牟奕霖

[提要]公權(quán)在本質(zhì)上屬于私權(quán)的另一種表達(dá)。當(dāng)代法律結(jié)構(gòu)中公法與私法的交匯與融合，以及公權(quán)介入私權(quán)領(lǐng)域?qū)λ綑?quán)順利行使所具有的促進(jìn)作用等，成為私法中公權(quán)規(guī)范引入的基本依據(jù)和制度基礎(chǔ)。在現(xiàn)行民法典中公權(quán)規(guī)范主要體現(xiàn)在憲法目標(biāo)條款的引入，國(guó)家及專門機(jī)關(guān)對(duì)平等民事主體民事權(quán)益的保護(hù)和合法限制等方面。由于民法典自身私法屬性的制約以及公權(quán)介入的目的在于增進(jìn)私權(quán)的實(shí)現(xiàn)，民法典中公權(quán)的介入存在必要的限度。從更為積極的角度理順民法典中私權(quán)與公權(quán)的內(nèi)在關(guān)系，消除兩者的內(nèi)在沖突和矛盾，需要在民法典與其他法律規(guī)范互動(dòng)的層面上實(shí)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的有效銜接。

2020年5月十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議正式通過(guò)《中華人民共和國(guó)民法典》，并于2021年1月1日開(kāi)始實(shí)施，這是我國(guó)私法領(lǐng)域法治建設(shè)的標(biāo)志性事件。作為私法領(lǐng)域典型代表之作的這部民法典，從基本結(jié)構(gòu)和具體法條內(nèi)容來(lái)看，除對(duì)民事法律關(guān)系參與者的民事權(quán)利做出全面系統(tǒng)規(guī)定外，又引入了一定公權(quán)規(guī)范的內(nèi)容，體現(xiàn)出公權(quán)對(duì)私權(quán)領(lǐng)域的一定介入，以及與私權(quán)在一定范圍內(nèi)的融合。從民事法律活動(dòng)的實(shí)踐來(lái)看，公權(quán)對(duì)私權(quán)領(lǐng)域的介入是客觀存在的，也是必要的，這是民法典引入公權(quán)規(guī)范的客觀依據(jù)。然而，作為私法代表的民法典引入公權(quán)規(guī)范仍須在法理依據(jù)上加以解釋，同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)行民法典中公權(quán)規(guī)范又有哪些具體表現(xiàn)，如何確定公權(quán)介入私權(quán)的限度，以及由公法和私法構(gòu)成的整體法律體系中如何有效銜接公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系等，正是本文所要解決的問(wèn)題。

一、私法中公權(quán)規(guī)范引入的法理依據(jù)

公法與私法的根本界分在于兩者調(diào)整和規(guī)范的權(quán)力(利)范疇體現(xiàn)的公與私的差別，但公法并不排斥私權(quán)規(guī)范的引入，如憲法中包括公民基本權(quán)利和義務(wù)的私法屬性的系統(tǒng)規(guī)定，這可從公法作為國(guó)家政治和社會(huì)生活的基本法律規(guī)范需要引入對(duì)私權(quán)的整體國(guó)家保護(hù)加以解釋。然而，作為私法典型代表的民法典能否同樣引入公權(quán)規(guī)范的內(nèi)容？其在法理上的正當(dāng)性和合法性依據(jù)是什么？在筆者看來(lái)，私法規(guī)范中引入公權(quán)規(guī)范并對(duì)私權(quán)產(chǎn)生實(shí)際影響的主要法理依據(jù)在于以下幾個(gè)方面。

(一)公權(quán)力在本質(zhì)上是私權(quán)的另一種表達(dá)

國(guó)家機(jī)構(gòu)公權(quán)力的運(yùn)行具有自身的規(guī)范依據(jù)、行為方式以及追求的價(jià)值目標(biāo)，將公權(quán)力視為私權(quán)的另一種表達(dá)，并非意味著公權(quán)力在內(nèi)容和形式上屬于私權(quán)的范疇，而反映的是兩者密不可分的內(nèi)在聯(lián)系，尤其是私權(quán)利作為整體公權(quán)力存在的唯一法理基礎(chǔ)的事實(shí)。首先，公權(quán)力來(lái)源于私權(quán)。在現(xiàn)代政治哲學(xué)中，國(guó)家是“大家所有的權(quán)力和力量托付給某一個(gè)人或一個(gè)能通過(guò)多數(shù)的意見(jiàn)把大家的意志化為一個(gè)意志的多人組成的集體?！盵1](P.131)顯然，國(guó)家作為一種具有抽象化的整體性社會(huì)結(jié)構(gòu)的核心，是代表大多數(shù)個(gè)體意志的一個(gè)集合體。國(guó)家權(quán)力的產(chǎn)生是公民個(gè)人或社會(huì)群體將自身的權(quán)利(私權(quán))向國(guó)家做出的一定讓渡，由國(guó)家以公權(quán)的形式代為行使這些權(quán)利。因此，由國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)際行使的公權(quán)力，無(wú)論其運(yùn)行的依據(jù)和表現(xiàn)形式如何，均以私權(quán)作為其產(chǎn)生的唯一依據(jù)，在本質(zhì)上也具有“私”的屬性。其次，公權(quán)力存在的正當(dāng)性和合法性也以私權(quán)為唯一根據(jù)。由于公權(quán)力來(lái)源于公民對(duì)自身私權(quán)的適當(dāng)讓渡，沒(méi)有個(gè)體私權(quán)的存在及其讓渡，就不可能有國(guó)家整體公權(quán)力的實(shí)際產(chǎn)生，當(dāng)然也就不具有其存在的正當(dāng)性和合法性地位。“國(guó)家權(quán)力的合法性來(lái)源于一國(guó)全體公民的同意和承認(rèn)，”[2]私權(quán)利的讓渡實(shí)際上是全體公民對(duì)國(guó)家代為行使權(quán)利的承認(rèn)或默許，從而成為國(guó)家行使權(quán)力合法性和正當(dāng)性的一種重要基礎(chǔ)。最后，公權(quán)力運(yùn)行的最終目標(biāo)也在于為私權(quán)的行使提供保護(hù)。公權(quán)力來(lái)自私權(quán)的讓渡，本質(zhì)上是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公民個(gè)體私權(quán)的代為行使，國(guó)家機(jī)關(guān)行使公權(quán)的目標(biāo)最終在于增進(jìn)公民個(gè)體的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)福祉，簡(jiǎn)言之，為公民享有和實(shí)現(xiàn)私權(quán)提供有效的服務(wù)和幫助。在涉及民事權(quán)利產(chǎn)生、確認(rèn)、變更和撤銷等民事活動(dòng)領(lǐng)域，國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)用必要的行政管理和司法手段等可以有效維護(hù)這些私權(quán)的正當(dāng)行使。所以，從公權(quán)力的根本來(lái)源、存在的正當(dāng)性和合法性以及最終服務(wù)于私權(quán)的固有特性來(lái)看，公權(quán)力與私權(quán)有著密不可分的內(nèi)在聯(lián)系，在私法中公權(quán)力的存在實(shí)質(zhì)上是私權(quán)行使的另一種表達(dá)形式，這可成為民法典中公權(quán)力因素適當(dāng)介入的重要思想依據(jù)。

(二)當(dāng)代公法與私法的交匯和融合為公權(quán)力介入私法領(lǐng)域提供了制度性基礎(chǔ)

隨著當(dāng)代中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，作為納入法律規(guī)范調(diào)整的社會(huì)關(guān)系樣態(tài)也呈現(xiàn)復(fù)雜多變的特征?！霸趦r(jià)值取向多元化，市場(chǎng)和政府雙重失靈等嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，那種非此即彼、涇渭分明的公、私法二元體制無(wú)法解決各種社會(huì)問(wèn)題。”[3]例如，當(dāng)代中國(guó)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府對(duì)公民不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)采取的必要征收、征用措施，既涉及政府市政規(guī)劃和管理的公權(quán)行為，也涉及公民個(gè)人或集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的改變。前者本應(yīng)由行政法律規(guī)范調(diào)整，后者則應(yīng)適用民事法律規(guī)范，顯然，這類問(wèn)題難以適用單一的行政法律規(guī)范或民事法律規(guī)范加以解決，而須通過(guò)公法與私法兩者的融合方式加以調(diào)和。民法典對(duì)征收征用制度的規(guī)定則是以私法為基礎(chǔ)融合公法手段解決這一縱橫社會(huì)關(guān)系的事例。正是這類問(wèn)題的存在使得“公法和私法變成不可分割、相互纏繞的整體，”[4]這是當(dāng)代公私兩法相互交匯與融合的基本前提。同時(shí)，“民法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法，它的理念、原則、制度和規(guī)范設(shè)計(jì)在很大程度上都是建立在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上的，”[3]強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體過(guò)于自由化的支配地位，而削弱政府行政手段的監(jiān)管，也將導(dǎo)致市場(chǎng)的無(wú)序和個(gè)體民事經(jīng)濟(jì)權(quán)益的受損，公法因素融入私法的基本規(guī)范之中也是調(diào)和民法典純粹私法屬性的一種現(xiàn)實(shí)需要。以(私法)自治為導(dǎo)向的私法與以管制為目標(biāo)的公法，通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)范這一媒介，相互交錯(cuò)和融合在一起。[3]在民法典中引入的征收征用制度、不動(dòng)產(chǎn)登記制度、監(jiān)護(hù)人制度等強(qiáng)制性規(guī)范顯然是公法與私法之間交匯和融合的重要體現(xiàn)。而當(dāng)代中國(guó)法律結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)的公法與私法相互交匯與融合的傾向，為私法引入公權(quán)規(guī)范提供了重要的制度性基礎(chǔ)。

(三)民法典中公權(quán)力的引入對(duì)私權(quán)的健康和順利發(fā)展起著正向作用

從立法動(dòng)因和實(shí)踐效果來(lái)看，公權(quán)力規(guī)范納入民法典中不會(huì)對(duì)私權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展帶來(lái)根本性的限制或者阻礙，相反，對(duì)私權(quán)的健康和順利發(fā)展具有積極的推動(dòng)作用：一方面，民法典通過(guò)引入公權(quán)力的手段切實(shí)保障民事權(quán)利的順利行使和實(shí)現(xiàn)。民法典中作為民事法律關(guān)系調(diào)節(jié)因素的公權(quán)力的引入，可以對(duì)民事主體私權(quán)的有效行使起到重要的保障作用。這主要在于國(guó)家機(jī)關(guān)公權(quán)力行使中承擔(dān)的三種義務(wù)：一是，確權(quán)義務(wù)，即確認(rèn)民事主體應(yīng)享有的合法民事權(quán)利，如民法典中規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記制度屬于登記機(jī)關(guān)對(duì)公民不動(dòng)產(chǎn)權(quán)承擔(dān)的確認(rèn)義務(wù)。二是，給付義務(wù)，即對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體民事權(quán)利行使中承擔(dān)的協(xié)助或輔助義務(wù)，[5]如民法典中對(duì)無(wú)民事行為能力或限制民事行為能力人規(guī)定的監(jiān)護(hù)人制度，其中監(jiān)護(hù)人的產(chǎn)生和職責(zé)履行需要作為公權(quán)代表的民政部門的協(xié)助。三是，對(duì)民事權(quán)利受到侵害的消除或制止義務(wù)，即國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)民事主體享有的合法民事權(quán)利受到侵害或妨礙時(shí)所承擔(dān)的必要消除或制止義務(wù)。民法典規(guī)定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政手段以及人民法院通過(guò)司法手段可以消除或制止對(duì)合法民事權(quán)利的侵害，以實(shí)現(xiàn)對(duì)民事權(quán)利的有效保護(hù)。

另一方面，公權(quán)力介入私權(quán)領(lǐng)域也可對(duì)私權(quán)的行使或享有加以合理的限制。有學(xué)者指出，通過(guò)公權(quán)對(duì)私權(quán)的自由行使加以限制源于三個(gè)基本需要：一是，私法無(wú)法有效規(guī)制的社會(huì)問(wèn)題需要公法協(xié)助。二是，自由的邊界需由秩序、安全和正義等價(jià)值來(lái)匡正；三是，市場(chǎng)失靈可以由政府通過(guò)管制加以糾正。[3]這一論述表明，民事活動(dòng)領(lǐng)域中個(gè)體所行使的民事權(quán)利因整體利益和價(jià)值的需要并非不受限制，而有效的限制措施來(lái)自公權(quán)力的介入，其所實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)在于個(gè)體權(quán)利的行使與社會(huì)整體秩序利益的協(xié)調(diào)。應(yīng)該指出，公權(quán)力對(duì)私權(quán)領(lǐng)域適當(dāng)和有效的干預(yù)，也有利于私權(quán)自身的健康發(fā)展，因?yàn)椤皼](méi)有任何限制的自治本身就偏離了自治的初衷?！盵3]民法典對(duì)公權(quán)力介入的諸多規(guī)定既是一種正向促進(jìn)民事權(quán)利有效、順利行使的規(guī)定，也是通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)作為監(jiān)管者的身份對(duì)民事權(quán)利產(chǎn)生、行使、變更和撤銷等方面加以規(guī)制和約束的規(guī)定，目的均在于保證民事權(quán)利的有效和正當(dāng)行使。

綜上，在政治哲學(xué)中公權(quán)起源以及與私權(quán)交互作用的基本理論，對(duì)當(dāng)代我國(guó)民法典訂立中對(duì)公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系調(diào)整產(chǎn)生了如下具體影響：其一，民法典中對(duì)公權(quán)力介入的調(diào)整來(lái)自國(guó)家權(quán)力在民事法律關(guān)系中存在的正當(dāng)性要求。其二，一定限度的公權(quán)力納入民法典的調(diào)整范疇，本身是民法典源于國(guó)家權(quán)力承繼的固有狀態(tài)，顯明民法典并非純粹私法的屬性，而存在與公法理念和價(jià)值層面的內(nèi)在聯(lián)系。其三，民法典中公權(quán)屬性的呈現(xiàn)，根本目的不在于表明公權(quán)在私法中的實(shí)際存在和干預(yù)私權(quán)的事實(shí)，而在于與私權(quán)的交互作用中實(shí)現(xiàn)對(duì)私權(quán)的確認(rèn)、授權(quán)和保障。

二、民法典中公權(quán)力的具體規(guī)范

從現(xiàn)行民法典的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容來(lái)看，公權(quán)力參與或介入民事法律關(guān)系主要有兩種途徑：一種是作為民事主體參與到民事法律關(guān)系之中，享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)。民法典總則中規(guī)定的特殊法人包括國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)以及具有公共管理職責(zé)的其他社會(huì)組織，它們所享有的所有權(quán)、用益物權(quán)和債權(quán)等同樣由民法典保護(hù)。另一種是國(guó)家機(jī)關(guān)以及具有公共職責(zé)的其他社會(huì)組織可以在民法典的現(xiàn)行制度安排下，通過(guò)公權(quán)或公共職責(zé)的行使保護(hù)或制約民事主體人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益的實(shí)施。民法典有關(guān)公權(quán)力介入民事活動(dòng)的領(lǐng)域以及對(duì)公權(quán)力行使的相應(yīng)規(guī)范，均是圍繞上述公權(quán)力介入民事法律關(guān)系的兩種途徑做出的安排。從民法典的具體內(nèi)容來(lái)看，公權(quán)力對(duì)民事法律關(guān)系領(lǐng)域的參與或介入主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)憲法確立的國(guó)家目標(biāo)條款在民法典中的體現(xiàn)

民法典中有關(guān)“國(guó)家”名義所體現(xiàn)的整體性介入經(jīng)濟(jì)民事法律關(guān)系的綱領(lǐng)性規(guī)定，與《憲法》序言和總綱中描述國(guó)家目標(biāo)的條款相似，這些條款多數(shù)是以宣示性的語(yǔ)言加以表述，對(duì)民事活動(dòng)具有一般指導(dǎo)性意義。如民法典第206條有關(guān)國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利的規(guī)定，以及該法典第207條有關(guān)國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律平等保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯等的規(guī)定，與我國(guó)憲法第11條(國(guó)家對(duì)私營(yíng)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)等合法權(quán)益的保護(hù))、第12條(國(guó)家對(duì)社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù))和第13條(國(guó)家對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)的保護(hù))的規(guī)定相對(duì)應(yīng)。這些規(guī)定表明，作為下位法的民法典對(duì)憲法涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各類民事主體合法權(quán)益整體保護(hù)加以確認(rèn)和貫徹的基本思路。民法典之所以對(duì)憲法中的國(guó)家目標(biāo)條款加以明確規(guī)定有以下幾個(gè)主要理由：首先，落實(shí)憲法對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益保障的基本精神?！稇椃ā纷鳛閲?guó)家的根本大法，是對(duì)國(guó)家根本政治、經(jīng)濟(jì)制度和重要社會(huì)關(guān)系加以整體規(guī)定的法律規(guī)范，需要通過(guò)下位法的設(shè)計(jì)來(lái)落實(shí)憲法的基本精神，且由于公權(quán)是私權(quán)讓渡出的一部分，將公權(quán)規(guī)范納入民法典的范疇也與法理的正當(dāng)性要求并行不悖。其次，憲法性規(guī)范運(yùn)用于民事司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。最高人民法院于2016年發(fā)布的《人民法院民事裁判文書(shū)制作規(guī)范》第4條規(guī)定：“裁判文書(shū)不得引用憲法和各級(jí)人民法院關(guān)于審判工作的指導(dǎo)性文件、會(huì)議紀(jì)要、各審判業(yè)務(wù)庭的答復(fù)意見(jiàn)以及人民法院與有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)的文件作為裁判依據(jù)，但其體現(xiàn)的原則和精神可以在說(shuō)理部分予以闡述?！卑凑兆罡呷嗣穹ㄔ旱脑擁?xiàng)要求，盡管憲法的基本原則和精神可以在裁判說(shuō)理中加以說(shuō)明，但憲法的具體條款被排除在人民法院民事裁判文書(shū)的法律依據(jù)之外。通過(guò)民法典引入憲法規(guī)范的方式，則可消除民事裁判文書(shū)引用憲法規(guī)范的技術(shù)性障礙，在司法實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)民法所承擔(dān)的部分“憲法功能”，[6]也可增進(jìn)民事裁判的權(quán)威性和執(zhí)行力。最后，憲法性條款的引入是一定程度的私法公法化發(fā)展趨勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需要。改革開(kāi)放四十年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的深刻變化反映在經(jīng)濟(jì)模式上，不再是單純由國(guó)家行政手段主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，也不是任由市場(chǎng)主體自主發(fā)展，缺乏國(guó)家政治和行政手段控制和監(jiān)管的模式，而強(qiáng)調(diào)兩種經(jīng)濟(jì)模式的融合和互補(bǔ)。由此在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向上呈現(xiàn)出一種價(jià)值多元的基本原則：一方面需要充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的自主性和自治性，另一方面又須通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管和政府干預(yù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民事交往活動(dòng)的基本安全和秩序保障。所以，對(duì)公法與私法關(guān)系的處理，不應(yīng)采取單純將私權(quán)領(lǐng)域的關(guān)系歸于民法調(diào)整，公權(quán)領(lǐng)域的范疇歸于憲法制度安排的方式。作為憲法下位法的民法典將國(guó)家目標(biāo)條款內(nèi)容納入其基本規(guī)范的一部分，正是回應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一基本方向的必然要求，反映出民法典并非屬于單純私法而與公法存在一定交叉的屬性。

(二)國(guó)家及其國(guó)家性組織作為民事主體所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

國(guó)家及其國(guó)家性組織參與民事活動(dòng)扮演了民事權(quán)利享有者的重要角色，從民法典對(duì)平等民事主體權(quán)利保護(hù)的順序來(lái)看，國(guó)家及其國(guó)家性組織財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)被置于首位。民法典第242條規(guī)定，法律規(guī)定專屬于國(guó)家所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，任何組織或者個(gè)人不能取得所有權(quán)。民法典第244條、第247-254條具體列明國(guó)家對(duì)土地、礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、野生動(dòng)植物等的國(guó)家所有權(quán)。而對(duì)國(guó)家性組織(國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等)所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，民法典第255條、第256條和第257條等也做了明確規(guī)定。國(guó)家及其國(guó)家性組織參與民事法律關(guān)系所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)由民法典所調(diào)整，在與其他民事主體的交往中以對(duì)等自愿為原則，因而具有一定的私法屬性，但其與自然人和其他法人所享有財(cái)產(chǎn)權(quán)的私法屬性又明顯不同，在本質(zhì)上具有公權(quán)特性：一是，國(guó)家及國(guó)家性組織所履行的公共管理職能所決定財(cái)產(chǎn)的公共屬性。它的財(cái)產(chǎn)取之于民，用之于民，本身并無(wú)獨(dú)立利益，符合公權(quán)的應(yīng)有之義。二是，民法典中的國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)具有更強(qiáng)的獨(dú)占性，而不完全適用于民事主體之間的平等保護(hù)。由于國(guó)家及國(guó)家性組織財(cái)產(chǎn)及其財(cái)產(chǎn)性利益的實(shí)際功效關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，對(duì)其的保護(hù)當(dāng)然更為規(guī)范和嚴(yán)格，相應(yīng)侵犯國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的危害行為受到的制裁也更為嚴(yán)厲。我國(guó)除了民事法律手段規(guī)制外，更為重視通過(guò)行政法和刑法等手段對(duì)其進(jìn)行有效保護(hù)。三是，對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的限制和約束相對(duì)較寬松。根據(jù)民法典第209條的規(guī)定，自然人和法人不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，需經(jīng)依法登記才有效，而國(guó)家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記。所以，民法典對(duì)國(guó)家及其國(guó)家性組織財(cái)產(chǎn)所有權(quán)確認(rèn)和保護(hù)做出的統(tǒng)一規(guī)定，雖然納入平等民事主體財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律關(guān)系之中，但其所具有的上述特性反映出明顯的公權(quán)屬性。由于國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與自然人、法人享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)存在的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和互動(dòng)，這一財(cái)產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行又成為公權(quán)介入民事法律關(guān)系并對(duì)私權(quán)產(chǎn)生影響的基礎(chǔ)。

(三)國(guó)家及專門機(jī)關(guān)對(duì)平等民事主體民事權(quán)益的確認(rèn)和保護(hù)

公權(quán)力對(duì)民事法律關(guān)系的參與或介入，不僅體現(xiàn)為國(guó)家及其國(guó)家性組織的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)，而且更為直接地表現(xiàn)為國(guó)家及其國(guó)家性組織對(duì)民事主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的有效保障。民法典體現(xiàn)的公權(quán)力對(duì)民事主體權(quán)利的保障主要采取以下兩種方式：一種是公權(quán)力對(duì)民事主體權(quán)利合法行使的無(wú)所作為。根據(jù)民法典第207條的規(guī)定，各民事主體的物權(quán)受到法律平等保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯。換言之，民事主體對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的合法行使和實(shí)際享有，任何組織(包括行使公權(quán)力的組織)須加以尊重和接受，不應(yīng)以積極的行為加以干預(yù)甚至施以侵害。這一公權(quán)力對(duì)民事主體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)行使的不作為，實(shí)際上是對(duì)民事主體權(quán)利行使的一種保護(hù)，屬于公權(quán)力主體應(yīng)承擔(dān)的一種消極義務(wù)。[5]另一種是公權(quán)力對(duì)民事主體權(quán)利行使的有所作為。公權(quán)力主體可以采用有所作為的方式增進(jìn)或改善權(quán)利人對(duì)民事權(quán)利的行使或?qū)崿F(xiàn)。通過(guò)公權(quán)力的介入可以確認(rèn)民事權(quán)利的產(chǎn)生、發(fā)展、變化及消滅。例如，根據(jù)民法典第209條和第210條的規(guī)定，通過(guò)登記的方式，國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)等重要民事權(quán)利的產(chǎn)生、變化乃至消滅的過(guò)程，是對(duì)民事權(quán)利行使的一種基礎(chǔ)性保障。在這一基本權(quán)利保障的基礎(chǔ)上，民法典對(duì)一般民事權(quán)利的具體行使或享有提供總體上的保護(hù)原則。民法典的物權(quán)編、合同編、人格權(quán)編、婚姻家庭編等各編均首先強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)產(chǎn)、債權(quán)、人身自由和人格尊嚴(yán)等的法律保護(hù)，應(yīng)視為公權(quán)力通過(guò)法律手段保障上述權(quán)利的具體體現(xiàn)。另外，公權(quán)力還可通過(guò)消除障礙的方式協(xié)助和支持民事主體行使或?qū)崿F(xiàn)自身的民事權(quán)益。根據(jù)民法典第28條、29條、31條、32條等的規(guī)定，對(duì)于無(wú)民事行為能力或限制民事行為能力的人，不僅國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)可以介入確定監(jiān)護(hù)人的范圍、監(jiān)護(hù)程序和糾紛的處理，而且可直接作為監(jiān)護(hù)人協(xié)助和支持其民事權(quán)利的行使。從公權(quán)力確認(rèn)、具體保護(hù)和協(xié)助支持民事主體對(duì)民事權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過(guò)程的規(guī)定來(lái)看，均體現(xiàn)了公權(quán)力以有所作為的方式介入到民事法律關(guān)系之中，是公權(quán)力對(duì)增進(jìn)和保護(hù)民事權(quán)利的一種積極義務(wù)。

(四)公權(quán)力對(duì)平等民事主體權(quán)益的合法限制或干預(yù)

民法典對(duì)民事主體參與民事活動(dòng)堅(jiān)持以自治和自由為基本原則，但“過(guò)分強(qiáng)調(diào)自治和自由的價(jià)值，私法對(duì)社會(huì)生活的調(diào)節(jié)功能大打折扣，”[3]將帶來(lái)社會(huì)安全和秩序的破壞。所以，民法典在致力于保護(hù)民事主體民事活動(dòng)充分自由和自治的同時(shí)，也通過(guò)公權(quán)力介入的方式對(duì)民事權(quán)益進(jìn)行一定的限制和約束。一是，通過(guò)對(duì)民事主體權(quán)利取得和變化的法律有效性的確認(rèn)，以限制權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)。民法典第209條和第210條規(guī)定的國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅實(shí)行的登記制度，既是國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)履行的對(duì)自然人和法人不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)有效行使的保護(hù)義務(wù)，也是公權(quán)力對(duì)該項(xiàng)民事權(quán)利行使的一種適當(dāng)限制。因?yàn)橥ㄟ^(guò)登記辦法國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)可以對(duì)這一民事權(quán)利的行使有無(wú)影響社會(huì)公共利益及公序良俗的情況加以必要監(jiān)督。二是，以對(duì)民事權(quán)利合理減損的方式限制民事主體對(duì)私權(quán)利的行使。民法典總則第五章在對(duì)民事主體各項(xiàng)民事權(quán)利依法享有并加以保護(hù)做出規(guī)定的同時(shí)，第117條又明確規(guī)定可以對(duì)民事主體的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)加以依法征收、征用。該條規(guī)定實(shí)際上是通過(guò)國(guó)家的征收、征用方式對(duì)民事主體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)行使的一種合理限制，“將會(huì)直接導(dǎo)致物權(quán)的產(chǎn)生、變更或消滅”。[6]這一規(guī)定符合民法典在保障私權(quán)自由和自主行使下兼顧社會(huì)安全和秩序的多元價(jià)值，因?yàn)椤八接胸?cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有社會(huì)義務(wù)，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的存在和行使應(yīng)當(dāng)有助于社會(huì)公共利益的維護(hù)和社會(huì)進(jìn)步?！盵6]民事主體這一社會(huì)義務(wù)的履行正是通過(guò)公權(quán)力介入到民事權(quán)利行使施以的合理減損方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

三、民法典中公權(quán)規(guī)范引入的限度

從上述民法典公權(quán)規(guī)范引入的整體情況看，公權(quán)對(duì)民法典的實(shí)際介入是推動(dòng)民法私權(quán)保護(hù)的重要途徑，體現(xiàn)了民法中私權(quán)與公權(quán)內(nèi)在關(guān)聯(lián)和相互作用的本質(zhì)屬性。但民法典中公權(quán)規(guī)范的引入又存在一定的限度，這主要基于以下幾個(gè)理由：一是，民法典私法屬性的必然要求。民法典主要調(diào)整平等民事主體的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系，其本質(zhì)上屬于私法屬性的法律規(guī)范，如果公權(quán)介入的深度和廣度不加以一定的約束，必然沖擊民法典的私法屬性。二是，符合民法典公權(quán)介入的根本目標(biāo)。民法典中公權(quán)的介入而產(chǎn)生對(duì)民事活動(dòng)的影響，主要目的在于通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)用公共資源和行政手段更有效地保障和促進(jìn)民事主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如果對(duì)公權(quán)介入民事活動(dòng)的范圍和深度不加以一定限制，則可能因不當(dāng)行政干預(yù)而造成其民事權(quán)利行使的阻礙，甚至受到不法侵害，從而有違公權(quán)介入民事活動(dòng)的根本目標(biāo)。三是，合理處理私法和公法關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)整體法治系統(tǒng)的有效運(yùn)行，除了私法和公法一定程度的相互融合，即私法的一定公法化以及公法中私法元素的引入外，更重要在于兩者堅(jiān)守各自的法律屬性和界限，以各自獨(dú)特的法律規(guī)范理念、價(jià)值和方式發(fā)揮調(diào)整社會(huì)關(guān)系的功能。應(yīng)該指出，由于公權(quán)力對(duì)民事權(quán)利行使的介入散見(jiàn)于民法典各編章之中，確定民法典中有關(guān)公權(quán)力規(guī)范的具體限度，以及法條中如何把握公權(quán)力干預(yù)或影響私權(quán)的程度顯然不具有可行性。但基于民法典制定和實(shí)施堅(jiān)持的私權(quán)神圣和私法自治的理念，[2]可以大致確立民法典中公權(quán)力規(guī)范引入的限度應(yīng)遵循的幾個(gè)基本原則。

(一)民事權(quán)利的產(chǎn)生、變化和具體行使的自治原則

民法典第5條規(guī)定，民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則，按照自己的意思設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系。這一原則屬于民事權(quán)利行使自治原則的另一種表達(dá)，[7]即民事權(quán)利的產(chǎn)生、變化和行使須由民事主體根據(jù)自己的意愿獨(dú)立自主來(lái)決定。民事權(quán)利實(shí)施的自治原則對(duì)公權(quán)力介入的限制在于：一方面，作為公權(quán)力代表的國(guó)家機(jī)關(guān)及其他社會(huì)組織應(yīng)尊重民事主體對(duì)民事權(quán)利的獨(dú)立自主行使。具體表現(xiàn)為：公權(quán)力機(jī)關(guān)或其他組織應(yīng)該接受民事主體在權(quán)利產(chǎn)生、行使、變更和終止所做出的自主決定或選擇；對(duì)民事權(quán)利的行使過(guò)程及產(chǎn)生的結(jié)果表示認(rèn)可，并承認(rèn)其所具有的法律效力；對(duì)民事權(quán)利的行使過(guò)程給予鼓勵(lì)和支持，甚至通過(guò)行政和法律手段排除民事權(quán)利行使存在的障礙和阻力。另一方面，對(duì)符合自治原則的民事權(quán)利產(chǎn)生、變化和具體行使過(guò)程等不得加以干涉或阻擾。民法典第130規(guī)定，民事主體按照自己的意愿依法行使民事權(quán)利，不受干涉。對(duì)民事權(quán)利運(yùn)行過(guò)程的干涉，實(shí)際上是公權(quán)力以強(qiáng)制性手段損害了民事主體從事民事活動(dòng)的自主和自愿性，動(dòng)搖了民法典有關(guān)民事活動(dòng)意思自治的根基。所以，對(duì)民事主體自愿行使民事權(quán)利不得加以干涉是對(duì)公權(quán)力介入私權(quán)的底線要求。當(dāng)然，根據(jù)民法典第130條的規(guī)定，公權(quán)力不得干涉，須以民事權(quán)利行使的合法性為前提，民法典第6條至第9條對(duì)民事主體參與民事活動(dòng)應(yīng)遵循公平、誠(chéng)信和不違反公序良俗等基本原則及具體法律規(guī)范均有明確規(guī)定。

(二)公權(quán)力被動(dòng)介入民事活動(dòng)領(lǐng)域的原則

公權(quán)力被動(dòng)介入民事活動(dòng)領(lǐng)域是指公權(quán)力機(jī)關(guān)或其他公共組織在民事主體或利益相關(guān)方請(qǐng)求或要求的前提下介入民事活動(dòng)，而非依照職權(quán)或公共管理職能積極主動(dòng)介入民事活動(dòng)。公權(quán)力的介入以民事主體請(qǐng)求或要求為前提，體現(xiàn)了民事主體參與民事活動(dòng)的自愿性和自主性，因而公權(quán)力的被動(dòng)介入原則也是對(duì)公權(quán)力介入私權(quán)的一種底線要求。例如，根據(jù)民法典第30條和第31條的規(guī)定，有關(guān)監(jiān)護(hù)人的確定，可以由有監(jiān)護(hù)人資格的人通過(guò)協(xié)商的方式確定，但對(duì)監(jiān)護(hù)人的確定有爭(zhēng)議的，由被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門指定監(jiān)護(hù)人，有關(guān)當(dāng)事人對(duì)指定不服的，可以向人民法院申請(qǐng)指定監(jiān)護(hù)人；有關(guān)當(dāng)事人也可以直接向人民法院申請(qǐng)指定監(jiān)護(hù)人。又如根據(jù)民法典第40條的規(guī)定，對(duì)于自然人下落不明的，利害關(guān)系人可以向人民法院申請(qǐng)宣告該自然人為失蹤人。上述規(guī)定表明，作為公權(quán)力代表的人民法院只有根據(jù)利害關(guān)系人等的申請(qǐng)(請(qǐng)求)才能確定有關(guān)的民事事項(xiàng)。而且對(duì)公權(quán)力的被動(dòng)介入也設(shè)定了相應(yīng)條件，如由法院指定監(jiān)護(hù)人須以之前對(duì)監(jiān)護(hù)人的確定存在異議為條件，自然人宣布為失蹤人須下落不明二年為限等。公權(quán)力對(duì)私權(quán)領(lǐng)域的被動(dòng)介入較好地維護(hù)了私權(quán)所具有的自治屬性和私權(quán)行使的自由空間，在民事活動(dòng)領(lǐng)域體現(xiàn)了私法優(yōu)先精神，也較穩(wěn)妥地協(xié)調(diào)了國(guó)家和社會(huì)既分工、又合作的關(guān)系。[7]通過(guò)這一原則的適用，可以有效地將公權(quán)力對(duì)私權(quán)的介入控制在合理和正當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。

(三)公權(quán)力主動(dòng)介入民事活動(dòng)領(lǐng)域的嚴(yán)格限制原則

為防止民事主體不當(dāng)或過(guò)度行使私權(quán)，導(dǎo)致社會(huì)整體安全和秩序利益的損害，在平衡個(gè)體與社會(huì)整體的利益關(guān)系中，公權(quán)力的主動(dòng)介入也具有現(xiàn)實(shí)意義。只是需要設(shè)定其主動(dòng)介入的特定情形或特殊條件，以遵循公權(quán)力介入民事活動(dòng)應(yīng)把握的必要限度。從民法典的規(guī)定看，公權(quán)力主動(dòng)介入民事活動(dòng)領(lǐng)域主要存在于總編之中。如民法典第31條規(guī)定，對(duì)監(jiān)護(hù)人的確定有異議的，除了有關(guān)當(dāng)事人通過(guò)申請(qǐng)的方式由人民法院指定外(公權(quán)力被動(dòng)介入)，民政部門也可不經(jīng)申請(qǐng)加以指定(公權(quán)力主動(dòng)介入)；該條第3款還規(guī)定，在監(jiān)護(hù)人被指定前，被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益處于無(wú)人保護(hù)狀態(tài)的，也無(wú)有關(guān)當(dāng)事人的請(qǐng)求之下民政部門也可擔(dān)任臨時(shí)監(jiān)護(hù)人。又如根據(jù)民法典第42條的規(guī)定，失蹤人的財(cái)產(chǎn)代管有爭(zhēng)議的，或者法律規(guī)定的人無(wú)代管能力的，人民法院可以在無(wú)當(dāng)事人提出申請(qǐng)的情況下，依職權(quán)指定適當(dāng)?shù)娜舜?。上述公?quán)力主動(dòng)介入民事活動(dòng)列舉的三種情況均應(yīng)具備相應(yīng)的前提條件：第一種情況須以監(jiān)護(hù)人的確定有異議為條件；第二種情況以被監(jiān)護(hù)人人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等合理權(quán)益處于無(wú)人保護(hù)狀態(tài)為前提；第三種情況則以失蹤人的財(cái)產(chǎn)代管有爭(zhēng)議，或者法律規(guī)定的人無(wú)代管能力等限定性情形為條件。所以，民法典沒(méi)有完全排斥公權(quán)力主動(dòng)介入民事活動(dòng)的情形，但公權(quán)力的主動(dòng)介入存在較嚴(yán)格的限制條件，而且公權(quán)力的主動(dòng)介入在民法典的規(guī)定中限于特定民事主體資格或民事能力認(rèn)定的特殊領(lǐng)域，在民事活動(dòng)中不具有普遍性和代表性，因而在一定程度上反映了公權(quán)力對(duì)民事私權(quán)領(lǐng)域介入仍是有限度的。

(四)公權(quán)力的行使以不實(shí)質(zhì)損害私權(quán)的底線原則

對(duì)于公權(quán)力介入民事活動(dòng)的限制，實(shí)際上最根本的要求并非在于積極促進(jìn)和保護(hù)民事主體正常和正當(dāng)?shù)拿袷禄顒?dòng)，而是在于防止公權(quán)力的介入對(duì)民事權(quán)利正當(dāng)、合法行使的損害。民法典總則中第3條明確規(guī)定，民事主體的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織或者個(gè)人不得侵犯。這里的“組織”當(dāng)然包括國(guó)家機(jī)關(guān)，[5]從而該條的規(guī)定為行使公權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民事私權(quán)的介入或干預(yù)劃定了底線。例如，有關(guān)公權(quán)力介入公民信息安全的問(wèn)題，根據(jù)民法典第111條的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)或行使公權(quán)力的個(gè)人需要獲取他人個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個(gè)人信息等。該法典第1039條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，國(guó)家機(jī)關(guān)、承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)及其工作人員對(duì)于履行職責(zé)過(guò)程中知悉的自然人的隱私和個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密，不得泄露或者向他人非法提供。顯然，國(guó)家機(jī)關(guān)在社會(huì)公共管理中，對(duì)于涉及個(gè)人信息或隱私的收集、使用、傳輸?shù)缺仨氁婪ㄟM(jìn)行，保守秘密，實(shí)際上是公權(quán)力的行使不得實(shí)質(zhì)侵犯合法民事權(quán)利的一種底線要求。又如，對(duì)民事主體不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的征收、征用，是公權(quán)力介入民事私權(quán)的典型表現(xiàn)，對(duì)民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。但為避免征收、征用對(duì)民事權(quán)利的不當(dāng)侵害，民法典(第117條和第245條等)除了規(guī)定征收、征用的目的在于公共利益的需要，征收、征用的權(quán)限和程序合法，并屬于緊急需要等條件外，更為重要在于要求給予公平、合理的補(bǔ)償，以防止被征收人單獨(dú)承擔(dān)公共利益的成本，緩和其犧牲責(zé)任的強(qiáng)度，[5]從而限縮公權(quán)力的干預(yù)對(duì)民事權(quán)利實(shí)質(zhì)性的損害。應(yīng)該指出，公權(quán)力機(jī)關(guān)或組織不得侵犯民事主體所享有的合法人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)際上要求公權(quán)力在對(duì)民事活動(dòng)介入中需要嚴(yán)格遵循民法典的規(guī)定，在各級(jí)行政機(jī)關(guān)涉及民眾利益的管理和治理中，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺。[8]

四、民法典中公權(quán)與私權(quán)的有效銜接

民法典通過(guò)對(duì)公權(quán)力介入民事活動(dòng)的具體限制性措施來(lái)保持民法典在整體上的私法屬性，以及確立公權(quán)力在私法中的應(yīng)有邊界以保護(hù)私權(quán)的有效運(yùn)行，但對(duì)公權(quán)力的這種限制做法本身是從消極的層面抑制公權(quán)在民事活動(dòng)中的運(yùn)用，并且法典對(duì)公權(quán)的限制是以民事活動(dòng)的某一領(lǐng)域或某項(xiàng)具體民事行為作為規(guī)制目標(biāo)，難以起到以點(diǎn)帶面的整體規(guī)范效果。從更為積極的角度理順民法典中私權(quán)與公權(quán)的內(nèi)在關(guān)系，消除兩者的內(nèi)在沖突和矛盾，避免公權(quán)力的介入對(duì)民法典私法屬性根本沖擊的同時(shí)，又可發(fā)揮其有效保護(hù)私權(quán)的作用，需要民法典與其他法律規(guī)范互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的有效銜接。

(一)憲法中引入對(duì)基本民事權(quán)利保護(hù)的宣示性條款

從上文可知，憲法確立的國(guó)家目標(biāo)條款在民法典第206條和第207條等中已有明確體現(xiàn)，同理，在憲法中將民法典所規(guī)范的相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)加以宣示性的載明，是從根本法的層面對(duì)整個(gè)社會(huì)民事活動(dòng)法治化要求的一種國(guó)家確認(rèn)。憲法中引入民事權(quán)利的基本規(guī)范，實(shí)際上是對(duì)憲法公民基本權(quán)利功能的一種擴(kuò)張，不僅使憲法在社會(huì)領(lǐng)域的適用具有了正當(dāng)性，而且也使憲法和民法的關(guān)系更為緊密。[9]而民事權(quán)利進(jìn)入憲法之中并受其保護(hù)的基本法理依據(jù)在于，民事權(quán)利源于憲法的基本權(quán)利，是基本權(quán)利在民事領(lǐng)域的形成、展開(kāi)和具體化。[9]基本民事權(quán)利進(jìn)入憲法領(lǐng)域當(dāng)然就是一種憲法性權(quán)利，凸顯了民事權(quán)利的保護(hù)在國(guó)家政治生活中的重要地位，從根本上明確了國(guó)家機(jī)關(guān)在國(guó)家管理和社會(huì)治理中在不涉及或不侵害他人合法權(quán)益時(shí)公權(quán)力實(shí)施的正當(dāng)性。同時(shí)，將民事權(quán)利引入憲法性規(guī)范之中，可以解決民事司法實(shí)踐中對(duì)憲法性規(guī)范引用的模糊性產(chǎn)生的技術(shù)障礙。現(xiàn)行憲法規(guī)定的涉及公民基本民事權(quán)利范疇主要限于財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，民法典中的其他民事權(quán)利在憲法中沒(méi)有明確體現(xiàn)，從現(xiàn)實(shí)需要和立法技術(shù)的可行性看，可采取漸進(jìn)的修憲方法加以確認(rèn)。如民法典的人格權(quán)屬于公民的基本權(quán)利，人格權(quán)應(yīng)當(dāng)被定位為一項(xiàng)憲法權(quán)利，在條件成熟之時(shí)于憲法中應(yīng)予以明確或進(jìn)行憲法解釋，[6]從而為司法裁判中對(duì)憲法規(guī)范的援引提供較為明確的法律依據(jù)。

(二)行政法律規(guī)范中引入具有私法屬性的法律規(guī)范

實(shí)現(xiàn)民法典中公權(quán)力與私權(quán)的有效銜接，從整體上看，應(yīng)突破在民法典內(nèi)兩種權(quán)力(利)關(guān)系調(diào)處的局限，而在作為公法范疇的行政法律規(guī)范中引入私法屬性的權(quán)利規(guī)范來(lái)達(dá)成這一目標(biāo)，其具體依據(jù)在于：第一，既然民法典中可以允許公權(quán)力的介入以發(fā)揮對(duì)私權(quán)的保障和規(guī)范作用，當(dāng)然行政法規(guī)中也可引入適當(dāng)?shù)乃椒ㄒ?guī)范對(duì)私權(quán)施以直接的影響。由于公權(quán)力對(duì)私法的過(guò)度介入可能沖擊私法的固有屬性，因而通過(guò)行政法規(guī)對(duì)私權(quán)的直接規(guī)定則可緩解對(duì)私法屬性的沖擊，也有利于公法更為直接有效地發(fā)揮對(duì)私權(quán)的保障和規(guī)制作用。第二，行政法規(guī)中對(duì)私權(quán)規(guī)范的適當(dāng)規(guī)定也有利于行政法自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代行政法的目標(biāo)在于保證行政組織在國(guó)家和社會(huì)公共管理中的公平、合理和高效。然而現(xiàn)代行政中的利害關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，以公共性為媒介的利害分配需通盤(pán)權(quán)衡，公法與私法的協(xié)同受到重視，這是公法中創(chuàng)設(shè)或消滅民事權(quán)益的方式去實(shí)現(xiàn)行政目的的根本原因之所在。[10]第三，民法典的授權(quán)性規(guī)定為行政法規(guī)引入私權(quán)規(guī)范提供了法律依據(jù)。民法典的授權(quán)性規(guī)定主要包括民法典釋明應(yīng)由行政法規(guī)定的事項(xiàng)和需要行政法制定的法律規(guī)則。前者如《民法典》第143條規(guī)定，民事法律行為的有效性須不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不違背公序良俗。這一規(guī)定表明，民事法律行為的生效可由行政法規(guī)以限定性的事項(xiàng)作出規(guī)范。后者如《民法典》第257條規(guī)定，國(guó)家出資的企業(yè)，由國(guó)務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。也就是說(shuō)，國(guó)有企業(yè)在民事交往中的職責(zé)和享有的權(quán)益可由行政法規(guī)等加以明確規(guī)定。民法典的這些規(guī)定均為行政法規(guī)對(duì)涉及私權(quán)范疇事項(xiàng)或規(guī)則的引入提供了法律依據(jù)。當(dāng)然，行政法規(guī)中對(duì)私權(quán)范疇的明確規(guī)定仍應(yīng)有一定的限度。鑒于我國(guó)法律體系中民法典效力高于行政法規(guī)的基本法理事實(shí)，行政法中對(duì)涉及私權(quán)的法律規(guī)范應(yīng)以民法典明確授權(quán)性規(guī)定為限。

(三)在民法典中引入具有行政法屬性的法律規(guī)范

在民法典中實(shí)現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)關(guān)系的有效銜接，除了作為我國(guó)整體法律結(jié)構(gòu)中重要組成部分的憲法和行政法律規(guī)范能動(dòng)地對(duì)私權(quán)規(guī)范的適當(dāng)引入外，更為直接和有效的措施在于民法典對(duì)公法規(guī)范加以適當(dāng)?shù)拿鞔_規(guī)定。從民事活動(dòng)實(shí)踐來(lái)看，最具代表性的公權(quán)介入主要是行政權(quán)力的介入，民法典中對(duì)行政法規(guī)范的適當(dāng)確立具有重要意義：一方面，通過(guò)私法的形式確立行政機(jī)關(guān)在民事活動(dòng)中行使公權(quán)的合法性和正當(dāng)性，消解其公權(quán)機(jī)關(guān)自身的身份和地位因素對(duì)民事主體自主行使權(quán)利的影響；另一方面，民法典中的行政法規(guī)范可以為行政機(jī)關(guān)在民事活動(dòng)中公權(quán)的行使提供可供遵循的具體規(guī)則和程序，這既是民事領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)依法行政的表現(xiàn)，也是其尊重和維護(hù)民事主體正當(dāng)、合法行使民事權(quán)利的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)行民法典對(duì)行政權(quán)力介入民事活動(dòng)已有一定的規(guī)范，例如民法典第210條規(guī)定，國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。第212條又規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)申請(qǐng)人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料，就有關(guān)登記事項(xiàng)詢問(wèn)申請(qǐng)人，如實(shí)、及時(shí)登記有關(guān)事項(xiàng)等。這些規(guī)定是對(duì)登記機(jī)關(guān)職責(zé)提出的要求，當(dāng)然屬于行政法規(guī)范。總體上看，民法典中具有行政法屬性的規(guī)范較為原則和籠統(tǒng)，例如民法典第210條雖然規(guī)定國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，但對(duì)統(tǒng)一登記的基本原則、條件和程序沒(méi)有明確規(guī)定，而指出由法律、行政法規(guī)規(guī)定。法典對(duì)行政權(quán)力介入的限度也主要體現(xiàn)為尊重民事主體自主行使民事權(quán)利、被動(dòng)介入民事活動(dòng)以及不損害民事主體的基本民事權(quán)利等幾項(xiàng)原則性規(guī)定。所以，出于保障公權(quán)和私權(quán)在民事活動(dòng)中的有效銜接的目的，民法典對(duì)可能涉及公權(quán)機(jī)關(guān)介入民事活動(dòng)的行政權(quán)力與行政義務(wù)的關(guān)系以及行政權(quán)力或行政行為實(shí)施的程序和方法應(yīng)做出適當(dāng)規(guī)定。

(四)公權(quán)力介入民事活動(dòng)領(lǐng)域的系統(tǒng)性制約

在民事活動(dòng)領(lǐng)域中私權(quán)與公權(quán)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，需對(duì)公權(quán)介入私權(quán)領(lǐng)域采取更有效的制約措施，為此應(yīng)考慮系統(tǒng)性的制約方案：第一，確保國(guó)家政治生活和社會(huì)治理中對(duì)民事權(quán)利應(yīng)有的尊重。從國(guó)家層面對(duì)民事權(quán)利的尊重，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)整個(gè)社會(huì)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立私權(quán)與公權(quán)享有同等待遇的基本觀念和意識(shí)。民法典可以對(duì)公權(quán)介入民事活動(dòng)加以必要的限制，但限制的邊界或程度則取決于國(guó)家對(duì)民事權(quán)利的尊重程度。[9]這是公權(quán)介入民事領(lǐng)域加以必要限制的基本前提。第二，憲法性文件可以對(duì)公權(quán)加以進(jìn)一步的規(guī)范和約束。作為公法典型代表的憲法規(guī)范，一方面通過(guò)對(duì)民事制度的憲法性規(guī)定對(duì)民事權(quán)利提供直接保護(hù)，另一方面也可通過(guò)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的進(jìn)一步規(guī)范和限制對(duì)民事權(quán)利提供間接性保護(hù)。在近代憲法觀念中，憲法最重要的功能并非保護(hù)基本權(quán)利，而是限制國(guó)家。[11](P.124)對(duì)國(guó)家的限制就在于國(guó)家機(jī)構(gòu)管理中對(duì)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)應(yīng)承擔(dān)的尊重和保護(hù)義務(wù)，而這一現(xiàn)代社會(huì)的公民權(quán)利屬于社會(huì)權(quán)的一部分。國(guó)家不僅應(yīng)確認(rèn)尊重社會(huì)權(quán)的消極義務(wù)，而且應(yīng)承擔(dān)更為積極的給付義務(wù)，[9]憲法通過(guò)國(guó)家管理機(jī)構(gòu)對(duì)公民社會(huì)權(quán)行使承擔(dān)的國(guó)家義務(wù)的増大，達(dá)到對(duì)其公權(quán)行使限制的目的。第三，確保民法典更有效地遵循和適用。由于民法典主要是對(duì)民事權(quán)利和民事行為的基本章程性的規(guī)定，保證民法典的認(rèn)真貫徹執(zhí)行也就保障了民事主體合法和正當(dāng)?shù)幕久袷聶?quán)利的實(shí)現(xiàn)，從而也有效地規(guī)制了公權(quán)力對(duì)民事活動(dòng)及私權(quán)的參與。所以，民法典應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)法和司法的基本遵循，依法行政必須要尊重私權(quán)。[12]尤其對(duì)于私權(quán)與公權(quán)存在直接沖突的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循民法典的基本制度或規(guī)則，實(shí)際上是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)民事領(lǐng)域中公權(quán)行使施以有效制約的一種根本保證。