周玉良 楊東軍

（1.遼寧經(jīng)濟管理干部學院，遼寧 沈陽 110122；2.中國人民解放軍93182部隊）

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的提出

城鄉(xiāng)融合的過程，即是城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的過程〔1〕。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是指包括經(jīng)濟發(fā)展較好、要素流動順暢、空間布局合理、基礎設施建設和公共服務比較完善、生態(tài)環(huán)境宜居等方面綜合發(fā)展符合要求的一種發(fā)展方式。但由于受我國城鄉(xiāng)差異和發(fā)展所處階段不同，不同地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展側(cè)重點會有不同。

“三農(nóng)問題”是黨和政府一直關(guān)心并著力解決的問題，由于歷史原因鄉(xiāng)村發(fā)展落后于城市發(fā)展，黨中央在新的歷史條件下提出全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，具有重大現(xiàn)實意義。改革開放以后，尤其是在20世紀80年代末期，由于歷史原因造成的城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡，導致出現(xiàn)各種經(jīng)濟糾紛、社會矛盾、文化沖突等，一些學者便逐漸提出初期的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思想。最近幾年，有人從城鄉(xiāng)融合的概念和內(nèi)涵方面進行了分析，但城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個綜合概念，涉及社會經(jīng)濟發(fā)展方面的問題、生產(chǎn)技術(shù)和管理方式問題以及生態(tài)環(huán)境保護和文化生活的方式方法問題，還包括自然空間景觀和人文景觀等諸多問題，因此，從不同角度和側(cè)重來看人們對城鄉(xiāng)融合的理解就會不同。從2003年中央開始提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的概念，到2012年中央又提出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的思路，再到2017年創(chuàng)新提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的提法經(jīng)歷了15年時間。最后在2019年出臺的《中共中央國務院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中同時使用了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)一體化”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的概念，十九屆四中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，繼承和深化了這些觀點，出現(xiàn)了“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度”和“推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展”的提法，將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)一體化”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的概念也同時提出來了，并且將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的具體舉措統(tǒng)一放在城鄉(xiāng)融合發(fā)展這個框架之中，因此城鄉(xiāng)融合發(fā)展從中央政策的發(fā)布來看是一脈相承的，從人們對城鄉(xiāng)的關(guān)系認識來看又是不斷深化的，城鄉(xiāng)融合發(fā)展有機地契合了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，其科學內(nèi)涵也在不斷地深化和發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的變遷

城鄉(xiāng)融合發(fā)展從社會學和人類學的角度來看，要改變城市自身獨立發(fā)展和農(nóng)村相對滯后發(fā)展的局面，就必須要打破城鄉(xiāng)之間的隔離和障礙以實現(xiàn)生產(chǎn)要素能在城鄉(xiāng)間的自由流動和擇優(yōu)組合，有效利用和調(diào)動城市和鄉(xiāng)村間的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，將城鄉(xiāng)視為一個統(tǒng)一整體以縮小城鄉(xiāng)之間的差距。經(jīng)濟學專家認為，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和工業(yè)是相輔相成的關(guān)系，應該優(yōu)化生產(chǎn)力布局使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，促使城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟交流與協(xié)作，使得整個社會能取得最佳的經(jīng)濟效益。規(guī)劃方面的學者和生態(tài)環(huán)境方面的學者主要從空間和生態(tài)環(huán)境的角度對城鄉(xiāng)接合部具有一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)資源要素有機結(jié)合城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境進行了系統(tǒng)安排，以保證自然生態(tài)環(huán)境良好、空間布局合理、過程暢通有序，城鄉(xiāng)和諧健康發(fā)展。

隨著中央對城鄉(xiāng)政策的進一步完善和落實，城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)有了巨大的變化，呈現(xiàn)出從原來的城鄉(xiāng)發(fā)展的完全分割到逐漸變成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢〔2〕，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟、政治和文化發(fā)展聯(lián)系日趨緊密。從一開始的“價格剪刀差”來實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)支持城市和工業(yè)發(fā)展的態(tài)勢，到現(xiàn)在的“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”再到“城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的趨勢，我國城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆的變化。自改革開放至今，我國城鄉(xiāng)關(guān)系大致經(jīng)歷了以下三個階段。

第一個階段：從完全的城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合的初步顯現(xiàn)（1978-1984年）。這一階段，城鄉(xiāng)收入差距出現(xiàn)了縮小趨勢，城鄉(xiāng)收入比從1978年的2.56縮小到1983年的1.82。由于當時農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制在農(nóng)村實施，農(nóng)村各種要素在新的體制機制下得到發(fā)揮，極大地激發(fā)了農(nóng)村的活力，農(nóng)村生活水平較以前有較大幅度提升，因此城鄉(xiāng)收入差距最小。

第二個階段：初級融合向高水平城鄉(xiāng)融合過渡（1985-2002年）。隨著改革的深入，城鎮(zhèn)化建設加快，城鄉(xiāng)居民收入逐漸拉開，差距懸殊到一度突破了國際警戒線，商品價格差和收入差使得城鄉(xiāng)收入比從1985年的1.86上升到2002年的3.11，主要原因一是農(nóng)村提供了廉價工業(yè)原材料和廉價的產(chǎn)業(yè)工人，二是農(nóng)村市場承接了相當一部分工業(yè)品消費，因此農(nóng)業(yè)、農(nóng)村為支撐城市經(jīng)濟發(fā)展做出了極大的犧牲，也使得城鄉(xiāng)融合發(fā)展向高水平的階段邁進。

第三個階段：城鄉(xiāng)融合邁向高水平發(fā)展階段（2003年～）。2003年以來，隨著科學技術(shù)的發(fā)展和鄉(xiāng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化，導致城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大。但是黨中央、國務院已經(jīng)考慮到這個問題，開始重新界定了城鄉(xiāng)關(guān)系，并且不斷出臺促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展的政策，提高農(nóng)村補貼和投資力度，城鄉(xiāng)收入比開始顯著下降，為高水平城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了強力支撐和保障。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在邏輯和核心特征

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，是黨的十九大做出的重大決策部署。未來城市、鄉(xiāng)村發(fā)展的新趨勢、新理念就是要城鄉(xiāng)融合〔3〕。近年來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化在我國有了長足進展，但影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制依然不夠完善，城鄉(xiāng)間要素流動依然不夠順暢、公共資源配置依然不夠合理，其中人才和資本的流動城鄉(xiāng)差距問題尤為突出〔4〕。要重塑和構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，單純的城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設都難以奏效，城鄉(xiāng)融合發(fā)展才是行之有效之道〔5〕。關(guān)鍵是要把握好科學統(tǒng)籌的空間布局、切實可行的發(fā)展模式、靈活可靠的體制機制、高度融合的產(chǎn)業(yè)支撐、強有力的人才保障這五大核心融合的特征和內(nèi)在邏輯〔6〕。

1.城鄉(xiāng)發(fā)展空間有機融合

長期的二元經(jīng)濟體制下的重城輕鄉(xiāng)、城強鄉(xiāng)弱的發(fā)展模式，是導致出現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化滯后于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟社會狀態(tài)，也是導致城市發(fā)展速度提升、鄉(xiāng)村發(fā)展速度下降從而出現(xiàn)土地的城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村空心化的根本原因。城市強大的虹吸效應作用將產(chǎn)生繁榮的城市和凋敝的農(nóng)村對立現(xiàn)象。城鄉(xiāng)的對立首先表現(xiàn)為空間上的分離，單純的城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設很難形成城鄉(xiāng)共生、共榮、共享，因此城鄉(xiāng)融合首先應該在空間上進行有機融合。空間融合不但是城鄉(xiāng)融合的有形標志，更是城鄉(xiāng)融合的要素通道。同一個區(qū)域城市空間要統(tǒng)籌布局，在規(guī)劃編制、標準制定、協(xié)調(diào)機制等制度建設方面，要強化城鄉(xiāng)一體化布局“大規(guī)劃”上的統(tǒng)一實施與管理。

城鄉(xiāng)的空間融合要考慮城市與鄉(xiāng)村的區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)依存度和要素間的互動性。因此，一要立足城鄉(xiāng)結(jié)合的區(qū)位特點，選擇特色小鎮(zhèn)、城中村、城鄉(xiāng)接合部等地理條件和資源稟賦相對優(yōu)越的亦城亦鄉(xiāng)的空間結(jié)構(gòu)，對行政區(qū)劃及產(chǎn)業(yè)布局重新科學設計。二要結(jié)合資源要素方便獲取與產(chǎn)業(yè)要素的合理流動，選擇既能縮短城鄉(xiāng)要素與產(chǎn)業(yè)融合的地理空間，又能實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村功能上互補的亦城亦鄉(xiāng)的空間結(jié)構(gòu)，同時有利于人與自然的和諧共生。這種空間結(jié)構(gòu)的有機結(jié)合，符合哥本哈根式“掌心”“手指”“珍珠”的從中心向外圍放射狀布局的城市發(fā)展理想狀態(tài)，是推動城鄉(xiāng)競相繁榮興旺的空間上的真正融合。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展模式有機融合

城鄉(xiāng)空間融合從客觀上解決的是方便要素互動、方便資源的獲取和相互作用，促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟全面繁榮。模式要解決的一是因地制宜，二是適用創(chuàng)新的方式方法問題。我國前期城鎮(zhèn)化建設、美麗鄉(xiāng)村建設中出現(xiàn)的“以城促鄉(xiāng)、產(chǎn)城互動、中心開花”等模式，為我國城鄉(xiāng)融合提供了寶貴經(jīng)驗。但是模式可以借鑒，卻不可以照搬。

模式的選擇、制定、實施要秉承依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)本土資源特色。宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)。選擇旅游觀光、商貿(mào)物流、生態(tài)宜居、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等其中一種適宜模式作為城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點，關(guān)鍵是要形成一條穩(wěn)固的產(chǎn)業(yè)鏈。“產(chǎn)城互動”模式主要著眼于產(chǎn)業(yè)依托，一方面給產(chǎn)業(yè)提供足夠的發(fā)展空間，另一方面將周邊農(nóng)村人口導流至城區(qū)集聚，通過產(chǎn)業(yè)和人才互動推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。其關(guān)鍵是要完善城區(qū)功能，避免出現(xiàn)“有城無產(chǎn)，有產(chǎn)無城”?！爸行拈_花建設”模式是農(nóng)村中心憑借自身資源優(yōu)勢多點開發(fā)，通過主導產(chǎn)業(yè)強村、三產(chǎn)融合富村、實用人才興村、生態(tài)家園立村等多種形式建成現(xiàn)代化社區(qū)，關(guān)鍵是要建設完善基本生活設施和住宅。堅持“因地制宜、分類指導”的原則，根據(jù)農(nóng)村本地實情，充分利用優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)資源，建立健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值，輔以“農(nóng)業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”等形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，創(chuàng)新行之有效的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新模式。無論選擇何種模式，重點是要從根本上解決農(nóng)村人口流失、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

3.城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制融合

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要摸清我國現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律、厘清我國國情農(nóng)情、城鄉(xiāng)關(guān)系，要深刻理解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略內(nèi)涵。推進城鄉(xiāng)融合必須消除制度壁壘和政策限制，一要靈活創(chuàng)新體制機制，主要是戶籍制度、勞動就業(yè)和社保制度、土地制度、社會管理體制、公共財政體制等。二要構(gòu)建完善有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的平臺。從頂層設計和制度安排上建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源利用、建設投入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社保事業(yè)等框架平臺。

創(chuàng)新城鄉(xiāng)要素雙向互動融合機制。一要克服資本的逐利性，必須建立國有資本示范引領帶動社會資本進入鄉(xiāng)村的激勵機制，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村金融資本的不利局面。二要遵循人才的自主流動規(guī)律，從戶籍、土地、住宅、權(quán)利和待遇、身份和地位等方面，建立有利于促進城鄉(xiāng)人口雙向互動的機制。三要建立留住和吸引人口常住的基本公共服務均等化的體制機制。推動公共服務、社會事業(yè)向農(nóng)村延伸覆蓋，讓農(nóng)民也能享受到教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等豐富多元的公共服務資源，逐步縮小城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量和生活品質(zhì)的差異化。城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制的融合，推動資源要素的強力反哺，促進人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向均衡流動，讓城鄉(xiāng)居民體驗體制機制和政策融合的紅利。

4.一二三產(chǎn)有機融合

產(chǎn)業(yè)融合是城鄉(xiāng)融合的重要內(nèi)容和基礎，也是鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展方向和鄉(xiāng)村富裕的保證。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合上取得了長足的進步，特別是在促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮方面的作用和效果日益顯現(xiàn)。各地要以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎，以特色農(nóng)產(chǎn)品融合一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展來實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

一是積極推進一產(chǎn)融合工業(yè)化、智能化和互聯(lián)網(wǎng)手段來提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。通過與農(nóng)科院所合作或籌備研發(fā)中心，進行優(yōu)勢產(chǎn)品品質(zhì)改良、培育創(chuàng)新、產(chǎn)量增收、種植（養(yǎng)殖）周期合理等方面的研究，利用優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品項目帶動一產(chǎn)。二是籌建農(nóng)產(chǎn)品加工研發(fā)中心，補齊農(nóng)產(chǎn)品精深加工的“短板”。通過農(nóng)副產(chǎn)品精深加工，著力培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，全力拉長特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、拓寬增收鏈，形成農(nóng)業(yè)二產(chǎn)產(chǎn)業(yè)集聚效應。三是創(chuàng)新市場機制，創(chuàng)建三產(chǎn)深度融合模式。圍繞主導特色產(chǎn)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)鏈上延伸，形成多業(yè)態(tài)打造、多主體參與、多機制聯(lián)結(jié)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，在農(nóng)村充分實現(xiàn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)互聯(lián)融通。從而降低成本，提高收益，形成特色產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?，通過規(guī)模化經(jīng)營擴大產(chǎn)值，實現(xiàn)集群化、商業(yè)化。

5.城鄉(xiāng)發(fā)展人才的有機融合

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的終極問題是人才和資本問題。資本和人才要素中，人才又是重中之重。無論是要素融合還是產(chǎn)業(yè)融合，歸根結(jié)底是人才的融合。為此必須培養(yǎng)造就大批用得上、留得住、干得好的農(nóng)業(yè)帶頭人和各類技術(shù)技能人才。不但要人口來源充沛、人才后備充足、結(jié)構(gòu)合理、流動順暢，還要注重人口、人才、身份和觀念的融合。

一是人口融合。土地城鎮(zhèn) 化快于人口的城鎮(zhèn)化，導致城鎮(zhèn)化發(fā)展需要人口的填補，鄉(xiāng)村經(jīng)濟的繁榮需要人口的反哺。目前農(nóng)村人口5.4億，其中有2億多農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住，人口融合初見成效。二是人才融合。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)已非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，而是工業(yè)化、信息化、智能化的產(chǎn)物，需要懂科技、懂市場、善管理的人才，需要科技下鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)，農(nóng)民需要進城學習、培訓、交流，因此須制定財政、金融、社會保障等激勵政策來吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、引導畢業(yè)生到村任職、扎根基層、發(fā)揮作用。三是身份融合。城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要轉(zhuǎn)移人口“市民化”與“村民化”并舉。農(nóng)民市民化的關(guān)鍵是身份的認同。一勞永逸的做法是破除“身份”的稱謂，用職業(yè)來取代身份，讓農(nóng)民不再有身份的卑微。四是觀念融合。農(nóng)民進入城市，必須進行觀念的轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)居民的生存觀、發(fā)展觀、價值觀有差異。應該從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、平衡城鄉(xiāng)基礎設施建設、加強文化教育、推廣形象宣傳等措施來推進城鄉(xiāng)居民思想觀念的轉(zhuǎn)換。