲。行政職能的及時性特征使得行政主導(dǎo)型救濟可以有效滿足生態(tài)環(huán)境損害救濟的緊迫性要求。一般來講，行政機關(guān)采取的行政手段從作出到生效較少存在延遲現(xiàn)象。以行政命令為例，其在送達損害責(zé)任人后立即生效，損害責(zé)任人應(yīng)當(dāng)依照行政命令要求，在規(guī)定時間內(nèi)消除環(huán)境風(fēng)險或承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任。因此，與救濟相對滯后、程序較為復(fù)雜冗長的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事訴訟等相比，行政救濟無疑是最為高效、便捷的手段。

就技術(shù)層面來講，生態(tài)環(huán)境損害評估和生態(tài)環(huán)境修復(fù)尚存在技術(shù)難度高、持續(xù)時間長等問題，這也是其復(fù)雜性的表征之一。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)第2部分：損害調(diào)查》（GB/T39791.2-2020）的要求，在編制生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案時必須綜合考慮生態(tài)環(huán)境的損害程度、環(huán)境質(zhì)量標準的相關(guān)要求、周邊地區(qū)的建設(shè)規(guī)劃等諸多因素，在經(jīng)過專業(yè)機構(gòu)起草、專家論證、公眾參與、社會公示等多個環(huán)節(jié)之后，才能形成最終的修復(fù)方案。對于生態(tài)環(huán)境損害賠償費用的確定，也需要運用科學(xué)的計算方法，依靠專業(yè)的測算和評估能力。可見，生態(tài)環(huán)境損害救濟是一項融合了環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、生物學(xué)等多學(xué)科知識與技術(shù)的綜合性工程，其復(fù)雜性決定了必須采取專業(yè)性的救濟手段。面對此種情況，行政主導(dǎo)型救濟在專業(yè)性方面的優(yōu)勢應(yīng)得到有效發(fā)揮：一方面，行政機關(guān)具有豐富的環(huán)境監(jiān)管工作經(jīng)驗，在各級人民政府和環(huán)境主管部門內(nèi)部都具有大量專門從事生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的工作人員。另一方面，行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害救濟工作中資金保障較為充足，可以通過購買服務(wù)的方式聘請更為專業(yè)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)公司進行修復(fù)。因此，行政機關(guān)有能力在面對復(fù)雜多變的生態(tài)環(huán)境損害時采取及時有效的行政措施。另外，2021年1月修訂的《中華人民共和國行政處罰法》賦予了行政機關(guān)更多的行政權(quán)能，例如第9條對行政處罰種類進行了擴容，增加了通報批評、降低從業(yè)等級等處罰種類；等等。這一系列修訂不僅夯實了行政機關(guān)合理、合法行使行政職權(quán)的基礎(chǔ)，也為生態(tài)環(huán)境損害行政主導(dǎo)型救濟模式的建立提供了契機。

三、生態(tài)環(huán)境損害行政主導(dǎo)型救濟模式的實現(xiàn)進路

（一）路徑選擇：環(huán)境法視域下環(huán)境治理制度的修正

生態(tài)環(huán)境損害行政主導(dǎo)型救濟模式應(yīng)以《環(huán)境保護法》《中華人民共和國行政法》（以下簡稱《行政法》）等公法規(guī)范為主；在制度價值取向選擇時，以維護純粹生態(tài)利益為核心；在與私法規(guī)范發(fā)生不可避免的沖突時，以公法規(guī)范為先行規(guī)范。在現(xiàn)有公法規(guī)范的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境損害行政主導(dǎo)型救濟主要有立法論和修正論兩種可能的入法模式，有三條路徑可供選擇：一是修訂《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》司法解釋；二是制定“生態(tài)環(huán)境損害賠償法”；三是環(huán)境法視域下環(huán)境治理制度的修正。出于效益性和可行性考慮，筆者認為第三條路徑更符合現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境損害行政主導(dǎo)型救濟模式的實現(xiàn)要求，且具有更強的操作性。其緣由在于：首先，雖然生態(tài)環(huán)境損害行政主導(dǎo)型救濟模式不排除私法機制的存在，并且《民法典》為“公法義務(wù)滲入私法規(guī)范”作了很好的表率，但從實際效果來看，對《民法典》相關(guān)條款進行解釋，在完善生態(tài)環(huán)境損害救濟條款方面并沒有很好的效果，一定意義上達不到制度整合的目標。正如有學(xué)者所說，即便在《民法典》中納入生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，也無法全面解決生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律適用問題〔3〕。由此，可利用第一條路徑作局部調(diào)整，以回應(yīng)《民法典》中關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)范。其次，從法經(jīng)濟學(xué)的角度看，在現(xiàn)有《環(huán)境保護法》《行政法》等公法規(guī)范完備的情況下，對于環(huán)境法律制度的調(diào)整應(yīng)以制度整合與協(xié)調(diào)為主，不能盲目崇尚立法論。筆者認為第二條路徑即制定“生態(tài)環(huán)境損害賠償法”，應(yīng)在窮盡現(xiàn)有法律規(guī)制方案后或是在現(xiàn)有制度改良不能的情況下才得以適用，因此應(yīng)先在現(xiàn)有環(huán)境法的視域下對環(huán)境治理制度予以修正。再次，生態(tài)環(huán)境損害行政主導(dǎo)型救濟模式并不能獨立運行，其作用的發(fā)揮離不開其他環(huán)境治理制度〔4〕。所以，筆者認為，第三條路徑即在環(huán)境法視域下對與生態(tài)環(huán)境損害救濟相關(guān)的環(huán)境治理制度進行修正，可以增強制度之間的協(xié)調(diào)性，為環(huán)境法典的編纂設(shè)想提供充足的制度基礎(chǔ)。

（二）修正前提：以國家環(huán)境保護義務(wù)為制度基礎(chǔ)

以國家環(huán)境保護義務(wù)為基礎(chǔ)，要求生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以“義務(wù)先定論”為指導(dǎo)思想，通過“立法+行政”的制度修正模式，注重協(xié)調(diào)其他環(huán)境治理制度，履行現(xiàn)狀維持義務(wù)、危險防御義務(wù)和風(fēng)險預(yù)防義務(wù)等〔5〕?！傲x務(wù)先定論”是在“權(quán)利本位論”的概念外延下得以發(fā)展的，其產(chǎn)生于環(huán)境權(quán)理論之后。有些學(xué)者發(fā)現(xiàn)環(huán)境權(quán)理論在保護環(huán)境時只解決了權(quán)利歸屬問題，并沒辦法解決權(quán)利效力問題，認為環(huán)境權(quán)理論雖然在法律語言系統(tǒng)下應(yīng)該有一席之地，但在我國實踐中缺乏實施條件。在此背景下，“義務(wù)先定論”應(yīng)運而生，其理論邏輯是：生態(tài)利益作為憲法規(guī)范的法益，具有同基本權(quán)利一樣被保護的地位，國家基于對法益的保護而具有環(huán)境保護義務(wù)，這一義務(wù)的實現(xiàn)必須依靠國家行政機關(guān)〔6〕。在這一思想指導(dǎo)下，行政機關(guān)不能僅僅作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的一方當(dāng)事人主張經(jīng)濟賠償或生態(tài)修復(fù)的權(quán)利，還應(yīng)作為國家權(quán)力的代表在污染之初便進行必要的參與。另外，以國家環(huán)境保護義務(wù)履行為制度修正的出發(fā)點，為生態(tài)環(huán)境損害行政主導(dǎo)型救濟模式的建立提供了更為夯實的理論基礎(chǔ)，以“義務(wù)履行”而不是“權(quán)利享有”為邏輯起點，更能豐富其制度內(nèi)涵，也使行政機關(guān)在制度推進過程中具有更強的主動性。

（三）修正關(guān)鍵：行政修復(fù)義務(wù)與民事修復(fù)義務(wù)的協(xié)調(diào)及立法處理

為克服單行法零星救濟的弊端，生態(tài)環(huán)境損害行政主導(dǎo)型救濟模式的修正應(yīng)著眼于環(huán)境法律體系的整體性。在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害救濟體系框架內(nèi)，除了行政救濟模式外還存在民事救濟模式?！董h(huán)境保護法》及其他單行法對于環(huán)境行政責(zé)任進行了規(guī)范，其中不乏行政應(yīng)急措施、生態(tài)修復(fù)責(zé)任與行政處罰手段等規(guī)范。在《民法典》中又規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的民事賠償責(zé)任，最終形成了基于民事法律規(guī)范產(chǎn)生的修復(fù)義務(wù)和基于行政法律規(guī)范產(chǎn)生的修復(fù)義務(wù)，即民事修復(fù)義務(wù)和行政修復(fù)義務(wù)并存的局面。由此，筆者認為，在環(huán)境保護法律體系中應(yīng)對這兩種修復(fù)義務(wù)的協(xié)調(diào)作具體規(guī)定，并設(shè)立與《民法典》相呼應(yīng)的銜接條款。

在環(huán)境法律救濟體系中厘清行政主導(dǎo)型救濟模式的邊界至關(guān)重要，其與民事救濟模式邊界的厘清主要表現(xiàn)在如何協(xié)調(diào)基于民事法律規(guī)范產(chǎn)生的修復(fù)義務(wù)和基于行政法律規(guī)范產(chǎn)生的修復(fù)義務(wù)。筆者認為可考慮“將修復(fù)啟動階段提前”與“明確界定修復(fù)概念”兩種策略：一方面，將修復(fù)啟動階段提前意指行政修復(fù)程序的啟動不應(yīng)局限于生態(tài)環(huán)境損害的已然形成階段，還應(yīng)著眼于生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的產(chǎn)生階段。這一階段的修復(fù)義務(wù)應(yīng)包括環(huán)境修復(fù)標準的制定、環(huán)境損害風(fēng)險評估制度的確立等。另外，對生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險修復(fù)的責(zé)任，可由行政機關(guān)主導(dǎo)，即行政修復(fù)責(zé)任；對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟后的修復(fù)責(zé)任可由司法機關(guān)主導(dǎo)，即民事修復(fù)責(zé)任。兩者共用一套修復(fù)標準，實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)的事前事后有機銜接。另一方面，明確界定修復(fù)概念意為明確各個階段所指的修復(fù)為直接修復(fù)還是間接修復(fù)。筆者認為，通過行政手段來矯正違法和彌補損害應(yīng)該限于直接修復(fù)活動，對于損害沒有發(fā)生或者修復(fù)不能的生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)該通過政府索賠權(quán)的行使來進行救濟〔7〕。通過明確修復(fù)概念，可將基于民事法律規(guī)范產(chǎn)生的修復(fù)義務(wù)和基于行政法律規(guī)范產(chǎn)生的修復(fù)義務(wù)區(qū)分開來。然而有些學(xué)者認為這種公、私法并存的救濟路徑不利于生態(tài)修復(fù)的完成，認為不需要明確界定直接修復(fù)與間接修復(fù)的概念范圍，而應(yīng)直接對修復(fù)義務(wù)進行廣義的解釋，在修復(fù)概念中納入無法直接修復(fù)時可采用的措施，以實現(xiàn)前期行政監(jiān)管與后期費用索賠的銜接〔8〕。這種理念在立法層面上雖然是高效便捷的，但是從整體來看，不利于制度效用的發(fā)揮，不僅可能因為概念模糊而造成兩種類型修復(fù)義務(wù)無法區(qū)分，而且可能因為公、私法適用混亂造成行政司法資源浪費。另外，在環(huán)境法律體系中作出具體的制度安排之后，還應(yīng)設(shè)置與《民法典》相呼應(yīng)的銜接條款。

（四）修正保障：各類型環(huán)境治理制度順位次序的厘清

自生態(tài)環(huán)境損害救濟模式生成之初，各類型環(huán)境治理制度的順位次序便引起了學(xué)界的廣泛探討，需要明確的是各類型環(huán)境治理制度主要包括各項與環(huán)境治理有關(guān)的行政法律制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟磋商制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度、環(huán)境民事公益訴訟制度及環(huán)境行政公益訴訟制度等。筆者認為其應(yīng)遵循“行政法律制度—生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟磋商制度—生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度—環(huán)境民事公益訴訟制度—環(huán)境行政公益訴訟制度”的適用次序。關(guān)于此順位次序應(yīng)注重以下幾點：第一，磋商制度和訴訟制度的前提是窮盡行政法律制度。事實上，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟對于生態(tài)環(huán)境本身的關(guān)注，是幫助破解環(huán)境行政困境的一種方式。在磋商和訴訟之前，應(yīng)要求行政修復(fù)達到最大化實施。第二，堅持磋商制度在前、訴訟制度在后。磋商制度作為一種柔性的糾紛解決途徑，相對于訴訟制度，其應(yīng)用起來更加簡便，同時其“司法確認”程序的設(shè)置使實施者不必擔(dān)心磋商結(jié)果的實效性。磋商制度在前的規(guī)則主要以節(jié)省訴訟成本、緩解社會矛盾為出發(fā)點，是立法者在解決大量生態(tài)修復(fù)問題后的智慧結(jié)晶，這一智慧結(jié)晶也在試點工作中得到了高度認同。第三，建立“行政機關(guān)—環(huán)保組織—檢察機關(guān)”層層遞進的生態(tài)環(huán)境損害求償主體結(jié)構(gòu)。即在環(huán)境生態(tài)損害產(chǎn)生時，行政機關(guān)應(yīng)首當(dāng)其沖地采取應(yīng)對措施，責(zé)令侵權(quán)人停止侵害、排除妨害；當(dāng)行政機關(guān)履行不能時，應(yīng)由環(huán)保組織作為環(huán)境公共利益代表主體提起環(huán)境民事公益訴訟，以此來維護純粹的生態(tài)利益；當(dāng)環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟有困難或行政機關(guān)怠于履行督促修復(fù)義務(wù)時，再借助國家司法力量，由檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟。這種層層遞進的求償主體形成了維護生態(tài)利益的嚴密網(wǎng)絡(luò)，也實現(xiàn)了環(huán)境行政救濟和司法救濟的銜接與貫通，符合我國環(huán)境法律體系整合的理念要求。