徐 莉，安 琪

我國終身教育立法進(jìn)程中的問題審思

徐 莉，安 琪

（河北師范大學(xué) 教育學(xué)院，河北 石家莊 050024）

在實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程之際，以習(xí)近平同志為核心的黨中央要求加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系，這與我國正加快構(gòu)建的服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系一脈相承。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，教育法制化建設(shè)迅速推上日程，構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)教育體系需要依法規(guī)范、有法可依，終身教育立法首當(dāng)其沖。

隨著世界知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和信息化時代的到來，教育的民主、平等、公正得到充分彰顯，如何尊重和保障公民的受教育權(quán)問題引發(fā)國內(nèi)外專家的持續(xù)關(guān)注和討論，我國的立法機(jī)關(guān)和學(xué)術(shù)界開始重視和關(guān)注終身教育立法。但近三十多年來，我國的立法工作經(jīng)歷了從一開始得熱火朝天，到后來“難產(chǎn)”的尷尬局面。為什么國家“終身教育法”始終沒有得到真正落實(shí)，其立法困境背后的深層次原因是什么？為此，本文從回顧我國終身教育立法演變進(jìn)程入手，反思并分析其中亟待解決的關(guān)鍵問題，為盡快制定具有中國特色的“終身教育法”提供有力參考。

一、我國終身教育立法的演變進(jìn)程

改革開放后現(xiàn)代終身教育思潮傳入中國，迅速沖擊了我國傳統(tǒng)教育思想，人人可學(xué)、時時可學(xué)、處處可學(xué)的終身學(xué)習(xí)思想逐漸深入人心。步入20世紀(jì)90年代，在政府主導(dǎo)下，終身教育理念首次寫進(jìn)政府文件，以此為起點(diǎn)，按照終身教育立法整體發(fā)展情況，將其分為三個階段：萌芽期（1990-1999年）、蓬勃發(fā)展期（2000-2009年）和拓展反思期（2010年至今）。

（一）萌芽期（1990-1999年）

20世紀(jì)90年代后，我國社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的迅速增長促使人們呼喚新的教育模式，全國性的教育改革大幕全面拉開。政府作為助推力量在政策文本和各地實(shí)踐中開展的各項(xiàng)工作均得到落實(shí)。國務(wù)院在1993年頒布的《中國教育改革與發(fā)展綱要》中，“終身教育”一詞首次正式寫入國家重要教育文獻(xiàn)，標(biāo)志著終身教育開始由理念走向政策化。隨后，1995年頒布的《中華人民共和國教育法》在第11條、19條和41條也都提到了“終身教育”，明確規(guī)定要“建立和完善終身教育體系”。1998年教育部頒布的《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》中指出“到2010年，基本建立起終身學(xué)習(xí)體系，為國家知識創(chuàng)新體系以及現(xiàn)代化建設(shè)提供充足的人才支持和知識貢獻(xiàn)”，并三次強(qiáng)調(diào)要“建立終身學(xué)習(xí)體系”。國家的這些舉措無疑都大力推動了終身教育思想的傳播，為今后終身教育立法奠定了政策保障。在這一時期，人們對終身教育的理論和實(shí)踐探索大多與成人教育、繼續(xù)教育交織在一起，主要通過“鼓勵各種形式的成人教育，使公民接受終身教育”。教育部和人大審議提案積極開展成人教育和繼續(xù)教育立法工作，各地也爭先恐后制定相關(guān)條例，比如天津（1989）、廣東（1993）、北京（1995）、福建（1995）、陜西（1997）、河南（1998）、云南（1999）等地先后出臺了地方性專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育法規(guī)；深圳市出臺了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成人教育管理?xiàng)l例》（1994）；青島出臺了《青島市托幼管理?xiàng)l例》（1998）等。

（二）蓬勃發(fā)展期（2000-2009年）

邁入21世紀(jì)，我國教育改革事業(yè)迎來了新的站位思考，終身教育和終身學(xué)習(xí)開始頻率出現(xiàn)在黨的歷屆代表大會會議報告或決策文件中，為我國的終身教育從政策化到法制化轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了合適契機(jī)。

2002年黨的十六大報告提出要“加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)，發(fā)展繼續(xù)教育，構(gòu)建終身教育體系”以及要“形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”。2007年黨的十七大報告強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會”并使“現(xiàn)代國民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成”。2004年福建農(nóng)林大學(xué)終身教育研究所的創(chuàng)立標(biāo)志著有關(guān)終身教育的研究逐漸專門化，由此產(chǎn)生的學(xué)術(shù)成果的數(shù)量和質(zhì)量也取得較大突破。通過分析文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，2000-2009年我國學(xué)界對終身教育的理解逐漸開始突破成人教育的狹隘范疇，將目光投向各種教育資源的融合與其他教育形式的探索上，比如社區(qū)教育、老年教育等，頒布了《天津老年人教育條例》（2002）、《徐州市老年教育條例》（2007）。政府的推動和專業(yè)研究隊伍的不斷壯大進(jìn)一步促進(jìn)了各地實(shí)踐活動的開展。國家組織成立專家團(tuán)隊，教育部和人大代表多次推動立法研究工作（見表1）。同時，地方立法實(shí)現(xiàn)“零”的突破，2005年《福建省終身教育促進(jìn)條例》的正式出臺是對國家呼喚“終身教育法”的積極回應(yīng)。

（三）拓展反思期（2010年至今）

在此期間，終身教育所提倡的教育公平性、終身性、均衡性已成為當(dāng)今世界廣泛關(guān)注的話題，其發(fā)展呈現(xiàn)出新的生命力，同時對終身教育立法的需求要求也愈加迫切。自2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》出臺以來，政策文本中多次提到“要構(gòu)建和完善終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會”，后將目光轉(zhuǎn)向個人發(fā)展，強(qiáng)調(diào)終身學(xué)習(xí)，指出“要構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”（見表2）。

表1 我國終身教育立法實(shí)踐歷程（2000-2009年）

資料來源：中國教育部網(wǎng)站 http://www.moe.gov.cn/；全國人大網(wǎng) http://www.npc.gov.cn/。

與此同時，由于終身教育領(lǐng)域發(fā)生深刻變革，全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)理念日益強(qiáng)化，國家嘗試建立起終身學(xué)習(xí)“立交橋”，因此教育部重新啟動了終身學(xué)習(xí)法的理論研究工作，人大代表也多次提案建議加強(qiáng)論證工作。2012年，教育部在《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》中提出要“研究起草推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的法律法規(guī)”。2013年，國家終身教育立法開始了實(shí)質(zhì)性啟動，地方也進(jìn)一步加快了立法進(jìn)程。繼福建省之后，上海市、太原市、河北省、寧波市等地成功頒布了終身教育促進(jìn)條例，同時各地也都在籌劃、推進(jìn)不同教育類型的立法工作。比如《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》（2016）、《西安市社區(qū)教育促進(jìn)條例》（2019）；《天津市學(xué)前教育條例》（2016）、《浙江省學(xué)前教育條例》（2017）；重慶（2016）、貴州（2017）、江西（2018）、江蘇（2019）相繼頒布了《家庭教育促進(jìn)條例》，并于2021年10月由國家正式修訂出臺了《家庭教育促進(jìn)法》。

表2 2010年以后我國有關(guān)終身教育政策文本摘要

資料來源：中國政府網(wǎng) http://www.gov.cn/。

二、對我國終身教育立法進(jìn)程的反思

回顧我國終身教育立法大致演變進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)其是一個從簡單到復(fù)雜，從實(shí)踐活動到理論研究，從倡導(dǎo)理念到政策化、法制化不斷發(fā)展的探索之路。基于此，進(jìn)一步反思終身教育立法進(jìn)程，其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

（一）亮點(diǎn)：終身教育迅猛發(fā)展推動地方立法興盛

20世紀(jì)60年代后，隨著聯(lián)合國教科文組織等國際機(jī)構(gòu)的積極推動，終身教育理念在全球范圍內(nèi)廣泛流傳，一些發(fā)達(dá)國家如美國、法國、日本等迅速響應(yīng)，在終身教育政策制定和實(shí)踐探索方面取得較大進(jìn)展，并先后設(shè)立終身教育專門立法。在我國，1979年上海師范大學(xué)外國教育研究室翻譯出版的聯(lián)合國教科文組織國際教育發(fā)展委員會的報告《學(xué)會生存——教育世界的今天和明天》標(biāo)志著終身教育思想在我國的正式傳播，但對終身教育的研究更多停留在理念層面，未能真正納入國家教育政策規(guī)劃。

90年代以后，終身教育逐漸進(jìn)入國家政策文件中，開始上升到體系建設(shè)高度，國家越來越注重終身教育領(lǐng)域內(nèi)的理論和實(shí)踐問題。我國雖然起步晚，但在終身教育理念引入國內(nèi)后，有關(guān)終身教育法制化建設(shè)的進(jìn)程就實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，其不僅體現(xiàn)在社區(qū)教育、老年教育、成人教育、繼續(xù)教育的條例不斷涌現(xiàn)，還有地方性終身教育條例的相繼出臺。地方性教育法規(guī)是各地方積極進(jìn)行教育實(shí)踐的成果縮影，對因地制宜自主解決本地區(qū)實(shí)際事務(wù)具有指導(dǎo)作用，并通過在具體實(shí)施過程中吸收經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)不足，為國家法律的制定提供了有益探索?！皟墒∪小背雠_的終身教育條例雖然在內(nèi)容和形式上存在諸多不足，但其積累了豐富的地方終身教育立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，最大程度滿足了地方教育改革的內(nèi)生性需求。

（二）沖突：與其他教育法的關(guān)系透視教育系統(tǒng)的割裂

目前，我國已經(jīng)基本形成了以9部教育法律為統(tǒng)領(lǐng)，①還包括16部教育行政法規(guī)、80部教育部門規(guī)章和大量的地方性教育法規(guī)規(guī)章構(gòu)成的中國特色的社會主義的教育法律法規(guī)體系。[1]然而在我國現(xiàn)行的教育法律體系中，難以找不到真正體現(xiàn)終身教育價值內(nèi)涵的法律位階，“終身教育法”如何詮釋區(qū)別于《教育法》是目前亟待考量的主要問題。有學(xué)者認(rèn)為終身教育理念始終貫穿于整個教育法律體系中，“終身教育法”是《教育法》引導(dǎo)的具有自身鮮明特征的下位法，它并不能突破《教育法》作為基本法的定位。[2][3]還有學(xué)者則持不同意見，主張以修改《教育法》為目標(biāo)，貫徹落實(shí)終身教育理念，并以之為原則徹底改造我國現(xiàn)代教育體系和教育法律體系，使《教育法》成為貫徹終身教育原則的法律，而不是實(shí)質(zhì)上的學(xué)校教育法律。[4]筆者更贊同后一種觀點(diǎn)，因?yàn)榻K身教育側(cè)重于實(shí)現(xiàn)不同教育子系統(tǒng)之間的銜接和整合，囊括了正規(guī)教育、非正規(guī)教育、非正式教育的所有形式和內(nèi)容，其保護(hù)對象是每個人，目的為加快構(gòu)建人人可學(xué)、人人向?qū)W的學(xué)習(xí)型社會。而現(xiàn)行《教育法》的制定是“為了發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質(zhì)，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”[5]，其保護(hù)對象是受教育者，從宏觀層面調(diào)整各級各類教育并以學(xué)校教育為主，意在實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化。所以，《教育法》更注重學(xué)校教育，在學(xué)制的建立和管理上主要是正規(guī)的學(xué)校教育系統(tǒng)，這明顯就是一種持割裂思維審視教育系統(tǒng)的錯誤認(rèn)知。

三、終身教育立法亟待解決的核心問題

通過對我國終身教育立法進(jìn)程進(jìn)行梳理和反思，可以看出，盡管在全國人大、教育部、地方政府和組織的多方努力下，終身教育立法工作已取得階段性成果，但至今尚未迎來實(shí)質(zhì)性突破，究其原因是理論滯后的問題，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）終身教育理論認(rèn)知偏差

目前，對終身教育理論認(rèn)知偏差導(dǎo)致出現(xiàn)兩大爭議：一是終身教育是什么？是理念還是體系？其本質(zhì)內(nèi)涵是什么？二是終身教育與學(xué)校教育、成人教育、繼續(xù)教育等其他形式教育之間是什么關(guān)系？

1. 對終身教育本質(zhì)內(nèi)涵把握不準(zhǔn)

聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《共同重新構(gòu)想我們的未來：一種新的教育社會契約》中指出未來教育需要跨學(xué)科，實(shí)現(xiàn)學(xué)科間的深度融合，并逐漸走向通識教育。教育為什么會出現(xiàn)這種“返祖”現(xiàn)象？由于工業(yè)革命之后，人們以追求效率至上，教育的工具性特點(diǎn)逐漸凸顯，而工具性教育的代價是分科越詳盡，人越專業(yè)化，人的視野越狹隘，對于整體性的問題越會喪失感知力、把握能力?，F(xiàn)代社會具有諸多不確定性因素，教育應(yīng)打通各門學(xué)科的底層哲學(xué)，形成一個融會貫通、不可分割的整體，目的是培養(yǎng)人們的整全人格。然而時至今日我們?nèi)晕疵撾x工業(yè)社會帶來的固定思維桎梏，認(rèn)為現(xiàn)有教育就是學(xué)校教育，或者認(rèn)為教育體系是各類教育的簡單相加。這種對教育本質(zhì)內(nèi)涵的模糊不清導(dǎo)致了人們對終身教育的錯誤認(rèn)識，盲目地將終身教育與其他形式教育放到同一個代際去討論，難以從跨學(xué)科和系統(tǒng)整體性角度研究終身教育。新的教育體系已經(jīng)換代升級，終身教育是一個全新、完整的生命體，是為人類新文明時代準(zhǔn)備的教育體系，[6]是將人一生中所受的教育看作是縱向上相互影響，橫向上相互聯(lián)系的有機(jī)整體。[7]這種對終身教育的認(rèn)識誤區(qū)直接影響了法制化進(jìn)程，也是造成終身教育立法長期陷入困境的主要根源。

2. 終身教育與學(xué)校教育、成人教育等關(guān)系牽扯不清

首先，終身教育是“大教育”，然而人們往往將終身教育和學(xué)校教育區(qū)別看待，比如新《教育法》仍保留著“國民教育體系和終身教育體系”的并列提法，但卻未能對兩者的關(guān)系及終身教育的未來發(fā)展規(guī)劃做出明確說明。還有觀點(diǎn)認(rèn)為終身教育是學(xué)校教育的擴(kuò)展部分，學(xué)校教育是終身教育的核心和基石。這種看法造成了教育系統(tǒng)的分裂，學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高等教育、成人教育、繼續(xù)教育等各類教育相互獨(dú)立，互不相干，簡單相加即可湊成終身教育。同時，長期將學(xué)校教育處于“主攻”位置，致使校外教育地位低下，校內(nèi)外教育的失衡問題不利于終身教育體系構(gòu)建，且對終身教育立法中職能范圍劃分帶來錯誤導(dǎo)向。其次，縱觀我國五部地方終身教育促進(jìn)條例，主要存在兩大問題：一是在概念界定上主要是采用“排除法”或“列舉法”來限定終身教育概念。二是在概念內(nèi)容上都千篇一律地把終身教育規(guī)定為學(xué)校教育之外的非學(xué)歷繼續(xù)教育，明顯窄化了終身教育概念內(nèi)涵和使用范圍，使之名為終身教育條例，實(shí)則成了成人或繼續(xù)教育條例?，F(xiàn)階段我國教育發(fā)展更關(guān)注各級各類的學(xué)校教育，而通常認(rèn)為終身教育更關(guān)切公民健美人格的形成，于成人教育而言往往處于“替補(bǔ)”狀態(tài)。由此帶來的影響是“終身教育法”的實(shí)施對象群體發(fā)生變化，對原本針對全民的“終身教育法”無形中進(jìn)行了階段劃分，只有成人群體才受制于此法。同時也將公民個體割裂來看，對工作前后接受教育的區(qū)別對待不利于培養(yǎng)具有終身學(xué)習(xí)能力的完整人格。

（二）終身教育立法實(shí)踐與理論脫節(jié)

1. 終身教育立法實(shí)踐缺乏理論提煉

近年來，我國校外多地開展了豐富多樣的旨在促進(jìn)終身教育發(fā)展的實(shí)踐活動，比如北京、上海、珠海、佛山、中山等城市以學(xué)分銀行為成果積累平臺，以開放大學(xué)為發(fā)展載體，穩(wěn)步推進(jìn)老年教育、社區(qū)教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育等非正規(guī)教育發(fā)展，形成了“學(xué)習(xí)型組織－學(xué)習(xí)型社區(qū)－學(xué)習(xí)型城市－學(xué)習(xí)型城市群－學(xué)習(xí)型社會”的新模式。在終身教育立法實(shí)踐層面，從全國人大、教育部的頂層設(shè)計到“兩省三市”的地方實(shí)踐探索，為國家出臺“終身教育法”提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但在實(shí)際操作中，往往容易出現(xiàn)落實(shí)不到位、監(jiān)管力度不夠、缺乏創(chuàng)新性等問題。

隨著國家相繼出臺相關(guān)政策，終身教育地位與作用不斷彰顯，越來越多學(xué)校系統(tǒng)的專家開始關(guān)注并研究終身教育，比如，以吳遵民為代表的華東師范大學(xué)團(tuán)隊近年來在基本理論研究、終身教育體系構(gòu)建、終身教育立法和實(shí)踐探索等方面產(chǎn)出很多高質(zhì)量科研成果；侯懷銀由研究教育學(xué)學(xué)科建設(shè)轉(zhuǎn)向了研究終身教育學(xué)科體系建設(shè)；徐莉長期致力于終身教育研究工作，提出終身教育系統(tǒng)是人類最復(fù)雜社會系統(tǒng)中的綜合系統(tǒng)，必須以高度復(fù)雜性的科學(xué)手段來認(rèn)識，通過整體性研究方法將復(fù)雜性范式引入教育科學(xué)研究，為終身教育體系構(gòu)建提供了新思路和新方法。

因此，校外終身教育實(shí)踐的假象繁榮與校內(nèi)終身教育基本理論研究的熱火朝天形成了鮮明對比，原因在于學(xué)校系統(tǒng)無形中筑起的“高墻”產(chǎn)生的教育體制的割裂使專家們研究視野受限，更多停留在理論研究上，對實(shí)踐的真實(shí)開展情況了解不透徹，而校外終身教育實(shí)踐的開展缺乏理論提煉，兩者形成沖突且不互通的尷尬局面，最終導(dǎo)致了終身教育立法難以推進(jìn)。

2. 研究隊伍有待優(yōu)化

為推動終身教育立法理論研究的深入與拓展，徹底攻克這一學(xué)術(shù)難題，必須要求具有跨學(xué)科背景的研究人員共同參與。但目前，我國終身教育立法研究的學(xué)術(shù)隊伍還相對薄弱，主要表現(xiàn)在：一是終身教育人才培養(yǎng)相對匱乏。在日益增長的終身教育需求和尚未建立資歷框架的矛盾之中，缺少的關(guān)鍵的一環(huán)是終身教育專業(yè)人才培養(yǎng)。終身教育專業(yè)在國外十分熱門，但在我國尚未有一所高校開設(shè)終身教育本科專業(yè)，更別提碩士、博士專業(yè)。這導(dǎo)致許多社區(qū)學(xué)校的老師只能攻讀成人教育或職業(yè)教育的專業(yè)博士，而國內(nèi)設(shè)有成人教育或職業(yè)教育的碩士、博士授予院校也是屈指可數(shù)。二是多學(xué)科知識背景的研究者較為稀缺。終身教育立法研究涉及教育學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等多個學(xué)科，且多學(xué)科團(tuán)隊能集智攻關(guān)、有效推進(jìn)終身教育學(xué)科建設(shè)，但目前研究終身教育立法的學(xué)者主要集中在教育領(lǐng)域，缺乏多維視角審視終身教育立法問題的跨學(xué)科專業(yè)人才。三是研究終身教育立法的高?；?qū)W術(shù)組織較少。從學(xué)術(shù)成果產(chǎn)出看，國內(nèi)主要以華東師范大學(xué)、山西大學(xué)、華東政法大學(xué)和中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會終身學(xué)習(xí)專業(yè)委員會為主，且參與研究的高校大部分為師范類院校，綜合類或政法類院校較少，導(dǎo)致研究角度較為單一，難以考慮全面。

四、結(jié)語

新時代新起點(diǎn)，我們站在“十四五”規(guī)劃開局之年，立足為“十四五”時期教育高質(zhì)量發(fā)展添磚加瓦。國家層面“終身教育法”的出臺將為終身教育的發(fā)展提供切實(shí)可靠的制度保障，使終身教育向著規(guī)范化、可持續(xù)化發(fā)展，同時進(jìn)一步推動了依法治教戰(zhàn)略的落實(shí)。我國終身教育立法困難重重的根本原因在于理論研究不到位，今后我們應(yīng)繼續(xù)深化理論研究工作，尤其要對相關(guān)概念內(nèi)涵達(dá)成基本共識，在跨學(xué)科的交流合作中巧用多種研究方法，積淀有益的理論研究成果，同時注重專業(yè)人才培養(yǎng)，建設(shè)更多具有領(lǐng)頭羊作用的研究隊伍，為后續(xù)實(shí)踐的真正落地奠定基礎(chǔ)，為終身教育的發(fā)展提供切實(shí)可靠的制度保障，進(jìn)一步推進(jìn)依法治教戰(zhàn)略的落實(shí)。

①我國已經(jīng)出臺的9部基礎(chǔ)性教育法律包括：《教育法》（1995、2015、2021）；《教師法》（1993）；《民辦教育促進(jìn)法》（2002）；《義務(wù)教育法》（1986）；《職業(yè)教育法》（1996）；《高等教育法》（1998）；《家庭教育促進(jìn)法》（2021）；《學(xué)位條例》（1980）；《國家通用語言文字法》（2000）。

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河北省社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“?十四五?期間河北服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)教育體系構(gòu)建研究”（HB21JY002）

徐莉，女，教授/博士/博士生導(dǎo)師，研究方向：終身教育、教育變革、教師教育等。E-mail: xuli6-6@163.com

（責(zé)任編輯 周 密）