劉非

〔摘要〕農村全面脫貧并不意味著貧困問題的終結，而是將減貧治理工作推向一個新的階段——解決“相對貧困”問題。“后2020時代”我國農村減貧治理工作背景發(fā)生重大變化：國內人均GDP邁入1萬美元門檻，城鎮(zhèn)人口占總人口比重達60%以上，老齡化現(xiàn)象較為突出，生態(tài)環(huán)境壓力對減貧治理的挑戰(zhàn)加劇。減貧治理工作將發(fā)生“四個”轉向：減貧制度從政治任務式向專項長效式轉變，減貧場域從以農村為主向兼顧城市貧困轉變，減貧動力由外在幫扶向內外并舉轉變，減貧資金更加凸顯保底性和靶向性功能?，F(xiàn)階段，應順應減貧治理工作新趨勢，構建貧困治理測算新標準，拓展貧困治理群體新范圍，保持現(xiàn)行貧困治理政策的總體連貫性和穩(wěn)定性，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的常態(tài)化減貧助弱治理制度，著力構建相對貧困治理新體系。

〔關鍵詞〕相對貧困；減貧治理；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

〔中圖分類號〕F323.8〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）02-0046-06

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出：“脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，標志著我們黨在團結帶領人民創(chuàng)造美好生活、實現(xiàn)共同富裕的道路上邁出了堅實的一大步。同時，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點?！薄?〕也就是說，實現(xiàn)農村全面脫貧，只不過是解決了長久以來困擾人民群眾的“絕對貧困”，并不意味著農村貧困的徹底根除，而是邁向一個新的治理階段——解決“相對貧困”的新時期。習近平總書記在黨的十九屆五中全會上，明確要求“建立解決相對貧困的長效機制”，并對其具體要求和主要內容等作了詳細的論述。由此可見，黨和政府在農村脫貧治理取得全面勝利的同時也開始籌劃“后2020時代”我國農村相對貧困治理問題。這意味著2020年后我國農村減貧工作中心將圍繞“相對貧困”和鄉(xiāng)村全面振興展開，為此須重塑農村減貧政策體系，建立解決相對貧困的長效機制，將解決絕對貧困行之有效的治理舉措調整為解決相對貧困的日常性幫扶舉措。

一、“后2020時代”我國農村相對貧困治理的時代背景

在我國農村全面脫貧后，國家經(jīng)濟社會發(fā)展階段性特征必將發(fā)生相應的變化。那么，在未來十年，我國農村相對貧困治理政策和戰(zhàn)略需要關注哪些要點、在戰(zhàn)略上需要作出哪些安排，才能確保我國在2050年全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略目標，并邁向共同富裕。為了回答這些問題，我們需要對當前相對貧困治理的背景進行簡要分析。

（一）國內人均GDP邁入1萬美元門檻

黨的十八大以來，盡管我國經(jīng)濟增長速度總體上呈現(xiàn)出從高速增長轉向中高速增長的新常態(tài)，我國國內人均GDP在2020年后已突破1萬美元。2019年12月，聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的《2019年人類發(fā)展報告》明確指出，從“1990年至2018年，中國的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）從0.501躍升到0.758，增長了近51.1%。中國由此進入到‘高人類發(fā)展水平國家之列”〔2〕，這無論對中國還是對世界都具有難以估量的意義。2020年8月24日，習近平總書記在經(jīng)濟社會領域專家座談會上的講話中進一步證實了這一說法，并明確指出我國人均國內生產(chǎn)總值達到1萬美元，城鎮(zhèn)化率超過60%，中等收入群體超過4億人，人民對美好生活的要求不斷提高〔3〕。這就說明，按照世界銀行人均國內生產(chǎn)總值的劃分標準，我國即將步入高收入國家行列，同時也就意味著2020年后我國農村相對貧困治理政策和戰(zhàn)略必須作出重大調整。

（二）城鎮(zhèn)人口占總人口比重達60%以上

從2020年全面建成小康社會到2050年全面建成社會主義現(xiàn)代化強國進程中，我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量超過農村人口數(shù)量，而且我國流動人口規(guī)模依然在2億人以上。這勢必要求黨和政府在未來的農村減貧治理政策和戰(zhàn)略中，必須要統(tǒng)籌處理好以下幾個問題：一是我國是否仍將保持現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元分治的減貧政策和戰(zhàn)略體系。根據(jù)國家統(tǒng)計局城鎮(zhèn)居民收入五等份分組的標準來看，2019年全國20%最高城鎮(zhèn)收入戶人均可支配收入為91682.6元，20%最低城鎮(zhèn)收入戶人均可支配收入為15549.4元，兩者收入差近6倍，如果將20%的中間城鎮(zhèn)收入戶人均可支配收入為37875.8元作為相對貧困人群分界線，那么，2020年后，中間偏下城鎮(zhèn)收入戶特別是最低城鎮(zhèn)收入戶都是城市相對貧困人群的潛在對象〔4〕。二是到2021年，我國流動人口仍保持在2億人以上。按照目前的流動人口結構估算，其中80%以上的流動人口是從農村流向城市的，這就意味著，如果按照當前城鄉(xiāng)分割的貧困治理政策和戰(zhàn)略，流動人口中的貧困人口必將很難被識別和瞄準，也就是說，2020年后，流動人口中的貧困人口將成為農村減貧工作不容忽視的一個關鍵問題。

（三）老齡化現(xiàn)象較為突出

2019年人類發(fā)展報告數(shù)據(jù)顯示，我國人類發(fā)展指數(shù)在全球189個國家和地區(qū)中僅排在85位〔5〕。雖然2015年和2021年黨和政府相繼放開生育二孩和生育三孩政策，以積極的姿態(tài)應對老齡化趨勢，但由此增加的人口在2035年后才能形成真正的勞動力，也就是說從現(xiàn)在到2035年這十多年間，新的勞動力數(shù)據(jù)增加值較低。相反，伴隨著二胎、三胎政策的實施，“421”家庭結構轉變?yōu)椤?22”“423”家庭結構，這導致?lián)狃B(yǎng)成本升高即家庭教育、醫(yī)療衛(wèi)生等支出將相應增加。與全國城鎮(zhèn)化和人口流動相伴而生的是我國農村特別是貧困地區(qū)的農村，已經(jīng)大面積出現(xiàn)“空巢化”和“留守”老人現(xiàn)象。在農村，因老齡化、疾病和殘疾等原因造成的失能老人越來越多。這將給我國政府自1986年以來實施大規(guī)模“開發(fā)式貧困治理”模式和政策帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。在我國農村全面脫貧后，黨和政府必須創(chuàng)新貧困治理模式，積極探索適應老齡化和城鎮(zhèn)化階段的相對貧困治理戰(zhàn)略和政策。

（四）生態(tài)環(huán)境壓力對未來農村貧困治理的挑戰(zhàn)

黨的十八屆五中全會明確提出，綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。必須堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態(tài)安全作出新貢獻。黨的十八大以來，我國農村生態(tài)環(huán)境治理和修復指數(shù)不斷提高，但環(huán)境治理和修復需要一個較長的時期。根據(jù)2020年6月9日，國家生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)的《第二次全國污染源普查公報》內容來看，全國農業(yè)源、生活源對水污染物排放貢獻比較大，機動車對氮氧化物的排放貢獻大，工業(yè)、生活和機動車對揮發(fā)性有機物的排放貢獻大。此外，農村和西部環(huán)?；A設施相對滯后，重點流域和重點區(qū)域的排放強度大，這些流域區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構和布局調整任務艱巨。也就是說，生態(tài)環(huán)境治理仍將是農村貧困治理面臨的重要難題。這次全國污染源普查公報的發(fā)布，為加強污染源監(jiān)管、重點地區(qū)監(jiān)督幫扶、排污許可證核發(fā)、環(huán)境風險排查、重大科技攻關項目等各項工作提供了基礎支撐，為精準、科學、依法治污提供了有力依據(jù)。

二、“后2020時代”我國農村相對貧困治理工作的重大轉向

“后2020時代”我國農村相對貧困治理工作將發(fā)生重大變化，除了需要從宏觀上把握農村全面脫貧后可持續(xù)的常態(tài)貧困治理工作目標、方向、重點和動力之外，還須重點考慮具體的減貧對象和減貧、防貧重點工作區(qū)域等問題。

（一）減貧制度：從政治任務式向專項長效式轉變

從農村貧困治理制度而言，從1986年現(xiàn)代意義上的大規(guī)模貧困治理開始，這種由黨和政府統(tǒng)籌下多部門聯(lián)合政治任務式的脫貧治理方式向部門專項精細化治理式轉變。2020年農村全面脫貧后，長期困擾我國農村居民的絕對貧困問題徹底解決，絕對貧困人口和貧困縣正式退出歷史舞臺。伴隨著大規(guī)模的絕對貧困治理任務的完結，我國農村貧困治理工作將重點轉向并聚焦于區(qū)域減貧與區(qū)域協(xié)調發(fā)展，在農村貧困治理制度設計方面，應從黨和政府集中統(tǒng)籌政治任務式向專項長效保障式制度轉變。從理論和制度起源上來講，貧困治理是建立保障式制度的初衷。一是社會保障制度是減貧的基礎性制度，是貧困治理制度體系中的基石，理應發(fā)揮“兜底”功能；二是老年人是貧困高發(fā)人群，也是致病的高發(fā)群體，防止因病返貧成為農村全面脫貧后建立長效脫貧治理制度的關鍵之舉。

眾所周知，我國是一個城鄉(xiāng)二元結構十分明顯的國家，也就決定了城鄉(xiāng)社會保障的二元性。城鎮(zhèn)居民社保制度的供給水平已超過國家貧困治理標準，我國城鎮(zhèn)領取養(yǎng)老金人數(shù)為1.8億人，雖然農村人數(shù)多達1.59億人〔6〕，但農村社保平均供給遠遠低于國家貧困標準線。8年多的農村脫貧治理證實了這一點，農村是我國貧困治理的主戰(zhàn)場，并且重點在老年群體身上。這就有一個現(xiàn)實問題擺在面前，能否為農村老年人提供制度性保障機制，就需要對我國社會保障制度進行探索性改革。

（二）減貧場域：以農村為主向兼顧城市貧困轉變

農村絕對貧困的解決并不意味著治理中心將發(fā)生重大的轉變，全面推進鄉(xiāng)村振興和解決相對貧困的重心仍將在農村，需要鞏固脫貧治理成效，筑牢脫貧治理基礎。

一是農村相對貧困人口數(shù)量龐大。實現(xiàn)了“兩不愁三保障”脫貧治理的貧困人員仍然屬于農村低收入群體〔7〕。農村全面脫貧后的貧困標準必然提升，而這部分人依然是相對貧困人群中的潛在對象。同時已有研究指出，“農民工特別是離土又離鄉(xiāng)的農民工將是城市貧困的新主體”〔8〕。有學者按照全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入中位數(shù)的50%作為城市貧困標準來估算，發(fā)現(xiàn)東、中、西部以及東北部四大區(qū)域中農民工相對收入貧困發(fā)生率分別為20.63%、27.56%、39.69%和37.68%，而全國農民工相對收入貧困發(fā)生率為26.33%〔9〕?？偠灾?，不論我們采取何種測算標準，農村全面脫貧后都會發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)存在數(shù)量較大的相對貧困人口。

二是致貧因素呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人們對致貧的多維度認識基本達成共識。相對于絕對貧困而言，相對貧困成因更加復雜和多元化，特別是在我國市場經(jīng)濟日漸完善的背景下，多重疊加風險對相對貧困人群的謀生和福祉影響更大。在進入相對貧困治理階段，則要求我們以更加寬廣的視野來看待困難人群的日常生活需求，譬如，困難人群的“社會性需求”以及消除“社會排斥”等維度都應納入評價體系中。此外，鑒于我國城鄉(xiāng)發(fā)展差異較大，導致致貧因素在區(qū)域和城鄉(xiāng)間組合呈現(xiàn)出很大不同，具體映射在不同區(qū)域、不同人群以及不同農戶身上，致貧因素綜合考量更具復雜性和多元化。

（三）減貧動力：由外在幫扶向內外并舉轉變

黨的十八大以來，為實現(xiàn)農村全面脫貧的戰(zhàn)略目標，實施了選配第一書記和駐村工作隊，完善了東西對口幫扶機制以及設立貧困治理車間等四類超常規(guī)外在幫扶治理舉措。不論是哪一種動力源，中央涉農資金投入是不可或缺的主要環(huán)節(jié)。從中央專項貧困治理資金投入規(guī)模來看，據(jù)統(tǒng)計，中央財政累計安排專項貧困治理資金3843.8億元，年均增長28.6%〔10〕。但在農村全面脫貧后，加強資金投入、組織幫扶及對口幫扶力度等外部動力源必將有所減弱，農村相對貧困治理無疑將面對外部動力不足的問題。加之農村全面脫貧后仍將面臨人才、資金、技術等要素短缺的局面以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質化現(xiàn)象嚴重、經(jīng)濟社會改革相對滯后和城鄉(xiāng)居民收入水平低下的外部增收模式缺乏可持續(xù)性，貧困治理也將面臨內生動力不足問題。

“后2020時代”農村相對貧困治理的關鍵在于農民持續(xù)穩(wěn)定增收。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2015年至2019年的數(shù)據(jù)來看，全國農村居民人均可支配收入以年均6.58%的速度增長，比同期城鎮(zhèn)居民收入高0.68%〔4〕。農民持續(xù)穩(wěn)定增收，黨中央實施的強農惠農政策功不可沒。但我們也應清醒地認識到，農民持續(xù)快速增收并非主要源于農業(yè)農村，更多的是依靠農民外出務工的工資性收入和政府財政轉移凈收入。從農民增收來源來分析，這五年間農民人均可支配收入的40.8%主要來源于工資性收入，19.5%來源于政府財政轉移性收入，而農民家庭經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入的比重合占39.7%〔4〕。

很顯然，農村全面脫貧后農民要擺脫相對貧困實現(xiàn)增收目的，不能過度依賴外出務工工資性收入和政府財政轉移性收入，這主要是因為這種增收模式缺乏可持續(xù)性，同時也說明農村缺乏強有力的產(chǎn)業(yè)支撐和足夠多的就業(yè)崗位。因此，在農村全面脫貧后，有必要在繼續(xù)加大對已脫貧地區(qū)扶持力度的基礎上，進一步提升已脫貧地區(qū)潛在的自我發(fā)展能力，將外在幫扶和內在驅動結合起來，走農民內源式增收致富之路才能更可靠、更持續(xù)。

（四）減貧資金：更加凸顯保底性和靶向性功能

2020年全面建成小康社會后，農村相對貧困治理需要大力改革財政保障體系，要更加凸顯財政支持的保底性和靶向性功能。

一是優(yōu)化農村相對貧困治理財政支出結構。從農村貧困多維視角來看，“后2020時代”農村相對貧困治理不僅需要物質保障，同時還需要加大對醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等方面的保障性調整和支出。盡管當前在改善脫貧地區(qū)基本公共服務方面取得了重大進展，但是脫貧地區(qū)在這些方面的財政支出遠遠低于其他領域，與此同時還出現(xiàn)了碎片化、保障水平低、覆蓋范圍小等問題。

二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相對貧困治理資金分配格局。當前，我國相對貧困治理資金集中投放在脫貧農村地區(qū)，可以說是實現(xiàn)了農村相對貧困治理效益的最大化，但這種多部門參與決策和實施相關貧困治理項目也在一定程度上弱化了相對貧困治理資金的使用效率。這就要求農村全面脫貧后必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相對貧困治理資金分配格局。

三是改革相對貧困治理資金支出途徑。貧困治理資金支出途徑直接影響著相對貧困治理的成效。因此，必須“要大力優(yōu)化財政支出結構，推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”〔11〕。對農村特別是脫貧地區(qū)農村老年人而言，在缺乏可持續(xù)生計能力的情況下，農村養(yǎng)老保險金是老年人收入的主要渠道，需要適當提高農村養(yǎng)老保險金領取標準；對農村戶籍學生群體而言，教育減貧事項應重點圍繞偏遠農村地區(qū)中小學生的交通、住宿補助等來實施；對農村地區(qū)患有重大疾病或長期慢性疾病群體而言，相對貧困治理應側重提高醫(yī)藥報銷比例，并擴大報銷范圍；等等。以上舉措對降低農村相對貧困發(fā)生率將發(fā)揮重要作用。

三、“后2020時代”我國農村相對貧困治理的對策

農村脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，不僅為農村相對貧困治理提供了基本經(jīng)驗，也為“后2020時代”我國建立相對貧困治理機制提供了有效的路徑借鑒。

（一）構建相對貧困治理測算新標準

我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，自1986年現(xiàn)代意義上的貧困治理開始，就采納了以收支為標準劃定的貧困標準，以提高困難群眾收入水平為目標的脫貧治理舉措及貧困地區(qū)GDP增長率為主的領導干部考核機制等應運而生，這對解決我國農村貧困問題發(fā)揮了重大功效。截至2020年底，全年貧困地區(qū)農村居民人均可支配收入12588元〔12〕，遠高出國家制定的貧困標準線，也就是說“兩不愁”的治理目標基本實現(xiàn)，但多年城鄉(xiāng)二元結構背景下產(chǎn)生的城鄉(xiāng)住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生及社會保障等短板依然存在。因此，僅以單一性收入貧困作為劃分貧困的標準顯然缺乏現(xiàn)實針對性?！昂?020時代”農村地區(qū)在解決單一性收入?yún)T乏后，其相對貧困治理測算標準在原有的貧困測算基礎上，應結合全國地區(qū)發(fā)展存在的差異性，統(tǒng)籌考量收支情況，根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展差異劃分不同群體、不同階層的貧困識別標準，保持貧困測算標準的動態(tài)調整和穩(wěn)步提高。與此同時，需要參考聯(lián)合國計劃開發(fā)署多維貧困指數(shù)測算方法，逐步把“兩不愁三保障”的農村脫貧治理標準量化，分層次、分類別構建起包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等在內的多維貧困治理測算標準體系，全面客觀地衡量農村地區(qū)的相對貧困問題。此外，黨和政府在綜合考量多維貧困標準的基礎上，應大力鼓勵各省市區(qū)結合自身經(jīng)濟社會發(fā)展情況，適當提高相對貧困標準，制定出差異化相對貧困治理測算標準。

（二）拓展相對貧困治理群體新范圍

2020年農村絕對貧困治理收官，意味著相對貧困治理時代的到來，而相對貧困測算標準的變化直接影響著新貧困治理群體范圍的確定。自“精準扶貧精準脫貧”戰(zhàn)略實施以來，黨和政府為全國建檔立卡貧困農戶提供了大量的脫貧致富的政策和舉措，貧困治理資金基本上傾向于貧困地區(qū)和貧困農戶?？陀^來講，這無形中對收入剛超過國家貧困線的“邊緣人群”產(chǎn)生了排擠效應，導致了“邊緣人群”的收入低于貧困農戶的年均收入水平，且這部分人群比例較大。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國已脫貧人口中有近200萬存在返貧風險，邊緣人群中還有近300萬存在致貧風險〔13〕。由此可見，2020年農村全面脫貧后，需要在已取得脫貧治理成效的基礎上，加快構建相對貧困人口動態(tài)調整機制，設立差異化貧困治理標準，及時把剛跨越國家貧困標準線的不同人群按照一定比例納入相對貧困人口治理范圍內，進而實現(xiàn)梯度化、多層化的相對貧困治理，防止“邊緣人群”陷入貧困陷阱。

（三）保持相對貧困治理政策的總體連貫性和穩(wěn)定性

農村脫貧治理政策穩(wěn)定且具連續(xù)性是2020年農村全面脫貧的重要政策支撐?！昂?020時代”，農村減貧治理仍將繼續(xù)落實以中央、省市區(qū)為主、市縣政府為輔的相對貧困治理資金投入機制，對全國已脫貧摘帽的貧困縣再順延“三年或五年專項貧困治理和行業(yè)幫扶”相結合的過渡期政策支持，以實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村全面振興的無縫對接。

實施相對貧困治理政策期間，中央、省級專項貧困增量資金應強力聚焦深度特困地區(qū)和邊緣人群，全面補齊深度特困地區(qū)和邊緣人群的致貧堡壘，讓其徹底擺脫貧困的陷阱。對現(xiàn)已擺脫貧困的地區(qū)應大力實施特色提質工程，與時俱進、因地制宜發(fā)展對處于貧困邊緣農戶增收明顯的種養(yǎng)業(yè)、經(jīng)濟林草業(yè)、農副產(chǎn)品加工業(yè)、特色手工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)，著力構建市場、品牌、效益相結合的產(chǎn)業(yè)鏈。進一步做好易地搬遷群體后續(xù)幫扶政策和舉措，實現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富的脫貧目標，把農戶精準收益作為培育新型農業(yè)經(jīng)營主體、安排相對貧困治理產(chǎn)業(yè)和項目的基礎性條件。與此同時，繼續(xù)實施東部沿海城市、中央企事業(yè)單位定點對口幫扶西部深度貧困地區(qū)政策，發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，動員鼓勵社會力量積極參與貧困地區(qū)的基礎公共事業(yè)發(fā)展和合作。

（四）建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的常態(tài)化減貧助弱治理制度

農村脫貧治理收官后的貧困治理工作應由集中式的脫貧治理向常態(tài)化的減貧助弱制度轉變，由解決農村貧困向城鄉(xiāng)融合減貧發(fā)展轉變?；谖覈r村低?，F(xiàn)行標準難以滿足低收入群體的日常基本生活需求，也就是說，解決“后2020時代”農村相對貧困問題是不能一蹴而就的。這樣就需要再設置一個緩沖期或過渡期，在此期間應逐步建立城鄉(xiāng)減貧助弱治理制度和出臺相關政策體系，把保障性減貧助弱治理制度與完善現(xiàn)行教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務社會民生保障相銜接，以避免“后2020時代”相對貧困治理對象和其他低收入群體在政策待遇上的“懸崖效應”。

為此，2021年1月，《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》發(fā)布，其中明確提出，“從脫貧之日起設立五年過渡期”，“加強農村低收入人口常態(tài)化幫扶”，“建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機制”，“落實城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和正常調整機制”，“推進城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌發(fā)展”〔14〕等多項鄉(xiāng)村振興治理措施。

對此，我們應著重關注以下四個方面：一是在五年緩沖期或過渡期間，中央專項扶貧資金應重點投放在“三區(qū)三州”這樣深度貧困的地區(qū)，著力培育和壯大當?shù)禺愘|性特色產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化中小型公益性生產(chǎn)生活設施，夯實困難群體自我發(fā)展能力和抵御自然與社會市場帶來的不確定風險；二是加快推進新型城鎮(zhèn)化建設步伐，創(chuàng)造條件擴大城鎮(zhèn)低保覆蓋范圍，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)常駐人口最低生活保障全覆蓋；三是在緩沖期或過渡期間將部分返貧群體內化到相關社會保障和其他社會救助政策體系中，漸進提升農村養(yǎng)老、教育、衛(wèi)生及職業(yè)技能培訓水平，以縮小全國不同區(qū)域及同一地區(qū)內部在基本公共服務方面存在的差異；四是著力完善城鎮(zhèn)中諸如老弱病殘等特殊群體的社會救助等政策。

（五）構建中央統(tǒng)籌區(qū)域分權的相對貧困治理新體系

在黨中央統(tǒng)籌下，鼓勵全國各省（自治區(qū)、直轄市）根據(jù)區(qū)域內經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況，構建區(qū)域分權相對貧困治理體制，建立健全相對貧困治理政策體系。其中，中央統(tǒng)籌對解決農村相對貧困問題發(fā)揮著至關重要的作用。

一是發(fā)展不平衡不充分性不僅是我國當前社會主要矛盾，也是我國基本國情的重要體現(xiàn)，且在短時期內難以消除，而促進中西部欠發(fā)達地區(qū)的全面快速發(fā)展、構筑起適當普惠式的社會保障體系，單靠地方財政投入是難以實現(xiàn)的，特別是對于當前像“三區(qū)三州”這樣深度貧困的地區(qū)而言，自身財力不足、投入有限等問題異常凸顯。故而，充分發(fā)揮好中國特色社會主義制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢對解決好上述突出問題至關重要。

二是農村致貧原因呈現(xiàn)出復雜性和多維性等特點，在農村實現(xiàn)全面脫貧后，需要大力提升各項相對貧困治理政策和改革舉措的“協(xié)同性”。通過加強黨和政府統(tǒng)一統(tǒng)籌部署形成綜合性的政策體系和配套改革，為全國各地區(qū)有序健康推進相對貧困治理提供穩(wěn)健的制度支撐。加強中央統(tǒng)籌和區(qū)域分權治理不僅是中央頂層設計和“摸著石頭過河”相結合改革方法的重要體現(xiàn)，也是積極發(fā)揮中央和地方政府積極性的內在要求，更是極具中國特色、符合當前我國國情的改革方法。

三是中央統(tǒng)籌推進相對貧困治理，能夠有效聚焦地方政府注意力和強化地方政府資源配置效率，確保未來相對貧困治理取得實效。回首我國農村貧困治理體系演進歷程，充分發(fā)揮中央和地方政府的積極性，始終是推動我國農村貧困治理取得重大成效的關鍵，也是創(chuàng)造中國貧困治理奇跡的重要經(jīng)驗之一。在打贏農村脫貧攻堅戰(zhàn)期間，中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的貧困治理管理體制，為決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅提供了有力支撐?？梢灶A見，在“后2020時代”農村相對貧困治理長效機制建設中，中央統(tǒng)籌區(qū)域的分權治理體制仍具有重大現(xiàn)實意義。

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責任編輯白慧玲