李旋旗

(湖南應用技術學院，湖南 常德 415100)

“治理”已成為政府部門、企業(yè)的流行術語，也成為高等教育領域的重要話語。在當前關于民辦高校治理的研究中，陳文聯(lián)(2009)(1)陳文聯(lián)：《構建民辦高校共同法人治理結構的現(xiàn)實思考》，《國家教育行政學院學報》2009年第7期，第69-74頁。、張文國(2012)(2)張文國：《中國民辦學校法人制度研究》，教育科學出版社2012年版，第71頁。、徐緒卿(2017)(3)徐緒卿：《我國民辦高校治理及機制創(chuàng)新研究》，中國社會科學出版社2017年版，第319頁。、王一濤(2019)(4)王一濤：《民辦高校的內部治理與國家監(jiān)管——基于舉辦者的視角》，中國社會科學出版社2019年版，第199頁。和石猛(2019)(5)石猛：《民辦高校董事會制度的治理價值及其實現(xiàn)》，《復旦教育論壇》2019年第2期，第15-20頁。等以民辦高校組織的特殊性為切入點，多視角分析民辦高校內外部治理的問題與對策，為探索民辦高校治理體系和治理能力研究提供了深厚的理論依據和基本的研究理路。與蓬勃發(fā)展的民辦高等教育實踐相比，學界對民辦高校治理體系和治理能力的相關研究略顯薄弱。隨著“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面推進，開展民辦高校治理研究變得愈發(fā)重要。

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為完善和發(fā)展中國特色的高等教育治理體系提供了總綱。黨的十九屆四中全會開辟了“中國之治”的新境界，并從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度明確“支持和規(guī)范民辦教育”，為推進民辦高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了根本遵循。這既是對民辦教育的再次肯定與鼓勵，也對民辦教育提出了更高的要求，即必須推進治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，民辦高校要按照現(xiàn)代化的內在邏輯，主動掃除制約民辦高校發(fā)展的體制機制障礙，切實提升民辦高校治理能力，真正實現(xiàn)學校治理從傳統(tǒng)形態(tài)到現(xiàn)代形態(tài)的根本轉型?；诖?，本文擬以公共治理理論為依據，從治理主體、治理方式、治理價值三個維度透視當前民辦高校內部治理面臨的核心問題，并提出民辦高校治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。

一、主體維度：以多元主體共治為核心基石

治理是各相關利益主體都參與的活動。不同的利益主體有不同的利益需求，利益主體參與大學治理的過程就是共同利益最大化的過程，關鍵是如何配置決策權力，使利益主體參與重大事務決策。當前，民辦高校內部治理的問題主要在于舉辦者及其代表享有決策權，而教師、學生等其他利益主體不能參與董事會決策過程，以至于利益主體的權益受損。因此，推進民辦高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，先要推動民辦高校從“舉辦者單邊控制的治理”走向“多元利益主體參與的共同治理”，廣泛吸納教職工代表等利益主體參與董事會，實現(xiàn)董事會成員來源的多樣化，提高決策水平。

(一)治理主體:治理現(xiàn)代化的踐行者

“治理”(governance)與“統(tǒng)治”(government)從英語詞面上看似乎差別不大，但兩者內涵迥異。習近平總書記曾強調：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！?6)習近平：《推進中國上海自由貿易試驗區(qū)建設 加強和創(chuàng)新特大城市社會治理》，《人民日報》2014年3月6日，第1版。與“統(tǒng)治”“管理”相比，現(xiàn)代意義上的治理是利益主體共同參與的由共同目標支持的活動，涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。這三個問題實際上就是現(xiàn)代治理體系的三大要素：治理主體、治理方式和治理價值(治理結果)。一是治理主體，即“誰來治理”?！敖y(tǒng)治”的主體一定是社會的公共機構，而現(xiàn)代治理的主體則是多元的，既可以是公共機構，也可以是私人機構、非政府的第三部門。二是治理方式。治理涉及不同利益的公私部門和其他部門，也涉及不同的利益主體，就需要通過什么方式和機制來處理各利益主體之間的矛盾與分歧。現(xiàn)代意義上的治理是規(guī)則之治，而非人治。三是治理價值。治理是為了實行共同的目標，保證集體秩序和集體行動，并使集體組織利益或多元主體利益最大化。換言之，現(xiàn)代意義上治理的結果是尋求公共利益或共同利益，它反映了民主、科學、協(xié)商、合作等現(xiàn)代精神或價值追求。

治理主體是實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的踐行者，治理主體現(xiàn)代化過程是治理主體多元化過程。與傳統(tǒng)意義上的“統(tǒng)治”“管理”相比，現(xiàn)代意義的“治理”是一種新的管理過程，強調形成一個多元主體的利益格局，而不再只有一個權力中心；強調多元主體間的平等協(xié)商與合作，利益主體間形成合作伙伴關系?，F(xiàn)代意義上的治理的一個重要特點，就是治理主體的多樣性。傳統(tǒng)意義上的“統(tǒng)治”的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；現(xiàn)代意義上的治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等。在組織內部，管理者已不是唯一的權力中心，而是形成了一個多元主體共同決策、參與利益分享的局面。從某種意義上說，治理主體現(xiàn)代化實質是打破單一化的治理主體局面，建構多元化治理主體共同參與的新常態(tài)，激發(fā)各相關利益主體的參與活力。因此，在推進治理現(xiàn)代化過程中，要在更廣泛的層面上拓寬各類各層次治理的主體，讓盡可能多的利益主體關注并參與現(xiàn)代治理活動。

(二)多元共治：民辦高校治理能力現(xiàn)代化建設的核心

如前所述，現(xiàn)代意義上的治理是多元主體共同參與的、由共同目標支持的活動，因此，治理又被稱為“共同治理”(shared governance)。多元主體共同參與是現(xiàn)代社會的內在要求與現(xiàn)代文明秩序的必然選擇，也是實現(xiàn)“善治”目標的前提。由于各類治理主體都掌握著一定資源，享有治理的權力，主體間形成了平等、合作的網絡伙伴關系。這種網絡伙伴關系決定了權力是分散的，不是獨立于某一主體的；利益是交織在一起的，而不是某一主體可以獨享的；主體間的關系是合作式的，而不是統(tǒng)治、監(jiān)督式的。治理活動是治理主體在“善治”框架下，通過上下互動、協(xié)商談判的方式實現(xiàn)共同治理。

民辦高校是一個典型的利益相關者組織。民辦高校內部利益相關者不僅包括舉辦者，還包括高級管理者、教職工和學生等。這些利益相關者在辦學活動過程中有著各自的利益訴求，并以不同方式影響著學校的發(fā)展。民辦高校在治理實踐中，應改變傳統(tǒng)管理意義上的一元權力中心，吸納高級管理者、教職工及校外人員等多元利益主體共同參與決策，合理配置高?？刂茩?，從而形成利益主體共同治理的格局。這種共同治理模式主動回應了利益相關者的訴求，能為他們提供話語和監(jiān)督平臺，實現(xiàn)治理權力向度多元網狀化，有效減少不同利益相關者間的糾紛，更好促進學校的持續(xù)健康發(fā)展；更重要的是，能充分發(fā)揮利益相關者對民辦高校辦學方向、發(fā)展規(guī)劃和學科建設等咨詢、審議、監(jiān)督、決策的職能，有利于克服由投資者控制的單邊治理模式所帶來的弊端，使董事會的決策更加客觀、全面、科學，促進決策的民主化、科學化，更好地維護利益相關者的權益，不斷增進社會的公共利益，更好地實現(xiàn)教育公益性?！岸嘣仓巍笔俏覈褶k高校重要的發(fā)展趨勢，也是推進民辦高校治理能力現(xiàn)代化建設的核心要素。利益相關者因角色與地位不同，在民辦高校決策治理中的地位和作用也是不同的。共同治理既強調決策的全員參與，又強調首要責任。在學校決策、政策執(zhí)行的過程中，不是每個人都具有同等的權利、責任。對于舉辦者、辦學者這些權威主體來說，他們是學校辦學的核心主體，其權利主要體現(xiàn)在決策上；而其他主體享有參與決策的權利。

(三)現(xiàn)實困境：舉辦者單邊控制的治理模式

與共同治理理想模式形成鮮明對比的是，舉辦者單邊控制的治理模式在我國民辦高校中普遍存在。據學者調查，“83%的民辦高校舉辦者擔任董事長或者在擔任董事長的同時兼任校長或黨委書記，我國民辦高校的董事會可以概括為‘舉辦者控制型’董事會”(7)王一濤：《民辦高校的內部治理與國家監(jiān)管——基于舉辦者的視角》，中國社會科學出版社2019年版，第199頁。。這一現(xiàn)象的普遍形成與民辦高校投資辦學的基本特征及其舉辦者權益得不到落實的窘境有著密切關系。既然是投資辦學，舉辦者就有獲取經濟回報的需求。然而，公益性是國家對民辦高校辦學的基本要求。盡管2016年修訂的《民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)給予存量非營利性民辦高校舉辦者相應的補償或者獎勵，但是“補償獎勵制度”一直未能明確，預期也存在很大的不確定性。在這種產權制度下，為了保證所投資產保值甚至增值，舉辦者及其代表或家族成員理所當然地成為學校董事會的核心，最終形成控制型的董事會格局。

舉辦者控制的董事會有三個重要特征：一是舉辦者在董事會中處于核心地位，牢牢地掌控著董事會；二是舉辦者往往安排家族成員或“內部人”進入董事會，使民辦高校帶有家族化或“內部人”的典型特征；三是舉辦者及其代表幾乎壟斷了董事會的話語權。雖然一些民辦高校聘請專家或官員擔任學校董事，但大多屬于榮譽頭銜，并未起到實質性的作用，董事會的決策權集中在“董事長一個人或以董事長為中心的少數幾個人的手里”(8)徐緒卿：《我國民辦高校治理及機制創(chuàng)新研究》，中國社會科學出版社2017年版，第319頁。。舉辦者壟斷董事會，勢必會忽略利益相關者參與治理的必要性、可能性和積極性，為家族化管理提供方便。他們往往控制著學校的關鍵崗位，掌握著諸如財務、人事、后勤等關鍵崗位的核心權力，主導著學校的發(fā)展；而以校長為首的行政團隊往往不能在職責范圍內自主決策，甚至無法發(fā)揮作用。因此，在舉辦者單邊控制的治理模式下，董事會與校長之間經常出現(xiàn)權力沖突與矛盾，制約了民辦高校的持續(xù)健康發(fā)展。此外，該模式還極易導致民辦高?！翱紤]經濟利益重于考慮教育質量，考慮舉辦者利益重于考慮師生員工利益”，使學校決策產生偏差和失誤，無法保障師生的合法權益和教育的公益屬性?？梢姡七M民辦高校治理能力現(xiàn)代化，就要實現(xiàn)從舉辦者單邊控制的治理模式向多元利益主體參與的共同治理模式的轉變。

(四)對策建議：構建多元利益主體共同參與決策的董事會

關于民辦高校董事會的多元化構成，新《民促法》第二十條有明確規(guī)定，國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“國務院30條”)則將其進一步細化。“國務院30條”第十九條特別強調黨組織負責人在學校治理中的作用，明確“黨組織負責人通過法定程序進入學校董事會”。因此，從法理上說，民辦高校董事會成員的多樣化構成應是很清晰的。

根據新《民促法》相關法理精神以及多元利益主體共同參與的治理要求，民辦高校董事會應包括以下利益相關者：一是舉辦者或其代表。舉辦者或其代表的主要職責是“籌集辦學經費”“制定發(fā)展規(guī)劃”，保障學校的正常運行。借鑒國外私立大學的辦學經驗，舉辦者或出資者的比例以不超過1/3為佳，以防董事會的注意力過于傾向舉辦者、出資者的利益以及出現(xiàn)董事會“舉辦者控制”的局面。二是校長。校長的主要職責是創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行學校董事會的決定，“負責學校的教育教學和行政管理工作”。三是黨組織負責人。黨組織負責人兼任政府派駐學校的督導專員，“通過法定程序進入學校董事會”，其主要職責是代表黨組織宣傳貫徹黨的教育方針，牢牢把握社會主義辦學方向，發(fā)揮政治核心作用。四是教職工代表。教職工代表的主要職責是反映廣大教育者的利益訴求，維護各方面的合法權益。當務之急是要通過有效的選舉和選拔制度，推舉那些既能代表教職工利益又具有較高治理能力的教職工進入董事會。五是社會董事，包括政府、企業(yè)界、社區(qū)、家長等校外利益相關者的代表。社會董事的主要職責是對民辦高校的運行提出建議、咨詢和監(jiān)督，使民辦高校的發(fā)展更好地回應社會需求，更好地履行社會責任。六是獨立董事。2021年修訂的《民辦教育促進法實施條例》第二十六條明確規(guī)定，鼓勵民辦學校董事會“吸收社會公眾代表，根據需要設獨立董事”。也就是說，民辦高校可以積極探索獨立董事制度，聘請一些與學校舉辦和管理沒有直接利益關系且熟悉高校運作、品行端正的社會人士作為獨立董事，以提高決策的獨立性、公正性、公益性和科學性?？傊?，民辦高校董事會應由投資者、辦學者、教職工等多元主體構成，從而形成利益相關者共同決策、共同治理的格局，這是推進民辦高校決策能力現(xiàn)代化的核心要素。

二、方式維度：以建設現(xiàn)代大學制度為實踐路徑

高校治理還是一種制度安排的治理，因為“高校存在不同的利益相關者，他們之間存在著權力與利益的博弈，治理就是關于他們之間博弈結果的制度安排”(9)孟韜：《高校治理的本質、機制與國際經驗——高校治理及國際比較高層研討會綜述》，《教育研究》2011年第2期，第110-111頁。。治理本質上就是利益相關者共同參與的制度安排。現(xiàn)實中，民辦高校權力運行缺少有效的制度安排，治理方式上“人治”色彩較濃，因此，推進民辦高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化還要用制度的形式，將民辦高校利益主體權利的配置模式固定下來，推進民辦高校從“個人治理”走向“制度治理”，切實提高民辦高校治理能力。

(一)治理方式:治理現(xiàn)代化的助推器

治理方式現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化過程中最基本要素之一。不同的治理領域、不同的治理主體決定了不同的治理方式?，F(xiàn)代化的一個重要特征，就是科學化以及相應的規(guī)范化、制度化。治理現(xiàn)代化應體現(xiàn)民主、法治、科學的原則，政府治理方式講求國家法規(guī)制度的現(xiàn)代化；市場治理方式講求市場經濟體制的現(xiàn)代化；教育治理方式講求各類學校治理機制的現(xiàn)代化。從某種程度上說，治理能力現(xiàn)代化就是現(xiàn)代性因素不斷嵌入治理的過程，其實質是變革管理方式、更好地實現(xiàn)組織目標。

“欲善治，首先得有良法”。相較傳統(tǒng)管理方式，治理方式現(xiàn)代化的核心標志是擺脫“人治”的困擾，實現(xiàn)“法治”。這是因為，現(xiàn)代治理的核心要義是多元參與，而多元主體并存的民主社會必然存在沖突和歧見，這就需要法律法規(guī)進行規(guī)范。因此，治理還是一種“規(guī)則之治”，即“法治”而非“人治”。“法治”是“善治”的前提，也是治理現(xiàn)代化的本質要求，更是治理能力現(xiàn)代化的重要保證。任何治理成果的鞏固都離不開法規(guī)支撐和制度保障，任何治理效應的持久都依賴法律規(guī)范提供的合法性基礎。“法治”貫穿于治理的整個過程。沒有基本的法律規(guī)范和制度機制，就談不上“善治”，也就沒有治理能力的現(xiàn)代化。

在推進教育治理能力現(xiàn)代化的過程中，需要各相關利益主體確立法治信仰，嚴格按照法律規(guī)范來約束自身的言行。對于政府部門而言，教育治理需要各級行政部門具有強烈的法制意識和法治精神，運用現(xiàn)代法治理念來制定相關制度，克服傳統(tǒng)“人格化治理”傾向，理順權與法、權與責的關系，保證公共權力的使用和運行是在法律框架下進行的，切實做到依法治教和依法行政。對于各類學校而言，要用法治理念去統(tǒng)領學校治理制度構建、機制設計與行為實施，尤其是將依法治理的理念不斷內化為自己的自覺行為，嚴格遵守相關法律法規(guī)，規(guī)范自身的辦學行為，切實做到依法辦學；要破除人格化治理慣習，把學校治理行為的全過程納入法治軌道，真正推動依法治校。從某種程度上說，治理能力的現(xiàn)代化實質是制度能力的現(xiàn)代化。實現(xiàn)從“人格化治理”向“法治化治理”的轉變，是當前推進高校治理制度現(xiàn)代化的迫切要求。

(二)規(guī)則之治：民辦高校治理能力現(xiàn)代化的關鍵

與其他社會組織治理一樣，民辦高校治理應是法治引導下的“規(guī)則之治”，而非“個人之治”。民辦高校的利益相關者在辦學過程中有著各自的利益訴求，并以不同方式影響著學校發(fā)展。各種利益訴求的溝通、協(xié)調以及治理活動目標的達成，均需要良好的制度安排，構建一整套有助于治理目標實現(xiàn)的結構體系與機制，通常被稱為治理體系。從某種程度上說，民辦高校治理就是一種制度安排，主要用來解決利益相關者參與辦學的問題，其本質是利益相關者共同參與的“規(guī)則之治”。這種制度安排實質體現(xiàn)為參與主體間的權責配置。也就是說，民辦高校要在舉辦者、高級管理者、教職工等利益主體之間建立起有關學校運營與權利配置的組織結構，并通過這種組織結構形成的責權劃分、制衡關系和配套機制等一整套制度安排，主要包括民辦高校的決策機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構等組織機構以及與之相應的配套機制等。這種治理體系、治理制度的現(xiàn)代化程度越高，越有利于提升治理能力，治理效果就越好。一言以蔽之，構建完善的治理體系和治理制度，是民辦高校推進治理能力現(xiàn)代化的基本要求。

民辦高校治理是制度化的治理?！懊褶k高校治理能力指治理主體在一定制度環(huán)境中管理民辦高校事務、實現(xiàn)治理目標的能力?！?10)石猛：《民辦高校治理能力及其現(xiàn)代化》，中國海洋大學出版社2017年版，第66頁。制度能力是治理能力的本質特征，制度能力越強，治理效果往往越好。制度能力的現(xiàn)代化本質上要求民辦高校構建完善的制度體系，其核心就是：依法完善董事會形式及議事規(guī)則，健全校長負責制以及制衡監(jiān)督制度，明晰董事會、校長、黨委各自的職責及權力邊界，推進專家治校和民主管理，將學校的決策權力、行政權力、政治權力、民主權力及學術權力科學地配置于不同的治理主體之中，進而形成各司其職、各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡的治理體系與治理機制。這種治理體系的架構，充分發(fā)揮了各利益相關者在民辦高校內部治理中的獨特作用，為依法自主辦學提供了制度保證。從“個人之治”走向“規(guī)則之治”，是現(xiàn)代治理的本質要求，也是當前民辦高校推進內部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切任務。

(三)現(xiàn)實困境：民辦高校治理制度體系的缺失

當前，我國民辦高校已經基本建立起決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構，但治理能力偏弱，主要是因為組織結構或權力運行缺少有效的制度安排，治理方式上“人治”色彩較濃。這集中體現(xiàn)在董事會、校長、黨委、教職工以及專家學者等各利益主體的工作機制存在缺失，是民辦高校治理能力未能真正走上現(xiàn)代化發(fā)展之路的癥結所在。

其一，董事會運行程序不規(guī)范。當前民辦高校董事會制度規(guī)范性不高，缺乏必要的透明性。據調查，“約有60%的民辦高校一年召開1—3次會議，大都流于形式……約30%的民辦高校董事會多年不開會，處于‘有組織無會議’的狀態(tài)”(11)王一濤、劉繼安：《中國民辦高校董事會規(guī)范結構和行為結構偏差的實證分析》，《復旦教育論壇》2015年第4期，第75-81頁。。關于董事會的表決方式，60%以上的民辦高校董事會采取“民主協(xié)商、董事長裁決”或“董事長個人說了算”的方式(12)王一濤、劉繼安：《中國民辦高校董事會規(guī)范結構和行為結構偏差的實證分析》，《復旦教育論壇》2015年第4期，第75-81頁。。董事長的意志代表了董事會的意志，董事會成為舉辦者控制學校和實現(xiàn)個人權力的工具。

其二，校長負責制得不到落實。學校的財務、人事及其他重大事務管理權均由舉辦者所掌控，校長往往被授予某些具體且十分有限的教育教學和行政管理工作。這樣的權力結構會導致董事會與校長之間矛盾的激化，其結果往往是校長離職或甘愿為舉辦者所控。比較典型的情況是校長頻繁更迭，有的民辦高校一年換一個甚至幾個校長(13)徐緒卿：《我國民辦高校治理及機制創(chuàng)新研究》，中國社會科學出版社2017年版，第316頁。，直接影響到民辦高校的辦學質量和社會形象。

其三，黨組織的政治核心作用得不到充分發(fā)揮。當前，民辦高校黨組織書記配備基本到位，黨組織參與決策漸成共識，黨組織政治核心地位凸顯，但是“黨組織政治核心作用發(fā)揮受限，黨組織參與決策的內容、程序和路徑亟待明晰完善，黨組織監(jiān)督權的實現(xiàn)尚無保障”(14)姚遙：《論民辦高校黨組織政治核心作用的發(fā)揮》，《國家教育行政學院學報》2020年第4期，第66-71頁。?？梢?，進一步健全黨組織有效參與決策和監(jiān)督機制仍是提升民辦高校治理能力的重要方面。

其四，民主監(jiān)督制度不健全。當前絕大多數民辦高校都建立了監(jiān)事會，但監(jiān)事會往往是擺設或董事會的附庸，并未與決策機構、執(zhí)行機構形成彼此獨立、相互制衡的關系。此外，教職工民主管理制度形同虛設的現(xiàn)象也比較普遍，表現(xiàn)在教職工缺少知情權和發(fā)言權、溝通渠道不通暢。上述問題均抑制了教職工參與民主管理和監(jiān)督的積極性。

其五，行政權力泛化現(xiàn)象十分突出。與公辦高校相比，民辦高校行政權力與學術權力關系失衡現(xiàn)象更為突出。學術委員會作為教授治學實現(xiàn)的載體，在一些民辦高校治理實踐中或者泛化為行政組織，行使某種行政職能，或者作為“虛位”組織，處于“不好決策的時候就用一用，方便決策的時候就不用”的狀態(tài)?？梢?，學術委員會作用的發(fā)揮與理想的制度設計之間還有很大距離。

(四)對策建議：抓住民辦高校治理制度建設的著力點

為了實現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標，民辦高校需要建立健全“董事會集體領導、校長行政治理、書記政治治理、教職工民主治理、教授學術治理”的多元參與的新型治理模式，并用制度規(guī)范各方權力邊界，明確各自所轄的權力范圍和相互之間的制約關系，進而實現(xiàn)辦學治校權力的有機融合和相互制衡。這是當前民辦高校推進治理制度建設的著力點。

其一，加強董事會制度建設，發(fā)揮決策核心作用。為提升董事會決策能力，當前民辦高校迫切需要加強董事會制度建設，規(guī)范權力運行機制。比如，從制度上明確董事會的人員結構，賦予相關利益主體參與決策的權利；健全董事會的議事規(guī)則，實現(xiàn)董事會決策的規(guī)范化、科學化；完善董事會的組織制度，實現(xiàn)董事會決策的專業(yè)化；完善董事會運行的監(jiān)管機制，對權力主體進行有效監(jiān)督；建立董事的激勵與約束機制，促使董事盡職履責。

其二，完善校長工作機制，發(fā)揮執(zhí)行核心作用。以校長為首的行政團隊是民辦高校治理結構的核心，要完善校長的工作機制。當前，民辦高校要明晰董事會與校長的權責邊界，賦予校長充分的治校權，避免出現(xiàn)校長有職無權或有權無責的現(xiàn)象；要加強校長團隊建設，健全校長選任制、工作責任制以及激勵機制，提高其決策執(zhí)行力；要確保校長的管理權，使其能依法自主辦學，引領學校持續(xù)健康發(fā)展。

其三，健全黨委工作機制，發(fā)揮政治核心作用。民辦高校要積極探索有利于激發(fā)黨組織書記履職熱情、提升履職水平的長效機制，建立健全黨組織有效參與決策機制和監(jiān)督機制，完善黨組織與董事會、校長的溝通協(xié)商制度和聯(lián)席會議制度，進而逐漸實現(xiàn)權力制衡、組織效率、辦學績效和政治責任的有機統(tǒng)一。

其四，完善民主監(jiān)督機制，發(fā)揮教代會和監(jiān)事會的作用。一方面，民辦高校要建立健全黨委領導教代會的工作制度，明確教代會的職權，規(guī)范教代會的運行，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督的權利，激發(fā)教職工參與學校治理的積極性。另一方面，要落實新法新政精神，建立監(jiān)事會制度，明晰監(jiān)事會的權力配置、成員結構、職權范圍、資格聘任、激勵約束等事項，使監(jiān)事會獨立行使監(jiān)督權力，真正發(fā)揮監(jiān)督效力。

其五，構建行政權力與學術權力和諧共生的發(fā)展機制，充分發(fā)揮學術委員會在學術治理中的作用。民辦高校要以大學精神為引領，積極培育學術組織，健全學術委員會制度，充分發(fā)揮學術委員會在學科建設和學術治理中的作用；要積極探索教授治學的有效機制，強化教授在教學和科研活動中的自主權，確保教授有效參與學校治理，防止學術權力異化、行政權力泛化，真正把教授治學落到實處。

三、價值維度：以教育公益性實現(xiàn)為目標取向

治理的結果是要尋求公共利益或共同利益。最大限度地增進公共利益，促進教育公益性的實現(xiàn)，是推進民辦高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標指向與價值旨歸。如何保障教育公益性，還需要具體的制度設計。完善法人共同治理機制，是實現(xiàn)民辦高校公益性的重要保障?，F(xiàn)實中，部分民辦高校法人治理體系及其運行機制有悖于公益性要求。在舉辦者單邊控制的治理模式下，辦學公益性難以保障。因此，民辦高校在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化時，要堅守公益性辦學理念，并將這一理念貫穿治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全過程，將實現(xiàn)教育公益性作為提升治理能力現(xiàn)代化的目標指向。

(一)治理價值：治理現(xiàn)代化的目標指向

“價值取向反映了治理客體對于治理主體的需要滿足關系，是治理實踐預期達到的理想狀態(tài)和目標愿景?！?15)俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第5-6頁。高校治理也是在堅持一定的價值取向下進行的，是治理主體按照未來藍圖、理性規(guī)劃和現(xiàn)實需求對治理客體加以改造的實踐性活動。價值維度取向不僅是高校制定治理規(guī)則之所需，而且是高校治理創(chuàng)新發(fā)展的基本動因。在當前經濟多元化發(fā)展的背景下，利益追求上的多層次也必定導致價值觀念的多元化。因此，采取何種“價值理念”維度的治理就顯得尤為重要。從某種程度上說，選擇何種價值理念，決定了治理全部活動的性質、方向、質量與效益。推進高校治理能力現(xiàn)代化，必然需要與之相適應的價值理念的引領。

“善治”包含了人類社會共同的價值追求，治理的邏輯導向就是“善治”?！吧浦巍币辉~由俞可平引入國內，被看作是治理的衡量標準和目標取向。這是因為，“治理需要在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，其目的是在各種不同的制度關系當中，運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”(16)俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第5-6頁。?！吧浦巍本褪鞘构怖孀畲蠡纳鐣芾磉^程。“善治”是高校治理能力現(xiàn)代化的內在邏輯，也是高校治理能力現(xiàn)代化追求的目標，對于轉型期的高校治理尤其是民辦高校治理的改革與創(chuàng)新，具有極為重要的價值意義和推動作用。因此，推進民辦高校治理能力現(xiàn)代化，必須堅持公共利益最大化的治理理念，把滿足求學者學習需求作為學校治理的出發(fā)點和落腳點，規(guī)避辦學逐利性，將不斷增進教育公益性、實現(xiàn)公共利益最大化等理念融入學校治理精細化過程，建立健全與社會經濟、高等教育發(fā)展要求相適應的現(xiàn)代高校治理體制，不斷推進學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)學?！吧浦巍薄?/p>

(二)教育公益性實現(xiàn)：民辦高校治理能力現(xiàn)代化的價值旨歸

就民辦高校而言，“善治”要最大限度地促進教育公益性的實現(xiàn)，這是推進民辦高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標指向與價值旨歸。民辦高校的辦學資金雖來源于市場，但這并不妨礙其公益性事業(yè)屬性。新《民促法》重申了“民辦教育事業(yè)屬于公益事業(yè)”的定位，“國務院30條”也強調“無論是非營利性民辦學校還是營利性民辦學校，都要始終把社會效益放在首位”。因此，民辦高校辦學者必須保持清醒，強化高等教育主體的公益責任，堅定公益辦學信念。

不斷增進教育的公益性，是民辦高校治理能力現(xiàn)代化的內在訴求。民辦高校在推進治理能力現(xiàn)代化的過程中，要將教育公益的價值追求嵌入學校治理體系，這就要求治理體系的構建應以促進受教育者的身心健康發(fā)展為根本目的，以增進教育公益性為價值旨歸，而不是追求經濟利益的最大化。以董事會為例，民辦高校董事會制度的根本價值在于通過多元決策，提高辦學質量，保障其公益性辦學目標的實現(xiàn)。這要求學校董事會彰顯“共同治理”的特點，能保持一定的規(guī)模，注重各方的代表性，能夠代表內外部利益主體的利益；董事的產生有一定的選聘程序，能夠保證董事會的決策能力；董事會有嚴格的議事程序，采用少數服從多數的原則，董事能夠對自己的決策負責；董事會有清晰的職責，明確自身與校長的權力關系；董事會的決策首先是為學校的公益性負責，而不是為舉辦者個人及其家族負責，決策活動能突出教師的主體性，重視維護廣大受教育者的切身利益?？傊?，教育公益性的價值追求決定了民辦高校董事會應吸納各方利益相關者，實現(xiàn)共同決策、共同治理。履行公共責任、增進教育公益性，是民辦高校治理能力現(xiàn)代化追求的目標取向與價值旨歸。

(三)現(xiàn)實困境：治理結構的異化導致對教育公益性的漠視

堅守教育公益性導向是民辦高校辦學的目標取向，為此，須構建相應的治理體系與治理制度。民辦高校法人治理制度的根本價值在于通過多元決策、共同治理，提高辦學質量，保障自身的公益性?，F(xiàn)實中，絕大多數民辦高校實行舉辦者單邊控制的治理模式。在這種治理模式下，相當部分民辦高校董事會出現(xiàn)了利益相關者結構失衡、運行程序不規(guī)范、內部權力沖突頻現(xiàn)等問題。特別是舉辦者及其家族成員，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)中享有主導性話語權。以校長為首的行政團隊，其管理權被弱化，不能在職權范圍內決策；師生等核心利益相關者，其訴求遭到忽視，難以保障合法權益。學校董事會作為決策機構，不是對教育的公益性負責，而是對投資者負責，甚至作為監(jiān)督機構的學校監(jiān)事也是如此(17)張文國：《中國民辦學校法人制度研究》，教育科學出版社2012年版，第61頁；第71頁。。這說明，一些舉辦者控制董事會的目的是保證自己的投資利益。

辦學尋利性的不斷膨脹，往往造成對辦學公益性的漠視。部分舉辦者在經營民辦高校時不是以立德樹人、人才培養(yǎng)為著眼點，而是以成本為參照點，不愿意在基礎設施、教師隊伍等方面加大投入，其結果是質量難以提升、人才培養(yǎng)水平較低。有的舉辦者將辦學校與辦企業(yè)等同起來，甚至用辦家族企業(yè)的思維來辦民辦高校；有的舉辦者片面追求辦學規(guī)模的擴張而忽視教育質量的提升，公益性目標往往在趨利的要求下被弱化；個別舉辦者追逐短期利益，通過不正當關聯(lián)交易將辦學結余轉移到校外，導致學校資金鏈斷裂。過度的家族控制或內部人控制，強化了民眾對民辦高校舉辦者謀利的認知。張文國(2012)指出，在舉辦者單邊控制的治理模式下，教育公益性是難以保障的，因為很難避免出資人為增加個人收益而以損害教育質量為代價降低教育成本；而且，這種治理模式勢必會強化民辦高校的營利性色彩，為民辦高校從公益性向營利性的變異提供組織條件(18)張文國：《中國民辦學校法人制度研究》，教育科學出版社2012年版，第61頁；第71頁。。

(四)對策建議：堅持公益導向，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化

最大限度地促進教育公益性的實現(xiàn)，是民辦高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則，也是民辦高?！吧浦巍钡膬r值旨歸。為了推進治理能力現(xiàn)代化，民辦高校不僅要在辦學實踐中體現(xiàn)公益性辦學理念，強化自身的公益責任，還要將公益性辦學的理念貫穿于治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全過程，不斷健全治理體系。

其一，堅守公益性辦學理念，強化自身的公益責任。民辦高校要淡化逐利思想，徹底改變片面追求辦學規(guī)模而忽視教育質量提升的辦學思路，堅持“育人為本，質量至上”的原則，加大教學投入，完善教學管理，提高教育質量，努力在激烈的高校競爭中站穩(wěn)腳跟。要樹立以教師為本的辦學理念，重視教師的利益訴求，完善學校治理機制，切實維護好廣大教師的合法權益，充分保障教師參與學校內部治理。要樹立“以生為本”的管理理念，構筑有利于學生全面成長、全面成才的各項制度，切實維護好廣大學生的合法權益。

其二，做到三個堅持，健全法人共同治理體系。為實現(xiàn)辦學公益性，民辦高校在推進治理能力現(xiàn)代化過程中要遵循三個堅持。一是堅持“公益導向”。民辦高校在健全法人治理體系過程中要考慮到學校法人的公益性原則，確立取之于社會、回報于社會的價值理念，堅持走公益性辦學的道路；在價值追求上應以促進受教育者的身心健康發(fā)展為根本目的，絕不能把學校和學校教育作為謀利的工具。二是堅持學校法人的“教育屬性”。由于大多數民辦高校是由民營企業(yè)投資舉辦的，必須注意區(qū)分辦企業(yè)和辦大學的差異，在學校治理上遵循高等教育的一般規(guī)律；重視師生等核心利益相關者的訴求與關切，充分發(fā)揮他們的治理作用；著力構建行政權力與學術權力相協(xié)調的運行機制，充分保障學術話語權。三是堅持“共同治理”。民辦高校在治理過程中要高度關注利益相關者對學校的價值訴求，吸納教職工、黨組織負責人等群體的代表參與學校治理，構建起利益相關者參與的共同治理模式。

四、結 語

現(xiàn)代治理是多元利益主體共同參與的由共同目標支持的活動，主要包含三個層次：誰來治理、治理的方式是什么、治理的結果是什么。從治理主體來看，民辦高校治理是多元利益主體共同參與的活動，而不應是以往的舉辦者單邊控制；從治理方式來看，民辦高校是制度化的治理，而不應是個人治理；從治理結果來看，民辦高校應以實現(xiàn)教育公益性為治理的目標取向，而不應有悖于教育公益性的要求。當前，民辦高校要實現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，就要從舉辦者單邊控制的治理模式轉向利益相關者參與的共同治理模式，從個人治理轉向制度治理，以實現(xiàn)教育公益性為治理能力現(xiàn)代化的目標指向，將公益性辦學的理念貫穿治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全過程。當然，推進民辦高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是一項涉及校內外利益相關者的復雜工程，不僅要求民辦高校在治理主體、治理方式和治理價值等維度革故鼎新，構建起利益相關者共同參與的治理體系和治理機制，也有賴于政府充分運用自身的優(yōu)勢和能力彌補市場的不足，為推進民辦高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供良好的制度基礎及公共治理環(huán)境，著力健全法規(guī)保障機制、財政扶持機制、管理監(jiān)督機制、宣傳引導機制，共同推進民辦高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，最大限度地增進公共利益。