唐松林 于小強 趙菲凡 周付軍

一、問題的提出

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》首次從國家戰(zhàn)略高度指明新時代中國學前教育發(fā)展和建設的總體方向和基本要求。此后10年，在《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》、學前教育三年行動計劃和《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的推動下，我國學前教育總體上實現(xiàn)了85%的普及目標和80%的普惠目標，在普及、普惠、優(yōu)質(zhì)與創(chuàng)新發(fā)展方面有了實質(zhì)性跨越。

學前教育亦因此成為教育學和公共政策領域研究的熱點。秦旭芳[1-2]、龐麗娟[3-4]等人從普惠性學前教育的價值、內(nèi)涵、標準、發(fā)展路徑等方面對學前教育政策“應然”狀態(tài)進行了論述；洪秀敏[5]、呂武[6]等人從學前政策執(zhí)行成效和問題出發(fā)對其“實然”狀態(tài)進行了探究，為我國當前學前教育政策工具的優(yōu)化提供了理論基礎與實踐指導。目前，學前教育政策研究主要集中在政策變遷、國際比較、執(zhí)行成效、問題對策四個方面。在學前教育政策變遷方面，學者們聚焦于幼小銜接政策[7]67、學前教育政策法規(guī)[8]、學前教育政策中的兒童觀[9]、學前教師培訓政策[10]、ECEC（幼兒教育和照料）政策[11]、公辦幼兒園政策[12]等的變遷研究。在學前教育政策國際比較方面，不同學者對英國[13]39-47、瑞士[14]、美國[15]等發(fā)達國家的學前教育政策進行探討，如張寧珊通過梳理英國近二十年的學前教育政策，提出改善政策內(nèi)容、建成一體化學前教育體系、加大財政投入力度、改進教師選拔方式等優(yōu)化我國學前教育政策的建議[13]39。在學前教育政策執(zhí)行成效方面，學者們指出學前教育政策的密集出臺保障了我國學前教育的快速發(fā)展并取得初步成效，但仍然面臨著普惠性資源短缺、教師數(shù)量與質(zhì)量落后、財政投入不足、部門間合作不協(xié)調(diào)等困境[16-17]。在學前教育政策文本研究方面，部分學者[18]通過梳理中央、省級兩級學前教育政策文本，從政策工具視角指出我國學前教育政策目前存在的問題，并提出相應的改進措施。此外，還有學者通過構(gòu)建分析框架對我國學前教育政策進行了深入研究，如姚佳勝[19]等構(gòu)建了學前教師政策的政策工具、政策要素和時間序列三維分析框架，劉源[7]69等構(gòu)建了幼小銜接教育政策的政策工具與生態(tài)系統(tǒng)二維分析框架。

綜上所述，不同學者從制度變遷、國際比較、執(zhí)行成效、問題對策等方面，對我國學前教育政策展開了深入探討，同時對幼小銜接政策、學前教育政策法規(guī)、兒童觀視野中的政策、教師培訓政策等給予了特別關注，研究成果豐碩。主要有如下特點：一是以重大歷史事件為依據(jù)，將我國學前教育政策發(fā)展過程劃分為不同階段，厘清了我國學前教育政策的歷史發(fā)展脈絡；二是對近年來國內(nèi)外學前教育政策進行分析，指出了我國學前教育政策的執(zhí)行成效和存在問題，并從英國、瑞典等國家汲取經(jīng)驗，提出了相應的政策改革建議。但以上研究以質(zhì)性研究為主，缺乏對政策文本量化的分析；已有量化研究則主要從政策工具的類型、使用頻次與組合形式等對政策文本進行靜態(tài)研究，缺乏對政策文本中工具與目標匹配度、政策發(fā)展過程中內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化等方面的動態(tài)思考，從而導致其相應的改進建議缺乏全盤考量與籌劃。鑒于此，本文運用內(nèi)容分析法，從政策工具、政策目標、時間序列三個維度，對國家發(fā)布的學前教育政策展開內(nèi)容計量分析，探究政策工具的深層結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)不同政策文本的內(nèi)部政策工具、目標組合情況、工具和目標的變化趨勢等，厘清我國近十年來學前教育政策工具選擇存在的問題及原因，并提出相應改善建議，為優(yōu)化我國學前教育政策提供決策參考，以提升學前教育政策的科學性與有效性。

二、研究設計與分析框架

（一）研究設計

本文以2010年以來教育部等部委印發(fā)的具有標志性的政策文本作為研究對象，運用內(nèi)容分析法，從政策工具視角剖析其內(nèi)在結(jié)構(gòu)與關系。

1.研究對象

為保障政策文本分析的權(quán)威性和可靠性，本文主要選取了2010年國務院印發(fā)的《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（以下簡稱《意見2010》），2014年教育部、國家發(fā)展改革委和財政部印發(fā)的《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》（以下簡稱《意見2014》）、2017年教育部、國家發(fā)展改革委、財政部和人力資源社會保障部印發(fā)的《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》（以下簡稱《意見2017》）和2018年中共中央、國務院印發(fā)的《關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見2018》）四份政策文本作為研究對象。《意見2010》《意見2014》《意見2017》三個政策文本統(tǒng)稱為學前教育三年行動計劃，《意見2018》是對三年行動計劃成果的完善與鞏固，四個政策文本之間具有直接關聯(lián)性，可被視為新時代中國學前教育發(fā)展的綱領性政策文本，奠定了中國學前教育發(fā)展的主基調(diào)。

2.研究方法

內(nèi)容分析法是一種以定性資料為基礎的量化分析技術[20]，將定性的文字資料等內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可用數(shù)量表示的數(shù)據(jù)資料，并使用數(shù)理統(tǒng)計方法呈現(xiàn)和解釋分析結(jié)果。

本文以《意見2010》《意見2014》《意見2017》和《意見2018》四個政策為研究對象，先運用NVivo質(zhì)性分析軟件對文本內(nèi)容按照“政策編號—章節(jié)—具體條款/句子”規(guī)則進行編碼，將定性的文字轉(zhuǎn)換成量化的數(shù)據(jù)資料，然后對編碼的單元分析框架進行歸類統(tǒng)計，再對歸類統(tǒng)計的結(jié)果進行結(jié)構(gòu)、匹配度和趨勢的分析，最終呈現(xiàn)出政策文本中工具與目標的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與關系。

（二）三維分析框架

本文通過借鑒麥克唐納爾和艾莫爾[21]政策工具分類方法，在內(nèi)容分析法的基礎上，構(gòu)建政策工具（X維度）、政策目標（Y維度）和時間序列（Z維度）的三維分析框架（如圖1所示），對我國學前教育政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)展開分析。具體建構(gòu)過程如下。

圖1 學前教育政策工具三維分析框架

1.X維度：政策工具維度

X維度主要運用數(shù)理統(tǒng)計方法對政策工具進行歸類統(tǒng)計，以揭示政策工具內(nèi)部深層結(jié)構(gòu)與互嵌關系。政策工具選擇與組合的科學性、合理性對于政策價值和目標的實現(xiàn)至關重要。因此，本研究對國內(nèi)外有關政策工具分類的研究進行梳理，并結(jié)合我國學前教育政策實踐，決定借鑒麥克唐納爾和艾莫爾政策工具分類的方法，將政策工具劃分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具和系統(tǒng)變革工具四大類。其中，命令性工具是指運用政策權(quán)威來規(guī)范政策對象使其服從的工具，包括要求、標準、監(jiān)管、評估；激勵性工具是指投入經(jīng)費來激勵某種行為，包括經(jīng)費、獎勵與懲戒；能力建設工具是指在教學能力、課程開發(fā)等方面投入資金以期換得長期的效果，包括引導支持、制度建設、政策傾斜；系統(tǒng)變革工具是指通過機制與體制的變革來調(diào)整權(quán)力責任的分配，包括體制改革與權(quán)力重組。麥克唐納爾和艾莫爾政策工具分類方法考慮的重點是，選擇一個有效的解決方案去處理一個公共問題。本研究旨在探究我國學前教育政策中工具選擇與組合的科學性、工具與目標的適切性等問題，由此可見，該政策工具分類基本理念切合本研究的目的，具備分析研究的可行性和科學性。

2.Y維度：政策目標維度

Y維度則從師資隊伍、規(guī)范監(jiān)管、質(zhì)量提升、資源經(jīng)費和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面，就學前教育政策工具作用于政策目標的頻次和分布特征等進行分析，呈現(xiàn)其作用重點和趨向。單純地從政策工具維度對政策文本進行分析不夠全面[22]，無法說明政策目標。政策工具具有作用多元性特征，“多個具有替代性的政策工具也有可能致力于實現(xiàn)同一個政策目標”[23]。鑒于此，本研究借助NVivo質(zhì)性分析軟件，將學前教育政策目標維度要素細分為師資隊伍、規(guī)范監(jiān)管、質(zhì)量提升、資源經(jīng)費和結(jié)構(gòu)優(yōu)化五個方面。其中，師資隊伍主要包括教師培養(yǎng)、教師培訓、教師隊伍建設和教師地位待遇；規(guī)范監(jiān)管主要是落實監(jiān)管責任、加強源頭—過程及安全監(jiān)管和規(guī)范校園管理等；質(zhì)量提升主要包含改善辦學條件、注重保教結(jié)合、完善學前教研體系和教育質(zhì)量評估監(jiān)測體系；資源經(jīng)費包括校舍建設、鼓勵社會力量辦學、優(yōu)化經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)、完善成本分擔機制和健全學前教育資助制度等；結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要是依據(jù)人口變化和城鎮(zhèn)化趨勢，調(diào)整學前教育辦學規(guī)模和結(jié)構(gòu)以適應和滿足不同群體的需求。政策目標是政策價值取向的具體表現(xiàn)形式，本研究對政策目標維度的分析可揭示政策價值取向的變化，同時可進一步分析政策工具與政策目標的適配程度。

3.Z維度：時間序列維度

Z維度從時間序列視角，展現(xiàn)新時代中國學前教育政策工具選擇、使用的重點和變化趨勢。政策工具維度和政策目標維度，只能從靜態(tài)視角展現(xiàn)政策內(nèi)部的工具結(jié)構(gòu)與特征，而無法從動態(tài)演化視角分析政策工具選擇重點的變遷。因此，本研究引入時間序列作為學前教育政策內(nèi)容分析的第三個維度，并將四份政策文本頒布的時間設置為時間序列維度的節(jié)點。其中，《意見2010》時間節(jié)點為2010年，《意見2014》的時間節(jié)點為2014年，《意見2017》的時間節(jié)點為2017年，《意見2018》的時間節(jié)點為2018年，即2010年、2014年、2017年和2018年四個時間節(jié)點。最后，統(tǒng)計不同時間節(jié)點政策工具與政策目標的組成結(jié)構(gòu)，并通過不同時間節(jié)點的組成結(jié)構(gòu)，分析我國學前教育政策工具使用與選擇的變化趨勢，以及政策目標的演變趨勢。

三、學前教育政策工具的內(nèi)在圖景：文本內(nèi)容的三維分析

本研究以《意見2010》《意見2014》《意見2017》和《意見2018》四份政策文本為內(nèi)容分析對象，按照“政策編號—章節(jié)—具體條款/句子”規(guī)則進行內(nèi)容編碼與歸類統(tǒng)計，形成如表1所示的內(nèi)容編碼一覽表，共計185個編碼單元，由于文章篇幅限制，此處不展示全部編碼內(nèi)容。上述編碼工作由三位編碼者完成，分別取名為“編碼內(nèi)容1”“編碼內(nèi)容2”“編碼內(nèi)容3”。為此，對三組內(nèi)容編碼進行肯德爾檢驗（顯著性檢驗），其結(jié)果為W（肯德爾和諧系數(shù)）=0.802，P＜0.001，說明三位編碼者的編碼內(nèi)容具有一致性，編碼內(nèi)容的結(jié)果具有相當高的可信度。然后，依據(jù)所構(gòu)建的學前教育政策工具三維分析框架，從政策工具、政策目標和時間序列三個維度進行計量分析，最終探討其政策工具的選擇重點、組成結(jié)構(gòu)與變化趨勢。

表1 內(nèi)容編碼一覽表

（一）學前教育政策文本的政策工具維度分析

將185個編碼單元歸入不同政策工具類別，得到圖2所示學前教育政策工具比例分布圖。其中，命令性工具使用頻次達到82次，占全部政策工具的44.32%；能力建設工具使用頻次為55次，占全部政策工具的29.73%；系統(tǒng)變革工具使用頻次為29次，占全部政策工具的15.68%；激勵性工具使用頻次為19次，占到全部政策工具的10.27%。

圖2 學前教育政策工具比例分布

分別對四個政策文本中的具體工具使用情況進行統(tǒng)計，得到如表2所示的政策工具內(nèi)容分析結(jié)果。就命令性工具而言，要求工具和標準工具使用較多，分別占比為45.12%和35.37%，監(jiān)管和評估工具使用較少，分別占比13.41%和6.10%；就能力建設工具而言，制度建設占其總量的58.18%，其次是引導支持為23.64%，最少的政策傾斜僅18.18%；就系統(tǒng)變革工具而言，僅使用了體制改革這一工具，而沒有使用權(quán)力重組工具；就激勵性工具而言，經(jīng)費工具使用比例占激勵性工具總量的57.89%，其次是獎勵工具，為26.32%，最少的是懲戒工具，占比15.79%。

表2 政策工具內(nèi)容分析結(jié)果

（二）學前教育政策文本的政策目標維度分析

引入政策目標維度對四份政策文本展開計量分析，得到圖3所示分析結(jié)果。從圖3可以看出，學前教育政策目標包括師資隊伍、規(guī)范監(jiān)管、質(zhì)量提升、資源經(jīng)費和結(jié)構(gòu)優(yōu)化五個方面，但存在較大差異。其中，學前教育政策工具作用頻次最多的是“規(guī)范監(jiān)管”目標，所占比例為34.59%；“資源經(jīng)費”“師資隊伍”和“質(zhì)量提升”也是政策工具作用頻次較多的目標，作用于這三個目標的政策工具使用比例分別為20.54%、18.38%和14.59%。“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”目標所占比例最小，僅為11.89%。

圖3 政策目標維度工具使用比例分布

僅從政策工具單一維度分析并不夠全面，且無法說明政策的目的。一種政策工具可以同時作用于多個目標，一個政策目標也可以通過多種代替性工具來實現(xiàn)[24]，政策工具與政策目標的一致性是判斷工具選擇可行性的一個重要標準[25]。因此，本文在政策工具的基礎上，引入政策目標維度，從結(jié)構(gòu)優(yōu)化、師資隊伍、資源經(jīng)費、質(zhì)量提升、規(guī)范監(jiān)管五個方面對政策工具和政策目標的一致性進行分析。對四個政策文本中政策工具與政策目標進行詳細統(tǒng)計，得到圖4。由圖4可知，“規(guī)范監(jiān)管”“資源經(jīng)費”“師資隊伍”“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”四個政策目標使用了四種工具，其中“規(guī)范監(jiān)管”和“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”使用的工具以“命令性工具”為主，“資源經(jīng)費”和“師資隊伍”使用的工具以“能力建設工具”和“命令性工具”為主?！百|(zhì)量提升”用了三種政策工具，以“命令性工具”為主。從政策工具維度來看，“命令性工具”和“系統(tǒng)變革工具”主要作用于“規(guī)范監(jiān)管”，“能力建設工具”主要作用于“資源經(jīng)費”“師資隊伍”和“規(guī)范監(jiān)管”，“激勵性工具”主要作用于“資源經(jīng)費”“師資隊伍”和“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”。

圖4 政策工具與政策目標二維分析圖

（三）學前教育政策文本的時間序列維度分析

從時間序列維度對政策工具的選擇與組合進行統(tǒng)計，得到圖5。由圖5可知，四個政策文本中命令性工具的使用比例均大于35%，處于高頻次狀態(tài)；其次是能力建設工具，其使用比例在30%左右；再次是系統(tǒng)變革工具，其使用比例處于7.41%—20.00%之間；使用比例最低的是激勵性工具，處于8.00%—14.81%之間。四個政策文本中工具使用比例的極差分別為37.03%、40.00%、26.67%、36.51%，可見學前教育政策中雖然使用了多元化的工具，但是其工具組合結(jié)構(gòu)不合理。

圖5 政策工具維度使用對比圖

從時間序列維度對政策目標的作用頻次進行統(tǒng)計，得到圖6。由圖6可知，四個政策文本中“規(guī)范監(jiān)管”目標比例均最高，并呈現(xiàn)上升趨勢，《意見2018》中規(guī)范監(jiān)管目標占比超40%。“資源經(jīng)費”目標有所提高，《意見2010》中處于最低位，《意見2014》上升近10%后維持在20%左右?！敖Y(jié)構(gòu)優(yōu)化”目標占比逐漸下降，《意見2010》中其占比為18.52%，《意見2018》中僅占6.35%，下降了12.17%?！皫熧Y隊伍”目標在四個政策文本中的占比維持在20%左右，相對穩(wěn)定?！百|(zhì)量提升”目標在四個文件中的占比有所下降，波動較大。四個政策文本中目標比例的極差分別為11.12%、22.00%、17.78%、36.51%，可見《意見2018》在政策目標取向上發(fā)生了變化。

圖6 政策目標維度工具使用對比圖

四、學前教育政策工具選擇的問題及原因分析

基于對我國學前教育政策文本“政策工具—政策目標—時間序列”的三維分析，發(fā)現(xiàn)我國學前教育政策工具選擇存在命令性工具使用過度、工具與目標不適切和工具路徑依賴性強等問題。

（一）命令性工具過度使用，工具選擇具有政府價值偏好

命令性工具作為一種政府權(quán)力工具，具有高效率、低成本、直線型等特點，其合理使用能在一定程度上保障學前教育政策貫徹落實到位，有利于促進我國學前教育公平，推動學前教育普惠性與規(guī)范化發(fā)展。但過度使用會降低政策活動者的積極性與創(chuàng)造性，影響命令執(zhí)行的效果[26]48，甚至會阻礙學前教育主體的與時俱進與開拓創(chuàng)新，不利于學前教育特色化發(fā)展。

我國學前教育政策工具選擇以命令性工具為主，較少使用激勵性工具。從“圖2”和“表2”可以明顯看出，命令性工具的使用頻次和比例遠高于其他三類政策工具。其中，“要求”和“標準”是命令性工具使用的首要選擇。從圖5可以看出，命令性工具長期處于學前教育政策工具選擇和使用的主導地位，而激勵性工具長期處于低頻次狀態(tài)，這意味著學前教育發(fā)展具有強制性、權(quán)威性、集中性，較少會考慮政策對象自身的發(fā)展歷史、文化環(huán)境與教育定位，本質(zhì)上延續(xù)了過去的“計劃型”思維來推動新時代學前教育的發(fā)展和變革。

單一政策工具所能發(fā)揮的作用是有限的。政策工具選擇的二元取向指出政策工具選擇具有理想取向和現(xiàn)實取向兩種[27]31。理想取向以政府價值取向為出發(fā)點，傾向于運用政府部門的權(quán)威性和強制性“自上而下”地推動政策落地，命令性工具就是一種典型的理想取向工具。相反，現(xiàn)實取向以政策環(huán)境為出發(fā)點，針對于解決一定的現(xiàn)實問題，倡導“自下而上”的多民主參與模式，激勵性工具利用經(jīng)費調(diào)動政策對象的積極性就具有現(xiàn)實取向。我國學前教育政策在工具選擇上具有理想取向與政府價值偏好，這種模式的政策工具選擇強調(diào)工具的普遍適用性，而忽視了我國學前教育地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，與我國現(xiàn)階段“高質(zhì)量均衡化”的學前教育發(fā)展目標不相符。

（二）工具與目標不適切，“命令性”遮蔽“激勵性”

在選擇政策工具時需要考慮政策目標、工具特點、工具與目標間的適切程度和具體情境等因素[26]50。不同的政策工具具有不同的特點，適用于不同的政策目標：命令性工具適合用于規(guī)范與公平等一致性行為，激勵性工具適合用于鼓勵差異、激發(fā)個體主動性，能力建設工具適合用于長期性的建設與發(fā)展，系統(tǒng)變革工具適合用于體制機制的轉(zhuǎn)型。因此，在制定學前教育政策時，需要綜合考慮工具自身的特點以及工具與目標的適切程度，優(yōu)化政策工具組合，促使工具間相互補充、相互強化。

從圖4可以看出，政策工具選擇與政策目標不適切具體表現(xiàn)在以下三方面：第一，“質(zhì)量提升”目標主要使用的工具是“命令性工具”。雖然其效率高、成本低，但是會給政策對象造成壓力與負擔，抑制其主觀能動性與創(chuàng)造性。第二，“師資隊伍”目標中激勵性工具使用不足。有研究表明，激勵性工具在調(diào)動學前教師從教積極性等方面發(fā)揮著重要作用[7]81，但是四個政策文本中較少使用激勵性工具來促進師資隊伍的建設與發(fā)展。第三，“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”目標主要使用的工具是“命令性工具”。結(jié)構(gòu)優(yōu)化是實現(xiàn)我國學前教育高質(zhì)量、均衡化發(fā)展的重要抓手，需要發(fā)揮基層主體辦學的積極性，從而滿足不同學生群體的需求，實現(xiàn)“在家門口上學”的目標。但是結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要使用的工具是命令性工具，它適用于一致性、兜底性行為，容易忽視不同地區(qū)、不同家庭的差異性。政策工具與政策目標的適切程度取決于多種因素，其中政策制定者對政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)、政策工具特征等信息的了解是關鍵性因素。因此，我國學前教育政策內(nèi)部圖景不清晰、決策者結(jié)構(gòu)意識淡薄、工具—目標專業(yè)技能缺乏是導致我國學前教育政策工具與政策目標不適切的重要原因。

（三）現(xiàn)實目標、政策目標與頂層目標不適切

學前教育的目標體系包括現(xiàn)實目標、政策目標與頂層目標三個維度。其中現(xiàn)實目標是指學前教育在現(xiàn)實中急需解決的問題與實現(xiàn)的目標；政策目標是指學前教育政策想要達到的目的，也是串聯(lián)現(xiàn)實目標與頂層目標的橋梁；頂層目標即指學前教育的本質(zhì)。頂層目標作為學前教育的終極追求，引領著現(xiàn)實目標與政策目標的價值取向，政策制定與實施的目的是解決現(xiàn)實問題，因此政策目標脫胎于現(xiàn)實目標并反作用于現(xiàn)實目標。政策工具作為實現(xiàn)政策目標的重要手段，直接作用于政策目標，并間接作用于現(xiàn)實目標與頂層目標（如圖7所示）。

圖7 學前教育目標體系與政策工具關系圖

我國學前教育政策中的工具選擇除了與政策目標不適切外，還存在與現(xiàn)實目標和頂層目標不適切的問題。一是政策目標脫離于現(xiàn)實需求，導致政策工具與現(xiàn)實目標不適切。自上而下的工具選擇模式使得我國學前教育政策目標制定缺乏實地考察，脫離我國當前學前教育現(xiàn)實目標與核心矛盾。隨著我國學前教育的快速發(fā)展，“入園難”“入園貴”問題得到明顯緩解。但人們對幼兒園的期望與需求，已經(jīng)不僅僅是單一“看護”或提供“托幼服務”，而是高質(zhì)量的學前教育，即不僅要“有園上”，還要“上好園”[28]。然而，上文研究數(shù)據(jù)表明，我國學前教育政策的主要目標仍是“規(guī)范監(jiān)管”，占比高達34.59%。由此可見，我國學前教育政策的目標脫離于現(xiàn)實突出問題，政策目標制定落后于學前教育發(fā)展階段，若長此以往不僅不利于我國普惠性學前教育的內(nèi)涵式發(fā)展，而且會影響兒童的健康成長。

二是政策目標背離教育本質(zhì)導致政策工具與頂層目標不適切。就學前教育的本質(zhì)而言，綜合國內(nèi)外學者對于學前教育本質(zhì)的論述，它是文化和兒童主體的雙向創(chuàng)生，其目的在于使兒童回歸自然，守住質(zhì)樸的本性，激活自然生命的內(nèi)在力量，釋放無限的潛能[29-30]。生命性、啟蒙性、創(chuàng)造性是學前教育的本質(zhì)特征。反觀我國當代的學前教育現(xiàn)狀，功利主義與機械主義使得我國學前教育逐漸演變成知識習得和技能訓練的場所、應試教育的搖籃[31]。生命性、啟蒙性與創(chuàng)造性正是我國學前教育現(xiàn)狀與學前教育政策中所欠缺的。可見我國學前教育現(xiàn)狀與政策目標已經(jīng)脫離了學前教育本質(zhì)，最終導致其政策工具選擇與頂層設計目標不適切。

（四）工具路徑依賴性強，工具選擇缺乏科學統(tǒng)籌規(guī)劃

制度分析途徑說認為，如同人只能在由現(xiàn)實制度所賦予的制度條件中活動一樣，政策工具的選擇也只能在特定的制度框架下進行[32]，即工具的選擇具有路徑依賴性，過去的工具選擇會影響甚至限制未來的工具選擇。路徑依賴會使得學前教育政策工具的選擇形成一種固定的模式，一旦這種模式形成就會使工具的變革變得越來越困難，因為其受到學習效應、協(xié)同效應、適應性預期和退出成本增加等多種因素的影響[33]。換言之，在學前教育政策工具選擇和組合過程中，決策者會不斷積累這種工具組合模式的經(jīng)驗形成協(xié)同效應，從而逐漸適應固定的工具組合模式。一旦打破原有的工具組合模式，就意味著推翻原有的經(jīng)驗與優(yōu)勢，從而使其退出成本增加。

從圖5可以看出，我國學前教育政策工具使用中命令性工具長期處于高頻狀態(tài)，其次是能力建設工具和系統(tǒng)變革工具，激勵性工具一直處于低頻狀態(tài)。這也在一定程度上說明，我國學前教育政策工具的選擇具有較強的路徑依賴性。董海軍[34]等人將我國學前教育政策發(fā)展的歷史進程劃分為五個階段：萌芽與起步階段、冒進與停滯階段、恢復與規(guī)范階段、社會化改制階段和跨越式發(fā)展階段。其中，《意見2010》的出臺標志著我國從社會化改制階段向跨越式發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，均衡性、非營利性、公益性和普惠性的“四性”建設成為學前教育發(fā)展的方向。同時，《意見2018》是新中國成立以來第一次以黨中央國務院名義專門印發(fā)的學前教育改革發(fā)展文件，是新時代學前教育改革的指導性文件，具有重要的里程碑意義[35]。從圖6可以看出，前三個政策的目標處于漸進變遷狀態(tài)，而《意見2018》目標結(jié)構(gòu)發(fā)生了突變，“規(guī)范監(jiān)管”的占比顯著增大，導致其命令性工具占比也有所增加，可見工具路徑依賴性強，忽視了工具變革的重要性。

政策工具的選擇需要考慮多方面的因素，經(jīng)濟效益考量只是其中之一，還需要綜合考慮政策問題、內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境等。[27]32學前教育政策工具的科學統(tǒng)籌規(guī)劃需要對學前教育現(xiàn)實需求、內(nèi)外部環(huán)境、關鍵矛盾等多方面進行綜合考量，進而明確不同歷史發(fā)展階段的核心目標，根據(jù)政策目標來合理、科學地選擇政策工具。一方面，政策本身是推進其他政策落地的一種工具。《意見2010》《意見2014》和《意見2017》是我國解決“入園難”“入園貴”等問題，提升學前教育保教質(zhì)量，促進教育公平和推進普惠性學前教育建設的重要舉措，三個文件相互繼承與發(fā)展，后者是推動前者落地與發(fā)展的工具。另一方面，關鍵性政策的出臺意味著政策目標的轉(zhuǎn)變與政策體制的轉(zhuǎn)型。《意見2018》的出臺象征著我國學前教育的政策圖景從學前教育普及普惠轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展公平且有質(zhì)量的學前教育，我國學前教育的主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，其政策工具的選擇與組合也要隨著政策目標的變化發(fā)生變革。但是，從上文的分析可知，我國學前教育的工具結(jié)構(gòu)并沒有隨著政策目標的變化而進行調(diào)整。這說明我國學前教育政策在工具選擇上，在政策的系統(tǒng)性、全盤性、科學性與統(tǒng)籌性方面還有更大的改進空間。

五、學前教育政策工具選擇的優(yōu)化路徑

結(jié)合前文分析，針對我國當代學前教育政策內(nèi)在圖景所存在的問題，我國學前教育政策工具選擇優(yōu)化需要從構(gòu)建目標體系、優(yōu)化工具選擇、制定政策規(guī)劃三方面著手，具體優(yōu)化建議如下。

（一）構(gòu)建多元價值導向和實際問題導向的學前教育政策目標體系

（1）構(gòu)建多元價值導向目標體系。工具價值導向的目標體系便于自上而下管理，有助于提高治理效率，而本體價值導向的目標體系以“兒童的全面發(fā)展”為中心，符合生命論教育理念，更有利于學生成長。因此，在制定學前教育政策的時候，要以本體價值為主導，綜合考慮其工具價值導向，構(gòu)建多元價值導向的目標體系。

（2）構(gòu)建實際問題導向目標體系。一方面，全面把握我國學前教育發(fā)展的核心問題和關鍵性矛盾，從國家層面構(gòu)建核心問題導向政策目標體系；另一方面，分地域、分類型地治理特殊問題。在“高質(zhì)量均衡化”的學前教育目標訴求下，我國城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異和校際差異等不均衡問題得到高度重視，然而不同地域和地區(qū)的突出問題具有異質(zhì)性，所以需要從省市層面構(gòu)建特殊問題導向目標體系。

（二）優(yōu)化學前教育政策工具的組合結(jié)構(gòu)

（1）利用系統(tǒng)變革工具打破學前教育體制機制壁壘。學前教育政策實施的主要目的就是打破原來僵化、混亂的學前教育辦學狀況，重點在于破除學前教育發(fā)展的體制機制障礙，整合學前教育資源，推動學前教育體制機制改革和創(chuàng)新，從而構(gòu)建系統(tǒng)性和普惠性的學前教育政策體系。因此，需要利用系統(tǒng)變革工具打破原有體制機制壁壘，進行權(quán)力、資源的再分配。

（2）利用能力建設工具改善幼兒園等機構(gòu)的兒童教育觀，提高幼兒教師的保教水平。兒童教育觀是學前教育的價值體現(xiàn)，保教水平是學前教育質(zhì)量的基本保障，所以要利用能力建設工具從長遠角度來改善其理念與提升其能力。

（3）利用激勵性工具提高幼兒教師的入職意愿與工作積極性。目前，我國幼兒教師缺口正在持續(xù)擴大，一方面是因為幼兒教師的學歷低、薪資待遇低、編制奇缺、社會保障弱等問題導致優(yōu)質(zhì)教師“下不去，留不住，用不上”；另一方面，與上述原因相關的是幼兒教師社會地位低，學前教育師范生入職意愿低。因此，要提高激勵性工具的使用比例，通過加大財政投入力度來吸引優(yōu)秀幼兒教師留在學前教育隊伍中。

（三）制定一體化與系統(tǒng)化的學前教育政策規(guī)劃

（1）建立一體化的學前教育體系。國務院辦公廳印發(fā)的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》指出，嬰幼兒的照護應當是“家庭為主，托育補充”。而實際上這種斷層式的學前教育體制不僅加大了家庭的負擔，也切斷了學前教育的連貫性，不利于兒童教育的整體布局，也不利于兒童的成長。英國、芬蘭等學前教育發(fā)達國家都構(gòu)建了一體化的學前教育體制，因此我國可以借鑒國外的做法，強化政府在幼兒托管服務中的作用，引導政府機關單位開展幼兒托管服務，規(guī)范我國0—3歲兒童的托管服務，建立一體化的學前教育體系。

（2）建立系統(tǒng)化的政策決策機制。首先，綜合考慮政策工具選擇的內(nèi)外部環(huán)境，提高決策者對于政策工具使用與選擇的專業(yè)水平，建立更高水平的專家智庫；其次，全盤考慮政策的間斷—均衡周期，靈活調(diào)整政策工具結(jié)構(gòu)，確保政策工具選擇與政策圖景、政策目標相匹配；再次，“自下而上”與“自上而下”管理模式相結(jié)合，“自上而下”便于管理，“自下而上”有利于調(diào)動基層積極性，促進地區(qū)均衡發(fā)展。