張 雨

0～3歲兒童早期發(fā)展政策以及托育服務(wù)發(fā)展趨勢分析

張 雨

（西安文理學(xué)院 學(xué)前教育學(xué)院，陜西 西安 710065）

倡導(dǎo)0～3歲兒童早期保育與教育是發(fā)展型社會政策舉措與社會民生熱點，在此背景下，參照21世紀(jì)主要國際機構(gòu)兒童發(fā)展行動主張，對比英、美、法、日等國家兒童發(fā)展政策目標(biāo)與服務(wù)開展現(xiàn)狀，梳理我國兒童早期發(fā)展政策變化與機構(gòu)沿革，對我國當(dāng)下托育政策目標(biāo)與發(fā)展趨勢進(jìn)行分析。

兒童保育與教育；托育服務(wù)；政策目標(biāo)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，關(guān)注兒童早期發(fā)展與托育服務(wù)供給一直是我國民生與社會政策熱點問題。隨著我國全面“兩孩”“三孩”生育政策接連出臺，托育服務(wù)供給成為社會關(guān)注焦點。系統(tǒng)研究兒童早期發(fā)展政策與托育服務(wù)體系建設(shè)，需要以世界兒童早期綜合發(fā)展行動為背景，對比各國政策與機構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀，系統(tǒng)梳理和分析我國現(xiàn)階段政策目標(biāo)，預(yù)判托育服務(wù)供給之中可能出現(xiàn)的阻礙、困難與問題并給予相應(yīng)重視。

一、國際兒童早期綜合發(fā)展行動方案

進(jìn)入21世紀(jì)，國際社會和很多國家對兒童早期發(fā)展（ECD）投入了極大關(guān)注。聯(lián)合國教科文組織等國際組織從關(guān)注兒童發(fā)展權(quán)利、倡導(dǎo)兒童最佳開端、強調(diào)投資早期發(fā)展對各方的惠益，到比照各國早期發(fā)展政策，進(jìn)行項目評估和經(jīng)驗推廣，為世界各國兒童早期發(fā)展政策制定與服務(wù)體系建設(shè)提供了外部激勵和工具支持。

從20世紀(jì)末期開始，聯(lián)合國下設(shè)機構(gòu)兒童基金會與教科文組織就致力在全球推動早期教育行動。聯(lián)合國大會1989年11月20日發(fā)布《兒童權(quán)利公約》，次年9月2日生效，截至2015年10月締約國196個?！豆s》要求：“締約國應(yīng)采取一切適當(dāng)措施確保就業(yè)父母的子女有權(quán)享受他們有資格得到的托兒服務(wù)和設(shè)施?！?/p>

2010年9月，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）召開了首屆國際ECCE大會，提出了“整體性早期兒童發(fā)展指標(biāo)體系”（HECDI）的概念，該指標(biāo)體系采用整體視角監(jiān)測兒童從胎兒期到8歲的發(fā)展，監(jiān)測早期兒童保育和教育目標(biāo)的達(dá)成情況[1]。2015年，聯(lián)合國教科文組織世界教育論壇《仁川宣言》發(fā)布，明確將教育視為發(fā)展的主要驅(qū)動力?！督逃?030行動框架》目標(biāo)2提出：“通過幼兒保育和教育，關(guān)注最貧困及最弱勢的兒童；通過營養(yǎng)、健康、社會和兒童保護(hù)、衛(wèi)生和教育等部門的合作協(xié)調(diào)，來落實整合多部門的政策及戰(zhàn)略；設(shè)計和實施全納、可實施、整合的計劃和服務(wù)，并建設(shè)兒童早期教育的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施，包括健康、營養(yǎng)、安全保護(hù)和教育需要?！盵2]

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD，以下簡稱經(jīng)合組織）的30余個國家和地區(qū)形成兒童早期教育合作網(wǎng)絡(luò)，每五年形成一個研究報告，已發(fā)布《強壯開端Ⅰ》（2001）、《強壯開端Ⅱ》（2006）、《強壯開端Ⅲ》（2012）、《強勢開端2017：早期教育發(fā)展關(guān)鍵指標(biāo)》，項目報告得出結(jié)論：高質(zhì)量的早期教育與保育能夠帶來良好的社會和經(jīng)濟(jì)效益；“保教一體化”政策可以確保保育和教育服務(wù)的均衡[3]。2010年經(jīng)合組織發(fā)起“提高早期教育與保育質(zhì)量”項目，推進(jìn)參與國家兒童早期教育“保教一體化”進(jìn)程，以確保0～6歲學(xué)前兒童教育服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)具有連貫性和一致性，從體制上整合保育和教育，對保教從業(yè)人員的職前教育、資格要求、待遇等方面進(jìn)行一致的規(guī)定。其出發(fā)點和基本價值取向是致力于“服務(wù)機會的公平”，讓0～6歲嬰幼兒及其家長“享受相同保教服務(wù)的公平”。主要措施有三：整合設(shè)計與實施早期教育和保育課程及其框架；整合和統(tǒng)一保教員工隊伍；整合家長和社區(qū)資源，鼓勵家長和社區(qū)參與[4]。

二、國外0～3歲早期保育與教育政策及機構(gòu)設(shè)置

早期保育與教育機構(gòu)設(shè)置按0～3歲、3～6歲階段劃分，有一體化與分軌制兩種，前者代表國家是英美，后者的代表是法國和日本。

英國2008年頒布了新的《兒童早期基礎(chǔ)階段》（EYFS）學(xué)前教育課程綱要，將早期教育納入法律體系。2011年發(fā)布文件《早期教育與保育：建立一體化體系》提出建立保教一體化體系的建議。美國1994年實施“早期開端計劃”探索，早期教育專業(yè)權(quán)威機構(gòu)全美幼兒教育協(xié)會（NAEYC）研制了系統(tǒng)的美國早期教育質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，包括《早期教育機構(gòu)質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》、課程方案《0～8歲兒童發(fā)展適宜性實踐》和早期兒童教師專業(yè)化認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)[4]。美國兒童發(fā)展協(xié)會（ELUA）制定了《保育中心嬰兒和學(xué)步兒保育者的能力標(biāo)準(zhǔn)》。美國目前至少有34個州制定了面向0～3歲嬰幼兒的學(xué)習(xí)指南。對應(yīng)不同的兒童早期發(fā)展項目，美國有不同類型的保育機構(gòu)，不同的項目與機構(gòu)在政策目標(biāo)、服務(wù)對象與服務(wù)計劃方面各不相同，具體情況如表1所示。

表1 美國0～3歲兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)及項目

法國是實行分軌制管理比較成功的國家，早在1921年就在學(xué)校系統(tǒng)之外另設(shè)托兒所，現(xiàn)已形成公立為主、管理嚴(yán)格、人員配備齊全、保教并舉的0～3歲兒童看護(hù)體系，以公立托兒所為主，收費低廉、管理規(guī)范。所有的托兒所都必須獲得政府機關(guān)的批準(zhǔn)才能設(shè)立，且必須經(jīng)過母嬰保健服務(wù)部門（PMI）的審查，PMI由省級委員會負(fù)責(zé)管理，與保育員，心理學(xué)家、醫(yī)生和接生員、社會服務(wù)助理等人員組成。法國嬰幼兒入托時間早，入托比率高，家庭負(fù)擔(dān)低，成就了法國良好的養(yǎng)育氛圍，每年大約有80萬名新生兒降生，平均每名法國婦女生育兩個孩子，40年來人口出生率保持穩(wěn)定，印證了其兒童早期保育與教育政策與實踐的成功。

日本也實行保教分離政策，0～2歲嬰幼兒托育歸厚生省管理，2至3歲以上幼兒教育屬文部省管理。日本的托兒所在辦學(xué)條件，如招生規(guī)模、生均活動面積（1.65～3.3㎡/人）、師生配比（1:3～1:4）、教師資格（持證率60%～100%）有著嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。育兒所的運營一般由地區(qū)委員會、專業(yè)團(tuán)體、社會組織協(xié)助運營，由家長團(tuán)體和社會福利組織共同監(jiān)管。早些年，日本國內(nèi)出現(xiàn)托兒所一位難求的現(xiàn)象，甚至還出現(xiàn)令全國輿情激憤的“芥末炸雞”虐童事件[6]。托兒所建設(shè)耗資較大，合格師資難求，機構(gòu)資質(zhì)難以監(jiān)管被認(rèn)為是主要原因。近年在少子化和老齡化等社會問題壓力下，日本政府推出了以社區(qū)為基礎(chǔ)的早期整合服務(wù)。

三、我國0～3歲兒童照護(hù)與早期教育政策及機構(gòu)設(shè)置

（一）我國0～3歲兒童早期發(fā)展政策

我國政府重視0～3歲兒童早期綜合發(fā)展，新世紀(jì)以來頒布了一系列指導(dǎo)性的政策文件。2001年，聯(lián)合國兒基會與中國教育部共同啟動“兒童早期養(yǎng)育和發(fā)展”（ECCD）合作項目，同年國務(wù)院頒布《中國兒童發(fā)展綱要（2001～2010年）》提出“發(fā)展0～3歲兒童早期教育”。

2003年3月教育部發(fā)布《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出為“0～6歲兒童和家長提供早期保育和教育服務(wù)”的目標(biāo)，在全國范圍內(nèi)倡議實施了“0～6歲保教一體化”試點工作。2012年教育部發(fā)布《關(guān)于開展0～3歲嬰幼兒早期教育試點的通知》，在全國14個地區(qū)開展早期教育試點工作。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》提出，要“重視0～3歲嬰幼兒教育”。2017年黨的十九大報告提出“幼有所育”的民生建設(shè)目標(biāo)，將0～3歲兒童早期托育問題提上議事日程。2017年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確指出要“解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問題”。2019年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國正式進(jìn)入0～3歲兒童托育服務(wù)新的建設(shè)時期。之后衛(wèi)健委等部委密集出臺托育服務(wù)相關(guān)規(guī)范文件，陸續(xù)發(fā)布了《托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機構(gòu)管理規(guī)范（試行）》《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計規(guī)范》《建筑設(shè)計防火規(guī)范》《托育機構(gòu)登記和備案辦法（試行）》《托育機構(gòu)保育指導(dǎo)大綱（試行）》《托育機構(gòu)嬰幼兒傷害預(yù)防指南（試行）》《嬰幼兒喂養(yǎng)健康教育核心信息》等相關(guān)政策文件，構(gòu)建了系統(tǒng)的托育機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管、服務(wù)內(nèi)容、人員培訓(xùn)、服務(wù)指導(dǎo)等方面政策法規(guī)體系。

（二）0～3歲兒童照護(hù)與早期教育機構(gòu)

從我國政府發(fā)布的一系列兒童早期發(fā)展服務(wù)法規(guī)文件來看，新世紀(jì)以來，我國0～3歲兒童早期教育與保育工作經(jīng)歷了托幼一體化、早期教育、托育服務(wù)三個階段，出現(xiàn)三類機構(gòu)，即幼兒園托班、早教中心以及托育機構(gòu)。

20世紀(jì)90年代末到本世紀(jì)初，部分地區(qū)如北京、上海、廣東托兒所管理由衛(wèi)生部門和福利部門移交教委，以幼兒園為依托的社區(qū)早期教育基地的建設(shè)，使得0～6歲學(xué)齡前兒童教育的一體化成為可能，原本以散居家庭養(yǎng)育為主的0～3歲兒童教育模式轉(zhuǎn)化為全社會關(guān)注和參與的保育和教育相融合的早期服務(wù)模式，0～3歲和3～6歲這兩個年齡段保教工作形成了自然的銜接。其他地區(qū)原有托兒所因為幼托服務(wù)社會化市場化而取消或紛紛改制，進(jìn)而大規(guī)模地消失[7]。這一時期出現(xiàn)了商業(yè)化的早教機構(gòu)，通稱早教中心，鼎盛時期的2016年，全國共有11 400所早教中心，前十大早教機構(gòu)擁有直營/加盟早教中心約3 700家，各品牌早教中心共設(shè)有約11 000個線下教學(xué)網(wǎng)點[8]。早教機構(gòu)存在的問題主要集中于管理不規(guī)范、課程設(shè)置適宜性不足、暴利模式、不注重入職培訓(xùn)和職后培訓(xùn)結(jié)合等。原因在于，早教中心只需在工商部門注冊，缺乏教育、衛(wèi)生等職能部門監(jiān)管，沒有納入公共教育服務(wù)體系，幼兒園無力支持，社區(qū)也沒有相應(yīng)服務(wù)機制等[9]。2019年被稱為“托育元年”，隨著一系列政策法規(guī)、文件的頒布，我國社會化托育服務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大。2021年7月國家衛(wèi)生健康委發(fā)布“十四五”期間要發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，將每千人口擁有嬰幼兒托位數(shù)由1.8個提高到4.5個。到2035年，新增示范性普惠托位50萬個以上[10]。

四、我國0～3歲兒童早期發(fā)展政策目標(biāo)以及發(fā)展趨勢分析

國際兒童早期綜合發(fā)展行動方案的目標(biāo)，在于敦促各國兒童早期發(fā)展政策的制定與服務(wù)體系建設(shè)，確保就業(yè)父母及其子女享有托兒服務(wù)和設(shè)施。聯(lián)合國教科文組織與世界經(jīng)合組織通過發(fā)布兒童早期保育與教育的標(biāo)準(zhǔn)、模式以及具體項目實施的研究報告，影響了世界范圍內(nèi)的兒童保育與教育政策以及具體項目的實施。英國、美國實行“保教一體化”政策，法國、日本實行分軌制，不同國家早期教育項目主管部門有所不同，財政投入、項目資金與家庭保教支出比例不同，產(chǎn)生的效果也不盡相同。對比分析我國與其他國家兒童早期發(fā)展政策的目標(biāo)定位，有助于全面把握我國托育服務(wù)發(fā)展趨勢以及可能面臨的問題。

我國托育服務(wù)最緊要的政策目標(biāo)是提振生育率。2021年8月，我國全面三孩政策入法，背景是我國新增人口數(shù)量持續(xù)下降，2018、2019、2020年我國新出生人口數(shù)分別為1 523萬、1 465萬、1 200萬，2021年上半年我國有13個省人口出生率降幅超過17%。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示我國婦女總生育率1.3，低于1.5的警戒線水平。全國人民代表大會常務(wù)委員會修改后《中華人民共和國人口與計劃生育法》新增托育服務(wù)條目。要求推動建立普惠托育服務(wù)體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性；鼓勵和引導(dǎo)社會力量興辦托育機構(gòu)，支持幼兒園和機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社區(qū)提供托育服務(wù)。

分析相關(guān)發(fā)展托育服務(wù)的政策文件的表述，可見我國托育服務(wù)政策的重要政策目標(biāo)定位是以社會化公共服務(wù)培育國內(nèi)市場。2018年頒布《加大力度推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補短板強弱項提質(zhì)量促進(jìn)形成強大國內(nèi)市場的行動方案》，將托育服務(wù)定位于需要補強的非基本公共服務(wù)弱項，托幼被列為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點之一，是潛在的巨大國內(nèi)市場。在關(guān)于0～3歲嬰幼兒照護(hù)的相關(guān)文件中，多次提到引導(dǎo)社會力量舉辦托育服務(wù)機構(gòu)?！蛾P(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》也要求推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、充分調(diào)動社會力量的積極性多種形式開展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。在財政支持方面，2019年《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案（試行）》發(fā)布，中央預(yù)算對納入專項行動的示范及社區(qū)托育機構(gòu)重點支持，每個新增托位給予1萬元的補助。同份文件還提及要堅持社會化發(fā)展托育服務(wù)，“政府引導(dǎo)、多方參與、社會運營、普惠可及”原則。國家通過中央預(yù)算內(nèi)投資，支持和引導(dǎo)城市政府（包括設(shè)區(qū)市、自治州和縣（市）、區(qū)等，下同）系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)托育服務(wù)體系。城市政府提供全方位政策支持清單。企業(yè)（含企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織等，下同）提供普惠托育服務(wù)清單，向社會公開、接受監(jiān)督。城企雙方簽訂合作協(xié)議，擴(kuò)大普惠性托育服務(wù)有效供給，滿足家庭多層次、多樣化托育服務(wù)需求。由此可見，未來我國托育服務(wù)體系將會是社會化運營為主的、多種主體的、多種形式的，中央財政有限支持、社會投資的、家庭出資的普惠為主的。這一體系的監(jiān)管與專業(yè)指導(dǎo)、人才培養(yǎng)分別由工商管理、民政、衛(wèi)健、教育等部門協(xié)同完成。

新世紀(jì)以來，我國兒童早期發(fā)展政策不可或缺的目標(biāo)是促進(jìn)兒童綜合發(fā)展，提升我國人力資本競爭力，其中最核心的是早期教育激發(fā)兒童的潛能，促進(jìn)其認(rèn)知、語言、情感和社會性的全面發(fā)展。綜觀我國0～3歲兒童保育與教育機構(gòu)發(fā)展歷程，從最早的托兒所、幼兒園托班、早教中心到當(dāng)下的托育機構(gòu)，保育為主的觀念仍占主流。兒童生理與心理的早期發(fā)展為衛(wèi)生保健部門高度關(guān)注，服務(wù)成效顯著。而早期教育的狂熱更多源自相關(guān)腦科學(xué)研究激起的民間及家長的需求，不科學(xué)不理智的早期教育方式造成的惡劣社會影響為人垢病，早教中心失敗的商業(yè)及課程模式引起的社會不適的影響仍在，科學(xué)的早期教育理念與組織形式的研究和實踐仍顯不足。在當(dāng)下需要快速增加托育服務(wù)供給的緊迫形勢下，仍要關(guān)注托育服務(wù)內(nèi)容中早期教育的部分，以促進(jìn)兒童全面發(fā)展?！锻杏龣C構(gòu)保育指導(dǎo)大綱（試行）》明確提出要注意提供早期學(xué)習(xí)機會，保育重點在保育工作之外具體列舉兒童動作、語言、認(rèn)知、情感與社會性等早期教育目標(biāo)和要點。

我國發(fā)展托育服務(wù)的政策的目標(biāo)還有促進(jìn)女性就業(yè)、家庭育兒指導(dǎo)、支持延遲退休政策等。由上可見，我國現(xiàn)階段托育服務(wù)政策主要服務(wù)于國家人口及公共服務(wù)體系建設(shè)，兒童發(fā)展與家庭支持是重要政策目標(biāo)。未來一段時間我國托育服務(wù)主要以社會化運營為主，服務(wù)質(zhì)量取決于興辦主體與資助來源，質(zhì)量保障有賴于政府職能部門監(jiān)管，家庭作為服務(wù)對象和消費主體，需要支持一定費用，但家庭有機會選擇不同層次和類別的托育服務(wù)。這些服務(wù)可能由幼兒園、企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織或者個體經(jīng)營者提供，各級政府將依照各項標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行機構(gòu)準(zhǔn)入、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、人員培訓(xùn)等方面的監(jiān)管。

托育服務(wù)主管部門是國家衛(wèi)生健康委，意味著我國實行0～3歲、3～6歲早期保育與教育分軌制管理體系，幼兒園將部分覆蓋2～3歲幼兒，3歲以下嬰幼兒托育機構(gòu)登記與備案審查機構(gòu)分別為民政、市場監(jiān)督和衛(wèi)生健康部門。托育機構(gòu)設(shè)置與管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量評估主管部門也是衛(wèi)生健康管理部門。

托育服務(wù)社會化以及有限的財政支持，會對我國托育服務(wù)有效供給造成一定的壓力。與國際早期保育與教育一體化趨勢不同的監(jiān)管體系，會對托育機構(gòu)服務(wù)內(nèi)容之兒童保育與教育整合、從業(yè)人員資質(zhì)形成挑戰(zhàn)。隨著我國托育服務(wù)體系建設(shè)的不斷深入，將在關(guān)注兒童保育與教育項目社會效應(yīng)的基礎(chǔ)上，逐步將重心轉(zhuǎn)移至關(guān)注兒童自身的綜合發(fā)展，進(jìn)而關(guān)注國家與民族在未來的人力資本核心競爭力。

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An Analysis of the Development Policy for Children Aged 0-3 and the Development Trend of Childcare

ZHANG Yu

(School of Preschool Education, Xi’an University, Xi’an 710065, China)

As a development-oriented social policies, early childcare and education programs for children aged 0-3 are one of livelihood hotspots. In this context, referring to the child development action propositions of major international institutions in the 21stcentury, comparing the current situation of child development policy objectives and services in Britain, the United States, France, Japan and other countries, combing the changes of China’s early childhood development policies and institutional evolution, the current policy objectives and development trend of childcare and education policy are analyzed.

early childcare and education; childcare and education service; goals of policy

G619.20

A

1009-9115(2022)02-0148-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.02.028

陜西省學(xué)前教育研究項目（YBKT1832），西安市教育科學(xué)研究規(guī)劃項目（2019XAWL009）

2021-09-03

2022-01-19

張雨（1976-），女，陜西白水人，博士，副教授，研究方向為兒童早期教育與托育服務(wù)政策、兒童文學(xué)。

（責(zé)任編輯、校對：韓立娟）