郅宇杰，曹 霞，宋 峰

（1.山西財經(jīng)大學 法學院，太原 030006；2.晉中學院 辦公室，山西 晉中 030606）

2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，促進黃河全流域高質(zhì)量發(fā)展、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。2021年10月中共中央、國務院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中第十二章第四節(jié)指出，要打造具有國際影響力的黃河文化旅游帶：上游建立國家生態(tài)旅游示范區(qū)；中游打造世界級歷史文化旅游目的地；下游充分弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，打造中國特色歷史文化標識和“中國石窟”文化品牌、紅色旅游走廊等。2021年12月《黃河保護法草案》首次提請全國人大常委會會議審議，其中第八章也專章規(guī)定了黃河文化的保護傳承弘揚。

“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的理念要求我們不能僅僅關(guān)注旅游資源的開發(fā)與利用。如何運用法律手段確保旅游資源開發(fā)既兼顧黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護，又能實現(xiàn)該區(qū)域內(nèi)旅游經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，促進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，從而推動全流域協(xié)同發(fā)展，是一個亟待研究的問題。目前學界用法律手段規(guī)制旅游資源開發(fā)的相關(guān)研究已為數(shù)不少，但是最終聚焦于黃河流域旅游資源的研究成果仍然十分稀缺。也有部分學者將研究視域聚焦于某一類旅游資源，如紅色旅游資源、濕地旅游資源、鄉(xiāng)村旅游資源等。此類研究雖然極具針對性，也提出了許多建設(shè)性意見，但是因地區(qū)生態(tài)環(huán)境與文化存在差異，對于解決黃河全流域旅游資源開發(fā)規(guī)制難題尚顯不足。筆者擬從流域整體性視角出發(fā)，重新審視黃河流域旅游資源開發(fā)的規(guī)制困境，并嘗試提出完善黃河流域旅游資源開發(fā)的法律規(guī)制體系的對策。

一、黃河流域旅游資源開發(fā)現(xiàn)狀

黃河是我國的第二大河，從西向東跨越九省，不僅自然環(huán)境壯美秀麗，而且還蘊藏著體現(xiàn)悠久黃河文化的人文旅游資源，文物古跡遍布各地，風土人情獨具特色，文化資源得天獨厚。富集而獨特的旅游資源，既是黃河流域各省份經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，同時也將黃河流域旅游資源保護與開發(fā)的難題擺在人們面前：一方面是推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的壓力，另一方面則是生態(tài)安全的基本底線要求。有研究指出：黃河流域中上游大部分地區(qū)受水源涵養(yǎng)和水土流失問題的影響，自然生態(tài)環(huán)境十分脆弱，下游地區(qū)自然條件雖然較為優(yōu)越，但是生產(chǎn)生活用地密集，生態(tài)系統(tǒng)服務的需求也較高〔1〕。如何平衡經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力與生態(tài)安全，實現(xiàn)旅游經(jīng)濟的綠色可持續(xù)發(fā)展，是目前黃河流域各省份面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。大規(guī)模旅游開發(fā)項目已經(jīng)和正在對黃河流域造成較為嚴重的生態(tài)環(huán)境影響，治理旅游資源開發(fā)中存在的問題是當前工作的側(cè)重點，應當更加關(guān)注旅游經(jīng)濟的發(fā)展而非增長〔2〕。

傳統(tǒng)西方經(jīng)濟學觀點認為，解決外部性問題的方法有稅收和津貼、界定產(chǎn)權(quán)與自愿協(xié)商、權(quán)利交易、創(chuàng)造競爭市場和協(xié)商合并等，日本經(jīng)濟學家植草益則提出，如果經(jīng)濟運行中存在諸如壟斷、不完全競爭、信息偏差和外部性等市場失靈問題，政府規(guī)制便具有潛在的可能性〔3〕?；诖耍杏^點認為外部性的“市場解決方案與政府解決方案之間的區(qū)別本身就有部分的假定性，因為任何市場方案都是依賴于一系列由立法者和法院創(chuàng)設(shè)的法律規(guī)則”〔4〕。也就是說，解決黃河流域旅游資源開發(fā)存在的負外部性問題最終需要訴諸立法。

二、黃河流域旅游資源開發(fā)法律規(guī)制體系的不足

目前，我國對旅游資源的保護管理和開發(fā)規(guī)劃已逐漸形成了法群清晰、效力層級分明、內(nèi)容豐富的法律規(guī)范體系，該體系由旅游開發(fā)與利用法律規(guī)范體系和生態(tài)環(huán)境與資源保護法律規(guī)范體系兩個既獨立又相互聯(lián)系的法群構(gòu)成。第一層級是《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）相關(guān)規(guī)定?！稇椃ā返?條和第22條規(guī)定了自然資源與人文歷史資源的合理開發(fā)利用和保護。第二層級是《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）和《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）分別領(lǐng)銜的兩大類法群。生態(tài)環(huán)境與資源保護類法群，如《環(huán)境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國土地管理法》等，直接或間接地促進不同旅游資源的生態(tài)環(huán)境保護；而旅游開發(fā)與利用類法群，如《旅游法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等則旨在推動旅游資源的開發(fā)與利用。第三層級是行政法規(guī)及部門規(guī)章?！吨腥A人民共和國自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》《水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)管理暫行辦法》《國家濕地公園管理辦法（試行）》《森林公園管理辦法》《旅游資源保護暫行辦法》等規(guī)范，根據(jù)不同的要求與標準，對黃河流域不同類別的旅游資源保護性開發(fā)提出了更為具體的要求。第四層級是地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，此類規(guī)范以地方實際為基，對旅游資源開發(fā)作出了更加適合當?shù)匕l(fā)展的規(guī)劃。

雖然涉及黃河流域旅游資源保護和開發(fā)的法律已基本形成體系，但在法律實施過程中，特別是當借力兩法群規(guī)制黃河流域旅游資源開發(fā)活動時，仍然存在以下不足。

（一）相關(guān)立法協(xié)同性不強

一是基礎(chǔ)性法律單薄。目前對黃河流域旅游資源開發(fā)的規(guī)制以單類別旅游資源保護法律法規(guī)為主，缺乏對旅游資源在整體性保護基礎(chǔ)上開發(fā)的法律體系構(gòu)架，僅有一部2007年發(fā)布的《旅游資源保護暫行辦法》，距今已有十余年，效力層級較低、滯后性較明顯?；A(chǔ)性、專門性法律的欠缺，使得黃河流域旅游資源開發(fā)過程中的法律規(guī)制協(xié)調(diào)性不強，從而影響整體規(guī)制效果。

二是旅游資源管理主體制度不健全。在橫向部門管理中，旅游資源性質(zhì)的多重性直接導致了部門權(quán)力的重疊與競合。比如，有些古鎮(zhèn)是國家級風景名勝區(qū)、省級地質(zhì)公園，同時也是歷史文化名鎮(zhèn)，在其開發(fā)與運營過程中由多個行政部門管轄，可適用多項法規(guī)，這些法律規(guī)范效力難分高低，“政出多門”“多頭管理”矛盾凸顯。在縱向行政管理中，國務院及其相關(guān)部委、省及其下屬各地級市和縣（市、區(qū)）四個行政層級對黃河流域旅游資源均負有管理之職，各層級管理雖權(quán)限不同，工作重點各有側(cè)重，但難免會出現(xiàn)權(quán)力的交叉與重合。在此種管理體制下，互相推諉、利益爭搶現(xiàn)象很難避免。

三是跨行政區(qū)域協(xié)同立法缺失。黃河流域旅游資源的區(qū)域特性比較明顯，許多旅游資源跨數(shù)個行政區(qū)劃，其開發(fā)與保護并非一省之事，省域立法僅能解決省內(nèi)問題，區(qū)域協(xié)同立法則既可維系旅游資源的整體性，又可推動區(qū)域經(jīng)濟、社會和生態(tài)協(xié)同發(fā)展。立法能夠保障旅游資源開發(fā)與保護的規(guī)范性和可預見性，而協(xié)同立法的缺失顯然難以保障黃河流域旅游資源開發(fā)的協(xié)同治理與協(xié)同發(fā)展。

（二）旅游資源開發(fā)監(jiān)督制度不盡完善

一是旅游資源監(jiān)測制度實施乏力。旅游資源監(jiān)測不到位是旅游資源開發(fā)負外部性的直接原因，旅游資源監(jiān)測制度的不完善直接導致與旅游資源相關(guān)的生態(tài)與環(huán)境風險很難被及時發(fā)現(xiàn)。另外，有些旅游資源經(jīng)營者會掩蓋或隱藏旅游資源和生態(tài)環(huán)境的真實信息，增加了機制運行中的信息成本，進而會對信息的評價以及對危機事件的評估形成阻礙，不利于采取相應的保護措施〔5〕。

二是環(huán)境影響評價制度不完善。環(huán)境影響評價是每個建設(shè)項目和規(guī)劃項目必經(jīng)的法定程序，對黃河流域旅游資源開發(fā)建設(shè)項目和規(guī)劃項目進行環(huán)境影響評價，既是法定程序要求，也有利于通過科學分析、預測和評估區(qū)域生態(tài)環(huán)境的整體影響和長遠影響而審慎地進行旅游資源開發(fā)。但目前納入我國《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》的旅游開發(fā)項目僅有纜車與索道建設(shè)，根據(jù)該名錄第5條規(guī)定：“本名錄未作規(guī)定的建設(shè)項目，不納入建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理。”而且我國目前的環(huán)境影響評價基本上是強制評價〔6〕，普遍缺乏主動自愿評價的自覺性。換言之，涉及旅游資源開發(fā)的環(huán)境影響評價范圍仍然較窄。

三是公眾參與制度落實不到位。黃河流域旅游資源開發(fā)涉及沿線區(qū)域的經(jīng)濟、社會及生態(tài)效益，關(guān)系到周邊蕓蕓眾生的切身利益，但現(xiàn)實中鮮見旅游資源開發(fā)項目是經(jīng)過公眾廣泛參與、充分發(fā)表意見后而實施的。公眾參與度不高在一定程度上會使黃河流域旅游資源開發(fā)決策的合理性打折扣，也會在一定程度上加大相關(guān)政策實施阻力、增加實施成本。

三、黃河流域旅游資源開發(fā)法律規(guī)制體系的完善

（一）強化生態(tài)文明理念，嚴守旅游資源生態(tài)保護底線

黃河流域生態(tài)功能的脆弱性與難以修復性決定了該流域旅游資源的生態(tài)保育應當優(yōu)先于經(jīng)濟開發(fā)，因此，黃河流域旅游資源的開發(fā)應當強化生態(tài)文明理念，嚴守旅游資源生態(tài)保護底線，并以立法之形式予以體現(xiàn)。當然，這是僅就旅游資源開發(fā)類法群而言的，環(huán)境與資源保護類法群立法的初衷原本就是推進生態(tài)文明建設(shè)與促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。值得欣慰的是，《旅游法》中有部分條款可以體現(xiàn)生態(tài)文明理念，如該法第1條即言明其立法目標是保護和合理利用旅游資源；第4條明確了社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則；第19條作出了旅游發(fā)展規(guī)劃與環(huán)境資源保護相銜接的規(guī)定；第19條至21條明確了旅游開發(fā)應當與環(huán)保、生態(tài)、文物保護等相協(xié)調(diào)。然而，《旅游法》所涉及的生態(tài)文明理念基本屬于宣示性、原則性軟法，并無具體的、強制實施的內(nèi)容。為促進生態(tài)文明理念的實質(zhì)化，需要在《旅游法》中規(guī)定能夠具體實施且擁有強制力保證的生態(tài)保護法條，具體可以在法律責任部分予以體現(xiàn)。

如果不能制定和有效利用政策，法律就很難發(fā)揮效應〔7〕。因此，黃河流域旅游資源開發(fā)規(guī)制的研究還需考慮政策因素，在政策中貫穿生態(tài)文明理念，而最具有統(tǒng)領(lǐng)性的政策則是旅游資源開發(fā)規(guī)劃。實際上，政府各部門在旅游行政監(jiān)管過程中也是以此為藍圖的。具體而言，黃河流域旅游資源開發(fā)部門應當以原環(huán)保部2014年印發(fā)的《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》為指導，從生態(tài)功能保障基線、生態(tài)質(zhì)量安全底線和自然資源可持續(xù)利用上限三個方面進行開發(fā)規(guī)劃的編制。一要明確黃河流域旅游資源的生態(tài)功能保障基線，根據(jù)不同類型旅游資源的生態(tài)功能特點劃定最小生態(tài)空間，實行最嚴格的保護制度。二要明確這一流域旅游資源的生態(tài)質(zhì)量安全底線，對包括水、土壤、大氣等環(huán)境質(zhì)量指標設(shè)定相應底線和閾值，并做好應急預案和預警規(guī)劃，確保有效管理。三要明確該流域旅游資源可持續(xù)利用上限，對于不同類型的自然資源和人文資源的開發(fā)利用設(shè)定相應上限，最大限度地維護這些旅游資源的地域典型性、原真性、整體性和歷史文化傳承性，禁止超過可持續(xù)利用上限的一切開發(fā)活動。當然，法律與政策只是貫徹生態(tài)文明理念的第一步，其最高境界不應當是在法律與政策中體現(xiàn)，而應當是深入所有立法者、執(zhí)法者及公眾內(nèi)心，在其立法、執(zhí)法及守法過程中自覺奉行生態(tài)文明理念。

（二）修訂完善《旅游法》，保障其在旅游開發(fā)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律統(tǒng)領(lǐng)地位

《旅游法》作為全國人大常委會制定的旅游開發(fā)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，可起到統(tǒng)領(lǐng)地方旅游條例及不同類型旅游資源保護條例的作用。因而，在《旅游法》中可考慮專設(shè)“旅游資源的開發(fā)與保護”一章，并將生態(tài)文明理念貫穿其中，對旅游資源開發(fā)過程中所涉及的各個環(huán)節(jié)進行全方位的規(guī)制。原因有二：一是雖然《旅游法》第7章“旅游監(jiān)督管理”涉及法律規(guī)制，但主要針對旅游市場的監(jiān)督管理，規(guī)制對象主要是旅游經(jīng)營行為，屬于消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對從旅游資源到旅游產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，即開發(fā)過程，卻鮮有涉及，偶有之處也顯得較為散亂。二是現(xiàn)行的《旅游資源保護暫行辦法》發(fā)布于2007年，距今已有十余年，與很多近年來新興的旅游業(yè)態(tài)脫軌，而且效力層級過低。申言之，在《旅游法》中將開發(fā)環(huán)節(jié)單列一章實屬必要，且章節(jié)的具體展開需要區(qū)別于生態(tài)環(huán)境與資源保護類法群的相關(guān)條款，突出旅游資源在“開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)”的理念，并相應地在法律責任章節(jié)規(guī)定具體的責任形式與罰則。

（三）明晰旅游資源權(quán)屬，建立黃河流域旅游資源開發(fā)綜合治理機制

黃河流域旅游資源權(quán)屬問題的明確有助于降低法律在規(guī)制旅游資源開發(fā)過程中的成本。因此，旅游資源開發(fā)法律規(guī)制體系的完善首先應當明確黃河流域不同類別旅游資源的權(quán)屬主體。需要注意的是，旅游資源和以此為基礎(chǔ)衍生出的旅游產(chǎn)品（如景區(qū)索道、紀念品市場、主題公園等）分屬于不同主體。原生態(tài)的旅游資源歸國家或集體所有，但是以此為基礎(chǔ)衍生出來的各類旅游產(chǎn)品，也即旅游資源的附屬品的所屬主體卻是多元化的，可能為個體、也可能為企業(yè)。所以，“必須明確區(qū)分旅游資源和旅游資源產(chǎn)品，并且確定其權(quán)屬主體”〔8〕，在此基礎(chǔ)上，明確相關(guān)權(quán)利與義務關(guān)系，并強化黃河流域各旅游資源權(quán)屬主體與開發(fā)企業(yè)的相關(guān)責任。

正如“公地悲劇”，不具備排他性產(chǎn)權(quán)的公共資源極易被過度使用。但是，即使認定了旅游資源權(quán)屬，若未壓實主體責任，旅游資源開發(fā)仍會發(fā)生“公地悲劇”。為有效解決因開發(fā)旅游資源所產(chǎn)生的負外部性問題，還應當明確并加強旅游資源所有權(quán)人或使用權(quán)人的主體責任，“促進其積極承擔旅游資源綜合保護的法律義務，矯正社會個體利益的不正當擴張和對社會公共利益、生態(tài)利益的威脅與破壞的行為”〔9〕。當國家、集體、企業(yè)、個體作為所有權(quán)人或使用權(quán)人在開發(fā)利用旅游資源過程中對生態(tài)環(huán)境、資源產(chǎn)生危害和破壞時，理應負有相應的責任。這是因為，權(quán)利人負有對旅游資源開發(fā)過程中的監(jiān)管義務，從而保證負外部性問題最小化。換言之，如果旅游資源開發(fā)過程中產(chǎn)生了負外部性問題，則可以合理推斷是因為負有監(jiān)管義務的主體（所有權(quán)人或使用權(quán)人）未盡到監(jiān)管義務。當然，在強化主體責任的同時，還應當考慮相應的免責事由，如是否盡到了合理監(jiān)管義務。

為避免負外部性后果，所有權(quán)人或使用權(quán)人必須采取行動，積極行使監(jiān)管權(quán)利。其中，私權(quán)利主體的監(jiān)管權(quán)利來源于合同，開發(fā)者與項目承包者則為合同的雙方當事人，開發(fā)過程除應當符合相關(guān)法律法規(guī)外，還應當就開發(fā)所產(chǎn)生的各類外部性問題及責任分擔進行說明。公權(quán)力主體的監(jiān)管權(quán)則更多來源于行政權(quán)力，國家通過委托擁有行政管理權(quán)力的行政部門對項目承包者進行監(jiān)管，從而減少外部性問題的產(chǎn)生。針對上文所述的“政出多門”及“多頭管理”的問題，可以根據(jù)權(quán)限整合現(xiàn)有行政部門職能，在行政權(quán)力交叉地帶形成部門合力，統(tǒng)一監(jiān)管。具體而言，可采用國家公園管理模式。2022年6月《中華人民共和國黃河保護法（草案二次審議稿）》提出，國家統(tǒng)籌黃河流域自然保護地體系建設(shè)，依法設(shè)立國家公園等自然保護地。未來同類型的自然保護地建設(shè)將極大地傳承、弘揚和保護黃河文化，促進黃河旅游資源的大發(fā)展，但是，這一建設(shè)過程或多或少會造成黃河流域生態(tài)環(huán)境與資源的破壞。因此，一方面，需要制定周密的建設(shè)規(guī)劃，并采用國家公園管理模式以加強黃河流域自然生態(tài)系統(tǒng)保護；另一方面，需要借鑒試點地區(qū)經(jīng)驗，積極推進“國家公園法”的制定和實施，進一步建立健全正式與非正式制度以及制度實施機制，形成共抓大保護的國家公園制度，以制度科學優(yōu)化健康中國的空間布局〔10〕，使黃河國家公園等自然地的建設(shè)和保護更加有序化、系統(tǒng)化、規(guī)范化。此外，省一級政府可單獨設(shè)立黃河流域旅游資源開發(fā)綜合監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)，或依法委托有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護部門或文化與旅游部門進行綜合監(jiān)管執(zhí)法，建立黃河流域旅游資源保護信息共享、聯(lián)合執(zhí)法等機制。這樣，可以在綜合協(xié)調(diào)開發(fā)基礎(chǔ)上有效約束旅游資源開發(fā)中存在的地方保護主義和部門利益傾向，使旅游資源開發(fā)綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)發(fā)揮統(tǒng)一、穩(wěn)定、持續(xù)、有力的監(jiān)管效力。

（四）加強跨區(qū)域協(xié)同立法，推進黃河流域旅游資源開發(fā)系統(tǒng)治理

習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出，要完善流域管理體系，完善跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機制。正是由于內(nèi)在一致性與差異性，區(qū)域法治發(fā)展與國家法治發(fā)展在互動的過程中獲得了旺盛的生命力〔11〕。黃河流域旅游資源的跨區(qū)域性是產(chǎn)生“政出多門”“多頭管理”問題的根本原因，小到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)，大到市域、省域，均存在跨區(qū)域性的旅游資源，除上文提到的綜合治理機制外，協(xié)同治理也是破解環(huán)境污染外溢效應的一劑良方，是中國區(qū)域環(huán)境治理的發(fā)展方向〔12〕，因此，首先需要推進跨區(qū)域協(xié)同立法。有學者提出區(qū)域立法協(xié)同可采用“地方人大聯(lián)合會議”模式〔13〕，不可否認，地方人大聯(lián)合會議模式體現(xiàn)的是區(qū)域治理民主，但是，以理性經(jīng)濟人利益最大化理論來看，在面對同一旅游資源的開發(fā)規(guī)制立法問題上，勢必產(chǎn)生地區(qū)之間的利益博弈。代表本選區(qū)選民利益的人大代表無權(quán)在會議上表決通過有損本區(qū)域選民利益的法案，這種情況直接導致的結(jié)果便是缺乏多數(shù)決的法案無法正式通過。如此看來，地方人大聯(lián)合會議在自身立法邏輯上存在缺陷，非但無法解決黃河流域旅游資源開發(fā)協(xié)同立法，反而會增加更多的選舉成本?？紤]到旅游資源開發(fā)監(jiān)管工作的專業(yè)性以及目前旅游資源開發(fā)規(guī)制法律體系的現(xiàn)狀，協(xié)同立法應當作擴大解釋，將立法活動延伸至規(guī)章。比較而言，“共同規(guī)章”〔14〕建議則是協(xié)同立法中相對有效的方式，共同規(guī)章可以避免地方人大聯(lián)合會議立法邏輯無法自洽的狀況。具體而言，黃河流域涉及跨區(qū)域旅游資源的當?shù)卣g應當針對該旅游資源的開發(fā)與規(guī)制工作先行協(xié)商，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上制定共同規(guī)章，聯(lián)合署名。除此之外，還有學者提出“區(qū)域行政協(xié)議”模式〔15〕。行政協(xié)議在我國雖然不能被解釋為立法，但是可以對相關(guān)活動起到指導作用，如果將“區(qū)域行政協(xié)議”運用到黃河流域旅游資源的開發(fā)與規(guī)制中，無疑能夠增強旅游資源協(xié)同開發(fā)與規(guī)制的靈活性，也能在很大程度上減少法律體系的混亂與交叉。

（五）健全監(jiān)督制度，規(guī)范黃河流域旅游資源開發(fā)市場

一要健全黃河流域旅游資源監(jiān)測制度。要建立常態(tài)化的黃河流域旅游資源監(jiān)測系統(tǒng)與黃河流域旅游資源庫，將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度與旅游資源普查評估制度結(jié)合起來；同時構(gòu)建一體化的黃河流域旅游資源監(jiān)測網(wǎng)絡，利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實現(xiàn)黃河流域旅游資源環(huán)境預警和質(zhì)量監(jiān)控，動態(tài)掌握該流域旅游資源及其所處環(huán)境的變化，及時調(diào)整保護管理措施與規(guī)劃，使其更具科學性。另外，要加快推進黃河流域旅游資源確權(quán)登記進程，對黃河流域自然旅游資源和人文旅游資源進行統(tǒng)一確權(quán)登記并完善相關(guān)信息，實現(xiàn)精細化管理。確權(quán)登記工作是保證權(quán)屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的關(guān)鍵，因此，要確保確權(quán)登記工作在統(tǒng)一的制度框架下開展。

二要完善環(huán)境影響評價制度。上文已述，《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》未規(guī)定的建設(shè)項目，不納入建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理。而旅游開發(fā)活動絕非僅有纜車、索道建設(shè)會對生態(tài)環(huán)境與資源保護造成影響，景區(qū)內(nèi)的游樂設(shè)施、公路、驛站、棧道、營地、餐飲等建設(shè)同樣會帶來負面生態(tài)效應。因此，首先應擴大黃河流域旅游資源的保護范圍，在該名錄旅游開發(fā)項目中加入游樂設(shè)施、公路等可能對環(huán)境造成影響的建設(shè)項目。其次應協(xié)調(diào)旅游資源開發(fā)的國家標準和地方標準，對國家已有的標準，地方可制定嚴于國家標準的標準，進一步明確黃河流域旅游資源開發(fā)主體范圍和環(huán)境影響范圍。其影響范圍不應僅限于旅游資源開發(fā)利用導致的生態(tài)環(huán)境變化、公眾健康損害和經(jīng)濟影響，還應重視由此引起的其他潛在的或給特殊敏感人群帶來的環(huán)境風險。在此基礎(chǔ)上，應進一步探索建立黃河流域旅游資源開發(fā)戰(zhàn)略風險整體性評價機制，彌補旅游資源及其他單一環(huán)境要素環(huán)境影響評價的缺陷，實現(xiàn)環(huán)境影響評價的綜合性考量。

三要充分發(fā)揮公眾參與作用，鼓勵公眾行使批評建議權(quán)。黃河流域旅游資源開發(fā)涉及外部性與內(nèi)部性兩方面的問題。外部性問題是開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境造成的影響，內(nèi)部性問題則是開發(fā)活動對旅游資源本身所造成的破壞。當外部性問題產(chǎn)生時，感知最為強烈的便是當?shù)孛癖?，應通過公眾參與決策向決策平臺輸送民意，從而解決外部性問題。對此，生態(tài)環(huán)境部已發(fā)布《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，引導與規(guī)范公眾參與公共決策，此處不再贅述。吸納公眾參與解決內(nèi)部性問題則是基于人民主權(quán)的邏輯，人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，公眾可對人大立法和旅游資源開發(fā)行政決策過程提出批評建議。而現(xiàn)實困境是，雖然公眾參與已經(jīng)被制度化、法治化，但是仍然存在參與性不足的問題。對此，要保障公眾參與渠道，對重大決策及旅游資源開發(fā)活動應進行公示并征求公眾意見。