劉 軼

（中共陜西省委黨校，陜西 西安 710061）

國家重視農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，其核心就是要保障農(nóng)民的物質(zhì)利益不被侵犯，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本準(zhǔn)則。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快和農(nóng)村經(jīng)濟改革的推進，農(nóng)村資產(chǎn)狀態(tài)發(fā)生了很大改變，集體資產(chǎn)管理難度也越來越大。根據(jù)實地調(diào)研所掌握的資料，以農(nóng)村資產(chǎn)管理現(xiàn)狀入手，分析管理中存在的問題，進而提出提升農(nóng)村集體資產(chǎn)管理水平的對策建議，具有較高的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀

（一）法規(guī)條例層面

《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》是規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)條例。為了使農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展有法可依、依法規(guī)范，一些發(fā)達省份及時制定、修訂地方性法規(guī)文件，2018年4月1日起，《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》實施，江蘇省、廣東省、浙江省分別于2018年10月1日、2016年7月1日、2016年5月1日施行了《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》（以下簡稱《管理條例》）。浙江省于2020年9月24日又進行了重新修訂。江蘇省修訂《管理條例》把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、股份合作、責(zé)任管控等均納入其中，現(xiàn)行條例的內(nèi)容具有很強的系統(tǒng)性、針對性、指導(dǎo)性。我國大部分西部省份的《管理條例》在20世紀(jì)90年代后期制定實施，雖然有的省份在21世紀(jì)初進行了修訂，但其內(nèi)容已明顯落后于當(dāng)前的時代發(fā)展。

（二）集體資產(chǎn)財務(wù)管理層面

盡管村委會和股份經(jīng)濟合作社的服務(wù)功能和業(yè)務(wù)內(nèi)容已逐漸分離，但村委會和股份經(jīng)濟合作社財務(wù)會計賬目還容易混淆，分賬核算管理仍不明確。集體經(jīng)濟發(fā)展不好的村鎮(zhèn)缺少完善的財務(wù)管理制度，財務(wù)核算的基礎(chǔ)性工作還比較薄弱。而發(fā)達省市普遍重視集體資產(chǎn)的財務(wù)管理。采用村級財務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的“三資”委托代理服務(wù)制度，以被代理村為單位，健全“三賬三簿”，對集體資金統(tǒng)一核算管理，通過建立資產(chǎn)臺賬進行動態(tài)管理。采用村級財務(wù)收支鄉(xiāng)村雙重審核審批的財務(wù)管理模式，嚴格票據(jù)管理，遵守報賬制度。

（三）集體資產(chǎn)股份合作制改革層面

農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于確權(quán)頒證、股東身份、股比設(shè)置、資產(chǎn)評估、股權(quán)交易、分紅機制、股權(quán)退出等重大事項的處理〔1〕。根據(jù)調(diào)研了解到，陜西省股份合作制改革可以歸納為三種情況：第一，集體經(jīng)濟發(fā)展不好的地區(qū)，集體經(jīng)濟收入主要來自于土地征地款、附著物款和財政補助性收入，經(jīng)營性收入微乎其微。這些地區(qū)雖然也完成了清產(chǎn)核資，但實際上對清產(chǎn)核資、股權(quán)頒證等實質(zhì)性內(nèi)容的重視程度不夠。第二，集體經(jīng)濟發(fā)展良好，但股份制改革并未有效落地。如榆陽區(qū)魚河茆鎮(zhèn)黃崖窯村、張灘村的集體經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢良好，村民與新型經(jīng)營主體之間還是傳統(tǒng)的租賃關(guān)系，村民的收入主要來源于土地流轉(zhuǎn)的租賃收入，獲得固定收益，村民既不參與決策，也不參與股權(quán)收益分紅，與集體經(jīng)濟組織的收益并不掛鉤，未真正發(fā)揮股權(quán)收益的作用，因此村民缺乏參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營的積極性。第三，集體經(jīng)濟發(fā)展好，股份合作制改革也較完善，如寶雞的眉縣、禮泉的袁家村、榆陽的趙家峁村。這些地區(qū)的農(nóng)戶對參與集體經(jīng)濟的發(fā)展有明顯的主動性和參與意識。

（四）監(jiān)督管理平臺建設(shè)層面

黨的十九大之后，國家非常重視農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)。據(jù)調(diào)研了解，陜西省在資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)方面差異較大。監(jiān)管平臺建設(shè)比較好的地區(qū)，如旬陽縣已集成了“4+4+4+1”的13個模塊的監(jiān)管平臺；銅川市耀州區(qū)從2020年起著手從管理系統(tǒng)平臺建設(shè)、集體資產(chǎn)移交、基本賬戶開設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)等四個方面進行農(nóng)村集體資產(chǎn)管理系統(tǒng)的建設(shè)工作〔2〕。但有些地區(qū)，集體資產(chǎn)管理的手段還比較滯后，監(jiān)督管理平臺因鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管部門人員和專業(yè)能力有限，使用效率不高，日常工作還主要限于財務(wù)記賬階段，對村級財務(wù)的監(jiān)管主要是收支單據(jù)的審核，很難對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理做到有效監(jiān)督，同時在村級財務(wù)工作中還未形成有效的內(nèi)部控制制度，崗位職責(zé)不清晰，使監(jiān)督流于形式。

二、陜西省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在的問題

（一）現(xiàn)行法規(guī)文件明顯滯后于農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展

陜西省2001年印發(fā)的《陜西省集體資產(chǎn)管理條例》，距今已有20年，《管理條例》已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的要求?！豆芾項l例》對目前已經(jīng)開展的股份合作制沒有規(guī)定，部分條款已不適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟形勢，在集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革等方面缺乏政策依據(jù)，無法起到應(yīng)有的監(jiān)管作用，影響了陜西省農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理水平。

（二）股份合作制改革并未有效落地

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管現(xiàn)在很多地區(qū)已完成了集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中的清產(chǎn)核資、確權(quán)頒證、折股量化，但股份合作制改革的實質(zhì)并未得到體現(xiàn)。一方面基于現(xiàn)代企業(yè)制度中產(chǎn)權(quán)制度的要求，股份合作制的產(chǎn)生首先需要通過查清農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量，解決好產(chǎn)權(quán)不明、保值增值難等基礎(chǔ)性問題才能進行管理制度的改革；另一方面從組織和管理層面看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，董事會和監(jiān)事會還是由村干部負責(zé)，村干部既沒有公司經(jīng)營的經(jīng)驗，也沒有激勵機制和約束機制改變原有的管理方式，因此從根本上還不能成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟主體，這些都不利于形成現(xiàn)代企業(yè)管理制度。

（三）集體資產(chǎn)管理不規(guī)范，管理意識不到位

由于歷史原因，很多農(nóng)村集體資產(chǎn)賬目混亂，給資產(chǎn)管理帶來很大難度。目前村集體經(jīng)濟合作社的集體資產(chǎn)按政策要求已納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)級代管，但關(guān)系還未捋順，盡管不同地區(qū)都成立了股份經(jīng)濟合作社，但在財務(wù)管理方面的意識還很薄弱。具體表現(xiàn)為：第一，部分農(nóng)村資源性資產(chǎn)并沒有登記入賬，底子不清。已經(jīng)登記入賬的資產(chǎn)被變賣或報廢，也沒有體現(xiàn)在賬上。第二，大量應(yīng)該入賬核算的資產(chǎn)卻一直在賬外運營，臺賬不全的情況比較普遍，村干部借款長期掛賬，部分農(nóng)民欠農(nóng)村集體的債務(wù)難以收回，慢慢沉淀成死賬，會計基礎(chǔ)不規(guī)范，村財務(wù)未建立財務(wù)管理相關(guān)制度的現(xiàn)象比較普遍。第三，項目運作不規(guī)范。在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理過程中，缺乏制度性和規(guī)范性，有些項目甚至沒有簽訂資產(chǎn)租賃合同，即便簽訂租賃合同，合同欠款也不規(guī)范，給以后埋下極大隱患。

（四）集體資產(chǎn)監(jiān)督平臺建設(shè)和管理能力有待提高

一是部分地區(qū)監(jiān)督管理平臺的功能比較單一，主要用于財務(wù)記賬及集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革管理平臺，未包含資產(chǎn)管理、合同管理、應(yīng)收款管理、預(yù)警監(jiān)管等全流程化的監(jiān)督管理；二是集體資產(chǎn)的管理人員和“三資”平臺使用人員的管理能力和專業(yè)能力不足，很難適應(yīng)和滿足現(xiàn)階段農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的要求；三是集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的制度還不健全，集體資產(chǎn)內(nèi)部管理不夠規(guī)范，導(dǎo)致在實際工作中，崗位不明確、職責(zé)不明確，造成資產(chǎn)管理的漏洞。

三、陜西省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理水平提升路徑研究

（一）盡快修訂完善《陜西省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》

目前陜西省部分地區(qū)在集體經(jīng)濟發(fā)展、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、經(jīng)營性資產(chǎn)股權(quán)量化等方面工作整體推進良好，但陜西省在法規(guī)條例的制定方面明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展的形勢。必須盡快修訂完善《陜西省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》，以更好地為規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作，為提升農(nóng)村集體資產(chǎn)管理水平提供制度保障。

（二）以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向推進股份合作制改革

首先，健全集體經(jīng)濟組織機構(gòu)，完善治理結(jié)構(gòu)。第一，通過制定《股份經(jīng)濟合作社章程》，建立和完善董事會和監(jiān)事會，建立成員大會、理事會等組織機構(gòu)，依章程選舉組織機構(gòu)成員。制定股份經(jīng)濟合作社議事規(guī)則和運營管理制度，明確成員的權(quán)利和責(zé)任，為股份經(jīng)濟合作社規(guī)范運行提供組織保障。第二，借鑒公司治理結(jié)構(gòu)，集體經(jīng)濟組織可建立“黨組織、理事會、經(jīng)理層”的治理結(jié)構(gòu)，并通過人才的激勵機制和約束機制吸引優(yōu)秀經(jīng)營管理人才，將農(nóng)村集體資產(chǎn)管理水平與村干部的個人發(fā)展結(jié)合起來，提高村干部進行資產(chǎn)管理的積極性。

其次，因地制宜推進股份制改革。結(jié)合地區(qū)資源稟賦、歷史傳承和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素進行股份制改革〔3〕。第一，要解決好股權(quán)設(shè)置比例，主要涉及集體股與個人股的比例。目前全國試點地區(qū)普遍的做法有兩種：一是限制集體股比例，一般控制在不超過20%—30%；二是禁止設(shè)置集體股，運用公積公益金制度予以替代，并規(guī)定公積公益金的提取比例。第二，解決好股份管理方面問題，在起點公平的基礎(chǔ)上，淡化成員權(quán)，強化股東契約權(quán)。以“戶”為單位固化股權(quán)，將“一人一股”的靜態(tài)管理模式調(diào)整為“一戶一股”的管理模式，既保障了農(nóng)民集體的股份結(jié)構(gòu)和收益機制的穩(wěn)定，又體現(xiàn)了以農(nóng)戶家庭為單位平等參與農(nóng)民集體活動的權(quán)利與義務(wù)。

（三）加快構(gòu)建完整的財務(wù)管理體系

組織內(nèi)部形成相互牽制、相互促進、相互激勵機制。要完善財務(wù)管理制度，規(guī)范基層財務(wù)核算。及時補充農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革下新業(yè)務(wù)、新業(yè)態(tài)的會計核算內(nèi)容，填補村集體成員股權(quán)設(shè)置的賬務(wù)處理規(guī)范。要對村（居）民委員會與村級集體經(jīng)濟組織進行分賬管理，根據(jù)村（居）民委員會和村級集體經(jīng)濟組織的不同職能定位，明確各自的收支范圍及標(biāo)準(zhǔn)。同時還要全面落實民主監(jiān)督機制，拓寬多元化的監(jiān)督與投訴渠道，為村民提供更多的監(jiān)督途徑，確保財務(wù)管理工作規(guī)范化，對提升農(nóng)村集體資產(chǎn)與財務(wù)管理水平有重要作用。

強化日常管理，提升管理效率。要重視基礎(chǔ)性工作，可以政府購買服務(wù)的方式委托第三方代理提供專業(yè)服務(wù)，以第三方豐富的專業(yè)經(jīng)驗快速且高效地搭建村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部控制體系，進而提升村集體資產(chǎn)財務(wù)管理水平。另外村干部也要掌握必要的理財知識，要有低風(fēng)險投資意識，盤活閑置的資金和資產(chǎn)，實現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值。

（四）提升信息化監(jiān)管水平，完善監(jiān)督管理體系

通過農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺，提升監(jiān)管的信息化水平。要有組織保障確保監(jiān)督管理平臺的高效運作。執(zhí)行者對于監(jiān)督管理平臺的高效運作起到至關(guān)重要的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，一方面通過黨組織內(nèi)部的監(jiān)督，加強黨建統(tǒng)領(lǐng)；另一方面按照股份經(jīng)濟合作社章程規(guī)定，加強對理事會權(quán)力的監(jiān)督，避免村集體資產(chǎn)被非法挪用和侵占。要健全農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺的各項工作制度和規(guī)范性文件，為村集體資產(chǎn)管理工作提供必要的依據(jù)和指導(dǎo)。要持續(xù)加強對管理人員和財務(wù)人員的培訓(xùn)，包括脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的各項優(yōu)惠政策的理解、新形勢下財政支農(nóng)培訓(xùn)，鄉(xiāng)村會計制度與管理、企業(yè)內(nèi)控建設(shè)的重要性等專題，從總體上提升基層管理人員的水平和會計人員隊伍的素質(zhì)〔4〕。