一、提出問(wèn)題

改革開放以來(lái)，中國(guó)以年均1個(gè)百分點(diǎn)左右的速度提高城鎮(zhèn)化率，實(shí)現(xiàn)了數(shù)億人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展。城鎮(zhèn)化對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、減少貧困和推進(jìn)農(nóng)民現(xiàn)代生活方式轉(zhuǎn)型等都產(chǎn)生了巨大影響。城鎮(zhèn)化作為從農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過(guò)渡的必經(jīng)階段，深刻地改變著中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)面貌。

2013年中央提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其核心是推動(dòng)人的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的主力群體?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)村人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出，有力有序有效深化戶籍制度改革，推動(dòng)農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工融入城市。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

近年來(lái)，圍繞新型城鎮(zhèn)化工作，多項(xiàng)配套性的制度改革同時(shí)推進(jìn)。一方面，通過(guò)戶籍制度改革降低農(nóng)民進(jìn)城落戶門檻；另一方面，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、土地承包經(jīng)營(yíng)制度和農(nóng)村宅基地制度改革，強(qiáng)化農(nóng)村集體權(quán)利的“財(cái)產(chǎn)性”，降低農(nóng)村戶籍對(duì)農(nóng)民留村的“拉力”，提升農(nóng)民由鄉(xiāng)進(jìn)城的流動(dòng)性。受農(nóng)民收入水平及其進(jìn)城成本等因素的限制，縣域是農(nóng)民進(jìn)城的主要地方，農(nóng)村人口大規(guī)模進(jìn)入縣城，這對(duì)中國(guó)整體社會(huì)形態(tài)的改變具有重要影響。方興未艾的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程重塑著整個(gè)社會(huì)體系，改變著人口布局、社會(huì)生活方式、人的思想觀念、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)等。整體而言，中國(guó)正在形成新的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。本文重點(diǎn)梳理改革開放以來(lái)中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演變過(guò)程，在區(qū)域比較的視角下討論中西部地區(qū)與東部地區(qū)在縣域城鎮(zhèn)化方面的主要差異，并就中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化可能引發(fā)的問(wèn)題提出政策應(yīng)對(duì)思路。

二、作為社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)關(guān)系

城市與鄉(xiāng)村是性質(zhì)不同的兩套社會(huì)系統(tǒng)。城市與鄉(xiāng)村構(gòu)成整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本組成部分。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主要構(gòu)成，國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村，城市在軍事、商業(yè)、政治方面發(fā)揮樞紐作用，城市屬于上層建筑部分，城市寄生在鄉(xiāng)村之上。工業(yè)革命以后，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入現(xiàn)代階段，城市與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)地位開始發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變。

進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的占比不斷下降，工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，人類的生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)土地的依賴性逐步降低。與鄉(xiāng)村相比，城市具有資源集聚和規(guī)模化優(yōu)勢(shì)，城市的生產(chǎn)效率更高，具備生產(chǎn)功能的現(xiàn)代城市逐漸實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的統(tǒng)一?，F(xiàn)代城市成為人類開展經(jīng)濟(jì)、政治、文化等大部分社會(huì)性活動(dòng)的中心場(chǎng)域。

技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)力提升和工業(yè)革命不僅改變了城市形態(tài)，也改變了鄉(xiāng)村形態(tài)。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從自然經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型，城市與鄉(xiāng)村通過(guò)統(tǒng)一的市場(chǎng)交換體系建立聯(lián)系，鄉(xiāng)村逐漸喪失“共同體”意義，很多傳統(tǒng)鄉(xiāng)村聚落走向“終結(jié)”?，F(xiàn)代城市與現(xiàn)代鄉(xiāng)村共同構(gòu)成社會(huì)化大生產(chǎn)和分工體系的一部分，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)“二元”關(guān)系被新型城鄉(xiāng)關(guān)系替代。其中，最為突出的一點(diǎn)是城鄉(xiāng)之間持續(xù)發(fā)生的高頻度的要素流動(dòng)，農(nóng)民以勞動(dòng)力的形式進(jìn)入城市，鄉(xiāng)村人口向城市遷移，城市體量逐步超過(guò)了鄉(xiāng)村體量，成為人口的主要集聚地?！俺擎?zhèn)化是伴隨著工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！?/p>

城鄉(xiāng)關(guān)系是一個(gè)演變的過(guò)程，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)從不同經(jīng)濟(jì)部門被拉平的角度對(duì)現(xiàn)代城鄉(xiāng)關(guān)系的變動(dòng)做出描述，社會(huì)學(xué)則主要是關(guān)注城鄉(xiāng)在社會(huì)文化上的對(duì)立和融合機(jī)制。城市化是現(xiàn)代化的必經(jīng)過(guò)程。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的一體化，消除城市與鄉(xiāng)村在制度、文化、發(fā)展水平、社會(huì)生產(chǎn)效率、福利待遇等方面的差異，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市的均衡發(fā)展。城市與鄉(xiāng)村的完全一體化屬于理想狀態(tài)，只有極少數(shù)國(guó)家和地區(qū)建立起了一體化的社會(huì)形態(tài)，如作為城市國(guó)家的新加坡。絕大多數(shù)國(guó)家地區(qū)都存在著城市與鄉(xiāng)村的差別以及工業(yè)與農(nóng)業(yè)的部門差異。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也存在著一定比例的鄉(xiāng)村人口，城鄉(xiāng)依然存在“二元”特征。城鎮(zhèn)化雖然不斷改變著城鄉(xiāng)形態(tài)，使之從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)“二元”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代城鄉(xiāng)關(guān)系，但其發(fā)展目標(biāo)絕非消滅鄉(xiāng)村。

客觀存在的城鄉(xiāng)“二元”關(guān)系既依賴自然條件，也受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)文化等多重因素的影響。現(xiàn)代城市的興起與工業(yè)化發(fā)展密切相關(guān)，不同國(guó)家和地區(qū)的城鄉(xiāng)“二元”關(guān)系因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的路徑不同而存在性質(zhì)與形態(tài)上的差異。對(duì)于城鄉(xiāng)關(guān)系的不同形態(tài)，既有研究對(duì)此關(guān)注較多，結(jié)合實(shí)際情況，大體可分為三種形態(tài)。

第一種是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的城鄉(xiāng)關(guān)系。以美國(guó)為例，美國(guó)屬于移民國(guó)家，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)不強(qiáng)，其城鄉(xiāng)關(guān)系主要是由部門分工造成的。美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，由農(nóng)場(chǎng)主構(gòu)成的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口，與中國(guó)意義上的農(nóng)民完全不是同一個(gè)概念。以大和族為主體民族的日本，具有很強(qiáng)的東亞小農(nóng)文化傳統(tǒng)，日本在20世紀(jì)六七十年代完成城市化轉(zhuǎn)型，社會(huì)主要?jiǎng)趧?dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)，鄉(xiāng)村基本成為老年人口留守的地方。中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系演變更接近日本的形態(tài)。包括美國(guó)、日本在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家的城鄉(xiāng)關(guān)系以高水平的城鎮(zhèn)化為前提，而高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化又以高附加值的產(chǎn)業(yè)體系為支撐。先發(fā)國(guó)家在完成工業(yè)化之后，繼續(xù)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)展出高端制造業(yè)和服務(wù)于高端制造業(yè)的高端服務(wù)業(yè)，并占據(jù)全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的頂端。也就是說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家正是因?yàn)樘幵诋a(chǎn)業(yè)體系的頂端，能夠從全世界獲取高額利潤(rùn)，才能夠支撐起本國(guó)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展，維系較小的鄉(xiāng)村以及一體化的城鄉(xiāng)關(guān)系。整體而言，發(fā)達(dá)國(guó)家的城鄉(xiāng)差距小(客觀存在的城鄉(xiāng)差別不等于城鄉(xiāng)差距)，而且發(fā)達(dá)國(guó)家的城鄉(xiāng)關(guān)系具有四個(gè)顯著特征：一是城鎮(zhèn)化率高，主要人口集中在城市；二是生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)；三是城市與鄉(xiāng)村享受國(guó)家統(tǒng)一的社會(huì)保障和公共服務(wù)；四是發(fā)達(dá)國(guó)家鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不低于城市，而且擁有城市所沒(méi)有的綠水青山和清潔空氣，因此出現(xiàn)了富裕群體下鄉(xiāng)的“逆城市化”現(xiàn)象。

第二種是欠發(fā)達(dá)國(guó)家的城鄉(xiāng)關(guān)系。欠發(fā)達(dá)國(guó)家的城鄉(xiāng)關(guān)系主要存在兩種形態(tài)。第一種形態(tài)存在于工業(yè)化剛起步的國(guó)家，其城鎮(zhèn)化率較低，國(guó)家的大多數(shù)人口生活在鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)之間還存在顯著的分割特征，農(nóng)業(yè)部門的勞動(dòng)力相對(duì)過(guò)剩。第二種形態(tài)主要存在于已經(jīng)達(dá)到較高城鎮(zhèn)化率的發(fā)展中國(guó)家，如拉丁美洲一些國(guó)家的城鎮(zhèn)化率已超過(guò)70%，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上來(lái)看，已進(jìn)入后城鎮(zhèn)化階段。然而，與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的是，盡管這些發(fā)展中國(guó)家的城市人口規(guī)模龐大，但是城市化水平與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)。在這些發(fā)展中國(guó)家，城鄉(xiāng)“二元”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袃?nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，并引發(fā)城市貧民窟等城市社會(huì)問(wèn)題，造成社會(huì)不穩(wěn)定，使國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)墮入發(fā)展陷阱。

三、改革開放以來(lái)的城鄉(xiāng)關(guān)系演變

改革開放以后，城鄉(xiāng)二元體制開始松動(dòng)，市場(chǎng)因素在建構(gòu)城鄉(xiāng)關(guān)系中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，為釋放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了政策條件。一些地區(qū)在社隊(duì)企業(yè)的基礎(chǔ)上發(fā)展出村辦或鎮(zhèn)(鄉(xiāng))辦企業(yè)，開啟鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民利用外部市場(chǎng)條件，整合勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等農(nóng)村生產(chǎn)要素，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有很強(qiáng)的“鄉(xiāng)土性”特征。20世紀(jì)90年代中期以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要支柱和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。這一時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，參與農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的帶動(dòng)下，小城鎮(zhèn)建設(shè)成為國(guó)家政策，部分農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)戶口向非農(nóng)戶口的轉(zhuǎn)換。鄉(xiāng)村工業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)，構(gòu)成20世紀(jì)八九十年代城鄉(xiāng)關(guān)系變動(dòng)的初始動(dòng)力。到了20世紀(jì)90年代中后期，全國(guó)進(jìn)入買方市場(chǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展開始回落。整體而言，改革開放前20年(1979—2000年)，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變動(dòng)存在以下顯著特點(diǎn)：一是人口流動(dòng)規(guī)?？傮w較小；二是輻射范圍不大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展及其帶動(dòng)的小城鎮(zhèn)建設(shè)主要集中在長(zhǎng)三角和珠三角等東部沿海地區(qū)；三是廣大中西部地區(qū)的大規(guī)模人口流動(dòng)還未形成。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國(guó)加速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)建設(shè)，全面、深度參與全球經(jīng)濟(jì)分工，充分發(fā)揮自身在勞動(dòng)力和土地供給方面的優(yōu)勢(shì)。隨著“中國(guó)制造”被全球越來(lái)越多的消費(fèi)者認(rèn)可并實(shí)現(xiàn)全球市場(chǎng)占有率的穩(wěn)步提升，中國(guó)城市的經(jīng)濟(jì)體量和空間規(guī)模不斷擴(kuò)大，并構(gòu)成了對(duì)農(nóng)村人口資源的巨大拉力。與此同時(shí)，國(guó)家實(shí)施一系列的政策調(diào)整，包括取消人口流動(dòng)限制政策、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)、擴(kuò)大對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的公共服務(wù)供給等，逐步消除農(nóng)民在城鄉(xiāng)間流動(dòng)的制度性障礙，為城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移提供條件。經(jīng)濟(jì)因素、市場(chǎng)動(dòng)力與政策因素交織疊加在一起，使得中國(guó)在很短的時(shí)間內(nèi)就形成了一個(gè)覆蓋全國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)。

當(dāng)前，快速推進(jìn)的縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程催生出了新的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展特點(diǎn)。一是農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化的廣度增加。以前，外出務(wù)工農(nóng)民中只有少部分的優(yōu)勢(shì)群體(如包工頭)才有機(jī)會(huì)進(jìn)城買房和定居生活。當(dāng)前，進(jìn)城買房不是可有可無(wú)的選擇，而成為一種“現(xiàn)實(shí)條件”，年輕人如果在縣城沒(méi)有房屋，不僅會(huì)影響個(gè)人婚配，還會(huì)影響子女教育。在此現(xiàn)實(shí)境遇下，有能力進(jìn)城買房的家庭在加快進(jìn)城，沒(méi)有能力進(jìn)城買房的家庭則會(huì)集全家之力想辦法進(jìn)城。二是農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化的程度加深。城市是與鄉(xiāng)村不同的經(jīng)濟(jì)、文化、生活方式、意識(shí)形態(tài)的綜合體。以前農(nóng)村人口以農(nóng)民工身份進(jìn)城，在經(jīng)濟(jì)層面參與城市就業(yè)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外的社會(huì)交往、家庭再生產(chǎn)、生活意義生產(chǎn)等都在農(nóng)村。當(dāng)前，參與縣域城鎮(zhèn)化的農(nóng)民深度參與城市生活，并對(duì)個(gè)人和社會(huì)都產(chǎn)生深刻的影響。三是人口流動(dòng)性質(zhì)改變。以前，農(nóng)民工作為勞動(dòng)力要素參與城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移，哪里工資高，農(nóng)民工就到哪里去，通過(guò)市場(chǎng)配置資源。當(dāng)前，農(nóng)民進(jìn)縣城是基于改變生活方式、獲得更好的基本公共服務(wù)、創(chuàng)業(yè)條件、買房投資、面子競(jìng)爭(zhēng)等多種考慮所作出的現(xiàn)實(shí)選擇。如果說(shuō)以前農(nóng)民作為“勞動(dòng)力”在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，當(dāng)下則轉(zhuǎn)變?yōu)槿娑钌摹叭恕彼纬傻牧鲃?dòng)。城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)背后是以億計(jì)的富有情感、高度人格化的“人”。四是新的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)。在以前“兩棲”城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，農(nóng)民平時(shí)在大城市和沿海地區(qū)務(wù)工，春節(jié)回鄉(xiāng)。對(duì)于他們而言，城市可進(jìn)，鄉(xiāng)村可退。當(dāng)下已成為潮流的縣域城鎮(zhèn)化打破了城鄉(xiāng)“兩棲”(鄉(xiāng)村→沿海大城市→鄉(xiāng)村)形態(tài)，在鄉(xiāng)村與大城市之間，增加了日漸龐大的縣城這一極，形成了到大城市打工和回縣城買房的流動(dòng)形態(tài)(鄉(xiāng)村→沿海大城市→家鄉(xiāng)縣城)，即城鄉(xiāng)“三元”結(jié)構(gòu)。

四、城鄉(xiāng)“第三極”的形成

1.縣域城鎮(zhèn)化的兩種形態(tài)

2000年以來(lái)，農(nóng)民工構(gòu)成城鄉(xiāng)人口跨區(qū)域流動(dòng)的主體，中西部省份是農(nóng)民工主要輸出地。上文對(duì)2000年以來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系演變的分析，是以中西部地區(qū)作為藍(lán)本的。東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與城鄉(xiāng)人口流動(dòng)形態(tài)存在不同。

改革開放以來(lái)，中國(guó)東部地區(qū)充分利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，率先發(fā)展，形成東部地區(qū)與中西部地區(qū)的不平衡形態(tài)。東部地區(qū)在20世紀(jì)八九十年代通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)撬動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系的二元結(jié)構(gòu)，打下工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。東部地區(qū)與中西部地區(qū)相比，存在以下特點(diǎn)：一是東部地區(qū)農(nóng)民較早進(jìn)入市場(chǎng)就業(yè)，積累人力資本，形成了先發(fā)優(yōu)勢(shì)。二是在早期“離土不離鄉(xiāng)”的基礎(chǔ)上，東部地區(qū)農(nóng)民在隨后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，較早實(shí)現(xiàn)市民化。三是東部地區(qū)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)一直保持到今天，在2000年以后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)中，東部地區(qū)比中西部地區(qū)進(jìn)步得更快，成為人口、資源主要流入地。目前，東部地區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級(jí)、生態(tài)治理、地方財(cái)力等方面具有優(yōu)勢(shì)，前期的發(fā)展使得東部地區(qū)具有騰挪空間的資本和發(fā)展?jié)摿?，更符合高質(zhì)量發(fā)展理念。

僅從城鎮(zhèn)化路徑上來(lái)看，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化是內(nèi)生性的。東部地區(qū)不僅是中國(guó)特大、超大城市的主要分布地，而且城鄉(xiāng)一體化程度高。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)密度高以及全域發(fā)展的背景下，東部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化構(gòu)成從鄉(xiāng)村到大城市的有機(jī)序列。東部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化背后有著產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、人口等多重因素的支撐，同時(shí)也為促進(jìn)地區(qū)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供重要驅(qū)動(dòng)力。

對(duì)比來(lái)看，中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化是外生性的，并具有以下特點(diǎn)：一是中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化主要依靠吸納本地人口。城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是人口的集聚。中西部地區(qū)屬于人口流出地區(qū)，再加上受生育率總體下降和人口老齡化等方面的影響，中西部地區(qū)的縣域城市建設(shè)面臨人口條件的嚴(yán)重制約。一些中西部地區(qū)縣城房地產(chǎn)過(guò)快發(fā)展，供過(guò)于求，造成庫(kù)存積壓。從人口結(jié)構(gòu)上看，中西部地區(qū)的青壯年勞動(dòng)力流向東部地區(qū)，一部分農(nóng)民工在東部地區(qū)定居生活，那些返鄉(xiāng)和留在本地生活的勞動(dòng)力主要是喪失就業(yè)機(jī)會(huì)的中老年人。這相當(dāng)于中西部地區(qū)的人口資源被東部地區(qū)“過(guò)濾”了一遍，人口“留守”屬性進(jìn)一步限制了中西部的縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展空間。二是中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化缺乏縣域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的有力支撐。東部地區(qū)的縣城建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園建設(shè)同步推進(jìn)，建立在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的縣域城市建設(shè)具備吸引人才和吸納勞動(dòng)力的條件。由于具備充足的稅收來(lái)源，財(cái)力較好的地方政府有條件為城市建設(shè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)配套，進(jìn)一步吸納勞動(dòng)力資源，形成縣域城鎮(zhèn)化的正反饋機(jī)制。而一些中西部地區(qū)模仿東部地區(qū)搞縣域城市經(jīng)營(yíng)，推行城市新區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)同建，其結(jié)果是產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)不成功，城市建設(shè)淪為單純性的房地產(chǎn)開發(fā)，房?jī)r(jià)高企，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，同時(shí)造成地方政府債務(wù)加重及其對(duì)土地財(cái)政的進(jìn)一步依賴，縣域發(fā)展?jié)摿κ艿狡茐摹Ｈ侵形鞑康貐^(qū)一些地方政府的政策推力不可持續(xù)。中西部地方政府通過(guò)教育、醫(yī)療等政策推力吸引農(nóng)民在縣城買房。在此背景下，為了實(shí)現(xiàn)代際發(fā)展，很多家庭拿出兩代人在東部沿海地區(qū)打工的積蓄，舉全家之力在縣城買房，支撐家鄉(xiāng)縣城房?jī)r(jià)上漲，消化地方政府財(cái)政壓力。然而，大多數(shù)農(nóng)民只可能在縣城買一次房，單一的政策推力不可持續(xù)。而且，農(nóng)民將家庭大部分甚至全部積蓄用于縣城買房以后，必然壓縮其他方面的開支，這極大地消耗了農(nóng)民的消費(fèi)潛力，進(jìn)一步影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)和東中西地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

2.變成“第三極”的中西部縣域城市

經(jīng)濟(jì)重心從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市是現(xiàn)代城市興起的根本動(dòng)力，現(xiàn)代城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出部門分工的特點(diǎn)，鄉(xiāng)村以農(nóng)業(yè)為主，城市以二三產(chǎn)業(yè)為主。然而，中西部地區(qū)地方政府推動(dòng)的縣域城市建設(shè)，既不同于以農(nóng)業(yè)為本的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，也區(qū)別于靠二三產(chǎn)業(yè)支撐的現(xiàn)代都市。中西部的縣域城市與鄉(xiāng)村相比，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，脫離“鄉(xiāng)土”，“洗腳上樓”，具有“非農(nóng)”特點(diǎn)。與大城市和東部地區(qū)縣域城市相比，中西部地區(qū)縣域城市缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在環(huán)保治理和勞動(dòng)力成本上漲背景下，甚至出現(xiàn)“去工業(yè)化”趨勢(shì)。中西部地區(qū)的縣域城市具有“非工”特點(diǎn)。基于筆者實(shí)地調(diào)查情況，中西部縣域人口的就業(yè)大體分為四種形態(tài)。第一種是“體制內(nèi)”工作人員，包括縣鄉(xiāng)兩級(jí)工作人員、中小學(xué)教師、國(guó)企以及衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)工作人員等。第二種是在縣城從事服務(wù)業(yè)的人員，如餐飲、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的從業(yè)者。第三種是在縣城私營(yíng)企業(yè)上班的人員，以女性為主，一般工資較低，每個(gè)月2000元左右。第四種是外出務(wù)工人員。從比例上看，前三類人員加起來(lái)不足縣城勞動(dòng)力的30%。也就是說(shuō)，超過(guò)70%的縣城勞動(dòng)力需要在縣城之外就業(yè)以維持家庭在縣城生活的各種開支。

城鎮(zhèn)化不僅改變?nèi)丝诘目臻g布局形態(tài)，而且重塑人的思想觀念、行為習(xí)慣，城鎮(zhèn)化可視為農(nóng)民的重新“社會(huì)化”過(guò)程。縣域城鎮(zhèn)化帶來(lái)的直接影響是改變農(nóng)民的生活方式和消費(fèi)習(xí)慣。進(jìn)入縣城之后，農(nóng)民普遍面臨“收入不高、支出不低”的情況。中西部縣城盡管就業(yè)機(jī)會(huì)不多，本地工資不高，但是消費(fèi)水平卻不低。消費(fèi)方式是構(gòu)建市民身份的重要手段，農(nóng)民進(jìn)城買房之后，需要適應(yīng)從農(nóng)村低消費(fèi)和低現(xiàn)金支出的生活狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘懈呦M(fèi)和高度商品化狀態(tài)的變化，承受城市生活帶來(lái)的剛性支出壓力。在收入方面，中西部縣域城鎮(zhèn)化缺乏工業(yè)化基礎(chǔ)，本地就業(yè)機(jī)會(huì)不多，在縣城買房并不能改變農(nóng)民的就業(yè)方式和收入水平。以筆者在中部地區(qū)某縣的調(diào)查為例，第七次人口普查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，該縣戶籍人口為93.83萬(wàn)人，常住人口為59.57萬(wàn)人，外出常住人口實(shí)際超過(guò)40萬(wàn)人。2020年，該縣統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)常住人口為24.97萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為42.07%。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上一些村莊七成以上農(nóng)戶在縣城或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)置房屋，但依舊需要外出務(wù)工，人口外流降低當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化率統(tǒng)計(jì)值。這反過(guò)來(lái)說(shuō)明，在缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，農(nóng)民雖然能夠進(jìn)縣城買房，但仍無(wú)法在縣城扎根。由于中西部的縣域城市在消費(fèi)方面追趕城市，而在生產(chǎn)方面缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民為了支撐在縣城的“體面”生活，需要承擔(dān)比之前在鄉(xiāng)村生活時(shí)更大的消費(fèi)壓力。

高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同，而中西部的縣域城鎮(zhèn)化明顯缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。站在個(gè)體的角度來(lái)看，高質(zhì)量的生活要保持收入與支出的平衡，實(shí)現(xiàn)家庭生活的完整性，具備家庭發(fā)展能力(包括促進(jìn)個(gè)體人力資本提升和具備代際向上流動(dòng)機(jī)會(huì))。從人的城鎮(zhèn)化的角度來(lái)看，中西部的縣域城市既不能為進(jìn)城人口提供充足的本地就業(yè)崗位，也不能減少農(nóng)民外出務(wù)工造成的家庭分離問(wèn)題。同時(shí)，按揭買房、一次性支出及其造成的家庭債務(wù)還會(huì)擠壓農(nóng)民在其他方面的投入，影響農(nóng)民的家庭可持續(xù)發(fā)展能力。中西部地區(qū)農(nóng)民向縣域流動(dòng)，并不意味著生活狀態(tài)的必然改善和發(fā)展機(jī)會(huì)的增加。城市與鄉(xiāng)村、大城市與縣域城市、東部城市與中西部城市，分別構(gòu)成不同的生活機(jī)遇，如表1所示。

表1 作為生活機(jī)遇的城市與鄉(xiāng)村

五、中西部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

過(guò)去十余年以來(lái)，中西部地區(qū)的縣域城市大規(guī)模發(fā)展，改變了中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系和人口流動(dòng)形態(tài)，對(duì)社會(huì)整體結(jié)構(gòu)和農(nóng)民個(gè)體生活都產(chǎn)生了巨大影響。第一，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力降低，主要包括兩個(gè)方面的原因：一是整體用工成本的提高。勞動(dòng)力的成本優(yōu)勢(shì)在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間構(gòu)成中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大優(yōu)勢(shì)和潛力。勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)源于勞動(dòng)力再生產(chǎn)的低成本，背后的原因在于，在“兩棲”城鄉(xiāng)關(guān)系中農(nóng)民的家庭生活維系和人口再生產(chǎn)是在村莊中完成的，農(nóng)民在城市務(wù)工可以接受不高的工資標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民進(jìn)入縣城生活的直接后果是勞動(dòng)力再生產(chǎn)成本大幅提高。農(nóng)民在縣城買房定居之后，生活成本大幅度上升，原來(lái)的工資標(biāo)準(zhǔn)很難滿足縣城的消費(fèi)水平。這也是引發(fā)當(dāng)前農(nóng)民就業(yè)不足與沿海地區(qū)缺工并存問(wèn)題的一個(gè)重要原因。人力資源成本持續(xù)推高，加速一部分加工制造業(yè)向海外轉(zhuǎn)移，反過(guò)來(lái)，加工制造業(yè)的轉(zhuǎn)移又影響農(nóng)民工就業(yè)，出現(xiàn)惡性循環(huán)。二是近年來(lái)東部沿海地區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中，逐步淘汰一部分產(chǎn)能，中西部一些地區(qū)有意承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。然而，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)尚未實(shí)現(xiàn)向中西部地區(qū)的順利轉(zhuǎn)移。原因在于：一方面，中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨與東部地區(qū)相似的環(huán)保要求和土地指標(biāo)限制；另一方面，中西部地區(qū)用工成本隨農(nóng)民進(jìn)城而大幅度提升。也就是說(shuō)，進(jìn)入縣城生活的中西部地區(qū)農(nóng)民已無(wú)法忍受本地過(guò)去較低的工資標(biāo)準(zhǔn)。在此背景下，與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)在人力成本上的優(yōu)勢(shì)逐步縮小，對(duì)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的吸引力也越來(lái)越小。筆者還在中西部地區(qū)傳統(tǒng)工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)隨著農(nóng)民進(jìn)城和人力成本提高，存在企業(yè)訂單減少和產(chǎn)業(yè)空心化的趨勢(shì)。中西部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化推高了勞動(dòng)力成本，既影響東部地區(qū)的用工需要，也影響本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展降速的基礎(chǔ)性因素。

第三，農(nóng)民家庭生活邏輯改變，家庭生活“內(nèi)卷化”。在“兩棲”城鄉(xiāng)關(guān)系下，農(nóng)民采取家庭內(nèi)部分工，留在鄉(xiāng)村的中老年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，維持家庭日常開支、照顧高齡老人、維系村莊社會(huì)關(guān)系，青壯年全身心在城市務(wù)工，結(jié)余的工資收入變成家庭儲(chǔ)蓄，用于教育、醫(yī)療等家庭大宗支出?？h域城鎮(zhèn)化打破了這一家庭生計(jì)模式，首先是農(nóng)民按揭買房形成債務(wù)，其次是進(jìn)城后的家庭支出大幅增加，儲(chǔ)蓄率降低，農(nóng)民家庭的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能力下降。除此之外，進(jìn)城還對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老、生育等產(chǎn)生影響，如受縣城生活成本大幅度提高的影響，農(nóng)民的生育意愿逐漸下降。相對(duì)于大城市(收入穩(wěn)定)和鄉(xiāng)村(支出少)，未來(lái)縣城可能成為中國(guó)的生育洼地。進(jìn)城買房后突然增大的消費(fèi)壓力還會(huì)造成家庭生活的“內(nèi)卷化”。筆者在一些地區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些年輕人在父輩支持下進(jìn)城買房，之后由于收入無(wú)法維系體面生活而引發(fā)代際沖突和年輕人離婚問(wèn)題。

第四，基層社會(huì)秩序發(fā)生重大改變。鄉(xiāng)村屬于熟人社會(huì)，鄉(xiāng)村除產(chǎn)出農(nóng)業(yè)剩余之外，還生產(chǎn)社會(huì)關(guān)系，形成社會(huì)資本。農(nóng)民在村莊生活中相互幫忙，形成互助合作關(guān)系，低成本地解決日常急難。進(jìn)入縣城生活以后，農(nóng)民的社會(huì)資本喪失，孤立的家庭面對(duì)消費(fèi)市場(chǎng)，給收入不穩(wěn)定的農(nóng)民帶來(lái)極大的不安全感。再者，隨著農(nóng)村人口大規(guī)模進(jìn)入縣城，流動(dòng)性增加，社會(huì)治理從熟人社會(huì)空間走向陌生人空間，傳統(tǒng)的縣鄉(xiāng)村治理體系需要同步改進(jìn)。

六、政策討論

城鎮(zhèn)化是走向全面現(xiàn)代化的必經(jīng)階段。合理有序的城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動(dòng)要素重新分布，改變?nèi)丝谒刭|(zhì)和民眾生活方式，反過(guò)來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是合理定位城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的契合，避免激進(jìn)的城鎮(zhèn)化做法。應(yīng)對(duì)中西部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)風(fēng)險(xiǎn)以及當(dāng)前城鎮(zhèn)化實(shí)踐中存在的不合理部分，需要從戰(zhàn)略和策略上做出一定的調(diào)整和完善。

第一，扭轉(zhuǎn)地方政府的政績(jī)觀。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，造成縣域城鎮(zhèn)化過(guò)度發(fā)展的主要原因，是不少中西部地區(qū)地方政府將吸引人口進(jìn)城當(dāng)作拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加財(cái)政收入的手段，形成了“人口進(jìn)城—土地出讓—房地產(chǎn)開發(fā)”的循環(huán)體系。維持高位房?jī)r(jià)能夠帶動(dòng)土地出讓市場(chǎng)旺盛，以此來(lái)擴(kuò)充地方政府財(cái)政收入。支撐這個(gè)“大循環(huán)”體系的是“農(nóng)民進(jìn)城—買房—家庭負(fù)債”的小循環(huán)體系。地方政府將公共服務(wù)供給變成經(jīng)營(yíng)縣城和推高地價(jià)的手段，構(gòu)成以上“大循環(huán)”與“小循環(huán)”的關(guān)鍵。不少中西部地區(qū)的地方政府為了增加財(cái)政收入，人為地推動(dòng)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源向新城區(qū)和開發(fā)區(qū)集中，以此來(lái)拉動(dòng)人口集聚，將國(guó)家“以人為核心”的積極城鎮(zhèn)化政策扭曲為以房地產(chǎn)為中心的激進(jìn)城鎮(zhèn)化做法，農(nóng)民被動(dòng)卷入“人口進(jìn)城—土地出讓—房地產(chǎn)開發(fā)”的循環(huán)體系中。對(duì)此，國(guó)家既要順應(yīng)需求和引導(dǎo)農(nóng)民有序進(jìn)城，同時(shí)又要避免地方政府采取激進(jìn)政策。在落實(shí)城鎮(zhèn)化政策上，地方政府的行為邏輯與國(guó)家宏觀政策不完全一致，與農(nóng)民的需求也存在偏差。國(guó)家有必要對(duì)基層政府的有關(guān)行為實(shí)施控制，將城鎮(zhèn)化拉回到“以人為中心”和提高人民幸福感的正確軌道上，避免地方政府捆綁城鎮(zhèn)化政策。

第三，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村建設(shè)。中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源主要來(lái)自國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付。推進(jìn)現(xiàn)代化要處理好城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。在操作過(guò)程中，中西部地區(qū)要避免將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)定得過(guò)高。如果城鎮(zhèn)化的目標(biāo)定得過(guò)高，就會(huì)帶來(lái)激進(jìn)的城鎮(zhèn)化政策，造成城鄉(xiāng)“三元”結(jié)構(gòu)。同樣，如果將鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)定得過(guò)高，就會(huì)使鄉(xiāng)村發(fā)展與現(xiàn)代化進(jìn)程相悖。鄉(xiāng)村人口流出是總趨勢(shì)，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持適度標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)是改善農(nóng)民的生活條件，將鄉(xiāng)村建設(shè)成為農(nóng)民的退路和中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中的大后方基地。

第四，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村改革。國(guó)家推進(jìn)鄉(xiāng)村改革，其目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和合理配置。需要注意的是，中國(guó)在追求現(xiàn)代化的過(guò)程中，依然面臨很多迫切需要解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?，F(xiàn)代化存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)農(nóng)村改革要有底線思維，不能動(dòng)搖“三農(nóng)”壓艙功能。其中，最為關(guān)鍵的是農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)持正確的方向，以農(nóng)民不失地為底線，在此基礎(chǔ)上尋找提高土地資源配置效率的各種辦法。鄉(xiāng)村是社會(huì)的穩(wěn)定根基，土地是鄉(xiāng)村的根基，相關(guān)改革需慎之又慎。