徐鑫

摘要：在新形勢下，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)均發(fā)生了深刻變化，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正從高速發(fā)展模式向高質(zhì)量發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，高質(zhì)量發(fā)展必須依靠新的驅(qū)動力即公司企業(yè)自身的創(chuàng)新能力，因此專利權(quán)作為公司企業(yè)核心動力必須加強(qiáng)保護(hù)。我國長期以來對專利權(quán)保護(hù)實(shí)行“雙軌制”模式，即以司法保護(hù)為主和行政保護(hù)為補(bǔ)充的混合模式。可見，行政保護(hù)是對司法保護(hù)的必要補(bǔ)充，二者共同形成了中國特色的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。為了提升對專利權(quán)的行政保護(hù)效率以及促進(jìn)法治政府建設(shè)，文章從頂層設(shè)計(jì)的角度，并以行政處罰權(quán)限沖突與規(guī)制為視角，對跨部門協(xié)作、聯(lián)合執(zhí)法和綜合執(zhí)法等行政處罰法律制度進(jìn)行研究和分析，從而提升我國專利權(quán)行政執(zhí)法與保護(hù)的效益。

關(guān)鍵詞：新形勢;行政法保護(hù);行政處罰;解決路徑

一、新經(jīng)濟(jì)形勢下我國企業(yè)專利權(quán)行政法保護(hù)的相關(guān)問題

縱觀我國企業(yè)專利權(quán)法律保護(hù)四十余年，專利權(quán)行政保護(hù)一直是一個(gè)老生常談的問題?！靶姓Ｗo(hù)”這個(gè)概念首次出現(xiàn)在1984年3月12日通過的《專利法》，而后又頻頻出現(xiàn)在各類規(guī)范性文件當(dāng)中，專利權(quán)保護(hù)的實(shí)務(wù)界和理論界始終對“行政保護(hù)”這個(gè)概念爭論不休。特別是2014年12月10 日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)知識產(chǎn)權(quán)局等單位《深入實(shí)施國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略行動計(jì)劃（2014～2020年）的通知》，指出“近年來，我國知識產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)體系日益完善，行政執(zhí)法效能也有很大的提升，特別是司法對專利權(quán)保護(hù)起到了主導(dǎo)的作用”“有關(guān)部門積極開展行政執(zhí)法活動，對侵害知識產(chǎn)權(quán)的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊”“不斷規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高文明執(zhí)法的水平”“建立了多邊行政執(zhí)法機(jī)制，促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的國際合作”。隨著“建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國”的明確提出，行政部門和司法部門產(chǎn)生了一定的分歧：對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，究竟是以司法部門為主導(dǎo)，還是由行政部門為主導(dǎo)？既然司法部門和行政部門均可以對知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)，各自保護(hù)的“邊界”在哪？也有人當(dāng)心，“行政保護(hù)”的不斷加強(qiáng)是否會侵犯專利權(quán)作為私權(quán)利的屬性？因此，一些專家對“行政保護(hù)”的現(xiàn)狀憂心忡忡，甚至提出廢除“行政保護(hù)”的建議。而支持“行政保護(hù)”的專家則認(rèn)為，不僅不能對其進(jìn)行廢除，還應(yīng)當(dāng)將其“發(fā)揚(yáng)光大”，廢除并非明智之舉。這些爭論不僅涉及理論上的問題，而且已經(jīng)嚴(yán)重影響到實(shí)務(wù)界的實(shí)踐活動。因此，要對“行政保護(hù)”的內(nèi)涵進(jìn)行明確，對“行政保護(hù)”的范圍進(jìn)一步進(jìn)行梳理，積極營造知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治環(huán)境和市場環(huán)境，切實(shí)為我國公司企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保駕護(hù)航。

黨的十一屆三中全會正式拉開知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的序幕。1990年，頒布《著作權(quán)法》第一次明確了侵害知識產(chǎn)權(quán)的行政處罰種類。2012年，新修訂的《著作權(quán)法》又首次明確了“嚴(yán)重?fù)p害公共利益”的侵權(quán)行為的行政處罰方式。1982年，頒布的《商標(biāo)法》明確規(guī)定“有關(guān)行政機(jī)關(guān)有權(quán)對商標(biāo)權(quán)進(jìn)行保護(hù)，對侵權(quán)者有權(quán)責(zé)令其停止侵害或者進(jìn)行行政處罰”。顯而易見，我國對知識產(chǎn)權(quán)的“行政保護(hù)”基本與“改革開放”是同步進(jìn)行的，沒有改革開放，知識產(chǎn)權(quán)“行政保護(hù)”也無從談起。改革開放40余年，知識產(chǎn)權(quán)“行政保護(hù)”從無到有，從粗到細(xì)，是一個(gè)積累的過程。并沒有簡單廢除“行政保護(hù)”方式，而是對其進(jìn)行“精雕細(xì)琢”，以致形成了如今中國自己的特色。因此，須進(jìn)一步解釋專利權(quán)行政保護(hù)的內(nèi)涵、確定專利權(quán)行政保護(hù)的基本模式，對于新形勢下我國公司企業(yè)專利權(quán)保護(hù)具有重要意義。

要解釋以上的疑問，必須立足于我國關(guān)于企業(yè)專利權(quán)保護(hù)的實(shí)際情況和獨(dú)特創(chuàng)新。所謂專利權(quán)行政保護(hù)是指相關(guān)國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定條件和法定程序解決專利糾紛、處理專利事務(wù)，以維護(hù)專利秩序的行政活動。具體而言，應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：行政確認(rèn)、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議以及行政仲裁等。其必須遵守行政法六大基本原則：合法原則、合理原則、正當(dāng)程序原則、誠信原則、高效便民原則以及監(jiān)督救濟(jì)原則（責(zé)權(quán)統(tǒng)一原則）。其中，行政處罰是專利權(quán)行政保護(hù)中較為重要的問題之一。專利權(quán)方面的行政處罰基于三種邏輯體系：一是基于保護(hù)私權(quán)的邏輯體系;二是基于維護(hù)社會公共利益的邏輯體系;三是基于公私權(quán)利共同保障的邏輯體系。在新的經(jīng)濟(jì)形勢下，專利權(quán)保護(hù)問題逐步呈現(xiàn)復(fù)雜性特點(diǎn)，既體現(xiàn)公司企業(yè)的利益，又關(guān)乎社會公共利益。由此可得，具有中國特色的專利權(quán)行政保護(hù)應(yīng)當(dāng)是一種動態(tài)的保護(hù)模式，只有將其置于動態(tài)之中，才更能有效保護(hù)公司企業(yè)的專利權(quán)。同理可得，行政處罰作為專利權(quán)行政保護(hù)的核心問題之一，也必將積極地、適時(shí)地作出必要回應(yīng)。

二、我國專利權(quán)行政處罰權(quán)限沖突的現(xiàn)狀及原因

（一）我國專利權(quán)行政處罰權(quán)限沖突的現(xiàn)狀

2019年以來，我國開展了專利代理“藍(lán)天”專項(xiàng)整治行動，不斷加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管和行業(yè)自律，專利代理行業(yè)秩序得到有效規(guī)范。與此同時(shí)，還加大了跨部門合作辦案的力度，與國家市場監(jiān)管總局聯(lián)合印發(fā)《2019年知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法“鐵拳”行動方案》，嚴(yán)厲查處侵權(quán)假冒違法行為;與國家市場監(jiān)管總局、公安部等部門聯(lián)合印發(fā)《加強(qiáng)網(wǎng)購和進(jìn)出口領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法實(shí)施辦法》，針對當(dāng)前網(wǎng)購和進(jìn)出口領(lǐng)域特點(diǎn)提出工作措施;并參與加強(qiáng)農(nóng)村假冒偽劣食品治理專項(xiàng)整治行動和國家軟件正版化督查工作?？梢?，2019年我國政府繼續(xù)加強(qiáng)對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度并取得實(shí)質(zhì)成效，但在專利權(quán)行政處罰方面也暴露出了一些問題。在現(xiàn)有的行政保護(hù)制度體系下，專利行政處罰的權(quán)限沖突問題日益突出，主要體現(xiàn)了查處專利侵權(quán)時(shí)相關(guān)行政執(zhí)法部門權(quán)限界定較為模糊，行政權(quán)限劃分不清晰，直接導(dǎo)致專利權(quán)行政處罰效率低下等問題。

目前，有權(quán)查處專利侵權(quán)或違法行為的行政部門之間往往存在執(zhí)法權(quán)限沖突的問題。究其原因，一是因?yàn)閷＠聞?wù)本身具有復(fù)雜性;二是因?yàn)楝F(xiàn)行有效法律規(guī)范的滯后性;三是因?yàn)橄嚓P(guān)職能部門之間缺少爭議協(xié)調(diào)解決機(jī)制;四是由于存在一定程度上的部門利益驅(qū)動和地方保護(hù)主義。不可否認(rèn)，由于現(xiàn)有的行政處罰權(quán)限沖突現(xiàn)狀使得行政執(zhí)法效果作用有限。因此，本文以跨部門協(xié)作為主線，從頂層設(shè)計(jì)的角度對提高專利行政處罰效率的實(shí)現(xiàn)路徑提出完善建議。最終目的是提高我國專利行政執(zhí)法效益，維護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，保障激勵(lì)創(chuàng)新的市場競爭秩序。

（二）我國專利權(quán)行政處罰權(quán)限沖突的原因及分析

1. 立法缺失與立法不明

從現(xiàn)實(shí)來看，我國幾乎所有的知識產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)都有行政處罰的相關(guān)規(guī)定。比如《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國海關(guān)法》《中華人民共和國知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》《中華人民共和國對外貿(mào)易法》《中華人民共和國技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《中華人民共和國反壟斷法》《關(guān)于嚴(yán)格專利保護(hù)的若干意見》《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》等。以上法律法規(guī)均是行政部門對涉及專利侵權(quán)或違法行為實(shí)施行政處罰的執(zhí)法依據(jù)。從法律層級上看，基本覆蓋了法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章這三類法律文件。從行政處罰的種類來看，既涉及財(cái)產(chǎn)處罰，又涉及資格處罰，還涉及精神處罰等。從行政處罰的執(zhí)行主體來看，涉及多個(gè)部門處罰權(quán)限重疊問題，特別是專利權(quán)管理部門和海關(guān)部門均可以對專利侵權(quán)和違法行為實(shí)施行政處罰。以《專利法》第四次修改中涉及行政處罰條款的修訂情況來看，對擴(kuò)展專利行政執(zhí)法權(quán)似乎已經(jīng)成為必然趨勢。此外，專利保護(hù)制度本身的局限性在一定程度上加劇了行政處罰權(quán)限的沖突性。最后，迄今為止我國還沒有一部專門的法律法規(guī)或者條文解決行政處罰權(quán)限設(shè)定不合理和相互沖突的問題，而全國各地的實(shí)務(wù)部門均在不斷探索行政協(xié)助、共同執(zhí)法及綜合執(zhí)法等問題。由于缺少規(guī)范，形成了下級服從上級，協(xié)商不成找共同上級的習(xí)慣性做法。由于我國知識產(chǎn)權(quán)法律研究起步較晚，因此從條文內(nèi)容和立法技術(shù)上均應(yīng)該進(jìn)一步完善。

2. 積極沖突與消極沖突

在現(xiàn)實(shí)中，積極性沖突與消極性沖突主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，在部門利益或者地方保護(hù)主義面前。如果執(zhí)法主體之間都享有行政處罰權(quán)，就會引發(fā)權(quán)力沖突、爭權(quán)奪利的情況，甚至重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法難以避免。第二，在不利局面面前。如果執(zhí)法主體之間權(quán)限劃分不清晰，就會引發(fā)缺位、失位情況的出現(xiàn)，甚至相互推諉、相互“踢皮球”的情況也會難以避免。例如，管理專利的行政機(jī)關(guān)和市場監(jiān)督管理局均有權(quán)對假冒專利的商品進(jìn)行查處和處罰，與此同時(shí)公安機(jī)關(guān)也有權(quán)對其進(jìn)行偵查。又如，管理專利的行政機(jī)關(guān)可以對專利侵權(quán)案件進(jìn)行查處，而出入境的海關(guān)也享有此權(quán)，并且二者經(jīng)常由于管轄權(quán)問題發(fā)生爭議，從而可能形成積極沖突，也可能形成消極沖突，其原因在于：第一，管理專利的行政機(jī)關(guān)和海關(guān)行使各自的行政處罰權(quán)，造成同一違法事實(shí)受到兩次行政處罰。第二，當(dāng)是否構(gòu)成專利侵權(quán)難以認(rèn)定的時(shí)，海關(guān)可以作出“不予認(rèn)定”的決定，管理專利的行政機(jī)關(guān)也可以作出“不予處罰”的結(jié)論。第三，消極沖突為主的專利行政處罰權(quán)限日益增多，具有權(quán)限的執(zhí)法主體會在一定程度上消減對專利侵權(quán)或?qū)＠`法的行政處罰。由此可見，積極沖突與消極沖突均會導(dǎo)致專利權(quán)行政保護(hù)效益的減損。

三、我國專利行政處罰權(quán)限沖突的解決路徑

（一）完善立法

由于頂層制度設(shè)計(jì)還不夠完善致使專利行政處罰權(quán)限存在沖突。從《專利法》的歷史發(fā)展沿革來看，1984年頒布的《專利法》為專利權(quán)行政處罰奠定了基礎(chǔ);1992年立法機(jī)關(guān)對《專利法》進(jìn)行修改，特別是對行政處罰進(jìn)行了相應(yīng)完善;《專利法》于2000年第二次進(jìn)行修訂，專利權(quán)行政處罰職能得以進(jìn)一步加強(qiáng)，執(zhí)法程序更加規(guī)范化;《專利法》于2008年進(jìn)行了第三次修訂，行政保護(hù)的力度空前加強(qiáng)，還對假冒行為進(jìn)行了界定。盡管相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件相繼出臺，但也帶來了困惑，各地政府有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的職能部門紛紛將知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)納入了自己的管轄范圍，使得專利權(quán)事務(wù)的行政執(zhí)法更加復(fù)雜，分工不明確以及權(quán)限沖突的現(xiàn)象更加突出。因此，對專利權(quán)行政保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章需要進(jìn)一步完善和梳理，出臺、修訂或者細(xì)化相關(guān)的法律、法規(guī)及規(guī)章。

（二）強(qiáng)化合作

強(qiáng)化合作也即加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，在目前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢下，聯(lián)合執(zhí)法比單獨(dú)執(zhí)法更具有優(yōu)勢，但聯(lián)合執(zhí)法或者共同執(zhí)法也給執(zhí)法方式和執(zhí)法權(quán)限等相關(guān)問題帶來了不少爭議。有人認(rèn)為，“聯(lián)合執(zhí)法”和“運(yùn)動性執(zhí)法”極為相似;有人認(rèn)為，“聯(lián)合執(zhí)法”在部門利益的驅(qū)使下“地方保護(hù)主義”色彩濃重;還有人認(rèn)為，“聯(lián)合執(zhí)法”直接導(dǎo)致各地相關(guān)職能部門責(zé)權(quán)不清。在我國專利權(quán)行政保護(hù)的過程中，跨部門、跨地區(qū)專利侵權(quán)案件及其他違法案件的處理難度較大，因此在完善專利權(quán)行政保護(hù)的過程中，應(yīng)當(dāng)積極建立專利權(quán)跨部門、跨地區(qū)行政聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。具體表現(xiàn)，首先，要建立專利執(zhí)法的行政協(xié)助機(jī)制。例如海關(guān)部門與知識產(chǎn)權(quán)職能部門應(yīng)當(dāng)相互協(xié)助，依法為請求方執(zhí)行行政任務(wù)提供幫助的行為。另外，專利行政執(zhí)法部門可以委托海關(guān)部門協(xié)助調(diào)查收集證據(jù)，海關(guān)部門也可以委托專利執(zhí)法部門進(jìn)行調(diào)查取證。其次，要積極開展專利聯(lián)合執(zhí)法行動。知識產(chǎn)權(quán)部門聯(lián)合執(zhí)法具有力量集中、查處迅速等優(yōu)勢，國外許多國家亦建立了高級別的知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。聯(lián)合專利執(zhí)法能夠有效地解決了執(zhí)法過程中的推諉現(xiàn)象和地方保護(hù)主義傾向，形成協(xié)作執(zhí)法的良好局面。最后，探索構(gòu)建綜合執(zhí)法體制。

（三）突破封閉

在中共中央、國務(wù)院2015年12月27日印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015～2020年）》中涉及“改革行政執(zhí)法體制”方面，特別強(qiáng)調(diào)要“支持有條件的領(lǐng)域推行跨部門綜合執(zhí)法”。2016年《關(guān)于嚴(yán)格專利保護(hù)的若干意見》中提到：“加強(qiáng)授權(quán)確權(quán)維權(quán)協(xié)調(diào)，提升專利保護(hù)的效率和質(zhì)量”“推進(jìn)行政、司法有機(jī)銜接，進(jìn)一步加強(qiáng)跨部門執(zhí)法協(xié)作”等方面，提出了全面加強(qiáng)專利保護(hù)監(jiān)管、加快建立快速協(xié)同保護(hù)體系、積極拓展執(zhí)法交流合作、強(qiáng)化制度保障等33條嚴(yán)格專利保護(hù)的具體措施。黨的十八屆四中全會作出的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中亦提到要“推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法”。根據(jù)上述精神，我們可以依據(jù)《行政處罰法》第16條之規(guī)定大力推進(jìn)行政綜合執(zhí)法。具體措施，一是要進(jìn)一步細(xì)化職責(zé)，增強(qiáng)法律法規(guī)的操作性和執(zhí)行性，厘清職責(zé)邊界。二是要不斷完善專利執(zhí)法的跨部門協(xié)作全過程記錄制度，嚴(yán)格責(zé)任追究和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，最大限度地排除執(zhí)法干擾因素。三是要進(jìn)一步理順跨部門執(zhí)法協(xié)作的縱向?qū)蛹夑P(guān)系。例如，我國上海和深圳等地在多年以前就開始積極探索知識產(chǎn)權(quán)綜合執(zhí)法體制，并取得了很大的成效，但由于涉及的部門較多，利益關(guān)系復(fù)雜，在改革過程中遇到不小的阻力，這也是今后工作中不可忽視的問題之一。

（四）嚴(yán)守程序

嚴(yán)格遵照相關(guān)程序辦事，從一定程度上消解行政處罰權(quán)限的沖突。專利權(quán)行政執(zhí)法要嚴(yán)格依照法定程序辦事，從而緩解執(zhí)法權(quán)限沖突之現(xiàn)狀。具體程序在我國專利權(quán)行政保護(hù)的過程中，要充分發(fā)揮管理專利工作部門的主體作用，在專利糾紛處理過程中，要規(guī)范行政處理、行政查處等，為行政執(zhí)法的順利推進(jìn)奠定基礎(chǔ)，在這一過程中，要依據(jù)新修訂的《行政處罰法》中相關(guān)規(guī)定，不斷重視和優(yōu)化專利糾紛中的行政查處、行政處理程序，必須在第一時(shí)間進(jìn)行立案，否則易于構(gòu)成行政不作為或者行政遲延?；诠酒髽I(yè)利益、公共利益或者案情，及時(shí)送交請求書和相關(guān)證明材料，促使被請求人及時(shí)提交答辯書。根據(jù)實(shí)際情況不同，可以基于效率出發(fā)，選擇口頭審理的方式，及時(shí)處理、及時(shí)決策，并及時(shí)以書面形式進(jìn)行公布。此外，近年來取證程序是一個(gè)值得關(guān)注的問題，經(jīng)《2020年中國專利調(diào)查報(bào)告》顯示，專利權(quán)人認(rèn)為知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)跨區(qū)域維權(quán)難的主要原因 是“跨區(qū)域證據(jù)搜集困難”，選擇該原因的專利權(quán)人占比達(dá) 79.1%。企業(yè)規(guī)模越小，選擇“跨區(qū)域證據(jù)搜集困難”的占比越高，有82.1% 的微型企業(yè)選擇該原因。因此，跨區(qū)聯(lián)合辦案程序需要進(jìn)行明確規(guī)定。在專利權(quán)行政保護(hù)過程中，應(yīng)對專利糾紛行政查處程序進(jìn)行專門規(guī)定，以規(guī)范其行為。專利權(quán)管理部門依照相關(guān)證據(jù)進(jìn)行立案。一般情況下，證據(jù)主要來自舉報(bào)，然后由專利主管部門進(jìn)行立案和查處，如果認(rèn)定為假冒專利行為，處罰決定書必須是書面形式進(jìn)行送達(dá)，與此同時(shí)可以責(zé)令其進(jìn)行改正。

四、結(jié)語

由于我國專利權(quán)行政執(zhí)法部門眾多，極易導(dǎo)致行政處罰權(quán)限沖突問題的發(fā)生，因此也給行政執(zhí)法的實(shí)務(wù)部門帶來了很多困惑。在新的經(jīng)濟(jì)增長模式的驅(qū)動下，勢必要求政府機(jī)關(guān)作出適時(shí)的回應(yīng)?；貞?yīng)的關(guān)鍵還是在于要回到“如何建設(shè)法治政府”的問題上。新時(shí)代的法治政府建設(shè)，要客觀分析專利權(quán)行政保護(hù)存在的問題，并探討和完善切實(shí)有效的策略。應(yīng)當(dāng)不斷圍繞專利行政保護(hù)機(jī)制進(jìn)行完善，從法律法規(guī)層面以及實(shí)務(wù)協(xié)作機(jī)制層面對行政處罰權(quán)限沖突的界限進(jìn)行合理的界定和安排。盡管行政權(quán)限爭議在所難免，但需要通過制度上的安排和完善，減少爭議發(fā)生，因?yàn)檫@是行政法的基本任務(wù)之一。

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[5]戚建剛.論我國知識產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)模式之變革[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020，73（02）：154-168.

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*本文為2021年云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“新時(shí)代法治政府標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)途徑研究”（PY202111）研究成果之一。

（作者單位：昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院）